Gjenåpning av samfunnet

Det vises i proposisjonen til at samfunnet gradvis vil gjenåpnes fremover, og økonomien vil ta seg opp. Arbeidstakerne kan etter hvert vende tilbake til en mer normal hverdag, og sosiale aktiviteter kan gjenopptas. Samtidig er de langsiktige konsekvensene av pandemien uvisse. Krisen har rammet ulike grupper skjevt. Vi må være forberedt på ettervirkninger og utfordringer for mange grupper. Ettervirkninger av pandemien kan ramme kommunens innbyggere på ulike måter. I håndteringen av pandemiens ettervirkninger vil kommunene også ha en viktig rolle.

Gode driftsresultat

Den gode inntektsveksten har ført til at netto driftsresultat for kommunesektoren sett under ett de senere årene har ligget godt over det anbefalte nivået på 2 prosent fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). I 2019 var netto driftsresultat 2 prosent av inntektene for sektoren som helhet. Basert på foreløpige KOSTRA-tall anslås netto driftsresultat i 2020 til 3 prosent.

Gode driftsresultater over flere år har muliggjort oppbygging av betydelige disposisjonsfond.

Gode driftsresultater har også ført til at antall kommuner i ROBEK har gått betydelig ned de siste årene. Ved inngangen til mai 2021 var det registrert kun 13 kommuner i ROBEK, mot 46 kommuner i 2013.

Utfordringene fremover

Det pekes i proposisjonen på at i årene fremover vil handlingsrommet i statsbudsjettet bli mindre. Det blir flere eldre, noe som vil gi en vekst i utgifter til helse- og omsorgstjenester og til pensjonsutbetalinger. For kommunene vil dette bety vekst i utgifter til pleie- og omsorgstjenesten, og at arbeidskraftbehovet øker innenfor sektoren. Samtidig vil det bli relativt færre i yrkesaktiv alder, noe som også betyr at veksten i skatteinntekter vil avta.

Handlingsrommet vil også svekkes fordi bruken av fondsmidler over statsbudsjettet forventes å vokse mindre enn tidligere, og etter hvert krympe som andel av økonomien.

Regjeringens strategier

For at innbyggerne også på lang sikt skal kunne få gode velferdstjenester, må det gjøres noen grep. Slik kan regjeringens strategier for å møte utfordringene oppsummeres:

• Skape flere jobber

• Verdiskaping og jevn fordeling sikres gjennom at flest mulig er i arbeid

• En effektiv og fremtidsrettet offentlig sektor

• Klima- og miljøutfordringene må møtes med en offensiv politikk

Ressurskrevende tjenester

I forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2020–2021) fattet Stortinget anmodningsvedtak om at regjeringen i kommuneproposisjonen for 2022 foreslår en revidert og mer treffsikker metode for å beregne tilskudd til de minste kommunene med størst behov for resurskrevende tjenester. I helse- og omsorgskomiteen, Innst. 242 S (2020–2021), ba Stortinget regjeringen utrede og legge fram et trinn 2 i toppfinansieringsordningen med en makssum per innbygger, og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2022. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2022 foreslå å gi en tilleggskompensasjon til mindre kommuner som har spesielt høye utgifter per innbygger til ressurskrevende tjenester.

Se nærmere omtale av regjeringens politikk for kommunesektoren i proposisjonen.

Nærmere om 2020

I 2020 fikk kommunesektoren tilleggsbevilgninger begrunnet med koronapandemien på om lag 18 mrd. kroner.

Arbeidsgruppen avga i mars sin rapport med anslag over de økonomiske konsekvensene av pandemien for kommunesektoren i 2020. Se proposisjonen for omtale.

Basert på konklusjonene i arbeidsgruppens rapport, er kommunesektoren samlet sett kompensert for de økonomiske konsekvensene av pandemien i 2020 med 2 mrd. kroner utover de anslåtte virkningene. Det er imidlertid variasjoner mellom kommuner og mellom fylkeskommuner når det gjelder hvor hardt de er rammet av koronapandemien og hvor store de økonomiske konsekvensene har vært. Derfor er en stor del av kompensasjonen gitt som skjønnsmidler via statsforvalterne.

Nærmere om 1. halvår 2021

Ved behandlingen av Prop. 1 S og Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021) ble det bevilget i alt 8,6 mrd. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter som følge av pandemien for 1. halvår 2021. Størstedelen av denne bevilgningen ble gitt på bakgrunn av arbeidsgruppens anslag for 3. tertial 2020 i delrapporten fra oktober 2020, omregnet til halvårseffekt. Det ble i tillegg lagt på 1,4 mrd. kroner utover anslagene fra arbeidsgruppen, blant annet for å ta hensyn til den videre utviklingen av pandemien og konsekvensene for kommunesektoren i 2021.

På bakgrunn av arbeidsgruppens marsrapport er det ikke behov for å justere bevilgningen for 1. halvår 2021 nå.

Arbeidsgruppen skal jobbe videre frem til august 2021.

Ekstra skjønnsmidler 1,5 mrd. kroner

Av tilleggsbevilgningen ble skjønnsrammen til kommunene økt med 1,5 mrd. kroner for å ivareta kommunevise variasjoner i utgifter knyttet til smittevern og oppfølging av TISK-strategien.

Nærmere om 2. halvår 2021

Det pekes i proposisjonen på at utviklingen i smittesituasjonen, vaksinasjonstempo og behovet for smitteverntiltak er usikker. Regjeringens strategi for veien ut av krisen er å skape mer og inkludere flere. Strategien innebærer å kompensere når det er nødvendig, men trappe ned de økonomiske tiltakene for å gi insentiver til aktivitet så snart smittesituasjonen og smitteverntiltakene gjør det mulig. Regjeringen mener det vil være behov for ytterligere midler til kommunesektoren for å håndtere konsekvensene av pandemien i 2. halvår.

Regjeringen foreslår i Prop. 195 S (2020–2021) økning i rammetilskuddene til kommunesektoren i forbindelse med koronapandemien på 7,3 mrd. kroner.

Til kommunene foreslår regjeringen en tilleggsbevilgning på 2,5 mrd. kroner, fordelt med 1 mrd. kroner som innbyggertilskudd til alle kommuner og 1,5 mrd. kroner i skjønnsmidler.

Regjeringen foreslår 757 mill. kroner til vaksinasjon mot covid-19 og 100 mill. kroner til dekning av personellkostnader i relevante kommuner i forbindelse med massetesting for covid-19. Videre foreslår regjeringen 1 153 mill. kroner til karantenehotell, 1 mrd. kroner til kommunal kompensasjonsordning for lokale virksomheter og 79 mill. kroner til pakke for psykisk helse og sårbare grupper.

Til fylkeskommunene foreslår regjeringen en tilleggsbevilgning på 1,531 mrd. kroner til å dekke tap som følge av smitteverntiltak i den fylkeskommunale kollektivtransporten. Videre foreslås det 150 mill. kroner knyttet til merutgifter i videregående opplæring og tapte brukerinntekter i tannhelsetjenesten. Tilleggsbevilgningen til fylkeskommunene blir i sin helhet gitt som skjønnsmidler.

Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren på bakgrunn av arbeidsgruppens augustrapport.

Pensjonskostnadene for 2022

Kommunal- og moderniseringsdepartementet anslår en vekst i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i størrelsesorden 600 mill. kroner i 2022, utover anslått lønnsvekst. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Endret reguleringsmetode for løpende pensjoner i 2021

Reguleringen av løpende pensjoner (pensjoner under utbetaling) endres for 2021, jf. Prop. 126 S (2020–2021) om oppfølging av anmodningsvedtak om pensjon. Det er lagt til grunn at forslaget i proposisjonen også følges opp i de tariffbestemte ordningene i kommunesektoren.

Endret reguleringsmetode vil isolert sett bidra til en vekst i de samlede pensjonskostnadene for 2022, og denne effekten er hensyntatt i anslaget for sektorens merkostnader til pensjon i 2022.

Frigjøring av reserver som følge av offentlig tjenestepensjon

Ny offentlig tjenestepensjon har, sammen med nye regler for samordning av ytelsene fra tjenestepensjonen med ytelsene fra folketrygden, medført en vesentlig reduksjon i kravet til pensjonsordningenes avsetninger for fremtidige pensjonsforpliktelser. Denne reduksjonen i kravet til premiereserve resulterer i at det i 2021 frigjøres et større beløp for kommunesektoren, som overføres til kommunenes og fylkeskommunenes premiefond – grovt anslått 20 mrd. kroner.

Kommunene og fylkeskommunene kan bruke disse midlene til delbetaling av de årlige pensjonspremiene. Bruk av premiefond vil derfor isolert sett redusere kommunenes eller fylkeskommunenes samlede pensjonskostnader det påfølgende året.

Kommunene og fylkeskommunene står i utgangspunktet fritt til å bestemme i hvilken takt de frigjorte midlene som er tilført premiefond skal benyttes til å betale premiene. En ansvarlig økonomiforvaltning tilsier at kommunene og fylkeskommunene bør fordele bruken av de frigjorte midlene over tid med tanke på å få til en jevn utvikling i pensjonskostnadene.

Departementet har for 2022 ikke foretatt endringer i de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene.

Forslag til ny båt- og ferjenøkkel

Departementet registrerer at flertallet av de største båt- og ferjefylkene støtter forslaget om endringer i nøkkelen, enten helt eller delvis. Det har heller ikke kommet vesentlige innvendinger som ikke var kjent fra før. Departementet mener at høringsforslaget vil sikre en bedre balanse mellom objektivitet og treffsikkerhet, og foreslår at den nye båt- og ferjenøkkelen tas i bruk i inntektssystemet fra og med 2022. Den nye nøkkelen, som er i samsvar med forslaget som ble lagt frem i høringsnotatet, er vist i tabellen nedenfor:

Dagens og forslag til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje

De fleste fylkeskommunene som uttaler seg om øvrige forhold i høringsforslaget, støtter hovedpunktene i forslaget. Departementet viser til at båt- og ferjenøkkelen er knyttet til fylkeskommunenes ansvar for kollektivtransporten, og mener derfor at det nye båtkriteriet bør avgrenses til passasjerbåter i ordinær rutetrafikk, samt skoleskyssruter. Departementet mener videre at det er rimelig å stille krav om at kriteriet bare gjelder båtruter som er fullt ut fylkeskommunale, altså at fylkeskommunen dekker alle eller nesten alle driftskostnader, utover det som finansieres med billettinntekter. Departementet opprettholder også forslaget om at det nye båtkriteriet bør oppdateres på samme måte som ferjekriteriet, dvs. med en forsinkelse på to år.

Konsekvenser av covid-19

Utbruddet av covid-19 har flere steder ført til en betydelig nedgang i kollektivtrafikken, noe som igjen har konsekvenser for grunnlagstallene som brukes til å beregne kriteriene normerte båtkostnader og normerte ferjekostnader. Departementet foreslår derfor at kriteriedataene for 2022 beregnes med utgangspunkt i tall for biltrafikk og passasjerer i 2019, for fylkeskommunale ferjesamband og båtruter som var i helårsdrift i 2020.

Fordelingsvirkninger og forslag om overgangsordning

Kostnadsnøkkelen brukes til å omfordele en gitt ramme, og endringer i nøkkelen vil derfor gi fordelingsvirkninger. Det er særlig fylkeskommuner med en lang kystlinje og forholdsvis lave utgifter til båtruter som vil få reduserte overføringer med den nye nøkkelen. Fordelingsvirkningene er relativt moderate sammenlignet med fylkeskommunenes samlede inntekter. Departementet mener likevel at fylkeskommunene bør få tid til å tilpasse seg den nye nøkkelen, og foreslår at fordelingsvirkningene fases gradvis inn gjennom en overgangsordning på to år.

Anslag på fordelingsvirkninger av forslaget til ny båt- og ferjenøkkel

Anslagene på fordelingsvirkningene er noe endret fra høringsnotatet, som følge av oppdaterte opplysninger fra noen av fylkeskommunene. Departementet presiserer at dette fortsatt er foreløpige anslag, og at ytterligere kvalitetssikring av grunnlagsdataene kan gi noen endringer i anslagene. En fullstendig liste over båtruter og ferjesamband som vil inngå i kriteriedata for 2022, vil bli publisert på departementets nettsider slik at fylkeskommunene kan kontrollere opplysningene. De endelige fordelingsvirkningene kan ikke beregnes før i statsbudsjettet for 2022.

Fordeling av kompensasjon og justering i ferjekriteriet

Det er stor variasjon i størrelsen på billettinntektene mellom ulike ferjesamband, og reduserte priser vil derfor påvirke fylkeskommunene ulikt. Forskjellene skyldes først og fremst variasjoner i trafikkmengde, men det har også betydning at noen fylkeskommuner har økt prisene utover takstregulativene, og at rabattordningene og bruken varierer. Samferdselsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener derfor at kompensasjonen ikke bør fordeles ut fra de faktiske billettinntektene, siden det kan premiere fylkeskommuner som har satt opp prisene.

Departementene foreslår i stedet at kompensasjonen fordeles etter inntektsmodellen som brukes til å beregne kriteriet «normerte ferjekostnader» i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Denne løsningen vil sikre likebehandling mellom fylkeskommunene, og at det ikke gis kompensasjon for å ha satt opp prisene utover de statlige regulativene.

Økningen i rammetilskudd som foreslås i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett, vil ifølge forslaget fordeles etter fylkeskommunenes andel av de estimerte billettinntektene for ferjesamband som er i drift i 2021. Fra 2022 vil det bli gjort endringer i beregningen av ferjekriteriet for å ta hensyn til reduserte billettpriser. Det vil også bli vurdert å justere vektene til kriteriene i båt- og ferjenøkkelen, slik at kompensasjonen kan fordeles etter delkostnadsnøkkelen fra 2022.

Skjønnstilskuddet i 2022

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling.

Departementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2022 blir satt til 1 372 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 990 mill. kroner til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene. Ved sammenlikning av rammene for 2021 og 2022 i dette kapitlet er det ikke tatt hensyn til ekstra bevilgninger i forbindelse med covid-19-pandemien.

Statsforvalterens skjønnstilskudd

Basisrammen til kommunene og fylkeskommunene utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av statsforvalterne etter retningslinjer for skjønnstilskuddet gitt av departementet.

Basisrammen til kommunene i 2022 settes til 850 mill. kroner. Dette er en videreføring av kommunenes basisramme på samme nivå som i 2021.

På grunn av usikkerhet knyttet til covid-19-pandemien, og eventuelle konsekvenser i 2021 og inn i 2022, foreslås det ikke noen reduksjon av basisrammen til kommunene i 2022.

Det er fortsatt store forskjeller i størrelsen på skjønnsrammen mellom de ulike statsforvalterembetene, og det tas sikte på en ytterligere utjevning av fylkesrammene i 2022.

Basisrammen til fylkeskommunene

Basisrammen til fylkeskommunene settes til 332 mill. kroner i 2022. Dette er en videreføring av basisrammen for 2021.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Hvert år holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner for å kunne kompensere kommunesektoren for kostnader ved uforutsette hendelser.

Kommunene og fylkeskommunene har selv et ansvar for å håndtere uforutsette utgifter og å jobbe med forebyggende tiltak. Samtidig skal storsamfunnet stille opp når lokalsamfunn rammes av store naturskader eller andre ekstraordinære hendelser, eksempelvis kvikkleireskredet i Gjerdrum kommune.

Skjønnstilskudd kan tildeles kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser og som gjelder håndtering av den akutte krisesituasjonen, og/eller reparasjoner av kommunal/fylkeskommunal infrastruktur til opprinnelig standard. I tilfeller hvor det gis kompensasjon for reparasjoner, skal dette i hovedsak dekke skader på infrastruktur som er kritisk for at kommunene og fylkeskommunene kan yte lovpålagte tjenester.

Kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunene få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Kommunene må søke om skjønnsmidler fra departementet gjennom statsforvalteren.

Til og med 2021 har fylkeskommuner som har utgifter i forbindelse med naturskade som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kunnet søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene. Innslagspunktet nedjusteres fra 250 kroner per innbygger til 150 kroner per innbygger fra 2022. Dette er begrunnet med at flere fylkeskommuner har blitt betydelig større etter regionreformen, og at det derfor er vanskeligere å komme inn under ordningen med gjeldende innslagspunkt. Fylkeskommuner som har utgifter som i sum overstiger 75 mill. kroner, vil fra 2022 også kunne søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene, selv om beløpet ikke overstiger 150 kroner per innbygger. Fylkeskommunene kan sende søknad om tilskudd direkte til departementet. Departementet vurderer behovet for skjønnstilskudd etter naturskade i hvert enkelt tilfelle.

Det er satt av totalt 170 mill. kroner i tilbakeholdte midler i 2022 som fordeles av departementet, med 120 mill. kroner til kommunene og 50 mill. kroner til fylkeskommunene.

I 2020 og 2021 er det gitt kompensasjon til kommuner som mister veksttilskuddet som følge av kommunesammenslåinger i 2020, innenfor kommunerammen. Dette avvikles fra 2022.

Departementets prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter. Midlene fordeles av departementet. Tilskuddet må komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnet.

Det foreslås å sette av 20 mill. kroner i 2022 til prosjektskjønn.

Prosjektene skal ha overføringsverdi til flere kommuner og/eller fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet.

Nærmere omtale av hvilke organisasjoner og enheter som kan motta tilskudd og til hva slags prosjekter og programmer, gis i proposisjonen.

De nye kommunene har større og sterkere organisasjoner og fagmiljø

Statsforvalterne trekker frem at de nye kommunene bygger sterkere fagmiljø som man allerede ser positive effekter av. Flere embeter fremhever at større og faglig sterkere fagstaber gir bedre styring av tjenestene både når det gjelder kvalitet og rettssikkerhet. I tillegg gir harmonisering og standardisering likeverdige tjenester i hele den nye kommunen.

Til tross for at det er for tidlig å trekke konklusjoner om samfunns- og næringsutviklingen i de nye kommunene, trekkes det også frem at økt arealtilgang og samordning og styrking av fagmiljø ser ut til å gi bedre kapasitet og kompetanse til å ivareta blant annet planprosesser, planarbeid, byggesak og økonomistyring i kommunene.

Behovet for videre arbeid med en mer fremtidsrettet kommunestruktur er særlig begrunnet i utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling. Det vises i proposisjonen til at selv om det er for tidlig å trekke endelige konklusjoner, viser de foreløpige vurderingene fra statsforvalterne at sammenslåingene ser ut til å ha styrket de nye kommunene på begge disse områdene.

Det er nødvendig med et langsiktig perspektiv på gevinstrealisering av sammenslåingene

Et annet hovedtrekk i tilbakemeldingene fra statsforvalterne er at gevinstrealiseringen må ha et langsiktig perspektiv.

Flere trekker frem at harmonisering av brukerbetalinger, gebyrer og lønn, avvikling og restrukturering av ulike interkommunale samarbeid, samt intensjonsavtaler med «jobbgaranti», har vært utfordrende problemstillinger for de nye kommunene.

Koronapandemien har naturlig nok satt et betydelig preg på arbeidet med å slå sammen nye kommuner. Flere av statsforvalterne beskriver at pandemien har medført forsinkelse i viktige prosesser, og at omstillingskostnader ved sammenslåingen forlenges som følge av pandemien. Til tross for enkelte utfordringer, beskriver statsforvalterne også at pandemien har fungert som en ytre faktor som til en viss grad kan ha virket samlende og bidratt til intern samordning.

En kartlegging fra Agenda Kaupang viser at mange nye kommuner har et høyt gjeldsnivå og fremtidige driftsforpliktelser som medfører et betydelig økonomisk omstillingsbehov allerede fra oppstarten av ny kommune. Årsakene til dette er økonomiske disposisjoner foretatt i de gamle kommunene i perioden fra Stortingets vedtak om sammenslåing i 2017 til de nye kommunene trådte i kraft 1. januar 2020. Kartleggingen viser også at harmonisering av tjenester, rutiner, reglementer, systemer og lønn var en stor oppgave i sammenslåingsprosessene. Over halvparten av kommunene i undersøkelsen sier at de i liten eller svært liten grad kom i mål med harmonisering av tjenestene før den nye kommunen var etablert. Årsakene til dette oppgis å være tidsnød, kapasitetsutfordringer, store kulturforskjeller mellom partene og politiske uklarheter og omkamper.

Departementet har gjennomgått de ureviderte regnskapstallene for 2020. Gjennomgangen viser at kommuner som inngikk i en kommunesammenslåing hadde lavere driftsresultater, høyere gjeldsvekst og tærte mer på fondene de siste årene før sammenslåingen, enn øvrige kommuner. Tallene viser likevel at de nye kommunene hadde et netto driftsresultat for 2020 som var hakket høyere enn for de øvrige kommunene. Også disposisjonsfondene var større i de nye kommunene, mens gjeldsveksten var sterkere i de nye kommunene også gjennom 2020.

Basert på statsforvalternes tilbakemeldinger er departementets vurdering at de nye kommunene jobber godt for at reformens mål skal oppfylles. Samtidig gjenstår det som forventet fremdeles mye arbeid for å hente ut flere gevinster av sammenslåingene. Departementet vil gjennomføre en helhetlig evaluering av kommunereformen på et senere tidspunkt.

Utfordringsbilde – sårbar kapasitet og kompetanse i mange kommuner, uhensiktsmessige kommunegrenser i mange vekstområder

Hovedtrekkene ved kommunestrukturen er ikke endret. Det er fremdeles mange små kommuner i Norge. Små kommuner har høyere driftskostnader og utfordringer med sårbar kapasitet og kompetanse på mange fagområder. Det har over tid blitt et større strekk i laget mellom de største og de minste kommunene. Dette strekket vil øke ytterligere som følge av ulike utviklingstrekk i befolkningssammensetningen i små og store kommuner.

I Perspektivmeldingen 2021 peker regjeringen på stor variasjon mellom kommunene som en trend og utfordring i offentlig sektor. Variasjon mellom kommunenes oppgaveløsing og hvor mye de får ut av ressursene springer ut av politiske prioriteringer og lokale tilpasninger. Variasjon som følge av sårbar kapasitet og kompetanse i mange kommuner er en utfordring.

Statsforvalternes årsrapporter for 2020 synliggjør at det fortsatt er utfordringer med kapasitet og kompetanse i mange kommuner, og at det er nødvendig å fortsette arbeidet med endringer i kommunestrukturen.

Som tidligere år trekker flere av statsforvalterne frem at de mindre kommunene har sårbar kompetanse og kapasitet på planområdet.

De samme utfordringstrekkene med sårbar kapasitet og kompetanse fremgår også på andre områder, som for eksempel landbruk, barnevern og helse- og omsorgstjenester.

Sårbarheten i de minste kommunene skyldes ikke økonomiske forhold, men vanskeligheter med rekruttering av tilstrekkelig arbeidskraft.

Mange kommuner velger å samarbeide for å kunne håndtere oppgavene de har ansvar for.

Interkommunalt samarbeid vil være et nødvendig supplement til den enhver tid gjeldende kommunestruktur.

Det vises i proposisjonen til at omfattende interkommunalt samarbeid ikke er en tilstrekkelig god løsning på utfordringene som oppstår der hvor kommunegrensene deler opp sammenhengende bybebyggelse. I rapporten «Flerkommunale byområder. Utfordringer og konsekvenser sett fra administrasjonens, politikernes og innbyggernes synsvinkel», skriver forskere fra NORCE at til tross for mange velfungerende interkommunale samarbeid om ulike kommunale tjenester, som vann, avløp, renovasjon, brann og redning, i byområdene, så løser det interkommunale samarbeidet i liten grad utfordringene innenfor areal- og transportplanlegging og næringsutvikling. Det er nettopp på disse områdene utfordringene ved flerkommunale byområder er størst.

Statsforvalterne er generelt samstemte i at det er nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen for å redusere sårbarheten i mange kommuner. Siden Stortingets vedtak om sammenslåinger i 2017 har det vært få nye initiativ og formelle prosesser mellom kommuner om mulige sammenslåinger. Utfordringsbildet, med et tydelig behov for endring, er imidlertid det samme.

Videre arbeid for en mer fremtidsrettet kommunestruktur

Det pekes i proposisjonen på at dersom kommunene i fremtiden skal være i stand til å ivareta den viktige rollen i velferdsstaten som de har hatt gjennom hele etterkrigstiden, må arbeidet med å legge til rette for flere kommunesammenslåinger fortsette. I tråd med Stortingets vedtak av 7. desember 2017, er det opp til kommunene selv å bestemme om de ønsker å slå seg sammen med nabokommuner.

Som redegjort for i kommuneproposisjonen for 2019, er målene for arbeidet med å endre kommunestrukturen gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling, bærekraftige og robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Det er særlig utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen. Dette reformbehovet er forsterket gjennom de siste tiårene.

Statsforvalterne har fortsatt en sentral rolle i den videre dialogen med kommunene om dagens kommunestruktur, og om kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne ivareta alle sine fire roller; som tjenesteleverandør, som samfunnsutvikler, som myndighetsutøver og som demokratisk arena.

Mangel på kapasitet og kompetanse, særlig innenfor spesialiserte områder, gjør at mange små kommuner ser seg nødt til å inngå interkommunalt samarbeid for å kunne levere et forsvarlig tjenestetilbud til sine innbyggere. På sikt kan omfattende samarbeid tappe kommunene for kompetanse og arbeidsplasser, dersom de ikke selv er vertskommune for samarbeidet. Noen kommuner ønsker å prøve ut om det er mulig å ha et samarbeid om ulike tjenester og oppgaver der en unngår denne tapsopplevelsen. Det betyr at det må lages en plan for fordeling av kompetansen og arbeidsplassene i det interkommunale samarbeidet.

Interkommunalt samarbeid vil alltid være et supplement til den enhver tid gjeldende kommunestruktur. Selv om sammenslåinger ikke vil fjerne alt behov for interkommunalt samarbeid, vil kommunesammenslåing likevel i de aller fleste tilfellene være den beste løsningen for både små kommuner med kapasitets- og kompetanseutfordringer og for bykommuner med utfordringer som strekker seg over kommunegrensene.

Fortsatt gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som slår seg sammen

Også i det videre arbeidet med kommunestruktur legges det til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen, jf. Stortingets tilslutning til dette i Innst. 393 S (2017–2018).

Kommuner som slår seg sammen vil få utbetalt et engangstilskudd.

Kommuner som slår seg sammen mottar et inndelingstilskudd når den nye kommunen formelt trer i kraft.

Regionsentertilskuddet ble innført som et tilskudd i inntektssystemet fra og med 2017 og går til kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region.

Det gis også støtte til utredning til kommuner som ønsker å utrede sammenslåing.

Det vil fortsatt gis støtte på inntil 100 000 kroner til hver kommune som utarbeider informasjon og gjennomfører folkehøring om kommunesammenslåingen, jf. inndelingsloven § 10.

Verdens felles plan for bærekraftig utvikling

Regjeringen har bestemt at bærekraftsmålene skal være det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største nasjonale og globale utfordringer. Regjeringen vil våren 2021 legge frem en handlingsplan for oppfølging av 2030-agendaen og bærekraftsmålene. Handlingsplanen gjennomgår status for delmålene i Norge og vil anvise forslag til en målrettet innsats både fra næringsliv, sivilsamfunn og offentlig sektor. Handlingsplanen legger stor vekt på betydningen av samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, ikke minst på regionalt og lokalt nivå.

Kommuner og fylkeskommuner er nøkkelaktører

FN har anslått at to tredjedeler av de 169 delmålene bare kan nås gjennom lokal innsats og lokale prioriteringer. Kommunesektoren er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for politiske prioriteringer lokalt og regionalt. De er nærmest innbyggere, lokale bedrifter og organisasjoner. Samtidig har de ansvar for mye av den sosiale og fysiske infrastrukturen som påvirker befolkningens levekår og utviklingsmuligheter. Kommuner og fylkeskommuner har viktige roller som samfunnsutviklere, eiendomsforvaltere, arbeidsgivere og markedsaktører. Rammefinansiering og rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom for kommunesektoren, samtidig som det legger til rette for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Fylkeskommuner og kommuner er derfor avgjørende for å realisere en bærekraftig samfunnsutvikling.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Regjeringen legger hvert fjerde år frem nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Regjeringen utarbeider også statlige planretningslinjer for å konkretisere de nasjonale forventningene på områder der det er spesielt viktig at nasjonal politikk blir fulgt opp i planleggingen. Både de nasjonale forventningene og de statlige planretningslinjene bygger på 2030-agendaen, og begge skal bidra til at de ulike interessene i planprosessene blir samordnet. Bærekraftsmålene bør i størst mulig grad være en integrert del i planleggings- og prioriteringsprosesser i kommuner og fylkeskommuner. Bærekraftsagendaen er omfattende og krever innsats på mange områder. Politiske prioriteringer er derfor nødvendige. Innsatsen må tilpasses mulighetene og utfordringene i hver enkelt kommune og fylkeskommune.

Kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i planleggingen

Nordlandsforskning og Institutt for by- og regionplanlegging ved NMBU har utarbeidet Rapporten «Strekk i laget: en kartlegging av hvordan FNs bærekraftsmål implementeres i regional og kommunal planlegging». Den viser at mange kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i sin planlegging, for eksempel i sitt arbeid med regional og kommunal planstrategi, men at det er store variasjoner i hvordan de brukes. Rapporten viser også at det norske plansystemet er et godt egnet rammeverk for en tverrsektoriell og helhetlig tilnærming til bærekraftsmålene. Kommuneplanens samfunnsdel er det sentrale planverktøyet for å vurdere hvordan bærekraftsmålene skal følges opp i den lokale samfunnsutviklingen og i kommuneorganisasjonen. Målsettinger kan stå i motsetning til hverandre, og krever politiske prioriteringer når hensyn skal avveies. Rapporten peker på at det er viktig med tydelig politisk lederskap og aktiv deltakelse fra politikere underveis i planprosessene for å lykkes.

Kommunene bidrar aktivt i nettverk

Stadig flere kommuner deltar i ulike nasjonale og internasjonale nettverk som har som formål å bistå kommuner som ønsker å integrere bærekraftsmålene i sin virksomhet og planlegging. Flere norske kommuner og fylkeskommuner har gått sammen i et Bærekraftsnettverk som en del av det nasjonale «Bærekraftsløftet», som er en felles nasjonal dugnad på tvers av sektorer. Nettverket har sammen med organisasjoner, bedrifter og KS innledet et samarbeid med FN om bærekraftig utvikling av byer og lokalsamfunn. Våren 2020 ble det etablert en prosjektorganisasjon og en nasjonal styringsgruppe for bærekraftsløftet, bestående av kommune- og fylkespartnerne, KS, Innovasjon Norge og Design og arkitektur Norge (DOGA). Sammen med FN viser kommunene og fylkeskommunene i det FN-støttede nettverket «Network of Excellence» hvordan det er mulig å nå FNs bærekraftsmål enda raskere ved å innarbeide lokal informasjon om bærekraft i plan- og styringssystemene, organisasjons- og ledelsesutvikling, innbyggerinvolvering og offentlige anskaffelser. Rammeverkene som utvikles og testes i Norge blir allerede brukt i andre land for å legge til rette for bærekraftig verdiskaping.

KS, NHO og LO har sammen med kommunene i Bærekraftsnettverket tatt initiativ til et bredt, nasjonalt partnerskap for bærekraftig samfunnsomstilling og verdiskaping for å bidra til at Norge oppfyller sine forpliktelser innen 2030.

Kompetanseutvikling og formidling av erfaringer

Regjeringen har satt av midler til å styrke plankompetansen gjennom utredninger og forskning. Forskningsrådet forvalter midler gjennom flere program som vil gi kunnskap om bærekraftig areal- og samfunnsutvikling. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Regjeringen vil bidra til å formidle erfaringer fra arbeid som gjøres av kommuner, fylker, og ulike typer virksomheter i hele landet. Regjeringen har etablert en nettside hvor informasjon om det nasjonale arbeidet med bærekraftsmålene samles.

Regjeringen skal levere sin andre frivillige nasjonale rapport til FN (VNR) sommeren 2021. KS og flere kommuner arbeider med lokale og regionale rapporter som del av den norske frivillige rapporteringen til FN.

Utvikling av indikatorer

Regjeringen har gitt SSB og andre nasjonale statistikkprodusenter i oppdrag å utvikle kvantitative indikatorer som kan belyse utviklingen over tid for nasjonale politiske mål.

En del av samarbeidsavtalen mellom departementet og KS om innovasjon og bærekraftsmålene er at partene skal samarbeide om å identifisere indikatorer som kan følge utviklingen av bærekraftsmålene over tid.

Stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor

Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor — Kultur, ledelse og kompetanse, ble behandlet i Stortinget i februar 2021. I meldingen lanserte regjeringen tre prinsipper for innovasjon i offentlig sektor:

• Politikere og offentlige myndigheter må gi handlingsrom og insentiver til å innovere.

• Ledere må utvikle kultur og kompetanse for innovasjon, der man har mot til å tenke nytt og lærer av feil og suksesser.

• Offentlige virksomheter må søke nye former for samarbeid. Videre lanserer regjeringen ti hovedgrep for å øke innovasjonstakten og -evnen i offentlig sektor.

Regjeringen jobber nå med å følge opp stortingsmeldingen. I 2020 gjennomførte Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet og i samarbeid med Leverandørutviklingsprogrammet, en pilot på et program som skal bringe offentlige oppdragsgivere og startups sammen for å løse utfordringer i offentlig sektor. Ordningen heter StartOff og har blitt testet ut på to piloter, Arkivverket og Sunnaas sykehus. Tilbakemeldingene er så langt gode både fra pilotene og oppstartsvirksomhetene som deltar. Programmet var offisielt i gang fra 1. januar 2021, og da ble også Digitaliseringsdirektoratet koblet på. I 2020 ble det også delt ut nesten 20 mill. kroner til statlige og kommunale innovasjonsprosjekter gjennom StimuLab-ordningen. StimuLab forvaltes av Digitaliseringsdirektoratet i samarbeid med Design og arkitektur Norge (DOGA) og søker samarbeid med statlige virksomheter og kommuner som våger å tenke nytt om roller, tjenester og systemer, og som er villige til å endre disse for å levere bedre tjenester til innbyggerne. Regjeringen vil også etablere et råd for innovasjon i offentlig sektor som skal bidra til å styrke måloppnåelsen innenfor regjeringens politikk for innovasjon i offentlig sektor og utvikle politikkområdet.

Samarbeidsavtale med KS

KS og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har våren 2021 utarbeidet en samarbeidsavtale om innovasjon og oppfølgingen av bærekraftsagendaen.

Målet er å bidra til en nytenkende, innovativ og bærekraftig offentlig sektor, som leverer gode tjenester, har høy grad av tillit i befolkningen, og finner nye løsninger på samfunnsutfordringer. Å løse de store samfunnsutfordringene krever både mindre innovasjoner og større systeminnovasjoner, samarbeid om utvikling av nye virkemidler og en sterkere mobilisering av både kommunal og statlig sektor. Spredning av erfaringer og gevinstrealisering vil være sentralt i både arbeidet med innovasjon i offentlig sektor, og i arbeidet med bærekraftsmålene.

Statsforvalterens skjønnsmidler

Statsforvalteren gir en del av skjønnsmidlene som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene.

Oppfølging av digitaliseringsstrategien

Digitaliseringsstrategien, «Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025», ble lansert i 2019. KS, Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) og Digitaliseringsdirektoratet følger opp tiltakene i strategien gjennom en felles handlingsplan.

Kommunal sektor deltar sammen med departementene og Digitaliseringsdirektoratet i utviklingen av sammenhengende tjenester innenfor syv livshendelser som skal prioriteres i arbeidet med å lage brukervennlige og sammenhengende tjenester. De skal utvikle metoder og samle kunnskap om brukerorientering, organisering og koordinering i utvikling og drift av sammenhengende tjenester. Arbeidet omfatter også gjennomgang av regelverk. Det er nasjonalt ressurssenter for deling av data, som åpnet i 2020, som har ansvaret for dette arbeidet.

Kjerneoppgaver er å fremme deling og bruk av data ved å spre kunnskap om regelverket, og å sørge for bedre samspill mellom juss, teknologi, forretning og forvaltning på området. Senteret skal være ett læremiljø og en kompetansebank for hele offentlig sektor.

Digital kompetanse blir en kritisk faktor for offentlige virksomheters evne til å digitalisere tjenester til innbyggere og næringsliv og få gevinster av dette. Regjeringen vil utarbeide en strategi for digital kompetanse i offentlig sektor i samarbeid med KS og andre relevante aktører.

Samarbeidsavtale og konsultasjonsmøte om digitalisering

I tråd med tiltak i digitaliseringsstrategien, er det etablert et årlig konsultasjonsmøte mellom KS og regjeringen for oppfølging av digitaliseringstiltak som berører kommunal sektor, herunder tiltakene i digitaliseringsstrategien.

Som del av konsultasjonsordningen er det også inngått samarbeidsavtale mellom KS og KMD om digitalisering, som blant annet omfatter tiltak i digitaliseringsstrategien. Det er etablert en felles arbeidsgruppe for å følge opp samarbeidsavtalen, herunder utforming av felles prinsipper for involvering av kommunal sektor i statlige digitaliseringstiltak.

Stortingsmelding om datadrevet økonomi og innovasjon

Fremveksten av dataøkonomien forventes å bli en viktig driver for økonomisk vekst i Norge fremover. Regjeringen vil at Norge skal utnytte mulighetene som ligger i data til økt verdiskaping, flere nye arbeidsplasser i hele landet, og en effektiv offentlig sektor. Bedre utnyttelse av data er også viktig om Norge skal lykkes i overgangen til et mer bærekraftig samfunn og en grønnere økonomi. Regjeringen har en ambisjon om økt verdiskaping med offentlige data i næringslivet og i samfunnet, og vil legge til rette for at offentlige virksomheter, inkludert kommuner, skal kunne dele mer data av god kvalitet på en effektiv og sikker måte. Regjeringen har derfor lagt frem Meld. St. 22 (2020–2021) Data som ressurs. Datadrevet økonomi og innovasjon, for Stortinget våren 2021.

Digital hele livet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider med KS for å hjelpe flere kommuner å etablere et lavterskel Digihjelpen-tilbud for innbyggere som ikke har tilstrekkelige digitale ferdigheter. Departementet vil utarbeide en ny strategi i løpet av 2021 for arbeidet med å heve befolkningens digitale kompetanse og legge til rette for digital deltakelse – kalt «Digital hele livet». KS deltar i dette arbeidet. Målet med strategien er å bidra til at ulike befolkningsgrupper har muligheter til å tilegne seg, og oppdatere, sin digitale kompetanse gjennom ulike livsfaser. Videre er målet at alle innbyggere skal ha mulighet til digital deltakelse – i arbeidslivet, i samfunnslivet og sosialt.

Fulldigital byggesaksprosess

Fellestjenester BYGG er den digitale regelverksplattformen som kontrollerer og sender inn byggesøknader til riktig kommune. Det er nå seks leverandører som tilbyr søknadsløsninger i markedet. Målet er at alle byggesøknader skal sendes digitalt. I 2021 og de neste årene blir det en sentral oppgave for KS, bistått av direktoratet for byggkvalitet, å hjelpe flere kommuner i gang med eByggesak. Målet er at alle landets kommuner skal ta i bruk løsningen innen 2025.

Digitalt nabovarsel er den hurtigst økende tjenesten i Fellestjenester BYGG. Antall nabovarsler rundet nylig én million siden lanseringen. I tillegg er det nå lagt til rette for å sende søknader om samtykke for nye yrkesbygg til Arbeidstilsynet via Fellestjenester BYGG. Resultatet er at både søkerne og Arbeidstilsynet sparer tid.

Fellestjenester PLAN, som er under utvikling, skal kontrollere reguleringsplanforslag før de sendes til kommunene. På sikt vil dette kunne bidra til at hele det norske planverket blir digitalt tilgjengelig.

Brukervennlige løsninger i Husbanken

Husbanken har de siste årene utviklet en rekke nye digitale løsninger. Nytt søknads- og saksbehandlingssystem for startlån og bostøtte er i bruk. Nytt forvaltningssystem for lån og tilskudd skal etter planen lanseres i 2021.

KOBO er et stat-kommune-prosjekt som utvikler digitale løsninger for kommunalt disponerte utleieboliger. Målet er at det skal bli enklere å søke, tildele, administrere, forvalte og gi oppfølging i kommunalt disponerte utleieboliger. Husbanken, i samarbeid med KS og utvalgte kommuner, er i gang med å utvikle en ny modulbasert søknads-, selvbetjenings- og saksbehandlingsløsning. Prosjektet skal gi gevinster til både innbyggere, kommunene og staten.

Boligsosial monitor viser status for bo- og oppvekstvilkår og gir mulighet til å overvåke utviklingen av boforhold på kommunalt nivå. Statistikkbanken viser bruken av Husbankens økonomiske virkemidler. Husbanken har også veiviseren.no, som er en digital oppslagstjeneste og veileder for fagpersoner innenfor boligsosialt arbeid.

Digisos

Gjennom prosjektet Digisos har KS, fem pilotkommuner og Arbeids- og velferdsdirektoratet utviklet en nasjonal løsning for digital søknad om sosialhjelp og innsynsløsning for bruker på Ditt Nav. Digisos er én av flere nye løsninger som er utviklet med støtte fra finansieringsordningen DigiFin som er etablert i samarbeid mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og KS. Prosjektet er et godt eksempel på en sammenhengende tjeneste som er utviklet i samarbeid mellom Nav og kommunesektoren, og det har gjort sosiale tjenester mer tilgjengelige og oversiktlige for brukerne.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra TBU laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser). Beste observerte praksis identifiseres, og de andre enhetene måles mot denne. SØFs analyser indikerer at i 2019 var effektiviseringspotensialet for landet som helhet rundt 20 prosent innenfor de tre sektorene. Det er samtidig betydelige forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store.

Dette må sees på som illustrasjonsberegninger. Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner er like effektive. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en betydelig mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Sammenliknet med tidligere års analyser er det to viktige forskjeller. For det første benyttes nå driftsutgifter som eneste innsatsfaktor, mens det tidligere ble skilt mellom ulike typer av arbeidskraft og andre driftsutgifter enn lønn. For det andre rapporteres såkalt skjevhetskorrigerte effektivitetsscorer, som gjennomgående er lavere enn de ordinære effektivitetsscorene. Begge forhold trekker i retning av lavere effektivitetsscore i årets analyser enn i tidligere års analyser, slik at resultatene ikke er direkte sammenlignbare med tidligere år.

For 2008–2019 har det vært en økning i samlet effektivitet på 1,1 prosent, eller 0,1 prosent i årlig gjennomsnitt. Økningen i effektivitet har vært høyest i grunnskolen med 3,6 prosent for perioden under ett. I omsorgstjenestene økte beregnet effektivitet med 1,3 prosent fra 2008 til 2019, mens barnehagene har hatt en nedgang på nesten 7 prosent.

Det gis i proposisjonen en forklaring på tallene.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelige på nettsiden kommunedata.no.

Departementet tar sikte på også fremover å publisere kommunevise tall over effektivitetspotensialet på kommunedata.no. Dette er et godt utgangspunkt for kommunene, som her kan måle seg mot sammenliknbare kommuner og se utviklingen i egen virksomhet over tid.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

SØFs effektivitetsanalyse kan være et godt utgangspunkt for en diskusjon om effektivitet i kommunene. For den enkelte kommune vil andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester.

Effektivitetsscorene fra DEA-analysen er basert på en sammenvekting av produkter og innsatsfaktorer. Styrken til DEA-analysen er at den er basert på en metode som er spesielt utviklet for å analysere effektivitetsforskjeller mellom kommuner og effektivitetsutvikling over tid.

En enklere tilnærming er systematisk sammenlikning mellom kommuner, såkalt benchmarking. Benchmarking tar utgangspunkt i nøkkeltall for den enkelte kommune og sammenlikner med tilsvarende nøkkeltall i andre kommuner, enten fra KOSTRA eller andre datakilder.

Produktivitetskommisjonen pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer informasjon om økonomien og tjenestene både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå gjennom KOSTRA. I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene: KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no, Difis siste innbyggerundersøkelse fra 2019, Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor, og nettportalen Kommunedata.no.

Se nærmere omtale av de enkelte nettsidene i proposisjonen.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet.

Det kan også være effektiviseringspotensial i en god arbeidsgiverpolitikk.

Ingen store endringer i omfanget av statlig tilsyn

Det finnes ikke en enkel og ensartet måte å måle omfanget av tilsyn på. DFØ har derfor sett nærmere på antall lover som hjemler tilsyn med kommunene, antall gjennomførte tilsyn med kommunene per år, og vurderinger av ressursbruk (tid) knyttet til tilsyn både hos tilsynsmyndighetene og i kommunene. Verken kommunene eller statsforvalterne har noen klar opplevelse av at omfanget av tilsyn har økt de siste fem årene. Mange kommuner opplever imidlertid statlig tilsyn som tidkrevende. Særlig gjelder dette fasen med innhenting av dokumentasjon i forkant av et tilsynsbesøk.

Kommunene vurderer statlig tilsyn mer positivt enn tidligere

DFØs kartlegging viser at både kommunene og statsforvalterne fortsatt opplever at tilsyn er nyttig, og bidrar til bedre regeletterlevelse, god kvalitet på tjenestene og læring i kommunene. Statsforvalternes egeninitierte tilsyn oppleves som mest nyttig både av kommunene og statsforvalterne, sammenlignet med landsomfattende/nasjonale tilsyn.

Både kommunene og statsforvalterne opplever imidlertid veiledning som enda mer nyttig, når de blir bedt om å vurdere nytten av tilsyn opp mot andre virkemidler. Ifølge rapporten trekker mange kommuner og statsforvaltere frem veiledning og flere læringsaktiviteter i forbindelse med tilsyn som et klart utviklingstrekk ved det statlige tilsynet, og et stort flertall av kommunene ønsker flere læringsaktiviteter både i forkant og i etterkant av tilsyn. Rapporten viser at et stort flertall av kommunene opplever at tilsynsmyndighetene er tydelige på når de utfører tilsyn og når de gir veiledning.

Statsforvalterne har fått større handlingsrom, og det er større fleksibilitet i virkemiddelbruken

Statsforvalterne har generelt fått større handlingsrom til å bestemme tema, volum og virkemidler i tilsynene med kommunene. Et stort flertall av kommunene er også tilfredse med måten tilsynene er forberedt på og måten de gjennomføres på. Over 40 prosent av statsforvalterne mener at det ikke alltid er lagt til rette for at de kan føre tilsyn med de temaene de finner mest formålstjenlige.

Samordning av statlig tilsyn blir bedre ivaretatt

Rapporten viser at manglende samordning av statlig tilsyn i tid ikke oppleves som noe stort problem verken for kommunene eller statsforvalterne. Rapporten viser videre til at statsforvalterne har fått nye verktøy for å samordne tilsyn, og 81 prosent av statsforvalterne mener at de nå har verktøy som legger til rette for samordning. DFØ ser tendenser til at forskjellene blir mindre blant annet i metodikk. Dette fordi tilsynsmyndighetene inspirerer og lærer av hverandre.

Et flertall av statsforvalterne og kommunene mener at statlig tilsyn ikke er godt nok samordnet med de kommunale kontrollutvalgene og deres planlagte og gjennomførte forvaltningsrevisjoner. Det kan legges opp til en større systematikk i å innhente informasjon om forvaltningsrevisjoner i kommunene.

Medvirkningsordninger og politisk tillit

Hva betyr kommunale medvirkningsordninger, dvs. ordninger der kommunen inviterer innbyggerne til å komme med innspill på politikkutviklingen, for innbyggernes politiske tillit?

Undersøkelsen viser at det som har mest betydning for politisk tillit, i tillegg til å delta i seg selv, er alder, utdanning, kjønn (for politisk selvtillit) og kommunestørrelse, ikke antall medvirkningsordninger en kommune tilbyr. De som er eldre, har høyere utdanning og kommer fra en liten kommune har en tendens til å ha høy tillit.

Forskerne konkluderer med at det å tilby medvirkningsordninger har begrenset betydning for politisk tillit. De foreslår at et tiltak for å øke politisk tillit kan være å gjøre politikken i store kommuner mer åpen og gjennomsiktig. De peker i tillegg på at tiltak i skolen med formål å øke elevers tro på at de har mulighet til politisk påvirkning, på sikt vil kunne øke den politiske selvtilliten hos unge og personer med lavere utdanning. Videre peker forskerne på at det bør gjøres en målrettet innsats for å øke den politiske selvtilliten hos kvinner. Undersøkelsen viser at kvinner har lavere politisk selvtillit enn menn.

Representasjon – politisk (u)likhet og legitimitet

Et annet forhold som undersøkes er hvordan politisk representasjon påvirker demokratisk legitimitet.

Resultatene fra den eksperimentbaserte studien i boken, viser at politikere som deler velgernes sosiale bakgrunn har høyere sannsynlighet for å dele deres politiske holdninger. Politiske beslutninger oppfattes som mer akseptable dersom de blir fattet av politiske organer som gjenspeiler sammensetningen av befolkningen. Videre viser studien at den sosiale bakgrunnen til kandidater påvirker om de blir valgt. Høystatuskandidater blir foretrukket av velgerne, også blant de med lavere utdannelse, selv om de ikke opplever at disse kandidatene deler deres politiske ståsted. Dette kan virke motstridende, men har antakelig med det bildet samfunnet har av hvordan en politiker skal være, noe som kan forme en preferanse for kandidater med en viss profil. Dette kan igjen føre til ulikhet i deskriptiv representasjon, som allerede er i favør av de ressurssterke. Rapporten sier at det vil være viktig å få frem rollemodeller fra underrepresenterte grupper som kan endre på forestillingen om hvem som egner seg som politiske kandidater.

Rapporten viser hvor viktig det er for et demokrati at alle føler at systemet ivaretar deres interesser. Derfor er det viktig for myndighetene som vil oppnå demokratisk legitimitet, å kontinuerlig søke etter beslutningsprosesser som oppleves som rettferdige av alle grupper i befolkningen.

Politisk deltakelse og sosial ulikhet blant innvandrere

Innvandrere med stemmerett i Norge har lavere valgdeltakelse enn befolkningen ellers. Innvandrernes deltakelse i valg blir gjerne sett på som tegn på deres politiske integrering. Regjeringen mener at den generelt lave valgdeltakelsen blant denne gruppen må styrkes, slik at vi unngår å få et mindre representativt folkestyre.

Innvandrere er overrepresentert blant de som aldri stemmer ved valg. Likevel er det stor variasjon mellom ulike innvandrergrupper. Forskerne bak denne undersøkelsen finner at det er sosioøkonomisk status og ulike mål på integrering som forklarer hvem som stemmer og hvem som ikke stemmer.

Forskerne peker på at deltakelse og integrering i det politiske livet styrker følelsen av tilhørighet i et land. Forskerne peker på at betydningen av sosiale nettverk i det norske samfunnet bør være et viktig forskningstema fremover.

Minsak.no

Kommunal- og moderniseringsdepartementet lanserte nettsiden Minsak.no i 2013. Nettsiden gjør det mulig for innbyggere i hele landet å fremme innbyggerforslag over internett. Departementet gjorde noen tekniske oppdateringer på Minsak.no i 2020. Minsak.no hadde i overkant av 300 000 besøkende i 2020, en økning på omkring 40 000 besøk fra 2019. 85 forslag fikk tilstrekkelig antall underskrifter og ble sendt til kommuner og fylkeskommuner gjennom Minsak.no. Saker som ble sendt inn i løpet av 2020 dreide seg blant annet om forhold rundt trafikksikkerhet, skoler og barnehager, idrettsanlegg, vindkraft og øvrige lokale tjenestetilbud.

Undersøkelse om innbyggerforslag

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomførte Agenda Kaupang en undersøkelse om innbyggerforslag i 2020.

Undersøkelsen viser at innbyggerforslag er lite kjent, og relativt lite brukt. Ordningen benyttes mest i Oslo og minst i Trøndelag. Kommunene og fylkeskommunene oppgir at Minsak.no er den mest utbredte metoden for å fremme innbyggerforslag, men at underskriftslister på papir også benyttes.

Kommunene oppgir at svært få innbyggerforslag med nok underskrifter avvises, og at avvisning i så fall skyldes at tilsvarende sak nylig er behandlet i kommunestyret eller er under pågående behandling. Fristen for behandling av forslag overholdes i ni av ti saker. Undersøkelsen viser videre at det er usikkert om kommunene og fylkeskommunene har gode rutiner for å holde forslagsstillere informert om oppfølging og behandling av forslag. Det er vanlig å ha kontakt, men det skyldes ofte at forslagsstiller selv er aktiv.

Kommunene og fylkeskommunene opplever gjennomgående at ordningen bidrar til bredere engasjement om lokale saker.

Både brukerne og de kommunene og fylkeskommunene som kjenner til Minsak.no oppfatter det som et godt og nyttig verktøy. Nettsiden oppleves som seriøs og enkel å navigere i og legge inn informasjon i. For kommunene og fylkeskommunene letter den også saksbehandlingen.

Arbeids- og sosialdepartementet

• Endringer i utlendingsforskriften knyttet til oppholdstillatelse til selvstendig næringsdrivende

Barne- og familiedepartementet

• Barnevernsreformen:

  • Bakgrunnen for og innholdet i reformen

  • Endringer i den kommunale egenbetalingen for statlige barnevernstiltak

  • Avvikling av forsøk med ny ansvarsdeling i barnevernet

  • Utsatt overføring av PMTO fra Bufetat til kommunene

  • Ansvarsdeling ved valg av institusjonsplass

  • Endringer i ansvaret for godkjenning av fosterhjem

  • Økonomiske rammevilkår for ordinære fosterhjem

  • Overgangsordning for spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem

  • Kompensasjonen til kommunene

  • Innlemming av tilskudd av øremerkede stillinger i det kommunale barnevernet

• Forslag til ny barnevernslov:

  • Iverksettelse 1. januar 2023

  • Iverksettelse 1. januar 2022

Helse- og omsorgsdepartementet

• Rusreformen

• Likeverdsreformen:

  • Lovfesting av barnekoordinator

• Leve hele livet 2019–2023:

  • Nasjonal strategi for godt kosthold og ernæring hos eldre

• Investeringstilskuddet for heldøgns omsorgsplasser:

  • Plankrav

  • Utbetalingsprofil

• Kompetanseløft 2025

• Demensplan 2025

• Pårørendestrategi og handlingsplan

• Forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene

• Nasjonalt velferdsteknologiprogram

• Nytt krav til samarbeidsavtalen mellom kommuner og helseforetak

• Digitalisering og e-helse

• Endringer i tobakksskadeloven

Justis- og beredskapsdepartementet

• Sivilbeskyttelsesloven

• Lov om arv- og dødsboskifte

Klima- og miljødepartementet

• Regjeringens politikk for grønn skipsfart

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Om høring av forslag til ny lovbestemmelse om privatrettslige virkninger av ugyldige disposisjoner etter kommunelovens økonomibestemmelser

• Revidert veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner

• Forslag om endring av lov om flagging på kommunenes offentlige bygninger

• Forslag om endring av IKS-loven mv.

• ESA-sak om skattefritak og konkursimmunitet og arbeidet med like konkurransevilkår

• Retningslinjer fra Europarådet om offentlig etikk

• Prop. 88 L (2020–2021) om lov om endringer i inndelingslova – tospråklig navn på Nordland fylke

• Endringer i plan- og bygningsloven som gjelder mer effektive planprosesser og gjennomføring av planer ved fortetting og transformasjon i byer og tettsteder.

• Endringer i sameloven (konsultasjoner)

• Utbyggingsavtaler

• Overvann

• Nye krav til avstand, parsellindeling og branngater på campingplasser

• EØS-regelverket for offentlig støtte

Kulturdepartementet

• Ny språklov

Kunnskapsdepartementet

• Ny opplæringslov

• Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator)

• Fullføringsreformen

• Ny tolkelov i 2021

• Minoritetsrådgiverordningen

• Integreringsloven og virkemiddelgjennomgangen

• Strategi for høyere yrkesfaglig utdanning

Nærings- og fiskeridepartementet

• Områdegjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet:

  • Overføring av oppdragsgiveransvar for FoU-programmer under Norges forskningsråd

Samferdselsdepartementet

• Overføring av ordningen med offentlig kjøp av flyruter til fylkeskommunene

• Overføring av statens fiskerihavneanlegg til fylkeskommunene

• Revidert tunnelsikkerhetsforskrift for fylkesvegnettet og kommunalt vegnett i Oslo kommune

• Nasjonale føringer for riks- og fylkesveier

• Endringer i vegsikkerhetsforskriften som følge av revidert veginfrastrukturdirektiv

• Forskrift om vegdata og trafikkinformasjon

Nullvekst i aktiviteten og inntektene i 2020

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 0,9 prosent i 2020, mens veksten i frie inntekter anslås til -0,2 prosent. Midlertidige koronarelaterte inntekter er da holdt utenom. Inntektsveksten ble lavere enn i 2019, men høyere enn hva som ble anslått i statsbudsjettet for 2020. Høyere inntektsvekst enn opprinnelig anslått skyldtes i hovedsak inntekter fra Havbruksfondet og at lønns- og prisveksten ble lavere.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å være på tilnærmet samme nivå som i 2019.

Sysselsettingen målt ved utførte timeverk gikk ned med 0,6 prosent. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommunesektoren vært stabil over lengre tid. 18 prosent av totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi i 2020 var i kommunesektoren. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Historisk høyt investeringsnivå

De siste årene har investeringsnivået i kommunesektoren ligget på et historisk høyt nivå. Investeringsnivået i 2020 var tilnærmet uendret fra året før. Investeringene tilsvarte om lag 15 prosent av inntektene. Det høye investeringsnivået har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået er for tiden også svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger.

Netto driftsresultat over anbefalt nivå og solide reserver

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. De senere årene har netto driftsresultat for kommunesektoren ligget godt over det anbefalte nivået på 2 prosent av inntektene. I 2020 ser sektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultatet på 3,0 prosent av inntektene. Dette er over anbefalingen fra TBU, som sier at netto driftsresultat over tid bør ligge på om lag 2 prosent. I kommunene og fylkeskommunene, hvor de anbefalte nivåene er henholdsvis 1 3/4 prosent og 4 prosent, var netto driftsresultat henholdsvis 2,6 og 5,4 prosent.

Forbedringen av den underliggende økonomiske balansen i 2020 var imidlertid svakere enn hva økningen i netto driftsresultat isolert sett kan gi uttrykk for. Deler av forbedringen skyldtes at øremerkede inntekter, blant annet gitt med bakgrunn i pandemien, ikke ble brukt i 2020, og i stedet satt av til bundne fond til bruk i senere år. Men også om det tas hensyn til dette, styrket netto driftsresultat seg fra 2019 til 2020.

Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunene og fylkeskommunene bygd opp solide reserver. For sektoren samlet utgjorde disposisjonsfondene 11,6 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2020.

Denne utviklingen har bidratt til at antall kommuner i ROBEK har blitt kraftig redusert, fra 49 i 2015 til kun 13 kommuner ved inngangen til mai 2021.

Store variasjoner mellom kommunene og mellom fylkeskommunene

Bak de nasjonale tallene er det store variasjoner mellom kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsresultater. Driftsresultatene var i 2020 jevnt over bedre i de mindre kommunene, noe som kan henge sammen med at disse kommunene fikk større utbetalinger fra Havbruksfondet i 2020. I alt 18 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2020, en betydelig lavere andel enn året før. En situasjon med driftsunderskudd for disse kommunene vil ikke være bærekraftig over tid, men de fleste kommunene har solide disposisjonsfond. For et fåtall kommuner med negative driftsresultater også i foregående år og ingen fond å trekke på, innebærer resultatet at kommunen sannsynligvis vil bli meldt inn i ROBEK etter at årsregnskapet for 2020 har blitt vedtatt av kommunestyret. Det anslås at antallet ROBEK-kommuner vil øke svakt i løpet av 2021.

Ingen av fylkeskommunene som hadde rapportert inn regnskapstall til KOSTRA, hadde et negativt netto driftsresultat i 2020.

Netto driftsresultat i 2020 var høyere enn TBUs anbefaling

Etter at netto driftsresultat i perioden 2007–2014 var i underkant av TBUs nåværende anbefaling på 2 prosent over tid, ble driftsresultatet kraftig forbedret og lå i perioden 2014–2018 på et nivå godt over anbefalingen.

I 2019 var netto driftsresultat i kommunesektoren som helhet på nivå med TBUs anbefaling. For kommunene var resultatet på 1,9 prosent i 2019, omtrent på nivå med anbefalingen og for fylkeskommunene var resultatet på 2,6 prosent i 2019, noe under anbefalingen for fylkeskommunene.

I 2020 var netto driftsresultat for sektoren som helhet på 3,0 prosent. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 2,6 prosent og for fylkeskommunene 5,4 prosent. Forbedringen i netto driftsresultat fra 2019 til 2020 skyldtes at inntektsveksten var høyere enn veksten i driftsutgiftene. Sektorens anslåtte merutgifter og mindreinntekter som følge av virusutbruddet ble anslått til om lag 9 mrd. kroner, når også effekten av lavere skatteinntekter, lavere pris- og lønnsvekst og lavere arbeidsgiveravgift trekkes inn. Driftsresultatene gjenspeiler at kommunesektoren ble kompensert for dette. I tillegg fikk sektoren økte inntekter fra Havbruksfondet, og pensjonskostnadene ble redusert i kjølvannet av innføring av ny offentlig tjenestepensjon og nye samordningsregler med folketrygden. Deler av forbedringen fra 2019 skyldtes også at øremerkede inntekter ikke ble brukt i 2020, og i stedet satt av til bundne fond til bruk i senere år.

Kommunesektoren har bygd opp solide disposisjonsfond

Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunesektoren styrket de økonomiske bufferne betraktelig. For sektoren som helhet utgjorde disposisjonsfondene 11,6 prosent ved utgangen av 2020. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene.

Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og disposisjonsfond

Det er store variasjoner mellom kommuner og fylkeskommuner.

Driftsresultatene var jevnt over bedre, og variasjonen mellom kommunene mindre, blant de små kommunene enn i mellomstore og større. Dette skyldtes blant annet at inntektene fra Havbruksfondet i stor grad gikk til kommuner i disse gruppene. Resultatene gikk opp fra 2019 til 2020 i alle kommunegruppene, med unntak av de aller største kommunene, men de minste kommunene styrket resultatene mest.

Om lag 18 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2020. For enkelte kommuner var også disse driftsunderskuddene store. Over tid kan ikke en kommune ha negative driftsresultater uten å komme i ROBEK, men disposisjonsfondene i kommunene er store etter flere år med gode driftsresultater.

De minste kommunene hadde de største disposisjonsfondene, tilsvarende nærmere 23 prosent av driftsinntektene, og kun én av dem hadde et akkumulert merforbruk. Også for de øvrige kommunegruppene hadde kommunene i snitt solide disposisjonsfond, men variasjonen er noe større blant kommunene med under 5 000 innbyggere enn i kommuner med over 5 000 innbyggere.

I om lag fire av fem kommuner tilsvarte disposisjonsfondene mer enn fem prosent av inntektene. Knapt 20 kommuner hadde relativt små disposisjonsfond på i størrelsesorden 0–2 prosent av inntektene. 17 kommuner hadde akkumulert merforbruk ved utgangen av 2020. Noen av disse er ført opp i ROBEK. For noen var 2020 det første eller andre året med et akkumulert merforbruk, og kommunen har i utgangspunktet to år på å dekke inn merforbruket før den blir meldt inn i ROBEK, med mindre merforbruket overstiger 3 prosent av driftsinntektene. For enkelte gikk det akkumulerte merforbruket mer enn to år tilbake eller oversteg 3 prosent, og disse kommunene kan forventes å bli meldt inn i ROBEK etter at årsregnskapet for 2020 har blitt vedtatt av kommunestyret.

Netto driftsresultat og disposisjonsfond i sammenslåtte kommuner

Som en konsekvens av kommunereformen ble antallet kommuner redusert fra 422 til 356 fra 2019 til 2020.

Netto driftsresultat for kommunene som har inngått i en sammenslåing lå i årene 2015–2017 over driftsresultatet i de øvrige kommunene, men svekket seg betydelig mer de to siste årene før sammenslåingen. I 2020 var imidlertid driftsresultatet igjen hakket bedre i de nye kommunene enn i kommunene som ikke inngikk i en sammenslåing.

Disposisjonsfondene var gjennom hele perioden 2015–2020 høyere i sammenslåingskommunene, men disse kommunene har tært mer på fondene siden 2018 enn kommunene som har fortsatt som egen kommune, også i det første året etter sammenslåingen. Dette gjenspeiler noe svakere driftsresultater i disse kommunene i 2018 og 2019, samt at disposisjonsfondet har blitt benyttet til investeringer i større grad.

Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Selv om nettogjelden har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. Det gis i proposisjonen en omtale av slik langsiktig gjeld.

Når dette trekkes fra, kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, anslås til rundt 346 mrd. kroner, det vil si godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene, og i stor grad også avdragene, i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger og lignende.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 104 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2020 anslås til om lag 242 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 2,4 mrd. kroner, eller 0,4 prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2020 tilsvarte netto renteeksponert gjeld i størrelsesorden 41 prosent av de samlede driftsinntektene. I årene 2014–2017 stabiliserte gjelden seg som andel av inntekt før gjeldsgraden økte igjen de to påfølgende årene. I 2020 lå den på om lag samme nivå som i 2019. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 prosent indikere at ved en økning i renten på ett prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel pensjonsmidler eller utleieboliger der leieinntektene dekker rentene). Kommuner med en negativ verdi vil i utgangspunktet tjene på en renteoppgang.

De minste kommunene var i utgangspunktet minst eksponert for en renteendring, med en netto renteeksponert gjeld tilsvarende kun 3 prosent av driftsinntektene. Kommuner med 5 000–50 000 innbyggere hadde høyest renteeksponering.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. Enkelte kommuner har like fullt betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de ti kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået, målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene, hadde disse kommunene en renteeksponert gjeld som var høyere enn de årlige driftsinntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én prosent av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter og liknende).

Gjeldsutviklingen i sammenslåtte kommuner

Gjeldsgraden var høyere i kommunene som har inngått i en sammenslåing enn i de øvrige kommunene gjennom hele perioden 2015–2020, men økte betydelig mer i 2019 og 2020. Dette gjenspeiler at kommunene som skulle slås sammen investerte mer i bygg og anlegg i det siste året før sammenslåingen, og at det også har vært større investeringer i det første driftsåret i de nye kommunene enn i øvrige kommuner.

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak over halvparten av låneopptakene til kommunal sektor.

I årene frem til finanskrisen i 2008 ble kommunesektorens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen har sertifikat- og obligasjonsmarkedet blitt en viktigere lånekilde for kommunene.

I lys av denne utviklingen endret Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med virkning fra 1. januar 2017, finansforskriften for kommuner og fylkeskommuner. Forskriften stiller krav til kommunenes og fylkeskommunenes finansreglementer og kvalitetssikringen av disse. Både administrasjonens og lokalpolitikernes ansvar ble tydeliggjort. Endringen innebar et tydeligere krav om at refinansieringsrisikoen ved eventuelle kortsiktige låneopptak skulle synliggjøres i rapporteringen fra administrasjonen til kommunestyret og fylkestinget, og det kom også klarere frem at kommunene og fylkeskommunene skulle ta hensyn til – og ta stilling til – risikoen som knytter seg til å ta opp kortsiktige lån.

De påfølgende årene ble en betydelig mindre del av nye lån tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet. Blant disse lånene var det samtidig en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid, og andelen sertifikatlån gikk derfor ned. Ifølge tall fra KOSTRA/SSB fortsatte denne utviklingen også i 2020.

Risikoen ved kortsiktig gjeld

Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering må rullere lånene jevnlig, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å fremskaffe rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked. Se illustrasjon i proposisjonen.

Om lag 60 prosent av kommunene og fylkeskommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån.

Kommuneloven § 14-13 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse avgrensningene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement. Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.