1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i arbeidsmiljølovens virkeområde som gjelder yrkesdykkere og arbeidstakere innenfor losvirksomhet.

Yrkesdykking langs kysten er i dag dels regulert av arbeidsmiljøloven med Arbeidstilsynet som tilsynsmyndighet, dels av skipsfartsreguleringen med Sjøfartsdirektoratet som tilsynsmyndighet, og dels ikke underlagt noe særskilt regelverk i det hele tatt.

Det foreslås at det skal fremgå uttrykkelig av arbeidsmiljølovens virkeområdebestemmelse at yrkesdykking skal være omfattet av arbeidsmiljøloven. Når det gjelder dykking fra skip, vil dette innebære samme løsning som har vært gjeldende siden 1993 for petroleumsvirksomheten, det vil si at arbeidsmiljøloven gjelder for dykkerne (der med Petroleumstilsynet som arbeidsmiljømyndighet), mens sjøfartslovgivningen (med Sjøfartsdirektoratet som tilsynsetat) regulerer skipet og mannskapet for øvrig. Forslaget innebærer at kamskjelldykking og lignende fangstvirksomhet som foregår ved dykking, også vil være underlagt arbeidsmiljølovens regler. Begrepet «innaskjærs yrkesdykking» forstås som dykkeoperasjoner i norsk territorialfarvann.

Det foreslås også at det i bestemmelsen som angir arbeidsmiljølovens virkeområde, skal angis at losvirksomhet er omfattet av loven. Loser og losaspiranter er i dag verken omfattet av arbeidsmiljøloven eller sjøfartslovgivningens arbeidsmiljø- og arbeidstidsregulering.

Det vises til proposisjonens kapittel 2, der regulering av innaskjærs yrkesdykking er redegjort for, herunder bakgrunn. Her vises det blant annet til noen rettsavgjørelser som har vist at visse dykkeoperasjoner faller utenfor arbeidsmiljølovens virkeområde, og derved også dykkeforskriftene under arbeidsmiljøloven, og behovet for å sikre at all yrkesdykking skjer gjennom et hensiktsmessig sikkerhetsregelverk og tilsynsregime.

Nye regler om dykking fra skip ble sendt på høring 29. april 2019. Det kom inn til sammen 39 høringssvar. Det vises til proposisjonens kapittel 2.5, der høringsforslaget og høringsuttalelsene er nærmere gjort greie for.

1.2 Regulering av innaskjærs yrkesdykking

1.2.1 Tilsyn med yrkesdykking

Arbeidstilsynet fører tilsyn med krav til arbeidsdykking gitt i medhold av arbeidsmiljøloven og legger til grunn at det i næringen er om lag 1 200 aktive arbeidsdykkere. Flere av disse opererer som enkeltpersonforetak.

Arbeidsdykking er både fysisk og psykisk belastende og innebærer stor risiko for arbeidsrelatert død og alvorlige skader. Arbeids- og sosialdepartementet ba i 2017 Arbeidstilsynet om å prioritere oppfølging av arbeidsdykking gjennom en særskilt satsing.

Arbeidstilsynet erfarer at regelverket tolkes og etterleves ulikt både blant arbeidsgivere, blant bestillere av dykkertjenester og blant arbeidstakere som utfører arbeidsdykking. I tilsyn avdekkes ofte mangelfullt systematisk HMS-arbeid. Dette utgjør en betydelig risiko i utførelsen av dykkearbeid.

Det vises til proposisjonens kapittel 2.4, der gjeldende rett er nærmere redegjort for, herunder:

• arbeidsmiljølovens anvendelse for dykkevirksomhet,

  • lov og lovforarbeid

  • sentrale rettsavgjørelser

• skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven som til sammen utgjør sjøens arbeidsmiljøregelverk,

• forskrift om dykking fra skip.

1.2.2 Departementets vurderinger og forslag

Det er en betydelig og prinsipiell uenighet mellom høringsinstansene når det gjelder det grunnleggende spørsmålet om hvorvidt innaskjærs yrkesdykking som gjøres av besetning på skip, skal reguleres under sjøfartslovgivningen med Sjøfartsdirektoratet som tilsynsmyndighet, eller under arbeidsmiljøloven med Arbeidstilsynet som tilsynsorgan. Det kan anføres vektige hensyn for begge løsninger, og ingen av løsningene er uten ulemper.

Den mest hensiktsmessige løsningen vil være at all innaskjærs yrkesdykking reguleres av arbeidsmiljøloven og følgelig med Arbeidstilsynet som tilsynsmyndighet. Det legges betydelig vekt på faglige råd fra Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Norsk senter for maritim medisin og dykkemedisin.

Det fremmes derfor forslag om at det skal angis uttrykkelig i arbeidsmiljøloven § 1-2 at dykkeoperasjoner ikke skal være omfattet av unntaket for «sjøfart, fangst og fiske».

En konsekvens av å legge all innaskjærs dykking under arbeidsmiljøloven vil være at det for skip hvor det drives dykkevirksomhet, vil gjelde to regel- og tilsynsregimer. Arbeidstilsynet vil føre tilsyn med dykkerne og dykkeoperasjonene etter arbeidsmiljølovens regler, mens Sjøfartsdirektoratet vil føre tilsyn med skipet og mannskapet for øvrig etter sjøfartslovgivningen. Det kan være utfordringer ved et slikt delt regelverks- og tilsynsregime og at det fordrer et visst samarbeid tilsynsmyndighetene imellom. Det vises til at det også i dag er et delt regelverks- og tilsynsregime for så vidt gjelder dykking fra skip. Sjøfartsregelverket kommer bare til anvendelse når dykkeoperasjonen utføres av skipets ordinære bemanning (påmønstret mannskap). I den utstrekning dykking fra skip forestås av andre arbeidstakere, vil det således være arbeidsmiljøloven og Arbeidstilsynet som gjelder.

Det vises i proposisjonen til Bull-utvalget (NOU 1989: 15), som la frem forslag om at alle dykkeoperasjoner i petroleumsvirksomheten skulle skje under arbeidsmiljølovens regler. Denne problemstillingen berøres også av Høyesterett i Rt. 2007 s. 1458.

Ett regelverk og én tilsynsmyndighet vil best sikre en enhetlig håndhevelse og oppfølging av næringen for øvrig. Det er en fordel at næringen, arbeidstakerne og tilsynsmyndighetene i det enkelte tilfellet slipper å gjøre til dels vanskelige vurderinger av hvilket regime en dykkeoperasjon tilhører. Likt lovgrunnlag vil også innebære lik konkurranse mellom aktører som utfører samme aktivitet, uavhengig av om man organiserer dykkerne som påmønstrede eller landbaserte arbeidstakere.

Det legges betydelig vekt på at Arbeidstilsynet har lang erfaring som dykketilsyn og gjennom år har bygget opp bred kompetanse på området.

Det vises også i proposisjonen til Høyesteretts avgjørelse i HR-2018-1781-A (Kamskjellsaken), hvor det ble slått fast at dykking etter kamskjell skal anses som «fangst» i relasjon til unntaksbestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 1-2 andre ledd bokstav a. Kamskjelldykking og lignende fangstvirksomhet faller således utenfor arbeidsmiljøloven i dag. Forslaget som fremmes, fjerner risikoen for et lovtomt rom hvor dykkere som driver med «fangst», faller utenfor både arbeidsmiljøloven og sjøfartslovgivningen.

Det er forskjeller på arbeidstidsreguleringen i arbeidsmiljøloven og i sjøfartslovgivningen, da sjøfartslovgivningen gir videre ytterrammer for arbeidstid sammenlignet med arbeidsmiljøloven.

Den særlige risikoen dykking i seg selv innebærer, samt kunnskapen om arbeidstidens betydning i denne sammenheng, innebærer at det bør utvises stor varsomhet med å la dykkere arbeide etter belastende arbeidstidsordninger. Arbeidsmiljølovens arbeidstidsregulering er fleksibel, og det legges til grunn at arbeidsmiljølovens arbeidstidsregulering uansett gir tilstrekkelig fleksibilitet for å kunne tilpasses dykkere på skip, ikke minst hensett til risikobildet innen dykkevirksomhet.

Lovforslag innebærer at alle arbeidstakere som er direkte involvert i dykkeoperasjoner, i utgangspunktet vil være omfattet av arbeidsmiljøloven. Dette vil innebære at i alle fall det personellet som er nødvendig for å oppfylle kravet til forsvarlig bemanning ved dykkeoperasjoner etter forskrift om utførelse av arbeid § 26-27, vil være underlagt arbeidsmiljøloven.

Norge har i utgangspunktet full lovgivnings- og håndhevingsjurisdiksjon i norsk territorialfarvann, jf. havrettskonvensjonen art. 2. Offentligrettslige regler kommer i utgangspunktet til anvendelse på alt arbeid som utføres i Norge. Dette gjelder også selv om den enkelte lov ikke sier noe om spørsmålet.

Skipssikkerhetsloven gjelder for utenlandske skip i Norges territorialfarvann, i norsk økonomisk sone og på norsk kontinentalsokkel, med de begrensninger som følger av folkeretten. Sikkerhetsreglene for dykking i kapittel 26 i forskrift om utførelse av arbeid gjelder også for utenlandske skip i norsk territorialfarvann, jf. forskrift om dykking fra skip § 4. Arbeidsmiljølovens geografiske virkeområde er ikke spesifisert i loven, med unntak av lovens anvendelse for virksomhet i forbindelse med undersøkelse etter og utnyttelse av kontinentalsokkelen. Loven gjelder derfor innenfor norsk territorium, inkludert territorialfarvannet, men vil også kunne gjelde utenfor dette. Lovforslaget innebærer at arbeidsmiljøloven også vil gjelde for dykking fra utenlandske skip i norsk territorialfarvann, med de begrensninger som følger av folkeretten.

For skip under såkalt uskyldig gjennomfart i norsk farvann er Norges jurisdiksjon mer begrenset, jf. havrettskonvensjonen art. 17. Skulle det oppstå uforutsette force majeure- eller nødsituasjoner om bord på skip under uskyldig gjennomfart i norsk sjøterritorium, der dykking fra skipet er nødvendig for avhjelpe situasjonen, vil ikke arbeidsmiljøloven gjøres gjeldende.

Med hensyn til de foreslåtte reglers anvendelse på dykking på kontinentalsokkelen vil lovens gjeldende bestemmelse om virkeområde legges til grunn, slik at den vil gjelde for dykking i forbindelse med undersøkelse etter og utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn, og ikke for andre typer dykking på kontinentalsokkelen.

Forholdet til EØS-retten gjelder bare aktiviteter som faller innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, jf. EØS artikkel 8 (3). For dykkeoperasjoner som gjelder høsting av kamskjell eller andre marine ressurser, får det betydning at EUs felles fiskeripolitikk ikke er en del av EØS-avtalen. Det vil si at Norges nasjonale bestemmelser for høsting av viltlevende marine ressurser gjelder.

For dykkere som er ansatt i utenlandske virksomheter, og som sendes til Norge i forbindelse med midlertidig tjenesteyting, gjelder i utgangspunktet utsendingsdirektivet (direktiv 96/71/EC). Direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift om utsendte arbeidstakere. Utsendte yrkesdykkere i Norge er i utgangspunktet omfattet av direktivet og således av de bestemmelsene som angis i utsendingsforskriften § 3.

Utsendingsdirektivet gjelder imidlertid ikke for «foretak i handelsflåten med hensyn til skipsbesetningen», jf. artikkel 1 andre ledd. Ved norsk gjennomføring ble skillet mellom sjøfartsreguleringen og arbeidsmiljøloven lagt til grunn for anvendelsen av direktivet, og det ble ikke tatt inn henvisning til regler i sjøfartslovgivningen i forskriften. Dette kan peke i retning av at dykking som foretas av påmønstret mannskap fra skip, faller utenfor direktivet. Det bemerkes at det ved gjennomføring av direktivet ikke ble tatt eksplisitt stilling til dykkevirksomhet fra skip.

Det legges til grunn at å gjøre gjeldende utsendingsforskriften overfor mannskap som dykker i Norge i forbindelse med midlertidig tjenesteyting, kan gjøres innenfor rammene av EØS-avtalens prinsipp om fri bevegelighet av tjenester i artikkel 36, på bakgrunn av læren om tvingende allmenne hensyn. Lovforslaget vil innebære en restriksjon på fri bevegelighet av tjenester. Restriksjonen vil likevel være tillatt dersom den kan begrunnes i tvingende allmenne hensyn og at den er egnet og nødvendig for å oppnå det aktuelle formålet. Hensynet til beskyttelse av arbeidstakere er av EU-domstolen anerkjent som et tvingende allment hensyn som kan rettferdiggjøre restriksjoner på fri bevegelighet for tjenester. Formålet med lovforslaget er beskyttelse av dykkerne ved å sikre et godt verneregelverk, og et effektivt tilsyn med reglene, i lys av den helt spesielle risiko dykkevirksomhet innebærer. Det legges til grunn at anvendelse av forskriftens regler for utsendte dykkere, med Arbeidstilsynet som tilsynsmyndighet, er egnet til å ivareta hensynet til beskyttelse av denne arbeidstakergruppen.

Anvendelse av utsendingsforskriften for utsendte dykkere vil være nødvendig for å oppnå formålet om vern av disse arbeidstakerne og dermed være en lovlig restriksjon på fri bevegelighet av tjenester.

Når det gjelder dykkere som opererer fra norske fartøy i fremmede staters jurisdiksjonsområder, vil disse ikke være omfattet av arbeidsmiljøloven. Norsk flaggstatsjurisdiksjon, gjennom skipsfartslovgivningen, regulerer deres arbeidsforhold. For området utenfor den norske del av kontinentalsokkelen vil loven gjelde for dykk dersom dette følger av særskilt avtale med fremmed stat eller av folkeretten for øvrig, jf. arbeidsmiljøloven § 1-3 andre ledd.

1.3 Losing

1.3.1 Bakgrunn

Losvirksomhet er i dag unntatt fra arbeidsmiljølovens regulering gjennom det generelle unntaket for «sjøfart» i arbeidsmiljøloven § 1-2 andre ledd. Loser er heller ikke omfattet av sjøfartslovgivningens «motsvarende» regulering.

Det er prinsipielt uheldig at sentrale vernebestemmelser for losene følger av tariffavtaler og ikke er forankret i lov og forskrift.

En interdepartemental arbeidsgruppe anbefalte at losenes vernebestemmelser blir forankret i arbeidsmiljøloven. Av hensyn til lostjenestens særpreg og organisering anbefaltes det at arbeidstid, på tilsvarende måte som i dag, skal reguleres i tariffavtale mellom Norsk Losforbund og Kystverket.

Det vises til proposisjonens kapittel 3.2, der gjeldende rett er nærmere redegjort for.

1.3.2 Departementets vurdering

For å sørge for at også losene får en rettslig regulering av sin yrkesutøvelse, på lik linje med andre arbeidstakere, foreslås det at det presiseres i arbeidsmiljøloven § 1-2 andre ledd bokstav a at losene ikke omfattes av unntaket for «sjøfart» og således skal være omfattet av arbeidsmiljøloven. Både arbeidsgiver (Kystverket) og arbeidstakernes organisasjon (Norsk Losforbund) støtter forslaget. Det har derfor ikke vært nødvendig å ha en egen høring.

Det har vært en utvikling i forståelsen av hva som naturlig faller inn under begrepet «sjøfart». Presiseringen som nå foreslås i arbeidsmiljøloven § 1-2 andre ledd, er i tråd med denne utviklingen. På bakgrunn av den langvarige oppfatningen av at losvirksomhet anses som «sjøfart» i arbeidsmiljølovens forstand, legges det til grunn at det er nødvendig å fastsette uttrykkelig at slik virksomhet ikke skal være omfattet av sjøfartsunntaket i § 1-2, for å sikre at loser og losaspiranter blir brakt inn under loven.

Det tas sikte på at losenes arbeidstid, på samme måte som i dag, skal reguleres nærmere i tariffavtale mellom Norsk Losforbund og Kystverket.

Forslaget om at losing skal omfattes av arbeidsmiljøloven, anses ikke å innebære noen EØS-rettslige problemstillinger.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om at all innaskjærs yrkesdykking skal omfattes av arbeidsmiljøloven, vil ha visse administrative konsekvenser for Arbeidstilsynet, da det medfører tilsynsansvar for (all) yrkesdykking fra skip og for kamskjelldykking og lignende fangstvirksomhet. Arbeidstilsynet besitter allerede nødvendig kompetanse og ressurser for å ivareta dette ansvaret. Det vil ligge en besparelse ved at Sjøfartsdirektoratet slipper å ivareta tilsynsansvaret for dykkere fra skip innaskjærs. Sjøfartsdirektoratet vil måtte opprettholde noe kompetanse knyttet til dykking fra skip som ligger utenfor arbeidsmiljølovens virkeområde, i hovedsak dykkere på norske skip utenfor norsk territorialfarvann. Det antas at slik dykkeaktivitet er relativt lite omfattende. Videre vil tilsynsmyndigheter og næringen slippe å foreta dels krevende grensedragninger knyttet til hvilket regelverk som får anvendelse.

Innføringen av sikkerhetsregler for dykkere som har falt utenfor både arbeidsmiljøloven og sjøfartsreglene (fangstdykking), vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for næringen.

Når det gjelder dykking fra skip, vises det til at sikkerhetsforskriftene for dykking allerede er gjort gjeldende ved at arbeidsmiljølovens sikkerhetsforskrifter er gitt tilsvarende anvendelse for dykking under sjøfartsregimet. Endringen vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser. En vesentlig forskjell ved å gi arbeidsmiljøloven anvendelse vil være at aktørene vil måtte forholde seg til arbeidsmiljølovens arbeidstidsregulering, fremfor sjøfartens arbeidstidsregler, for så vidt gjelder dykkepersonellet. Det er imidlertid vanskelig å fastslå de faktiske konsekvensene, ettersom arbeidstidsreguleringen i arbeidsmiljøloven innebærer betydelige muligheter for tilpasninger. Det legges likevel til grunn at endrede rammer for arbeidstid vil medføre økte kostnader og noe mindre fleksibilitet for næringen.

Det antas derfor at krav om arbeidsmiljølovens regler for dykkere som i dag har sitt arbeidsforhold regulert i henhold til sjøfartsreglene, vil kunne innebære økte kostnader for arbeidsgiver.

Forslaget om at losing skal omfattes av arbeidsmiljøloven, antas ikke å ha betydelige økonomiske eller administrative konsekvenser.