Meld feil

1. Gjennomføring av budsjettpolitikken

1.1 Sammendrag

Proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet for 2020 gjør rede for endringer som er vedtatt av Stortinget eller foreslått i proposisjoner fra regjeringen hittil i år, og inneholder forslag om ytterligere endringer på statsbudsjettet. Kapittel 1 gir hovedtallene i budsjettet for 2020. Kapittel 2 gir oversikt over forslag til endringer i bevilgninger som gjelder skatter og avgifter. Øvrige utgifts- og inntektsendringer som foreslås i denne proposisjonen, omtales i kapittel 3. Kapittel 4 gir oversikt over statsregnskapet per 30. september 2020.

1.1.1 Økonomiske tiltak i møte med koronapandemien

2020 har vært et helt spesielt år. Koronapandemien har fått store konsekvenser både for internasjonal og norsk økonomi, for enkeltpersoner og bedrifter.

Regjeringen har møtt koronapandemien med en kraftig finanspolitisk respons. Siden 12. mars 2020 har regjeringen i syv omganger, medregnet forslagene i nysaldert budsjett, fremmet omfattende økonomiske tiltak for å motvirke de negative konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene. Samtidig har lavere aktivitet i økonomien gitt nedgang i statens inntekter og økning i utgiftene til dagpenger til ledige og permitterte. Både høyere utgifter og lavere inntekter har bidratt til at budsjettbalansen for 2020 er kraftig svekket.

Regjeringen har arbeidet med økonomiske tiltak i tre faser. I første fase ble det lagt frem en rekke strakstiltak for å unngå unødige oppsigelser og konkurser i levedyktige selskap som ble rammet av en akutt svikt i inntektene. I tillegg ble det innført ekstra inntektssikring for de som ble permitterte, mistet jobben eller på annen måte mistet inntektsgrunnlaget sitt.

I andre fase fremmet regjeringen ytterligere konkrete tiltak for bransjer, bedrifter og husholdninger som er blitt spesielt hardt rammet av pandemien. Det var nødvendig å kompensere bedrifter og personer for inntektsbortfall, og slik avhjelpe den akutte situasjonen som oppstod i midten av mars.

Den tredje fasen av regjeringens økonomiske håndtering av pandemien ble innledet i mai. Etter hvert som økonomien gradvis åpnet opp igjen og de mest inngripende smitteverntiltakene ble lettet på, la regjeringen frem sin strategi for Norges vei ut av krisen: Skape mer, inkludere flere. Tiltakene i strategien skal bidra til å få aktiviteten opp og samtidig møte de langsiktige utfordringene norsk økonomi og samfunnet står overfor.

I høst har Europa og Norge igjen opplevd en ny smittebølge. Smitteøkningen og de nasjonale smitteverntiltakene som i oktober og november ble strammet inn, har store konsekvenser for norsk økonomi. Regjeringen har i flere omganger tilpasset den økonomiske politikken til den rådende smittesituasjonen ved å foreslå nye økonomiske tiltak og justere eksisterende ordninger.

Flere tiltak har kommet til eller blitt forsterket gjennom Stortingets behandling av regjeringens forslag. Det er en styrke i denne situasjonen at det samarbeides godt mellom regjering og storting, at det er et bredt politisk samarbeid og at behandlingen av sakene har vært rask og effektiv.

Svekkelsen av budsjettbalansen i 2020 er dekket inn ved å øke bruken av oljepenger, og har brakt bruken godt over den langsiktige rettesnoren for oljepengebruk i handlingsregelen på 3 pst. Det har vært riktig og i tråd med handlingsregelen å bruke finanspolitikken aktivt for å motvirke krisen. Uten omfattende økonomiske tiltak kunne kostnadene som følge av pandemien og smitteverntiltakene blitt større ved at flere bedrifter ville gått over ende og flere arbeidstakere ville ha mistet jobben.

Krisetiltakene er midlertidige og skal fases ut etter hvert som økonomien gradvis bedres og behovene avtar. Det er viktig for regjeringen at den store økningen i bruken av oljepenger i 2020 ikke skal føre til et varig løft i offentlige utgifter. Offentlige utgifter i Norge var på et høyt nivå allerede før koronakrisen, og en gradvis nedtrapping er nødvendig for å ivareta den langsiktige bærekraften i statsfinansene. Det kan også bidra til vekst og sysselsetting i privat sektor og nødvendige omstillinger i økonomien.

Tabell 1.1 oppsummerer de økonomiske tiltakene som er satt inn i 2020 i møte med virusutbruddet, inkludert regjeringens forslag i nysalderingen. Utgiftene til tiltak for å motvirke inntektsbortfall for bedrifter anslås til 67 mrd. kroner, mens utvidelser av inntektssikringsordninger for personer mv. er anslått til 16 mrd. kroner. Tiltak for sektorer med samfunnskritiske oppgaver anslås til 30 mrd. kroner. Øvrige kompensasjonsordninger og andre tiltak er anslått til 18 mrd. kroner. Summen av bevilgninger til økonomiske tiltak vedtatt eller foreslått i forbindelse med virusutbruddet er anslått til 131 mrd. kroner.

Tabell 1.1 Økonomiske tiltak i 2020 som er vedtatt eller foreslått i møte med pandemien. Mrd. kroner

	Bevilgning 2020¹
Tiltak overfor bedrifter		67,3
Motvirke inntektsbortfall for bedrifter mv.²	35,9
Kompensasjonsordning for bedrifter med stor omsetningssvikt	7,0
Luftfartssektoren, inkl. tapsavsetning til garantiordning	14,3
Tapsavsetning, statlig lånegarantiordning via bankene	10,0
Utvidelser av inntektssikringsordninger for personer		15,8
Øvrige kompensasjonsordninger³		11,1
Tiltak for sektorer med samfunnskritiske oppgaver⁴		29,8
Andre tiltak		7,0
Sum økonomiske tiltak		131,0

¹ Lånetransaksjoner og garantifullmakter mv. er ikke medregnet i tabellen.

² Omfatter bl.a. redusert lønnsplikt for arbeidsgivere ved permittering, redusert arbeidsgiveransvar for omsorgspenger og koronarelatert sykefravær, midlertidige skatte- og avgiftslettelser og ordningen med støtte til å ta permitterte tilbake i jobb.

³ Omfatter bl.a. kompensasjon for kultur, frivillighet og idrett, og kompensasjon til riksveiferjene og tog- og kollektivtransporten.

⁴ Omfatter bl.a. bevilgninger til helsesektoren, kommunene, politiet og Nav.

I forbindelse med nysalderingen foreslås bl.a. følgende nye tiltak i møte med koronapandemien:

Regjeringen foreslår 1 142 mill. kroner til det internasjonale arbeidet for å bekjempe pandemien. Av disse midlene foreslås 600 mill. kroner ut over bistandsbudsjettet på 1 pst. av BNI, jf. Utenriksdepartementets Prop. 46 S (2020–2021).
Regjeringen foreslår å øke kommunenes rammetilskudd med 807 mill. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter som følge av pandemien, og styrke kommunenes kontrollaktivitet knyttet til smittevernregler. I tillegg foreslås det 100 mill. kroner i kompensasjon til fylkeskommunene over rammetilskuddet, jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets Prop. 48 S (2020–2021).
Det foreslås 500 mill. kroner til forhåndsavtaler og vaksinasjon mot covid-19. For å gi ytterligere fleksibilitet i forhandlinger og samarbeid om vaksiner foreslår regjeringen også en bestillingsfullmakt på inntil 1 mrd. kroner, slik at det samlet kan inngås forpliktelser på 2 mrd. kroner i 2020, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 42 S (2020–2021).
Regjeringen foreslår 150 mill. kroner til de regionale helseforetakene for innkjøp av blant annet smittevernutstyr, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 42 S (2020–2021).
For å redusere risikoen for importsmitte foreslår regjeringen 75 mill. kroner til karantenehotell ved større flyplasser og grensepasseringssteder, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 43 S (2020–2021).
For å avhjelpe konsekvensene av smitteverntiltak for kultursektoren foreslår regjeringen 60 mill. kroner i økt tilskudd til kulturinstitusjoner som må holde helt eller delvis stengt. Midlene skal dekke opp for inntektstap i institusjonene etter innstramninger i lokale smittevernbestemmelser, samt bidra til å dekke merutgifter knyttet til omlegging av drift og etablering av alternativ publikumsrettet aktivitet, herunder digital formidling, jf. Kulturdepartementets Prop. 51 S (2020–2021).
Det foreslås 25 mill. kroner til ulike tiltak rettet mot sårbare grupper i julen, herunder til frivillige organisasjoner, digitale arrangementer i tros- og livssynssamfunn og til å styrke hjelpetelefoners bemanning i julen, jf. Barne- og familiedepartementets Prop. 40 S (2020–2021).

I april ble det nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra departementene, kommunesektoren og KS for å kartlegge de økonomiske konsekvensene av pandemien for kommunesektoren. Arbeidsgruppen anslår at de økonomiske virkningene av pandemien summerer seg til 8,8 mrd. kroner i 2020. Gjennom året har kommunesektoren blitt tilført 12,4 mrd. kroner i kompenserende bevilgninger, fordelt med 7,7 mrd. kroner til kommunene og 4,7 mrd. kroner til fylkeskommunene. Arbeidsgruppens kartlegging sammenholdt med kompenserende bevilgninger viser at kommunesektoren i 2020 samlet sett er kompensert med 3,6 mrd. kroner ut over de anslåtte virkningene av pandemien. Arbeidsgruppen vil fortsette kartleggingsarbeidet og skal levere sin sluttrapport innen august 2021.

1.1.2 Hovedtall i budsjettet for 2020

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I beregningen korrigeres det blant annet for virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter, renter og dagpenger til arbeidsledige. Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020 anslås nå til 392,5 mrd. kroner. Det er 148,9 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett for 2020 i fjor høst, men 2,5 mrd. kroner lavere enn anslått for 2020 i Nasjonalbudsjettet 2021, jf. tabell 1.2. Underskuddet tilsvarer 3,9 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året og utgjør 12,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Budsjettimpulsen, som er endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av verdiskapingen fra året før, anslås til 4,5 pst. i 2020, det samme som anslått i Nasjonalbudsjettet 2021.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 107,7 mrd. kroner. Det er 137,3 mrd. kroner lavere enn anslått i Saldert budsjett 2020, som blant annet må ses i sammenheng med midlertidige endringer i petroleumsskatteregimet og lavere oljepris. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2020 anslås til -72,7 mrd. kroner, som er 327,9 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter i 2020 anslås til 9,9 pst., målt fra regnskap for 2019.

Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte tall for det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020 i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2020. Mer fullstendige redegjørelser for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet basert på en gjennomgang av utviklingen i norsk økonomi legges frem to ganger i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett.

Tabell 1.2 Nøkkeltall for 2020-budsjettet på ulike tidspunkt¹ (mrd. kroner og prosent)

	Saldert	Første halvår	NB21	Nysaldert
Oljekorrigert underskudd	241,1	489,0	433,2	416,9
Strukturelt, oljekorrigert underskudd	243,6	429,0	395,0	392,5
Prosent av fondskapitalen	2,6	4,3	3,9	3,9
Prosent av trend-BNP Fastlands-Norge	7,6	13,4	12,3	12,3
Budsjettimpuls, prosentpoeng²	-0,2	5,4	4,5	4,5
Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten	245,0	89,3	86,7	107,7
Reell, underliggende utgiftsvekst (pst.)	0,8	12,8	10,1	9,9
Overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond	255,2	-141,7	-123,5	-72,7

¹ Budsjett for 2020 vedtatt av Stortinget høsten 2019 (saldert), første halvår medregnet Revidert nasjonalbudsjett 2020, Prop. 127 S (2019–2020) samt Innst. 360 S (2019–2020), Nasjonalbudsjettet 2021 (NB21) og nysalderingen av 2020-budsjettet.

² Budsjettimpulsen er målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Positive tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Finansdepartementet.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og Statens pensjonsfond

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020 anslås nå til 416,9 mrd. kroner. Dette underskuddet motsvares av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland, slik at statsbudsjettet er i balanse.

Siden Stortinget vedtok statsbudsjettet for 2020 i fjor høst, er det oljekorrigerte budsjettunderskuddet økt med 175,8 mrd. kroner. Det skyldes både reduserte inntekter og økte utgifter, jf. tabell 1.3.

Tabell 1.3 Endringer i statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2020 etter saldering av budsjettet høsten 2019

	Mill. kroner
Oljekorrigert underskudd i nysaldert budsjett 2020	416 922
- Oljekorrigert underskudd i Saldert budsjett 2020	241 084
= Endring oljekorrigert underskudd	175 838

Netto inntektsendringer	-48 355
Herav:
Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge	-56 751
Renteinntekter	-1 686
Andre inntektsendringer (netto)	10 083

Netto utgiftsendringer	127 483
Herav:
Dagpenger mv.	32 335
Renteutgifter	-161
Andre utgiftsendringer (netto)	95 309

Kilde: Finansdepartementet

Anslaget for faktisk betalte skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge er redusert med 56,8 mrd. kroner, og renteinntektene er redusert med 1,7 mrd. kroner. Øvrige inntektsendringer er på til sammen 10,1 mrd. kroner, hvorav 7,0 mrd. kroner er inntekter fra salg av havbrukstillatelser og 5,8 mrd. kroner skyldes økt overføring fra Norges Bank. Utbytteinntekter ekskl. utbytte fra Equinor er redusert med 3,2 mrd. kroner.

Anslaget for utgifter til dagpenger ble økt med 44,6 mrd. kroner i første halvår 2020, men er redusert med 12,3 mrd. kroner i andre halvår medregnet forslagene i nysalderingen. Anslåtte renteutgifter reduseres med 0,2 mrd. kroner fra saldert budsjett. Utgiftene utenom renter og dagpenger øker samlet sett med 95,3 mrd. kroner fra saldert budsjett til nysaldert budsjett. Dette er i hovedsak økte utgifter til økonomiske krisetiltak fremmet og vedtatt igjennom året i møte med koronapandemien.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet i 2020 anslås nå til 107,7 mrd. kroner, mot 245,0 mrd. kroner i Saldert budsjett 2020. Reduksjonen skyldes blant annet at anslaget for petroleumsskatter og -avgifter er satt ned med til sammen 104,6 mrd. kroner. Videre er forventet netto inntekt fra Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) 27,3 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i saldert budsjett, mens utbyttet fra Equinor er redusert med 5,4 mrd. kroner.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten blir i sin helhet overført til Statens pensjonsfond utland. Det overføres deretter midler tilbake fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet til å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Siden anslaget for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er lavere enn anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, blir nettoavsetningen i Statens pensjonsfond utland negativ med 309,2 mrd. kroner i 2020. Medregnet rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond på 236,5 mrd. kroner, hvorav 230,0 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet, anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond til -72,7 mrd. kroner i 2020.

Nærmere om veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten. For 2020 anslås den reelle, underliggende utgiftsveksten til 134,4 mrd. 2020-kroner, som svarer til 9,9 pst. I løpende kroner er veksten anslått til 11,6 pst., mens statsbudsjettets prisvekst er anslått til 1,5 pst.

Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter utenom. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige og tekniske forhold, og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. For veksten fra 2019 til 2020 gjelder dette følgende forhold:

Dekning av ODA-godkjente flyktningutgifter i Norge over bistandsbudsjettet. Midlene overføres fra Utenriksdepartementet til Kunnskapsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Barne- og familiedepartementet, og utgiftsføres dermed to ganger på statsbudsjettet.
Det korrigeres for avviket mellom pensjonskostnader som inngår i basisbevilgningene til helseforetakene og anslåtte normalnivåer for pensjonspremier i helseforetakene.
Det korrigeres for enkelte engangsinntekter i Statens pensjonskasse knyttet til engangsoppgjør for Vygruppen AS og Mantena AS i 2019.
Det korrigeres for merutgifter til finansiering av NRK som motsvares av økte inntekter i 2020.
Merutgifter som motsvares av merinntekter i henhold til merinntektsfullmakter. Slike utgifter budsjetteres ikke, men fremkommer først når regnskapet foreligger. I 2019 er det korrigert for slike merutgifter.

Tabell 1.4 Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst fra regnskapet for 2019 til nysaldert budsjett for 2020

			Mill. kroner
		Regnskap 2019	Nysaldert budsjett 2020
	Statsbudsjettets utgifter	1 378 115	1 570 095
-	Statlig petroleumsvirksomhet	26 331	28 000
-	Dagpenger til arbeidsledige	9 394	41 380
-	Renteutgifter	9 888	10 041
=	Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter	1 332 502	1 490 674
-	Flyktningutgifter i Norge finansiert over bistandsrammen	563	479
+	Korreksjon for pensjonspremier mv. helseforetak	694	3 123
+	Engangsinntekter i SPK (Vygruppen AS og Mantena AS)	1 766	-
-	NRK – Økte utgifter som motsvares av økte inntekter	-	6 354
-	Merutgifter som motsvares av merinntekter i henhold til merinntektsfullmakter	1 526	-
=	Underliggende utgifter	1 332 338	1 486 383
	Verdiendring i pst.		11,6
	Prisendring i pst.		1,5
	Volumendring i pst.		9,9

Kilde: Finansdepartementet.

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fredric Holen Bjørdal, Svein Roald Hansen, Ingrid Heggø, Tom Kalsås og Eigil Knutsen, fra Høyre, Elin Rodum Agdestein, lederen Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad, Vetle Wang Soleim og Aleksander Stokkebø, fra Fremskrittspartiet, Sivert Bjørnstad, Hans Andreas Limi og Sylvi Listhaug, fra Senterpartiet, Sigbjørn Gjelsvik og Trygve Slagsvold Vedum, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Venstre, Ola Elvestuen, fra Kristelig Folkeparti, Tore Storehaug, fra Miljøpartiet De Grønne, Kristoffer Robin Haug, og fra Rødt, Bjørnar Moxnes, tar omtalen til orientering.

Komiteen viser til at Dokument 8:76 S (2020–2021) er omtalt under kapitlene 571 og 2541 i denne innstillingen.

Neste kapittel

Stortinget.no