Søk
Søk i saker og publikasjoner fra Stortinget og regjeringen og redaksjonelle artikler tilbake til 1996. For historiske saker, se eget søk.
4. Ny EU-lovgivning og innlemmelse i EØS-avtalen
4.1 EUs lovgivningsprosess
4.1.1 Alminnelig lovgivningsprosedyre
Traktaten om Den europeiske union (TEU)3 og traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV)4 slår fast at det som den klare hovedregel kun er Kommisjonen som kan fremme forslag til nye EU-rettsakter. Ved begynnelsen av hver kommisjonsperiode vil Kommisjonen utarbeide både et flerårig lovgivingsprogram og deretter et årlig lovgivningsprogram.
Før Kommisjonen utarbeider et konkret lovforslag, vil den ofte ha fremmet såkalte grønnbøker eller hvitbøker, hvor det gjøres rede for behov for eventuelle regelverksendringer og skisseres aktuelle lovforslag.
Det følger av Lisboatraktaten protokoll 25 artikkel 2 at dersom Kommisjonen planlegger et konkret lovgivningsforslag, skal det gjennomføres brede konsultasjoner. Dersom et lovgivningsinitiativ vil medføre betydelige økonomiske, miljømessige eller økonomiske konsekvenser, skal det utarbeides en konsekvensanalyse før eventuelt lovforslag fremmes. Kommisjonen skal gjennomføre en så bred høring som mulig ved utarbeidelsen av en slik konsekvensanalyse.
Dersom et initiativ antas å få større konsekvenser, men ikke oppfyller vilkårene for at konsekvensanalyse er nødvendig, skal det utarbeides et veikart. Både en slik innledende konsekvensanalyse og et eventuelt veikart skal legges ut på offentlig høring – dette innebærer i praksis at forslag legges ut på Kommisjonens hjemmesider.
Det forekommer at arbeidslivspartene på forespørsel fra Kommisjonen forhandler frem en avtale på arbeidslivsområdet. I et slikt tilfelle blir det ikke lagt frem noe forslag til rettsakt, men en avtale medlemslandene er forpliktet til å implementere gjennom de nasjonale arbeidslivspartene (jf. for eksempel rammeavtalen om fjernarbeid6).
Dersom Kommisjonen går videre med et lovgivningsinitiativ etter innledende konsultasjoner og høring, finnes det ulike verktøy for å innhente ytterligere innspill: Det kan arrangeres høringer rettet mot visse interessentgrupper, høringsmøter, workshops eller seminarer, eventuelt online diskusjonsforum.
Kommisjonen benytter ofte ekspertgrupper med eksperter fra medlemsstatene for å diskutere kommende lovforslag. EØS-avtalen artikkel 99 slår fast at EØS/ EFTA-landene har rett til å delta på lik linje med EUs medlemsstater i slike ekspertgrupper.
Et lovforslag fremmet av Kommisjonen behandles av Rådet og Europaparlamentet. Parlamentet vedtar sin posisjon til forslaget først og kan enten godkjenne Kommisjonens forslag eller vedta endringer til forslaget. Rådet behandler deretter forslaget og kan enten vedta det med Parlamentets endringer eller vedta sine egne endringer. I førstnevnte tilfelle anses rettsakten som vedtatt, i sistnevnte sendes rettsakten tilbake til Parlamentet til andre lesning. Dersom Rådet ikke godkjenner Parlamentets endringer i andre lesning, går saken til forlikskomiteen som består av likt antall representanter fra Rådet og Parlamentet. Forlikskomiteen har som oppgave å utarbeide et kompromiss.
I praksis gjennomføres trilogforhandlinger mellom Rådet, Parlamentet og Kommisjonen under første behandling av saken, og dette medfører at de fleste saker blir avgjort under første behandlingsrunde. Dette innebærer at Parlamentet og Rådet, etter en innledende behandling av forslaget der det formes en foreløpig posisjon, i stedet forhandler et kompromiss de begge kan godta. Dette kompromisset (kalt «foreløpig avtale») må deretter vedtas av begge institusjoner. I den alminnelige lovgivningsprosedyren må rådsvedtak som den praktiske hovedregel ha såkalt kvalifisert flertall, det vil si at minst 55 pst. av medlemsstatene (15 av 27) må stemme for forslaget, og disse statene må representere minst 65 pst. av EUs befolkning.7
3. Traktaten om Den europeiske union (TEU) artikkel 17.
4. Traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV) artikkel 294 nr. 2.
5. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007, Protocol on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality.
6. Framework Agreement on Telework, inngått mellom European Trade Union Confederation (ETUC), UNICE (nå Business Europe) og European Centre for Public Enterprises (CEEP) 16. juli 2022, jf. artikkel 155 i traktaten om Den europeiske unions virkemåte.
7. TEUV artikkel 238(3)(a) jf. TEUV artikkel 293 og 294(8), (10) og (13).
4.1.2 Nivå 2-rettsakter
En rekke forordninger og direktiver gir Kommisjonen hjemmel til å fastsette utfyllende regelverk, såkalte nivå 2-rettsakter. Det skilles her mellom delegerte rettsakter og gjennomføringsrettsakter.
Delegerte rettsakter er regulert i TEUV artikkel 290 og innebærer at en hovedrettsakt vedtatt av Rådet og Parlamentet delegerer til Kommisjonen å fastsette bestemmelser som endrer eller utfyller «ikke-vesentlige» elementer i den aktuelle rettsakten. Det kan fastsettes vilkår for delegasjonen, og det kan fastsettes at den delegerte rettsakten bare kan tre i kraft dersom Rådet og Parlamentet ikke har protestert innen en gitt frist. Hovedrettsakten regulerer Parlamentets og Rådets rolle nærmere.
Når Kommisjonen vedtar slike delegerte rettsakter, skal den som hovedregel konsultere medlemsstatene. Dette kan skje gjennom en etablert ekspertgruppe eller ved andre ad hoc-løsninger.
Gjennomføringsrettsakter er regulert i TEUV artikkel 291 og skal benyttes når det er nødvendig med en enhetlig gjennomføring av rettsakten i medlemsstatene. Hovedrettsakten fastslår om Kommisjonen skal benytte seg av rådgivningsprosedyre eller undersøkelsesprosedyre når en slik gjennomføringsrettsakt vedtas. I begge tilfeller skal Kommisjonen assisteres av en komité med representanter fra medlemsstatene (komitologikomité8). Dersom rådgivningsprosedyre benyttes, avgir komitologikomiteen innstilling med alminnelig flertall. Kommisjonen skal ta hensyn til komiteens synspunkter, men er ikke bundet av disse.9
Undersøkelsesprosedyre innebærer at komitologikomiteen avgir innstilling med kvalifisert flertall, og dersom innstillingen er positiv, skal Kommisjonen vedta rettsakten. Dersom innstillingen er negativ, vedtar Kommisjonen ikke rettsakten.10 Det er også et alternativ at komitologikomiteen ikke avgir innstilling, og da er hovedregelen at Kommisjonen kan vedta den aktuelle rettsakten. Det kan imidlertid være nærmere regulert unntak i hovedrettsakten.
8. Begrepet komitologi brukes om beslutningsprossessen hvor Europaparlamentet og Rådet har gitt Kommisjonen myndighet til å vedta gjennomføringsrettsakter etter å ha innhentet positiv uttalelse fra komitologikomiteer bestående av representanter for EUs medlemsland.
9. Jf. forordning 182/2011 av 16. februar 2011 artikkel 4.
10. Jf. forordning 182/2011 av 16. februar 2011 artikkel 5.
4.2 Innlemmelse av nye rettsakter i EØS-avtalen
4.2.1 De ulike stadiene i prosessen
Prosessen med å gjøre EU-rettsakter til bindende regelverk i EØ/EFTA-statene og å sikre at reglene gjennomføres og håndheves i norsk rett, kan deles opp i fem faser: utredningsfasen, behandlingsfasen, innlemmelsesfasen, gjennomføringsfasen og oppfølgingsfasen.11
11. Se blant annet «Departementenes EØS-arbeid, rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe», juni 2021, punkt 2.2.
4.2.2 Norges mulighet til å påvirke og inngi posisjoner på ulike stadier av prosessen
Utredningsfasen er den perioden der Kommisjonen utreder forslag til nytt regelverk. EØS-avtalen artikkel 99 nr. 1 fastslår at EØS/EFTA-statene skal konsulteres på samme måte som EU-statene i denne fasen. Før Kommisjonen fremmer forslag til regelverk, deltar dermed Norge i prinsippet på lik linje med EUs medlemsstater. Dette innebærer at norske delegater har rett til å være med i Kommisjonens ekspertgrupper og bli invitert til eventuelle workshops eller seminarer mv. I tillegg kan norske myndigheter og aktører for øvrig gi innspill i høringer (Call for Evidence12). Det er i denne perioden sentralt at norske myndigheter har dialog med norske interessenter og gjør eventuelle utkast fra Kommisjonen tilgjengelige nasjonalt for innspill og meningsutveksling.
Behandlingsfasen er den perioden når et forslag fremmet av Kommisjonen er til behandling i Rådet og Europaparlamentet. Det følger av EØS-avtalen artikkel 99 nr. 2 at Kommisjonen skal oversende sitt forslag til EØS/EFTA-statene samtidig med at forslaget blir oversendt til Rådet og Parlamentet. Videre følger det av EØS-avtalen artikkel 99 nr. 3 at partene på anmodning skal konsultere hverandre innenfor rammen av EØS-strukturen. Norges mulighet til å påvirke i denne perioden er imidlertid relativt liten. I rapporten Departementenes EØS-arbeid beskrives det på følgende måte.13
«EFTA-statene kan også gi skriftlige innspill. I praksis er det vanlig at EFTAs ekspertgrupper inviterer Kommisjonen til å redegjøre for forhandlingene av relevant regelverk i denne fasen. Norge (og de andre EFTA-statene) kan også bruke uformelle kanaler for å påvirke resultatet, enten gjennom møter/samtaler med institusjonene på forskjellige nivåer, eller gjennom EUs medlemsstater. Det er imidlertid ikke tvilsomt at Norges muligheter til å påvirke resultatet er mindre i denne fasen enn i utredningsfasen.»
EØS-avtalens artikkel 100 slår for øvrig fast at eksperter fra EØS/EFTA-statene skal konsulteres på samme måte som medlemsstatene når Kommisjonen vedtar delegerte rettsakter. EØS/EFTA-statene vil imidlertid ikke kunne delta i en eventuell behandling av en delegert rettsakt i Rådet eller Parlamentet. Videre skal EØS/EFTA-statene etter EØS-avtalen artikkel 100 gis så vid deltakelse som mulig i forberedelsen av gjennomføringsrettsakter. I praksis åpner Kommisjonen som hovedregel for deltakelse av eksperter fra EØS/EFTA-statene i komitologikomiteer på samme måte som for EU-statene, men ekspertene fra EØS/EFTA-statene har ikke stemmerett.
Innlemmelsesfasen er perioden etter at en EØS-relevant rettsakt er vedtatt i EU. Det skal i denne fasen utarbeides EØS-komitebeslutning og eventuelle tilpasningstekster, før vedtak om innlemmelse i EØS-komiteen blir fattet. Det følger av EØS-avtalen artikkel 102 nr. 1 at EØS-komiteen skal ta en beslutning om innlemmelse av en EØS-relevant rettsakt så raskt som mulig etter at rettsakten er vedtatt i EU, samt at rettsakten fortrinnsvis skal tre i kraft samtidig i EØS som i EU. Rettsakten tas inn som endringer i vedleggene til EØS-avtalen og krever enstemmighet blant alle partene.14
En beslutning i EØS-komiteen som blir bindende for en avtalepart først etter at forfatningsrettslige krav er oppfylt, trer først i kraft på den dag den måtte ha fastsatt, forutsatt at vedkommende avtalepart har meddelt de andre avtaleparter innen denne dagen at de forfatningsrettslige kravene er oppfylt. Foreligger ingen slik meddelelse, skal beslutningen tre i kraft den første dag i den annen måned etter den siste meddelelse, jf. artikkel 103 nr. 1. EØS-avtalen artikkel 103 nr. 2 oppstiller i utgangspunktet en frist på seks måneder for slik meddelelse. Det skjer likevel relativt ofte at denne fristen ikke overholdes, herunder at samtykkeproposisjon legges frem for Stortinget en god stund etter at fristen er utløpt. Dersom en avtalepart meddeler at en beslutning i EØS-komiteen ikke er godkjent (bruk av reservasjonsretten), gjelder artikkel 102 nr. 5 som fastslår at den berørte del av vedlegget kan betraktes som midlertidig satt ut av kraft.
Før en rettsakt tas inn i EØS-avtalen, må det tas endelig stilling til om en rettsakt er relevant og akseptabel, det vil si om rettsakten faller innenfor EØS-avtalens anvendelsesområde (helt eller delvis), og om innholdet i rettsakten er akseptabelt for Norge. Det må også tas stilling til om det er behov for tilpasninger til rettsakten, og i så fall innholdet i og utformingen av tilpasningstekster i EØS-komitébeslutningen. Alle partene til EØS-avtalen må være enige om tilpasningene før rettsakten kan innlemmes i EØS-avtalen, noe som i enkelte tilfeller kan medføre omfattende forhandlinger.15 På norsk side må det også vurderes om rettsakten reiser konstitusjonelle problemstillinger, herunder om saken anses som en sak av særlig stor viktighet, om gjennomføring av rettsakten krever lovendring, budsjettvedtak eller andre stortingsvedtak slik at Stortingets samtykke er nødvendig, jf. Grunnloven § 26 andre ledd.
Vurderingen av om en rettsakt fra EU er «EØS-relevant», har de senere årene blitt mer kompleks, fordi EU i stadig større grad vedtar tverrsektorielle rettsakter. Disse er ofte delvis knyttet til det indre marked, og dermed EØS, men også til andre politikkområder utenfor EØS, som for eksempel EUs felles handelspolitikk mot tredjeland, sikkerhetssamarbeid eller liknende.
En arbeidsgruppe nedsatt av EFTAs faste komité under ledelse av Elisabeth Walaas utarbeidet i 2024 rapporten «Cross-sectoral EU initiatives: The way ahead for the EEA».16 Rapporten anbefalte blant annet at EØS/EFTA-landene foretar vurderinger av EU-lovgivning og -forslag som inneholder elementer som faller både innenfor og utenfor EØS (såkalte «cross-sectoral EU initiatives»), og sørger for at slike vurderinger også omfatter konsekvenser av å ikke innlemme en slik rettsakt i EØS-avtalen. Blant konsekvenser som bør vurderes, er risiko for fragmentering og barrierer i det indre markedet.
Mens en del slike tverrsektorielle initiativer er EØS-relevante, kan andre falle helt eller delvis utenfor EØS-avtalen. Hvis EØS/EFTA-statene likevel ønsker å knytte seg til slike EU-initiativ, vil det være behov for bilaterale avtaler (eventuelt samarbeid basert på EØS-avtalen protokoll 31) i stedet for eller i tillegg til alminnelig innlemmelse i EØS. Et eksempel på dette er norsk deltakelse i satellittsamarbeidet (Secure Connectivity-samarbeidet), der Norge nå har sikret deltakelse gjennom en bilateral avtale og delvis innlemmelse i EØS-avtalen. Også i disse tilfellene kan det imidlertid være behov for mange av de samme vurderingene som for EØS-rettsakter, som behov for Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd.
Gjennomføringsfasen starter når rettsakten er innlemmet i EØS-avtalen og den skal gjennomføres i nasjonal rett. Norge har i denne fasen en folkerettslig forpliktelse til å gjennomføre et regelverk med et bestemt innhold innenfor en bestemt tidsfrist. Myndighetene kan benytte eventuelt handlingsrom ved nasjonal gjennomføring, men har samtidig en lojalitetsforpliktelse i henhold til EØS-avtalen artikkel 3.
I oppfølgingsfasen er rettsakten gjennomført i norsk rett. For å overholde Norges forpliktelser etter EØS-avtalen er det imidlertid ikke tilstrekkelig å gjennomføre rettsakten i norsk rett, det må foretas et kontinuerlig arbeid for å sikre korrekt etterlevelse av gjennomført EØS-rett. Tolkningen av EØS-rettsakter kan endres eller klargjøres gjennom rettspraksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen. Det er viktig at det i denne fasen arbeides for å fange opp dette slik at eventuelle nasjonale tilpasninger kan gjøres. Dessuten er det også i denne fasen mulighet til å forsøke å påvirke utviklingen av EØS-retten gjennom innlegg fra statens side i saker for EFTA-domstolen og EU-domstolen.
12. Europakommisjonen publiserer høringer for å få innspill til forslag til rettsakter – innspill gis via Kommisjonens nettsider: Have your say – Public Consultations and Feedback.
13. Departementenes EØS-arbeid, Rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe – juni 2021, punkt 2.2.
14. Dersom partene ikke kommer til enighet etter diskusjoner i EØS-komiteen, herunder muligheten for å konstatere at lovgivningen skal anses likeverdig, skal den berørte del av vedlegget, slik det er fastslått i samsvar med artikkel 102 nr. 2, betraktes som midlertidig satt ut av kraft, med mindre EØS-komiteen bestemmer det motsatte, jf. artikkel 102 nr. 5.
15. Det er rettsakten slik den er vedtatt i EØS-komiteen, med tilpasninger, som skal gjennomføres i norsk lov eller forskrift. Det er derfor viktig at tilpasningstekstene utformes så klart som mulig.
16. «Cross-sectoral EU initiatives: The way ahead for the EEA – Report to the Standing Committee of the EFTA States by the Task Force on Files with Distinctive Horizontal Dimensions», fremlagt 4. Juli 2024.
4.2.3 Stortingets involvering i de ulike fasene – når er det tilrettelagt for påvirkning fra Stortingets side i dag?
I utredningsfasen er Europautvalget, slik det fungerer i dag, i veldig liten grad involvert i regjeringens påvirkningsarbeid opp mot EUs institusjoner. De nasjonale parlamentene i EØS/EFTA-statene får riktignok oversendt (via EFTA-sekretariatet i Brussel) nye forslag fra Europakommisjonen. I Stortinget lager administrasjonen et kort nyhetsbrev som publiseres på stortinget.no, og som man også kan abonnere på. Det ligger dermed en mulighet for fagkomiteene og enkeltrepresentanter til å plukke opp et forslag tidlig også gjennom denne kanalen.
Det samme gjelder for behandlingsfasen, selv om regjeringen til en viss grad orienterer om rettsakter og/eller politikkutforming i Europautvalget på overordnet nivå. Statsråden(e) gir i tilfelle en (eller flere) orienteringer om komplekse og/eller politisk kontroversielle rettsakter en god stund før disse settes på listen for planlagt innlemmelse. Ofte skjer dette tidlig i prosessen, når et lovforslag fra EU fortsatt er til behandling i Europaparlamentet og Rådet – altså før rettsakten er endelig vedtatt.
Det hender imidlertid også at en slik orientering skjer etter at en viktig rettsakt er vedtatt i EU, men fremdeles er til vurdering for innlemmelse i EØS-avtalen. Medlemmene får ved slike orienteringer mulighet til å stille konkrete kontrollspørsmål og komme med innspill, men på hvilket tidspunkt og i hvilken grad regjeringen gir uttrykk for en posisjon, og hvor inngående begrunnelse som eventuelt gis for denne, varierer betydelig. Det gis normalt kun en overordnet orientering i Europautvalget om rettsaktene og pågående arbeid med EØS-tilpasning, og det er svært sjelden at regjeringen orienterer om detaljene i pågående forhandlinger EØS/EFTA-statene har med EU-siden om tilpasningstekster i forkant av at rettsakter innlemmes i EØS-avtalen.
Europautvalget fatter ikke formelle vedtak om godkjenning av nye rettsakter som er foreslått innlemmet i EØS-avtalen, men skal konsulteres om rettsaktene. Dette skjer i all hovedsak i innlemmelsesfasen og primært skriftlig, ved at Europautvalget i forkant av hvert møte i EØS-komiteen får oversendt en liste over rettsakter som planlegges behandlet på neste møte i EØS-komiteen i Brussel, såkalt kommentert liste. Det er imidlertid sjelden at statsråden redegjør muntlig for rettsaktene i selve europautvalgsmøtet, eller at medlemmene i Europautvalget har konkrete kommentarer på dette stadiet.
Dersom et fysisk møte ikke kan holdes, sendes rettsaktene ut på e-post med en gitt frist for tilbakemelding (såkalt skriftlig prosedyre). Dette gjelder blant annet i juli og september (i valgår) samt dersom det er behov for å konsultere om hastesaker mellom de oppsatte møtene i Europautvalget. Erfaringsmessig er det svært sjelden spørsmål eller kommentarer i saker som behandles ved skriftlig prosedyre.
I gjennomføringsfasen har Stortinget en rolle i de sakene som krever samtykke, jf. Grunnloven § 26 andre ledd, samt å fatte lovvedtak der gjennomføring av rettsakten i norsk rett krever det.
Oppfølgingsfasen er i all hovedsak (ansett som) regjeringens ansvar, og Stortinget er sjelden involvert.
4.2.4 Særlig om rettsakter under Schengen-samarbeidet
Schengen-avtalen, som skal sikre felles ytre grensekontroll og opphevelse av indre grensekontroll i Schengenområdet, er på samme måte som EØS en dynamisk avtale, der nye avtaler forutsettes innlemmet fortløpende.17
Norge og Islands tilknytningsavtale til Schengen18 innebærer at det er opprettet et fellesorgan mellom medlemslandene i EU, Europakommisjonen samt de fire assosierte Schengen-medlemmene Norge, Island, Sveits og Liechtenstein. Fellesorganet skal holdes informert om og drøfte nytt Schengen-regelverk under forberedelse, jf. artikkel 4 og 5. Norge og Island har også forslagsrett i fellesorganet, og deltakelse i Kommisjonens komitologiprosedyrer er nærmere regulert i en tilleggsavtale fra 2011.19 Dette gir en «mer formell og reell tilgang til beslutningsprosessene» enn i EØS, 20 og Norge kan gi innspill om norske posisjoner også under behandlingsfasen.
Det er imidlertid fortsatt EUs institusjoner som vedtar regelverket. Norge og Island avgjør på folkerettslig grunnlag om de vil godta det. I motsetning til i EØS er det ikke rom for tilpasningstekster, og innlemmelse skjer ved notifikasjon til EU om at rettsakten er godtatt. Schengen-avtalen har også en såkalt giljotinklausul, det vil si at dersom Norge nekter å godta en rettsakt, faller hele samarbeidet (etter meglingsforsøk) bort for Norges del. 21
Også Schengen-rettsakter kan på samme måte som i EØS kreve lovendring eller annet stortingsvedtak, slik at Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd er påkrevd.
17. En oversikt over vedtatte Schengen-rettsakter finnes på europalov.no.
18. Avtale mellom Rådet for Den europeiske union og Island og Norge om de sistnevnte statenes tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket av 18. mai 1999.
19. Avtale mellom Den europeiske union og Island Liechtenstein, Norge og Sveits om disse statenes deltakelse i arbeidet i komiteene som bistår Europakommisjonen i utøvelsen av dens myndighet ved gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket av 22. september 2011.
20. NOU 2012:2 kapittel 5.2
21. Se også omtale av prosedyre i Schengen-saker i Veileder til utredningsinstruksen kapittel 5.
4.2.5 Regjeringens involvering i arbeidet med regelverksutforming i EU
Utredningsinstruksen22 har regler om regjeringens involvering i arbeidet med utvikling av rettsakter i EU. Kapittel 5 i instruksen omhandler EØS- og Schengen-saker. Av § 5-1 «Ansvarsfordeling i EØS- og Schengen-saker» fremgår blant annet følgende:
«Det ansvarlige departementet har ansvaret for å forberede og fremme norske posisjoner, for at beslutninger fattet i EØS-organene eller innenfor Schengen-samarbeidet gjennomføres nasjonalt, og for å følge med på rettsutviklingen innenfor sitt ansvarsområde.»
Forankring og samordning er omtalt i § 5-2, og det slås her fast at
«Ansvarlig departement skal involvere andre berørte departementer på en hensiktsmessig måte i arbeidet med EØS- og Schengen-saker. Dette kan skje gjennom behandling i spesialutvalgene, både i utrednings-, behandlings- og innlemmelsesfasen.
Saker som reiser særskilte spørsmål om EØS-relevans, om topilarstrukturen eller om behov for materielle tilpasningstekster for øvrig, skal forelegges Utenriksdepartementet.
Spørsmål om gjennomføring av EØS-regelverk og regeltekniske spørsmål om utforming av tilpasningstekster skal ved behov forelegges Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet.»
Det følger videre av § 5-3 «Utarbeiding og fremme av norske posisjoner i EØS-saker» at
«Departementene med underliggende virksomheter skal innenfor sine ansvarsområder så tidlig som mulig identifisere prosesser som blir forberedt i Kommisjonen, og som kan være EØS-relevante eller på annen måte ha betydning for EØS-samarbeidet.
I saker som kan få vesentlig betydning for Norge, bør norske vurderinger og synspunkter spilles inn til Kommisjonen før denne fremmer forslag til regelverk. Det skal innhentes synspunkter fra berørte interesser med mindre det er spesielle forhold som tilsier at det ikke kan gjøres.
Departementene skal sørge for at det systematisk informeres om Kommisjonens høringer og om muligheten til å gi innspill til Kommisjonen.
Norsk posisjon videreutvikles og fremmes etter behov i takt med beslutningsprosessen i EU.
Første til fjerde ledd gjelder tilsvarende for EU-byråers prosesser og høringer.»
Dette innebærer at ansvarlig departement på et tidlig stadium i prosessen skal vurdere om et forslag til en rettsakt kan få «vesentlig betydning for Norge». Utredningsinstruksen nedfeller ingen konkrete rutiner for hvordan norske posisjoner skal etableres, eller når de skal spilles inn. I Veileder til utredningsinstruksen fremgår imidlertid følgende (punkt 5.3.1).23
«Norske deltakeres mandat og rolle bør klargjøres før deltakelse i komiteer og ekspertgrupper, for eksempel om man er oppnevnt som deltaker i egenskap av å være fagekspert, eller om man representerer departementet eller virksomheten.
Når en underliggende virksomhet deltar i regelverksutformingen, skal den ha tett kontakt med det ansvarlige departementet for å bidra til en koordinert norsk holdning og posisjon. Man bør utarbeide gode rutiner for å identifisere saker av vesentlig betydning tidlig, slik at man sikrer at slike saker blir løftet opp til rett nivå i forvaltningen. Felles rutiner bør nedfelles skriftlig for å unngå usikkerhet om arbeidsdeling og informasjonsflyt mellom departement og underliggende virksomhet. [...]»
Når det gjelder utvikling av norske posisjoner og/eller synspunkter, fremgår blant annet at i saker som kan få vesentlig betydning for Norge, bør medvirkningsarbeidet igangsettes så snart man får kjennskap til slike initiativer. Tydelige norske posisjoner er nødvendig for at norske myndigheter kan delta i politikkutformingen i EU, og de bør derfor utvikles tidlig. Posisjonen bør inneholde konkrete norske synspunkter på hovedelementene i forslaget.
Hva som anses som saker av «vesentlig betydning», må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Momenter i vurderingen er om saken har vesentlige økonomiske eller administrative virkninger for norske interesser, om den reiser særlige rettslige eller institusjonelle spørsmål, og/eller om den griper vesentlig inn i norsk handlefrihet. Andre momenter kan være at regelverket berører mange personer eller griper betydelig inn i rettsstillingen til ulike aktører eller personer.
Saker av viktighet skal på vanlig måte forelegges regjeringen. EØS-saker som anses for å være av «vesentlig betydning» for Norge, vil ofte være av en slik karakter at de nødvendiggjør regjeringsbehandling.
Regjeringen har videre etablert spesialutvalg som skal bidra til samordning mellom departementene i saker som berører flere departementer og underetater. Ledelse og sekretariatsansvar for det enkelte utvalg ligger i det departementet som har forvaltningsmessig hovedansvar. Det finnes også et spesialutvalg for Schengen-saker. Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet og Finansdepartementet har møterett i alle utvalgene.
EØS-relevante forslag som er under arbeid i Kommisjonen eller Rådet, vurderes og følges opp i utvalgene. Spesialutvalgene møtes så ofte som det er nødvendig for å kunne vurdere å fremme norske posisjoner. Det fagansvarlige departement skal sikre at alle sider som angår en sak, blir belyst. EØS-notatbasen er et viktig verktøy for bruk i spesialutvalgenes arbeid med EU/EØS-saker.
Arbeidsgruppen har fått opplyst fra Utenriksdepartementet24 at regjeringen arbeider med opprettelse av en ny EØS- og Schengen-notatbase, og det er forventet at første versjon av ny notatbase kan tas i bruk høsten 2026. I første omgang er det departementenes og etatenes saksbehandlingsverktøy for utarbeidelse av notatene som endres. De nye tekniske løsningene skal legge til rette for at notater utarbeides og publiseres raskere, og at kvaliteten på notatene blir bedre.
22. Instruks om utredning av statlige tiltak, sist revidert med virkning fra 1. november 2024. De viktigste endringene i revisjonen er knyttet til arbeidet med EØS-saker og skal presisere ansvar for å involvere andre departementer, tydeliggjøre ansvar for å følge opp rettsutvikling og presisere ansvar for oversettelser. Samlet skal endringene bidra til mer helhetlig og effektiv deltakelse i EØS-samarbeidet.
23. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har utarbeidet en veileder til utredningsinstruksen (oppdatert per 24. oktober 2024), som gir råd og hjelp i utredningsarbeidet. Innholdet i veilederen er ikke bindende, men utfyller og forklarer innholdet i instruksen.
24. Jf- e-post fra UD (klarert av statssekretær Astrid Bergmål) 18. mars 2026.
4.2.6 Nærmere om forankring av norske posisjoner i tidlig fase
Norske eksperters deltakelse i EU-arbeidsgrupper er etter det arbeidsgruppen har fått opplyst, godt forankret i de ansvarlige departementene. Departementene har ansvar for å sikre politisk involvering når det er nødvendig, og for å sørge for at norske innspill i EU-prosesser bygger på en helhetlig vurdering av norske interesser. I praksis skjer dette gjennom løpende dialog mellom departementer og direktorater og gjennom etablerte EØS-koordineringsmekanismer.
I hvilken grad spørsmål som behandles i arbeidsgrupper i EU, blir løftet opp på politisk nivå nasjonalt, når norske eksperter deltar og gir innspill, varierer noe mellom de ulike departementene og underliggende etatene. Dette skyldes både variasjoner i fagområdene og forskjeller i hvor store politiske eller samfunnsmessige konsekvenser regelverksutviklingen i EU kan ha på de enkelte feltene.
Arbeidsgruppen har for øvrig fått tilbakemelding om at regjeringen deler Eldring-utvalgets vurdering av at tidlig involvering av relevante parter i EØS-arbeidet kan bidra til bedre nasjonal gjennomføring. Flere departementer har de siste årene styrket dialogen med næringsliv, organisasjoner og andre berørte aktører, særlig i faser der EU-regelverk fortsatt er under utforming, og gjennom bruk av høringsinstituttet. Det er opplyst at det arbeides videre med å systematisere denne praksisen slik at offentligheten blir informert så tidlig som mulig.