6.1 Dagens innretning på møtene i Europautvalget

Europautvalget fatter ikke formelle vedtak om godkjenning av nye rettsakter som er foreslått innlemmet i EØS-avtalen, men skal konsulteres om rettsaktene. Det følger av Stortingets forretningsorden § 17 første ledd at

«Regjeringens konsultasjoner med Stortinget om saker som gjelder Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen), herunder forslag om nye eller endrede rettsakter på et område som omfattes av EØS-avtalen, og saker som gjelder tilgrensende avtaler med Den europeiske union (EU), skal foregå med Europautvalget. Europautvalget kan også benyttes til konsultasjon med Stortinget om andre handelspolitiske saker og forhandlinger. I slike tilfeller skal også næringskomiteen innkalles.»

Vurderingen av nye eller endrede rettsakter som ligger an til innlemmelse i EØS-avtalen, er dermed formelt en viktig oppgave for Europautvalget, men det er likevel – slik praksis er i dag – de politiske drøftelsene av aktuelle og kommende EU/EØS-saker tidligere i prosess som oftest tar størst plass i møtene. Konsultasjon om rettsakter som skal innlemmes i EØS-avtalen, skjer primært skriftlig, ved at Europautvalget i forkant av hvert møte i EØS-komiteen får oversendt en liste over rettsakter som planlegges behandlet på neste møte i EØS-komiteen i Brussel – såkalt kommentert liste. Det er sjelden at statsråden redegjør muntlig for rettsaktene på denne listen i selve europautvalgsmøtet, eller at medlemmene i Europautvalget har konkrete kommentarer på dette stadiet.

Dersom et fysisk møte ikke kan avholdes før det kommende møtet i EØS-komiteen, sendes rettsaktene ut på e-post med en gitt frist for tilbakemelding (såkalt skriftlig prosedyre).

Det er videre praksis for at statsråden(e) gir en (eller flere) orienteringer om komplekse og/eller politisk viktige rettsakter en god stund før disse settes på listen for planlagt innlemmelse. Ofte omtales viktige rettsakter på flere ulike stadier i prosessen og dermed i flere møter i Europautvalget. Ofte skjer dette tidlig i prosess, når et lovforslag fra EU ennå er til behandling i Europaparlamentet og Rådet (altså før et endelig EU-vedtak), men det kan også være når en viktig rettsakt er vedtatt i EU og fremdeles er til vurdering for EØS-innlemmelse. Medlemmene får i den forbindelse mulighet til å stille konkrete kontrollspørsmål og komme med innspill. Orienteringen er imidlertid vanligvis på et overordnet og generelt nivå, selv der rettsakten også tidligere har vært tema i Europautvalgets møter.

Arbeidsgruppen bemerker at slik særlig den skriftlige informasjonen gis til Europautvalget i dag om rettsaktene som foreslås innlemmet i EØS-avtalen, er det relativt vanskelig å orientere seg og fange opp detaljert informasjon om de mest sentrale rettsaktene og problemstillingene. Det kreves i utgangspunktet ganske god forkunnskap om de ulike områdene for å kunne lese ut av «kommentert liste» hva som særlig vil kunne være viktig for utvalget å drøfte nærmere i møtet. Det gis for eksempel ikke systematisk informasjon i den kommenterte listen om tilpasninger regjeringen har forhandlet med EU-siden, der det er tilfelle, hva innholdet i slike forhandlinger har vært, og hvilket gjennomslag man eventuelt har oppnådd eller ikke. Regjeringen orienterer heller ikke muntlig om dette.

Stortingets administrasjon går gjennom den kommenterte listen (og andre opplyste agendapunkter) i forkant av møtene og utarbeider en informasjonspakke til utvalget, der blant annet politisk sensitive spørsmål fremheves. Også administrasjonen er imidlertid avhengig av at disse forholdene kan leses ut av EØS-notatene som listen lenker til. Erfaringsmessig varierer det betydelig hvor informative EØS-notatene er.

I tillegg oppfyller praksis i dag etter arbeidsgruppens syn ikke forutsetningene i forarbeidene til forretningsordenen § 17, om at Europautvalget skal holdes løpende orientert om forslag til rettsakter fra EU-kommisjonen som vil få relevans for EØS-regelverket.

Europautvalgets rolle ble også drøftet blant annet av Eldring-utvalget i NOU 2024:7, hvor det uttales blant annet følgende:

På s. 16: «Fordi Norge ikke er medlem av EU, tar ikke Norge del i arbeidet i EUs politiske organer. Dette preger Stortingets behandling av EØS-saker. Stortingsbehandling skjer dersom en rettsakt forutsetter Stortingets samtykke, det vil si krever lovendring eller har budsjettmessige konsekvenser eller regnes som særlig viktig. Regjeringen konsulterer også Stortinget gjennom Europautvalget, men diskusjonene dreier seg i liten grad om innholdet i rettsakter som skal tas inn i EØS-avtalen. Møtene i Stortingets Europautvalg og utenriksministerens halvårlige redegjørelse om EU/EØS-saker, bidrar til regelmessig diskusjon og større åpenhet om EØS-samarbeidet. Samtidig mener utvalget at Stortinget i større grad bør sette søkelys på viktige EU- og EØS-saker.»

På s. 115: «Til hvert møte i Europautvalget får medlemmene av utvalget en liste med rettsakter som skal opp i EØS-komiteen kort tid etter møtet. Dersom ingen har kommentarer til de aktuelle rettsaktene, anses de å ha vært forelagt Stortinget. Tidligere var fokuset for diskusjoner i Europautvalget disse rettsaktene, men dette er blitt mindre vanlig. De få gangene det kommer kommentarer, gjelder det kortere oppklaringer eller utdypninger. På dette stadiet er rettsaktene vedtatt av EU, og forhandlingene mellom EØS/EFTA-statene, og mellom EØS/EFTA-siden og EU, er avsluttet. Det kan med andre ord synes noe formålsløst for stortingsrepresentantene å skulle drøfte rettsakene som skal opp i EØS-komiteen på det tidspunktet de kommer til Europautvalget. Dermed er det ikke overraskende at disse vies lite oppmerksomhet, dette kan ses på som en direkte konsekvens av beslutningsprosessen i EØS-samarbeidet. Samtidig bidrar det til å endre Europautvalgets fokus, og utvalget har blitt omtalt som et orienteringsorgan heller enn et forum der regjeringen konsulterer Stortinget.»

Arbeidsgruppen er enig i beskrivelsen av at Europautvalget har fått preg av å være i hovedsak et informasjonsorgan, og mener at det er behov for endringer for å sikre at Stortinget blir konsultert gjennom Europautvalget på et tidspunkt og på en måte som sikrer at det er reell mulighet til å uttale seg om regjeringens posisjon i viktige saker for Norge, særlig tidlig i prosess mens EU ennå behandler et forslag til rettsakt. Nedenfor drøftes mulige tiltak.

6.2 Behov for endringer i hvordan konsultasjonene gjennomføres

6.2.1 Behov for konsultasjoner på et tidligere tidspunkt

Stortingets forretningsorden gir ingen konkrete føringer for hvordan konsultasjonene skal foregå. Som redegjort for under punkt 3.2 ovenfor, følger det av forarbeidene til bestemmelsen i § 17 at det er forutsatt at konsultasjonsorganets oppgave

«[…] må være å gi råd til regjeringen om Norges posisjoner i forhandlingsfasen Det er viktig å sikre at denne rådgivningsprosessen blir mest mulig reell. Regjeringen bør skriftlig informere og be om synspunkter på alle saker som vil medføre at Stortinget må endre norsk lov.

Regjeringen bør også skriftlig informere om alle andre saker som er av politisk interesse på et så tidlig tidspunkt at [konsultasjonsorganet] kan påvirke Norges forhandlingsposisjoner.

[Konsultasjonsorganet] skal løpende informeres om alle direktivforslag fra EU-kommisjonen som vil få relevans for EØS-regelverket.»⁵⁰

Arbeidsgruppen vurderer det dithen at selve innretningen på informasjonen fra regjeringen bør endres, og at det bør legges til rette for en prosess som sikrer at Stortinget faktisk blir konsultert gjennom Europautvalget. Målsettingen er at det skal være reelle konsultasjoner på et så tidlig tidspunkt at Europautvalget vil kunne uttale seg om regjeringens (foreløpige) posisjoner, også når EØS-relevante rettsakter og andre aktuelle saker som er sentrale for norske interesser, er på forslagsstadiet i EU.

Arbeidsgruppen mener at det ville være formålstjenlig om regjeringen i større grad enn i dag systematiserer informasjonen om rettsakter i prosess i EU-systemet etter hvor sentrale de anses å være for norske interesser, og hvilket stadium de er på i EUs organer. I dag kan det etter arbeidsgruppens syn fremstå noe tilfeldig om Europautvalget får informasjon om rettsakter på forslagsstadiet, selv om disse reiser problemstillinger som er viktige for norske interesser, og regjeringen har utarbeidet foreløpige posisjoner. Videre er gjennomgangen ofte overordnet, og det varierer betydelig og kan fremstå tilfeldig om betydningen for norske interesser påpekes og drøftes. Etter arbeidsgruppens erfaring gis det i mange viktige saker ingen konkret redegjørelse for regjeringens posisjon.

I og med at det i realiteten er et begrenset handlingsrom for å kunne fremforhandle materielle EØS-tilpasninger til rettsakter når disse er vedtatt i EU og skal innlemmes i EØS-avtalen, er det sentralt at Europautvalget blir konsultert på et tidspunkt hvor norske posisjoner og innspill fortsatt kan ha innvirkning på hvordan regelverket faktisk blir vedtatt på EU-siden. Arbeidsgruppen viser her til at selv om regjeringen i praksis ofte setter viktige, nye initiativer og rettsakter i EU på agendaen i møtene i Europautvalget i en tidlig fase, er det i dag ingen klare føringer for når nye initiativer og rettsakter skal tas opp.

6.2.2 Forslag til mulig ny struktur på møtene i Europautvalget

6.2.2.1 Innledning

Arbeidsgruppen foreslår nedenfor at det innføres en ny struktur på møtene i Europautvalget. I praksis vil en slik struktur medføre at regjeringen i forkant av møtene i Europautvalget identifiserer hvilke sentrale (forslag til) rettsakter som befinner seg i de ulike fasene, og i møtet presenterer informasjon om status for foreløpige posisjoner og andre relevante vurderinger som regjeringen har utarbeidet knyttet til de konkrete rettsaktene. Tanken er at det på denne måten blir lettere for Europautvalget å «følge» en sak gjennom prosessen og enklere å kunne uttrykke syn på regjeringens posisjoner i de ulike fasene før eventuell innlemmelse i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett.

Det vil i utgangspunktet være regjeringen som er i best posisjon til å identifisere hvilke nye forslag som er av vesentlig interesse for Norge, men arbeidsgruppen mener det i større grad enn tidligere bør formaliseres at medlemmene i Europautvalget kan fremme forslag til dagsorden. Det er langvarig praksis for at medlemmene i Europautvalget i forbindelse med at utvalgets leder sender ut dokumentasjon i forkant av møtene (via Stortingets administrasjon etter innspill fra regjeringen/UD), inviteres til å komme med tillegg til dagsorden. For å tydeliggjøre dette foreslår arbeidsgruppen at muligheten for å fremme forslag til dagsorden presiseres konkret i Stortingets forretningsorden.

6.2.2.2 Utredningsfasen – før Europakommisjonen kommer med et formelt forslag til rettsakt

Arbeidsgruppen ønsker at regjeringen allerede i denne fasen flagger initiativ som kan være av interesse for Norge, og sier noe om hvordan regjeringen og forvaltningen påvirker Europakommisjonens forberedende arbeid der dette er tilfelle, enten hvordan norske eksperter jobber i sine respektive ulike ekspertgrupper (en formell kanal som er nedfelt i EØS-avtalens bestemmelser), eller hvilke tidlige samtaler man har med Europakommisjonen.

Arbeidsgruppen foreslår at det nedfelles i forretningsordenen at regjeringen i utredningsfasen skal orientere Europautvalget om nye initiativer av vesentlig betydning for norske interesser og hvordan norske interesser er berørt. Det understrekes at hovedformålet ikke er at regjeringen nødvendigvis skal informere bredere enn i dag, men at det gjøres et mer systematisk utvalg av initiativer og forslag som er av vesentlig betydning for Norge, og klarere beskrives hvordan norske interesser vil bli berørt.

Arbeidsgruppen nevner at det i den forbindelse kan hentes inspirasjon fra Althingi på Island, hvor det er noe mer konkret regulert hvordan innretningen på informasjonen fra regjeringen skal være i forberedelses- og formuleringsfasen.⁵¹ Det uttrykkes der blant annet at det skal legges vekt på Althingis aktive deltakelse i europeisk samarbeid med mål om å øke Althingis innflytelse på utarbeidelse og utforming av lover. Det skal gjøres innsats for å ivareta Islands interesser så langt det lar seg gjøre i EUs lovgivningsprosess. Videre skal utenriksministeren konsultere utenrikskomiteen om de sakene i EUs lovgivningsprosess som Islands regjering anser som prioriterte saker med tanke på islandske interesser.

Arbeidsgruppen viser i den forbindelse også til utredningsinstruksen punkt 5-3, Utarbeiding og fremme av norske posisjoner i EØS-saker, hvor det fremgår at departementene med underliggende virksomheter innenfor sine ansvarsområder så tidlig som mulig skal

«identifisere prosesser som blir forberedt i Kommisjonen (eller i EU-byråer), og som kan være EØS-relevante eller på annen måte ha betydning for EØS-samarbeidet.

I saker som kan få vesentlig betydning for Norge, bør norske vurderinger og synspunkter spilles inn til Kommisjonen før denne fremmer forslag til regelverk. Det skal innhentes synspunkter fra berørte interesser med mindre det er spesielle forhold som tilsier at det ikke kan gjøres.

Departementene skal sørge for at det systematisk informeres om Kommisjonens høringer og om muligheten til å gi innspill til Kommisjonen.»

Det fremgår videre at

«[n]orsk posisjon videreutvikles og fremmes etter behov i takt med beslutningsprosessen i EU.»

I veilederen til utredningsinstruksen fremgår det blant annet at forvaltningen i utredningsfasen (før Kommisjonen fremmer forslag til regelverk) skal «Utvikle norske posisjoner og medvirke til innholdet i EU-regelverket».

Videre skal den i behandlingsfasen (behandling av regelverksforslag i Rådet og Europaparlamentet (trilog)) «Videreutvikle norske posisjoner i tråd med behandlingen i EU-institusjonene og medvirke til innholdet i EU-regelverket (her er medvirkningsmuligheten forholdsvis liten)». Arbeidsgruppen merker seg at forholdet til Stortinget og eventuelle konsultasjoner i Europautvalget ikke er nevnt i denne forbindelse, heller ikke i veilederen til utredningsinstruksen.

På denne bakgrunn vil arbeidsgruppen oppfordre regjeringen til å ta inn omtale av regjeringens konsultasjoner med Europautvalget i utredningsinstruksen og i veilederen til denne. Formålet vil her være å bevisstgjøre forvaltningen om regjeringens konsultasjoner med Stortinget og behovet for å informere mer detaljert også på disse stadiene i EØS-prosessen.

I tillegg kan det vurderes om omtalen av Europautvalget i retningslinjene utarbeidet av Statsministerens kontor («Regjeringens forhold til Stortinget») bør utbygges.

6.2.2.3 Behandlingsfasen – etter at Europakommisjonen kommer med sitt forslag, men før EU gjør et endelig vedtak

Arbeidsgruppen anser denne fasen (behandlingen i Rådet og Europaparlamentet og trilogforhandlinger mellom Rådet, Parlamentet og Kommisjonen) som spesielt viktig, siden det er her EUs politikk og lovgivning utformes og endelig vedtas. Det er dermed reelt sett i denne fasen at sentrale politiske avveininger tas, og hvor norske interesser bør formidles til EU-organene. Samtidig er dette fasen hvor den formelle muligheten for påvirkning er minst, siden EØS-avtalen ikke gir noen rett til deltakelse i de EU-organene som forbereder og tar beslutninger. Utfordringen forsterkes av at behandlingsprosessen i EU nå går mye raskere enn tidligere, og at forslagene fra Kommisjonen ofte er mye mer omfattende, sammensatte, komplekse og sektorovergripende.

Regjeringen jobber likevel ofte aktivt for å påvirke EU-prosessen i denne fasen gjennom å formidle norske posisjoner til de ulike EU-institusjonene. I praksis søker regjeringen innflytelse gjennom mer uformelle kanaler, blant annet gjennom politiske innspill til sentrale beslutningstakere (eventuelt sammen med de andre EØS/EFTA-landene) og annet (uformelt) påvirkningsarbeid. Arbeidsgruppen mener derfor det er viktig at Europautvalget konsulteres også i denne fasen, herunder om (foreløpige) norske posisjoner. Som omtalt under punkt 4.2.2 følger det av EØS-avtalen artikkel 99 nr. 2 at Kommisjonen skal oversende sitt forslag til EØS/EFTA-statene samtidig med at forslaget blir oversendt til Rådet og Parlamentet. EØS-avtalen artikkel 99 nr. 3 slår fast at partene på anmodning skal konsultere hverandre i EØS-komiteen.⁵² Selv om Norges mulighet til å påvirke i denne perioden er relativt liten, uttales det i rapporten Departementenes EØS-arbeid følgende.⁵³

«EFTA-statene kan også gi skriftlige innspill. I praksis er det vanlig at EFTAs ekspertgrupper inviterer Kommisjonen til å redegjøre for forhandlingene av relevant regelverk i denne fasen. Norge (og de andre EFTA-statene) kan også bruke uformelle kanaler for å påvirke resultatet, enten gjennom møter/samtaler med institusjonene på forskjellige nivåer, eller gjennom EUs medlemsstater […].»

I tillegg driver aktører som KS, LO og NHO samt en rekke bedrifter og frivillige organisasjoner påvirkningsarbeid opp mot EUs institusjoner og politikere i denne fasen. ⁵⁴

Arbeidsgruppen mener derfor at regjeringen tidlig i behandlingsfasen skal komme til Europautvalget med sine vurderinger av norske interesser knyttet til nye, viktige lovforslag og konsultere utvalget om sine foreløpige posisjoner. I saker av vesentlig betydning for Norge bør det settes en frist for regjeringen til å legge sin vurdering av rettsaktens betydning for norske interesser og regjeringens foreløpige posisjon frem for Europautvalget, eventuelt informere om årsaken til at regjeringen ikke har utarbeidet noen foreløpig posisjon.

I lys av tempoet i lovgivningsprosessene i EU mener arbeidsgruppen at en slik frist bør settes relativt kort tid etter at Kommisjonen har lagt frem sitt forslag for Europaparlamentet og Rådet. Arbeidsgruppen foreslår derfor at regjeringen innen rimelig tid, seks til åtte uker, og senest innen tre måneder etter at Kommisjonen har lagt frem sitt forslag, kommer til Europautvalget med sine foreløpige vurderinger og posisjoner. Dersom dette ikke lar seg gjøre, gis utvalget en begrunnelse innen samme frist.

Arbeidsgruppen erkjenner at en slik praksis antakelig forutsetter at muligheten til å unnta deler av referatet fra offentlighet benyttes i noe større utstrekning enn i dag. Det følger allerede i dag av forretningsordenen § 17 femte ledd mulighet til å unnta referatet fra offentlighet. Arbeidsgruppen foreslår at det i tillegg kommer eksplisitt til uttrykk i forretningsordenen at regjeringen i hvert møte i Europautvalget skal gis anledning til å presisere om det er deler av redegjørelsen og diskusjonene som bør unntas offentlighet.

Arbeidsgruppen peker på at det også er viktig at regjeringen i behandlingsfasen belyser de EU-forslagene som er sektorovergripende, og som derfor kan falle både utenfor og innenfor EØS, og allerede i denne fasen sier noe om hvordan man eventuelt vil forholde seg til de delene som rent juridisk faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, men hvor det allikevel er politisk interesse for å delta i eller knytte seg opp til et spesifikt EU-initiativ. Regjeringen kommer tilbake til Europautvalget for konsultasjon om disse sakene i neste fase (etter at EU har gjort sitt vedtak) der regjeringen forhandler med EU om bilateralt samarbeid på nye områder (for eksempel helseberedskap, romfart mv.)

Arbeidsgruppen understreker også viktigheten av konsultasjon om Schengen-rettsakter i denne fasen, der Norge har formell innflytelse, men hvor det til gjengjeld ikke finnes mulighet for særskilt EFTA-tilpasning eller reservasjon mot spesifikke rettsakter senere.

6.2.2.4 Innlemmelsesfasen – etter at EU har gjort sitt vedtak, og den formelle EØS-prosessen om innlemmelse i EØS-avtalen igangsettes

Etter at EU har gjort sitt vedtak, mener arbeidsgruppen at det vil det være viktig at regjeringen legger frem for Europautvalget innen rimelig tid, og senest innen tre måneder, sine vurderinger av EØS-relevansen av vedtatte rettsakter og konsulterer nærmere om forhold av sentral betydning for norske interesser, herunder om innlemmelse av rettsakten vil innebære overføring av myndighet eller reiser behov for tilpasninger av andre årsaker.

I denne første delen av innlemmelsesfasen, før en rettsakt tas inn i EØS-avtalen, må det tas endelig stilling til om en rettsakt er EØS-relevant, og om innholdet i rettsakten er akseptabelt for Norge. Det må også tas stilling til om det er behov for tilpasningstekst til rettsakten, og i så fall innholdet i og utformingen av tilpasningstekstene, herunder hvordan spørsmål om eventuell myndighetsoverføring skal håndteres. Alle partene til EØS-avtalen (dvs. både EØS/EFTA-landene og EU⁵⁵) må være enige om tilpasningsteksten før rettsakten kan innlemmes i EØS-avtalen, noe som i enkelte tilfeller kan medføre omfattende forhandlinger. På norsk side må det også vurderes om rettsakten reiser konstitusjonelle problemstillinger, slik at det må tas forbehold etter EØS-avtalen artikkel 103. Dersom innlemmelse innebærer myndighetsoverføring, må det i tillegg vurderes om myndighetsoverføringen er lite inngripende, eller om Grunnloven § 115 eventuelt kommer til anvendelse – med de prosessuelle og materielle krav det innebærer.

I saker om omfattende, sektorovergripende rettsakter, hvor noen aspekter faller innenfor og andre faller utenfor EØS, vil det også være viktig å konsultere Europautvalget om eventuelle forhandlinger regjeringen ønsker å føre med EU med sikte på inngåelse av bilaterale avtaler (EØS+).

6.2.2.5 Muntlig behandling av kommentert liste

Videre, for rettsakter som er i den helt siste delen av innlemmelsesfasen hvor EU og EØS/EFTA-siden er blitt enige om å ta rettsakter inn i EØS-avtalen (og som dermed settes på den kommenterte listen som oversendes i forkant av møtene i Europautvalget), mener arbeidsgruppen at regjeringen også bør gi en kortfattet, muntlig oversikt over de viktigste rettsaktene på den kommenterte listen i europautvalgsmøtene, med vekt på de rettsaktene hvor man har forhandlet tilpasninger med EU av substansiell karakter (materielle og institusjonelle). Slike forhandlinger om substansielle tilpasninger bør også ha vært omtalt tidligere, under fasen før, men det er viktig at Europautvalget blir presentert for utfallet av disse forhandlingene (herunder om man fikk gjennomslag for tilpasninger, og ev. hvilke) før rettsakten(e) tas inn i EØS-avtalen.

6.3 Liste over prioriterte rettsakter av vesentlig betydning for Norge

Som ledd i at regjeringen bør gjøre et mer systematisk utvalg av og konsultere om forslag til nye eller endrede rettsakter som er antatt EØS-relevante og av vesentlig betydning for Norge, mener arbeidsgruppen at regjeringen også bør utarbeide en liste over slike prioriterte rettsakter som anses å være av vesentlig betydning for norske interesser. Arbeidsgruppen antar at det er naturlig at en slik liste utarbeides i etterkant av at Kommisjonen har publisert sitt arbeidsprogram på høsten,⁵⁶ og at den presenteres for eksempel på siste møte i Europautvalget i desember hvert år. Samtidig forutsettes det at listen over prioriterte saker løpende oppdateres, slik at det angis på hvilket stadium de aktuelle rettsaktene befinner seg og hvilke posisjoner og innspill regjeringen eventuelt har gitt. Sentralt her vil være at de sakene som står på prioritert liste, følges opp av regjeringen i de ulike fasene, jf. også forslaget til ny møtestruktur i Europautvalget, og blir stående på listen ved neste «utgivelse» så lenge de ikke er ferdig behandlet (dvs. skrinlagt eller vedtatt og innlemmet i EØS) eller revurdert som mindre viktige (for eksempel fordi det som har stor betydning for Norge, tas ut).

Arbeidsgruppen understreker at ett av formålene med en «tidlig varsling» av slike viktige saker fra regjeringen som foreslått vil være at Europautvalget kan uttrykke sitt syn på listen over prioriterte rettsakter og eventuelt gi innspill til regjeringen om forslag som savnes på listen, eller gi sitt syn på de prioriteringene listen gir uttrykk for. Arbeidsgruppen anser at denne typen innspill kan gis i større grad enn i dag, uten at det utløser et behov for å endre Europautvalgets karakter som konsultativt organ. Europautvalgets kommentarer til regjeringens prioriteringer og eventuelle (foreløpige) posisjoner vil fremgå av drøftelsene i møtene i utvalget og gjengis gjennom referatene fra utvalgets møter. Som vi har sett, åpner forretningsordenen for utsatt offentlighet av referatet, der dette anses nødvendig blant annet på grunn av behov for å beskytte konfidensialiteten i pågående forhandlinger.

Arbeidsgruppen har også diskutert om Stortinget i tillegg bør utforme en egen liste over prioriterte saker, etter inspirasjon blant annet fra ordningen de har i Folketinget i Danmark, og hvilken rolle Europautvalget i tilfelle bør ha i utarbeidelsen av en slik liste. Arbeidsgruppen bemerker i den forbindelse at Europautvalget er et konsultativt organ, og at det i henhold til gjeldende regulering ikke kan avgi innstilling til Stortinget. Etter arbeidsgruppens syn bør dette ikke endres. Derimot kan en slik oppgave bli ivaretatt i samarbeid med utenriks- og forsvarskomiteen. Arbeidsgruppen viser her til eksisterende regulering i forretningsordenen av kompetansen til å fremme og behandle saker, og mener at denne bør benyttes dersom Stortinget ønsker å endre regjeringens prioriteringer eller posisjoner. Se også nærmere omtale under 6.4.1 og 6.5.

Arbeidsgruppen viser i den forbindelse til at utvalgets karakter vil endres vesentlig dersom det skal legges opp til avgivelse av innstillinger eller votering over andre beslutninger. En slik endring vil utløse behov for en mer dyptgripende gjennomgang av Europautvalgets rolle og funksjon.

6.4 Behov for endring i saksbehandlingen knyttet til Europautvalget?

6.4.1 Europautvalgets innspill og synspunkter

Arbeidsgruppen vil understreke at det er viktig at de synspunkter det gis uttrykk for i Europautvalget, skriftliggjøres. Dette skjer også i dag, gjennom det referatet som føres fra møtene i utvalget. Arbeidsgruppen påpeker her at selv i Sverige, hvor hensikten med møtene i EU-nämnden er at regjeringen skal «få mandat» for sitt standpunkt i rådsforhandlinger i EU, fattes det ikke vedtak, men enkeltmedlemmer kan melde «avvikande ståndpunkt». Arbeidsgruppen vil peke på at medlemmer i Europautvalget også i dag kan be om at det tydelig protokollføres dersom de vil markere et avvikende syn på regjeringens prioriteringer eller posisjoner. Representanter har også innenfor dagens forretningsorden mulighet til å ta opp politisk viktige Europa-spørsmål i interpellasjoner, skriftlige spørsmål eller i spørretimen, og komiteene kan stille skriftlige spørsmål til relevant statsråd i saker som «gjelder EU eller EØS».

Videre viser arbeidsgruppen til at det er mulig for utenriks- og forsvarskomiteen å kreve at en sak som er brakt frem i Europautvalget, legges frem for Stortinget i plenum, jf. fo. § 17 sjette ledd. Arbeidsgruppen mener at i saker som har særlig stor betydning for norske interesser, eller hvor det kan være avgjørende politiske splittelser i Norge, er det mer hensiktsmessig at denne muligheten benyttes enn at Europautvalget gis mulighet til å avgi innstilling eller utforme noen form for skriftlig «instruks» til regjeringen, og viser til hensynene omtalt ovenfor.

Som følge av arbeidsgruppens forslag om endringer i reglene om oppnevnelse av medlemmer til Europautvalget må det etter arbeidsgruppens syn også vurderes å endre forretningsordenen på det punktet som gjelder muligheten for å legge en sak frem for Stortinget, jf. § 17 sjette ledd. Myndigheten til å bringe en sak inn for Stortinget i plenum ligger etter dagens utforming av § 17 til et flertall i utenriks- og forsvarskomiteen, det vil si at Europautvalgets medlemmer fra EØS/EFTA-delegasjonen ikke omfattes av denne bestemmelsen. Se nærmere omtale av dette under punkt 6.5 nedenfor.

6.4.2 Bør samhandlingen med fagkomiteene endres eller justeres?

Dersom det skal legges til rette for at Europautvalget gir råd til regjeringen om prioriteringer og foreløpige posisjoner også på et tidligere stadium i prosessene enn i dag, som foreslått ovenfor, oppstår også spørsmålet om hvorvidt det er behov for å endre Europautvalgets saksbehandling.

Dersom Europautvalget i større grad skal gis mulighet til å uttale seg om regjeringens prioriteringer og viktige problemstillinger i en tidlig fase, reiser dette etter arbeidsgruppens syn også spørsmål om hvorvidt det er behov for et styrket samarbeid med og tettere involvering av fagkomiteene. Arbeidsgruppen viser til at det er fagkomiteene som har den beste oversikten og kompetansen på de relevante fagområdene som berøres av (forslag til) nye rettsakter fra EU. Dersom Europautvalget skal kunne gi innspill til regjeringens posisjoner på et tidlig stadium, slik som foreslått, kan det være behov for i større grad å kunne trekke på kompetansen i fagkomiteene.

Arbeidsgruppen viser til at fo. § 17 fjerde ledd også i dag legger opp til at dokumenter Europautvalget mottar fra regjeringen, skal sendes til relevant fagkomité. Komiteene har anledning til å sende skriftlige spørsmål til vedkommende regjeringsmedlem, og de kan i tillegg avgi skriftlig uttalelse til Europautvalget om en sak utvalget skal behandle. Arbeidsgruppen merker seg at denne muligheten i dag benyttes sjelden.

Arbeidsgruppen mener på denne bakgrunnen at det kan være behov for at Europautvalget, i forbindelse med tidlige innspill fra regjeringen om prioriterte saker, samt ved drøftelser av regjeringens posisjoner, aktivt søker fagkomiteenes råd.

Arbeidsgruppen mener det kunne vært hensiktsmessig om fagkomiteene hadde blitt involvert i forbindelse med at regjeringens liste over prioriterte saker/rettsakter legges frem for Europautvalget, og med dette gis anledning til å uttale seg om regjeringens prioriteringer – i et møte i Europautvalget. Det kan også vurderes om lederne for fagkomiteene bør inviteres fast til Europautvalgets møter, uavhengig av hvilken statsråd som møter, samt om fagkomiteene bør gis mulighet til å gi innspill til dagsordenen for møtene og i forlengelsen av dette gis anledning til å delta dersom det er saker som anses å være av interesse for fagkomiteene i større grad enn i dag. Dette vil etter arbeidsgruppens syn kunne medvirke til at fagkomiteene i større grad får eierskap til relevante saker på et tidligere tidspunkt, og vil kunne bidra til en mer effektiv saksbehandling i komiteene der det er relevant.

6.4.3 Mulighet for dekning av representantenes reiser til Brussel mv.

Som en konsekvens av at spørsmål knyttet til forvaltningen av EØS-avtalen og innlemmelse av nye rettsakter i stor grad berører norsk innenrikspolitikk, har arbeidsgruppen drøftet om stortingsrepresentanter også bør få dekket reiser utenlands der formålet er å ha møter med representanter i Europaparlamentet eller med representanter for EUs øvrige institusjoner i Brussel og Strasbourg. Slike reiser kan etter arbeidsgruppens syn være vel så nært knyttet til representantvervet som mange innenlandske reiser og møter. Det endelige innholdet i rettsaktene som i neste omgang skal innlemmes i EØS-avtalen, avgjøres blant annet av parlamentarikere i Europaparlamentet, som det er naturlig for stortingsrepresentantene å ha kontakt med. Stortingsrepresentanter vil kunne ha bedre tilgang på møter med sentrale europaparlamentarikere enn representanter for regjeringen, og på denne måten skaffe seg god oversikt over hvilke hensyn som vektlegges i EU-organene, og hva som er status for de relevante forslagene til EU-rettsakter. Reiser til Brussel eller Strasbourg for denne typen møter må imidlertid i dag som hovedregel bekostes av partigruppene. Dette vil særlig for de mindre partiene, som har begrensede finansielle ressurser, kunne representere en barriere mot slik kontakt.

Arbeidsgruppen viser til at representantytelsesloven § 13 regulerer representantenes tjenestereiser. Det følger av denne bestemmelsen at alle tjenestereiser utenlands skal være godkjent. Det vil i praksis si forhåndsgodkjent.

Den største kategorien av andre tjenestereiser utenlands er komitéreiser og delegasjonsreiser. En annen type reiser er der enkeltrepresentanter ønsker å reise alene eller i mindre grupper. Det følger imidlertid av lang og fast praksis at utenlandsreiser som ikke faller inn under Stortingets etablerte virksomhet, i utgangspunktet ikke dekkes av Stortinget, noe som er uttrykt også i § 1-7 i Presidentskapets retningslinjer til representantytelsesloven. Presidentskapet kan imidlertid i særlige tilfeller godkjenne dekning av utenlandsreiser der representantene er invitert i kraft av et særlig verv og reisen/arrangementet er ansett som relevant for komiteen eller Stortinget. Representanter som søker om å få dekket slike reiseutgifter, må dokumentere formålet med reisen, begrunne søknaden og anslå reiseutgifter.

I lys av den betydningen rettsakter og andre beslutninger i EU reelt sett har for norsk innenrikspolitikk og den betydningen det vil kunne ha for norske stortingspolitikere å etablere direkte kontakt med kolleger i Europaparlamentet og andre representanter for EU-institusjonene, har arbeidsgruppen diskutert om dagens restriktive tilnærming til dekning av utenlandsreiser for å møte representanter for EUs institusjoner, særlig representanter i Europaparlamentet, bør mykes opp. Arbeidsgruppen har diskutert muligheten for at enkelte typer slike reiser bør kunne dekkes uten forhåndsgodkjenning, på samme måte som innenriksreiser. Et annet alternativ er at søknadsprosedyren som eksisterer i dag, beholdes, men at retningslinjene for å kunne innvilge dekning av reiser av denne typen mykes opp. Det er ulike syn i arbeidsgruppen på disse spørsmålene, og det ligger i alle tilfeller utenfor arbeidsgruppens mandat å foreslå endringer i de aktuelle bestemmelsene. I lys av det som ovenfor er sagt om relevansen av slike reiser, oppfordrer imidlertid arbeidsgruppen presidentskapet til å se på om dagens praksis for innvilgelse av dekning er hensiktsmessig.

6.4.4 Nærmere om bestemmelsene om utsatt offentlighet

I forlengelsen av de endringene arbeidsgruppen foreslår, har arbeidsgruppen også sett nærmere på bestemmelsene om offentlighet som gjelder for Europautvalget. Fo. § 17 femte ledd fastslår at møtene holdes for lukkede dører. Det samme gjelder også dersom andre komiteer møter i utvalget. Referater fra drøftelsene i utvalget er offentlige når de foreligger, hvis ikke utvalget bestemmer noe annet. Uttalelser som er gitt i et møte når referatet knyttet til den aktuelle saken ikke er offentlig, er underlagt taushetsplikt.

Arbeidsgruppen mener det bør fremkomme av forretningsordenen at det mer systematisk bør tas opp i møtet i Europautvalget om det er deler av redegjørelsen og diskusjonene som bør unntas offentlighet.

Det er i dag praksis for at referatene publiseres så raskt som mulig etter at møtene har funnet sted, med unntak av opplysninger som er unntatt offentlighet. Det er praksis for at opplysninger kan unntas for deler av referatet for ett år. Det følger også av nyere praksis at dersom det viser seg etter ett år at for eksempel en forhandlingssituasjon fremdeles pågår, kan regjeringen be om videre unntak for inntil seks måneder (av gangen), og begrunne hvorfor man da trenger å forlenge unntaket.

6.5 Europautvalgets sammensetning

Europautvalget består av representantene i utenriks- og forsvarskomiteen samt medlemmene i den norske delegasjonen til parlamentarikerkomiteen for EFTA og EØS (Stortingets EFTA/EØS-delegasjon). Lederen av utenriks- og forsvarskomiteen er også leder av Europautvalget, jf. fo. § 17 andre ledd. Det fremgår videre følgende av § 17 andre ledd siste punktum:

«Utenriks- og forsvarskomiteen eller dens leder kan dessuten beslutte at en eller flere andre komiteer skal delta ved bestemte konsultasjoner. Varamedlemmer i utenriks- og forsvarskomiteen møter også i Europautvalget. Det samme gjelder varamedlemmer i andre komiteer som deltar i konsultasjoner etter annet punktum. Valgkomiteen kan, etter anmodning fra en partigruppe, oppnevne leder av vedkommende gruppe som medlem av Europautvalget dersom den finner at hensynet til gruppenes forholdsmessige representasjon tilsier det.»

Arbeidsgruppen har drøftet om medlemmene i Europautvalget bør utpekes på en annen måte enn i dag, og mener det er klare fordeler med en løsning som innebærer at medlemmene kan velges etter samme metode som fagkomiteene – hvor de i praksis velges av partiene selv (formelt sett er det valgkomiteen som bestemmer hvordan de faste komiteene skal sammensettes, jf. fo. § 10 første ledd siste punktum). Det forutsettes at det å sitte i Europautvalget kombineres med det å være medlem i en annen fagkomité, som etter gjeldende ordning. Arbeidsgruppen antar at ved en slik modell vil medlemmene av Europautvalget i større grad enn i dag utpekes basert på faglig interesse, og det vil legge til rette for bedre synergieffekter i arbeidet med relevante saker i fagkomiteene.

Samtidig ser arbeidsgruppen hensynene bak sammensetningen slik den er i dag, hvor utvalget består av medlemmene i utenriks- og forsvarskomiteen og medlemmene i EFTA/EØS-delegasjonen. For å ivareta sammenhengen med den «utenrikspolitiske» dimensjonen i saker som løftes til Europautvalget, foreslår arbeidsgruppen at leder av utenriks- og forsvarskomiteen fortsatt skal være leder av Europautvalget. I tillegg foreslås at utvalget består av første og andre nestleder i utenriks- og forsvarskomiteen, medlemmene i EFTA/EØS-delegasjonen, og ett medlem fra hver partigruppe (med fast vara).

Det følger i dag av fo. § 17 sjette ledd at saker som er brakt frem i Europautvalget, skal legges frem for Stortinget når utenriks- og forsvarskomiteen krever det i et møte i Europautvalget hvor saken står på dagsordenen. Dersom sammensetningen av Europautvalget endres i tråd med arbeidsgruppens forslag ovenfor, må det foretas justeringer også i denne bestemmelsen. Arbeidsgruppen har drøftet ulike løsninger og bemerker at dette for eksempel kan løses ved at retten til å kreve en sak fremlagt for Stortinget legges til Europautvalget, etter at utvalget har innhentet samtykke fra utenriks- og forsvarskomiteen. Arbeidsgruppen ser at det er behov for at dette utredes nærmere, men har likevel tatt inn et forslag til revidert ordlyd i den aktuelle bestemmelsen.

6.6 Andre temaer for konsultasjoner i Europautvalget

Arbeidsgruppen har også diskutert om det bør være mer systematisk omtale av saker som behandles av ESA eller EFTA-domstolen i Europautvalget. I dag hender det at slike saker nevnes, men det gjøres erfaringsmessig ikke systematisk. Arbeidsgruppen finner ikke grunn til å anbefale endringer i rutiner her, og viser blant annet til at det er praksis for at EFTA/EØS-delegasjonen inviteres til et møte med ESA i forbindelse med «pakkemøtet» med norske myndigheter hver høst. Dette er en nyttig informasjonskilde som med fordel kan benyttes i enda større grad av de av Europautvalgets medlemmer som også sitter i EFTA/EØS-delegasjonen.

Arbeidsgruppen påpeker at Europautvalget siden 2017 også har vært et konsultasjonsorgan for handelspolitiske spørsmål. Dette omfatter blant annet status i det multilaterale handelssystemet og norske posisjoner i pågående WTO-forhandlinger, og status i pågående EFTA-forhandlinger eller inngåtte EFTA-avtaler. Dette er avtaler som Stortinget på et senere tidspunkt skal gi sitt samtykke til, og det vil derfor være viktig med konsultasjon i Europautvalget i en tidlig fase også i disse sakene. Etter arbeidsgruppens syn bør dette fortsette å være et sentralt tema i europautvalgsmøtene, selv om regjeringen i denne sammenhengen i mindre grad vil konsultere Stortinget om konkrete rettsakter eller avtaler med EU.

Arbeidsgruppen påpeker også at det er ekstra viktig at handelspolitikk står på dagsordenen i Europautvalget i en tid hvor de geopolitiske spenningene øker og påvirker både hvordan EU utformer sin handelspolitikk og sine initiativ knyttet til økonomisk sikkerhet, og hvordan dette igjen påvirker EØS-samarbeidet i krysningspunktet mellom handel og det indre marked. Regjeringen har uttalt at den ønsker tettere dialog med EU også om handelspolitiske spørsmål og om økonomisk sikkerhet, og etter arbeidsgruppens syn er det behov for at dette gjenspeiles også i konsultasjonene med Europautvalget.

6.7 Forslag til endringer i Stortingets forretningsorden

Arbeidsgruppen foreslår på denne bakgrunn følgende endringer i Stortingets forretningsorden (forslag til ny tekst markert med kursiv):

§ 17 Europautvalget

Regjeringens konsultasjoner med Stortinget om saker som gjelder Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen), herunder forslag om nye eller endrede rettsakter på et område som omfattes av EØS-avtalen, og saker som gjelder tilgrensende avtaler med Den europeiske union (EU), skal foregå med Europautvalget. Regjeringen informerer løpende om alle forslag til rettsakter fra Europakommisjonen som antas å være EØS-relevante og er av vesentlig betydning for norske interesser. Innen rimelig tid, seks til åtte uker, og senest tre måneder etter at Europakommisjonen har lagt frem et forslag til en slik rettsakt, redegjør regjeringen for hvordan norske interesser er vesentlig berørt og konsulterer Europautvalget om eventuelle foreløpige norske posisjoner. Innen rimelig tid og senest tre måneder etter at en slik rettsakt er endelig vedtatt i EU, redegjør regjeringen for status for sine vurderinger av EØS-relevans, akseptabilitet og behov for eventuelle tilpasninger, og konsulterer Europautvalget om sine posisjoner. Europautvalget bør også, på samme måte, konsulteres om rettsakter av vesentlig betydning for norske interesser som antas å falle utenfor EØS.

Europautvalget kan også benyttes til konsultasjon med Stortinget om andre handelspolitiske saker og forhandlinger. I slike tilfeller skal også næringskomiteen innkalles.

Europautvalget består av leder og første og andre nestleder i utenriks- og forsvarskomiteen og medlemmene av den norske delegasjonen til parlamentarikerkomiteen for EØS. I tillegg oppnevnes ett fast medlem og ett varamedlem fra hver partigruppe. Leder i utenriks- og forsvarskomiteen kan dessuten beslutte at en eller flere andre komiteer skal delta ved bestemte konsultasjoner. Vararepresentanter som møter i utenriks- og forsvarskomiteen, møter også i Europautvalget. Det samme gjelder vararepresentanter som møter i andre komiteer som deltar i konsultasjoner etter tredje punktum.

Lederen i utenriks- og forsvarskomiteen kaller sammen til konsultasjoner i Europautvalget når vedkommende mener det er nødvendig, eller når et regjeringsmedlem eller en tredjedel av utenriks- og forsvarskomiteens medlemmer anmoder om det. Medlemmene i Europautvalget, og medlemmer i fagkomiteer som er invitert til et gitt møte, kan fremme forslag til dagsorden i forkant av møtet.

Dokumenter som Europautvalget får tilsendt fra regjeringen, sendes også til vedkommende fagkomiteer. Komiteene kan be regjeringen om å få oversendt andre dokumenter som gjelder EU eller EØS-saker. Komiteene kan også stille skriftlige spørsmål til vedkommende regjeringsmedlem om slike saker, men kan ikke holde høring. En komité kan beslutte å avgi skriftlig uttalelse til Europautvalget om en sak som utvalget skal behandle. Komiteen avgjør om saksordfører skal velges for en slik sak. En skriftlig uttalelse fra en komité til Europautvalget er offentlig når den er avgitt, hvis ikke komiteen bestemmer noe annet.

Møtene i Europautvalget holdes for lukkete dører. Det samme gjelder fellesmøter utvalget har med andre komiteer. Referater av forhandlingene i utvalget er offentlige når de foreligger, hvis ikke utvalget bestemmer noe annet. Regjeringen gis i møtet mulighet til å uttale seg om sitt syn på om deler av forhandlingene bør unntas offentlighet. Uttalelser som er gitt i et møte når referatet av forhandlingene i saken ikke er offentlig, er underlagt taushetsplikt.

Saker som er brakt frem i Europautvalget, skal legges frem for Stortinget når Europautvalget, etter å ha innhentet samtykke fra utenriks- og forsvarskomiteen, krever det. Stortinget avgjør for lukkete dører om møte i Stortinget for å behandle saken skal holdes for åpne eller lukkete dører. Bestemmelsene i § 16 sjuende ledd annet til og med siste punktum gjelder tilsvarende.