Søk

Innhald

1. Oppsummering av den årlige revisjonen og kontrollen for 2019

1.1 Kort om Riksrevisjonen

Riksrevisjonen er Stortingets kontrollorgan og reviderer statlige virksomheter og departementer. Dette gjør Riksrevisjonen gjennom regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

Riksrevisjonen gjennomfører revisjonen i tråd med lov om Riksrevisjonen og tilhørende instruks og INTOSAIs rammeverk for offentlig revisjon.

1.1.1 Riksrevisjonens kritikk-, konklusjons- og uttalelsesformer

Når Riksrevisjonen finner grunnlag for kritikk i det den reviderer, brukes følgende begreper, rangert etter hvor alvorlige funnene er:

  • svært alvorlig ved forhold som har svært alvorlige konsekvenser for samfunnet eller berørte borgere, for eksempel risiko for liv eller helse.

  • alvorlig ved forhold som kan ha betydelige konsekvenser for samfunnet eller berørte borgere, eller der summen av feil og mangler er så stor at dette må anses som alvorlig i seg selv.

  • sterkt kritikkverdig ved forhold som har mindre alvorlige konsekvenser, men som gjelder saker av prinsipiell eller stor betydning.

  • kritikkverdig ved mangelfull forvaltning der konsekvensene ikke nødvendigvis er alvorlige. Dette kan gjelde feil og mangler som har økonomiske konsekvenser, overtredelse av regelverk eller saker som er tatt opp tidligere, men som fortsatt ikke er rettet opp.

Riksrevisjonen rapporterer resultatet av den finansielle revisjonen av departementer og underliggende virksomheter i en revisjonsberetning til hvert årsregnskap. I revisjonsberetningen bruker Riksrevisjonen de følgende konklusjonene:

  • umodifisert konklusjon når Riksrevisjonen ikke har avdekket vesentlige feil eller mangler.

  • modifisert konklusjon når Riksrevisjonen avdekker vesentlige feil eller mangler.

  • Riksrevisjonen deler de modifiserte konklusjonene inn i tre typer:

  • med forbehold når deler av årsregnskapet inneholder vesentlig feilinformasjon.

  • Riksrevisjonen uttaler seg ikke når Riksrevisjonen mangler tilstrekkelige revisjonsbevis til å kunne slå fast at årsregnskapet totalt sett ikke inneholder vesentlig feilinformasjon.

  • negativ konklusjon når årsregnskapet totalt sett inneholder vesentlig feilinformasjon.

I revisjonsberetningen uttaler Riksrevisjonen seg også om hvorvidt dem Riksrevisjonen reviderer, overholder administrativt regelverk som har betydning for økonomistyringen i staten. Riksrevisjonen deler uttalelsene inn i to typer:

  • Riksrevisjonen er ikke kjent med forhold som tilsier at virksomheten har disponert bevilgningene i strid med administrative regelverk.

  • Riksrevisjonen er kjent med forhold som tilsier at virksomheten har disponert bevilgningene i strid med administrative regelverk.

1.2 Erklæring om revisjon av statsregnskapet og regnskapet for administrasjonen av Svalbard

Riksrevisjonen har revidert bevilgningsregnskapet, kapitalregnskapet, regnskapet for administrasjonen av Svalbard og alle årsregnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten.

Revisjonen av årsregnskapene er gjennomført i tråd med internasjonale standarder for offentlig revisjon (ISSAI). Med ett unntak er årsregnskapene til departementene og deres underliggende virksomheter uten vesentlige feil eller mangler. Det er Riksrevisjonens vurdering at feilene Riksrevisjonen har avdekket i dette årsregnskapet, og brudd på administrativt regelverk, ikke medfører vesentlig feil i statsregnskapet og påvirker derfor ikke erklæringen om revisjon av statsregnskapet.

Basert på dette mener Riksrevisjonen at Statsregnskapet (Meld. St 3 (2019–2020)) i det vesentligste er korrekt avlagt og presentert. Dette gjelder:

  • Bevilgningsregnskapet på kapittel og post med:

    • regnskapsførte utgifter, overført beløp fra forrige år, total bevilgning i budsjettåret, mer- og mindreutgifter og overført beløp til neste år

    • regnskapsførte inntekter med bevilgning og mer- og mindreinntekter

  • Kapitalregnskapet med oversikt over statens eiendeler og gjeld samt endringer i året

  • Oversikter i tilknytning til statsregnskapet, hvor avvikene fra hovedprinsippene i bevilgningsreglementet er hjemlet. Dette er fullmakter til:

    • overskridelse av budsjettet

    • forpliktelser ut over budsjettåret med tilsagnsfullmakter, bestillingsfullmakter og lån og garantier og hvilke forpliktelser som er pådratt i henhold til samtykkene

    • låneopptak, hva staten har lånt og endring av statsgjelden

  • Svalbardregnskapet

1.3 Oppsummering av revisjonen

I 2019 har Riksrevisjonen revidert statsregnskapet og totalt 230 årsregnskaper avlagt av departementer, underliggende virksomheter og fond. I tillegg rapporterer Riksrevisjonen om kritikkverdige saker fra ti gjennomførte undersøkelser.

1.3.1 Revisjon av statsregnskapet

Statsregnskapet med bevilgningsregnskapet, kapitalregnskapet og tilhørende oversikter er i det vesentligste korrekt avlagt og presentert. Riksrevisjonen har kontrollert at statsregnskapet på alle departementsområdene er korrekt avlagt i samsvar med bevilgningsreglementets § 13 Statsregnskapet og utfyllende bestemmelser.

Riksrevisjonen bygger vurderingene på om hovedprinsippene for statsregnskapet er etterlevd:

  • Ettårsprinsippet fastslår at budsjetterminen er ett år, og at den følger kalenderåret. Virksomheten må betale innen utgangen av året for å kunne benytte seg av bevilgningsfullmakten.

  • Fullstendighetsprinsippet fastslår at budsjettet skal inneholde alle statlige utgifter og inntekter for de virksomhetene og tiltakene Stortingets bevilgningsvedtak fastsetter. Bevilgningene skal være basert på realistiske anslag over utgifter og inntekter.

  • Kontantprinsippet fastslår at utgifter og inntekter skal tas med for det året de antas å bli kontant betalt.

  • Bruttoprinsippet fastslår at utgifter og inntekter skal føres opp hver for seg.

Riksrevisjonen har bekreftet at de aller fleste årsregnskapene til departementene og underliggende virksomheter er uten vesentlige feil eller mangler.

Riksrevisjonen vurderer at konklusjonen på revisjonen av statsregnskapet ikke er påvirket av de ti undersøkelsene vi har gjennomført.

1.3.2 Finansiell revisjon av departementer og underliggende virksomheter

Riksrevisjonen rapporterer om resultatet av den finansielle revisjonen og etterlevelsen av administrativt regelverk samlet i én revisjonsberetning per årsregnskap for både virksomheter og departementer. I denne beretningen gir revisoren en skriftlig tilbakemelding på om regnskapet er utarbeidet i samsvar med det gjeldende rammeverket for finansiell rapportering. Revisoren skal også uttale seg om hvorvidt virksomheten har disponert bevilgningene i strid med administrative bestemmelser om økonomistyring i staten. De grunnleggende prinsippene for årsregnskapet er de samme hovedprinsippene som for statsbudsjettet og statsregnskapet.

1.3.3 Statlige virksomheter og tilknytningsformer

Statlige virksomheter kan være tilknyttet staten på ulike måter, basert på hvilke budsjettfullmakter Stortinget har gitt. De fleste av dem er ordinære forvaltningsorganer som får utgiftene og inntektene sine budsjettert og rapportert til statsregnskapet hver for seg. Forvaltningsorganene med særskilte fullmakter er nettobudsjetterte. Her vedtar Stortinget en netto utgiftsramme, som er forskjellen mellom forventede utgifter og inntekter. Det er nettobudsjetterte virksomheter under ti departementer.

De nettobudsjetterte virksomhetene fører periodisert regnskap etter de statlige regnskapsstandardene (SRS). De bruttobudsjetterte virksomhetene kan etter avtale med sitt ansvarlige departement velge å føre regnskap etter SRS i tillegg til kontantregnskapet. Per 2019 har 17 pst. av de bruttobudsjetterte virksomhetene valgt dette.

I tillegg til at Riksrevisjonen har revidert årsregnskapet for statlige virksomheter, har Riksrevisjonen avgitt 31 revisjonsberetninger for fondsregnskap og tolv for andre regnskap.

1.3.4 Revisjonsberetning med modifisert konklusjon om regnskapet

Av i alt 230 årsregnskap som Riksrevisjonen har avgitt beretning for i 2019, har Riksrevisjonen tatt forbehold om enkelte forhold i ett av disse regnskapene (modifisert konklusjon). Dette gjelder årsregnskapet for Forsvaret.

Riksrevisjonens konklusjon om årsregnskapet for Forsvaret henger sammen med hvordan de praktiserer horisontal samhandling. Dette er et virkemiddel forsvarssektoren har tatt i bruk som skal gi økt kostnadsbevissthet og bidra til rasjonell drift.

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) har en støttefunksjon og gjør innkjøp på vegne av de ulike enhetene i Forsvaret. Stortinget bevilger penger til FLO over et eget kapittel som skal dekke de ordinære driftsutgiftene deres, men benytter seg av andre kapitler for bevilgninger til de øvrige enhetene i Forsvaret, f.eks. Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Når FLO leverer varer og tjenester til disse enhetene, blir det aktuelle utgiftskapitlet belastet, mens utgiftskapitlet til FLO godskrives. Dette innebærer at utgiftsføringen på riktig kapittel i statsregnskapet først skjer når varene tas ut fra lager, og ikke når varene blir kjøpt og betalt.

Når utgiftene er ført ett eller flere år etter at FLO har gjort innkjøpet, er det et brudd på kontantprinsippet og ettårsprinsippet i bevilgningsreglementet.

1.3.5 Revisjonsberetninger med uttalelse om brudd på administrativt regelverk

Etter Riksrevisjonens mening har ni virksomheter brudd på administrativt regelverk. Tabellen under viser hva bruddene gjelder.

Tabell Revisjonsberetninger med uttalelse om brudd på administrativt regelverk

Navn

Type brudd

Forsvarsdepartementet

Feil i beregning av merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3.1 første ledd, om beregning av merverdiavgift ved omsetning av varer og tjenester

Forsvaret

Feil i beregning av merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3.1 første ledd, om beregning av merverdiavgift ved omsetning av varer og tjenester

Forsvarsmateriell

Feil i beregning av merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3.1 første ledd, om beregning av merverdiavgift ved omsetning av varer og tjenester

Forsvarsbygg

Feil i beregning av merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3.1 første ledd, om beregning av merverdiavgift ved omsetning av varer og tjenester

Forsvarets forskningsinstitutt

Mangelfull arbeidsdeling ved bestilling av varer og tjenester, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 5.3.3 Budsjettdisponering og bestilling

Helsedirektoratet

Dårlig sporbarhet av dokumentasjon ved større innkjøp, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 2.5.2.2 og 5.3.5.2, om attestasjon

Direktoratet for e-helse

Inkludering av ikke-statlige midler i regnskapet, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 3.6 Forvaltning av finansielle eiendeler og midler

Mattilsynet

Svikt i systemer og rutiner for å sikre at inntektskrav blir fastsatt, utstedt og innbetalt med riktig beløp, jf. reglement for økonomistyring i staten § 14 Intern kontroll og bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 2.4 a) og f), 2.5.3, 2.5.4, 2.5.5, 4.2 f) og g), 5.4.1 og 5.4.2.2

Regjeringsadvokaten

Ikke tilfredsstillende internkontroll, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 2.4, spesielt når det gjelder krav til attestasjon, jf. økonomibestemmelsene punkt 2.5.2.2, om attestasjon, og økonomibestemmelsene punkt 2.5.3, om transaksjonskontroll av inntekter

Manglende beregning av merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3-30 Tjenester

Feil bruk av regnskapskontoer for utgifter, jf. Finansdepartementets rundskriv R-102 og R-116

1.3.6 Undersøkelser av saker Riksrevisjonen finner kritikkverdige

I årets Dokument 1 rapporterer Riksrevisjonen om ti kritikkverdige saker den har undersøkt nærmere. Hovedfunnene i disse er:

  • Det er sterkt kritikkverdig at Arbeids- og velferdsetatens (Nav) kontroll av tilskudd til arbeidsmarkedstiltak, arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, ikke er god nok.

  • Det er sterkt kritikkverdig at Statens vegvesens inspeksjon og oppfølging av installasjoner og utstyr på riksveinettet er utilstrekkelig.

  • Det er kritikkverdig at Stortingets forutsetninger for gebyrfinansiering blir brutt, særlig gjennom overprising av tjenester.

  • Det er kritikkverdig at saksbehandlingstiden på pasientskadeområdet fortsatt er for lang.

  • Det er kritikkverdig at arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap ved statlige universiteter og høyskoler ikke er målrettet og systematisk nok.

  • Det er kritikkverdig at etats- og virksomhetsstyringen av Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) ikke sikrer systematisk kunnskap om måloppnåelse og resultater.

  • Det er kritikkverdig at Sjøfartsdirektoratets saksbehandling av tilskudd til sysselsetting av sjøfolk er vanskelig å etterprøve.

  • Det er kritikkverdig at NVEs tilsyn med sikkerhet og miljø ved vassdragsanlegg er mangelfullt.

  • Det er kritikkverdig at konflikter mellom byggherre og entreprenør i veiprosjekter ikke løses på en god nok måte.

  • Det er kritikkverdig at norske utenriksstasjoner ikke tilfredsstiller krav til dokumentsikkerhet og arkivforvaltning.

1.3.6.1 Arbeids- og velferdsetatens (Nav) kontroll av tilskudd til arbeidsmarkedstiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er ikke god nok (Arbeids- og sosialdepartementet)

Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at Arbeids- og velferdsetaten (Nav) ikke har etablert gode nok kontroller som sikrer at betydelige økonomiske verdier opptjent gjennom tilskudd til arbeidsmarkedstiltakene varig tilrettelagt arbeid (VTA) og arbeidsforberedende trening (AFT) i tilstrekkelig grad kommer attføringsarbeidet og dermed tiltaksdeltakerne til gode. I 2019 utbetalte etaten 2,84 mrd. kroner i tilskudd til 292 tiltaksarrangører. Om lag 16 200 personer deltok hver måned i et AFT- eller VTA-tiltak.

Arbeidsmarkedstiltak er et sentralt nasjonalt virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken og utgjør en viktig del av innsatsen for å få flere i arbeid. Tiltakene AFT og VTA arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter som mottar tilskudd fra Nav.

En forhåndsgodkjent tiltaksbedrift har som hovedformål å hjelpe personer med nedsatt arbeidsevne tilbake til det ordinære arbeidslivet, eller å tilby varig skjermet og tilrettelagt sysselsetting i en bedrift utenfor det ordinære arbeidsmarkedet. De forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene som arrangerer VTA og AFT, er hovedsakelig aksjeselskaper med kommunal eller fylkeskommunal aksjemajoritet. Noen av tiltaksbedriftene er eid av stiftelser/ideelle organisasjoner eller har privat eierskap.

Arbeids- og sosialdepartementet har stilt nærmere krav til forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter i tiltaksforskriften. Blant annet skal overskudd komme attføringsvirksomheten og deltakerne til gode. Departementet krever også at attføring eller varig tilrettelagt arbeid skal være tiltaksbedriftens primære virksomhet. Videre fastslår forskriften at tiltaksplasser ikke skal virke konkurransevridende, og at kryssubsidiering ikke skal forekomme. Departementet skal føre kontroll med at Nav forvalter tilskudd på en forsvarlig måte. Revisjonen viser at etaten ikke har etablert en god nok kontroll som sikrer at tiltaksbedriftene etterlever tiltaksforskriften.

Riksrevisjonen konstaterer at betydelige økonomiske verdier som er opptjent gjennom tilskudd til attføring og varig tilrettelagt arbeid, i mange tilfeller ikke følger tiltaksbedriftene ved omorganisering til konsern. Verdiene kommer dermed ikke attføringstiltakene og deltakerne til gode. Ett eksempel på dette er en virksomhet som før den skilte ut AFT- og VTA-tiltakene, hadde en samlet egenkapital på 27 mill. kroner. Datterselskapet som ble opprettet for å videreføre tiltakene, ble tilført 1 mill. kroner i egenkapital.

Revisjonen viser også at Navs årlige kontroll av tiltaksbedriftene ikke gir grunnlag for å etterprøve om tilskuddene går til formålet, og om tiltaksforskriften etterleves. Regnskapene som etaten mottar fra tiltaksbedriftene, blir ofte presentert på et nivå som er for overordnet til kontrollformål.

1.3.6.2 Statens vegvesens inspeksjon og oppfølging av installasjoner og utstyr på riksveinettet er utilstrekkelig (Samferdselsdepartementet)

Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at Statens vegvesen ikke har tilstrekkelig oversikt over tilstanden og sikkerhetsnivået til installasjoner og utstyr (vegobjektene) i veinettet, og ikke gjør nok for å etterleve kravene til planlegging og gjennomføring av inspeksjoner.

Et av vegvesenets virkemidler for å oppnå et sikkert og effektivt veisystem med trygghet og god regularitet for trafikantene, er løpende inspeksjoner av riksveiene. Revisjonen viser at veinettet ikke blir overvåket i samsvar med kravene. Vegvesenet har i liten grad planlagt eller gjennomført årlige enkeltinspeksjoner og femårige hovedinspeksjoner av vegobjektene, herunder skredsikring, dreneringsanlegg, rekkverk og støtputer.

Formålet med inspeksjonene er at de skal gi oversikt over tilstanden og behovene for tiltak på veinettet. For å gjøre det mulig å følge opp avvik og eventuelle endringer i tilstanden, slik at de riktige tiltakene kan settes i verk, er det nødvendig å dokumentere gjennomføringen av inspeksjonene. Det går ikke fram av vegvesenets interne retningslinjer hvem som har ansvaret for å gjennomføre inspeksjonene. Retningslinjene beskriver heller ikke nærmere hvordan man skal gjennomføre inspeksjonene eller dokumentere resultatet av dem.

1.3.6.3 Stortingets forutsetninger for gebyrfinansiering blir brutt, særlig gjennom overprising av tjenester (flere departementer)

Revisjonen er gjennomført som en tverrgående undersøkelse og omfatter Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet. Resultatene foreligger i én felles rapport på riksrevisjonen.no.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at brukerne av de kontrollerte gebyrbelagte tjenestene må betale 627 mill. kroner mer enn det tjenestene koster, og dermed belastes en skjult skatt. Dette er i strid med Stortingets forutsetninger for gebyrfinansieringen og Finansdepartementets bestemmelser i rundskriv R-112.

Videre er det kritikkverdig at 1,4 mrd. kroner av totalt 5,3 mrd. kroner i gebyrinntekter i regnskapene blir presentert som innkreving av skatter og avgifter, i stedet for som driftsinntekter.

I tillegg til at Finansdepartementet er ansvarlig for utarbeidelsen av R-112, har de ansvar for å samordne arbeidet med statsbudsjettet. I statsbudsjettet blir de overprisede tjenestene ikke nedjustert til kostnaden for tjenesten fordi det ikke har vært funnet inndekning i budsjettet. Brukerne blir dermed belastet gebyrer som ikke er i tråd med bestemmelsene i R-112.

I 2019 hadde tolv departementer og 36 virksomheter nærmere 5,3 mrd. kroner i inntekter fra 80 gebyrordninger. For de sju gebyrordningene som inngår i revisjonen, utgjør gebyrinntektene 2,9 mrd. kroner. Undersøkelsen viser totalt 627 mill. kroner i overprising og gjelder følgende statlige tjenester:

Tjenester

Departement

Virksomhet

Overpris

Registrering i Løsøreregisteret

Nærings- og fiskeridepartementet

Brønnøysundregistrene

268 mill. kroner

Begjæring om utleggsforretning

Justis- og beredskapsdepartementet

Domstolene og politiet

200 mill. kroner

Tinglysing av eiendom

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Statens kartverk

89 mill. kroner

Gjennomføring av teoriprøver og foto på førerkort

Samferdselsdepartementet

Statens vegvesen

68,4 mill. kroner

Operative sertifikater og teoriprøver

Samferdselsdepartementet

Luftfartstilsynet

1,7 mill. kroner

Det framkommer ingen informasjon om overprising av tjenestene i de respektive fagdepartementenes budsjettdokumenter (Prop. 1 S for hvert enkelt departement). Overprisingen blir bare omtalt i Prop. 1 LS fra Finansdepartementet, når regjeringen foreslår nedjustering av en overpris i skatte- og avgiftsopplegget.

Enkelte tjenester er underpriset, blant annet tjenestene tvistemål, skjønn og tvangsfullbyrdelse som er begrunnet i borgernes rettssikkerhet og nødvendig tilgang til domstolene. Det framkommer heller ingen informasjon om underpris og begrunnelser for dette i de årlige budsjettdokumentene.

Årsregnskapene for departementene og de underliggende statlige virksomhetene skal, sammen med budsjettdokumentene, bidra til å sikre kunnskap om statlig virksomhet og tillit til offentlige myndigheter. Det er derfor viktig at informasjonsgrunnlaget i regnskapene er ensartet og egner seg som styringsinformasjon og til statistikk-, analyse- og sammenligningsformål.

1.3.6.4 Saksbehandlingstiden på pasientskadeområdet er fortsatt for lang (Helse- og omsorgsdepartementet)

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at selv med de økte bevilgningene som Norsk pasientskadeerstatning (NPE) og Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) har fått for å redusere saksbehandlingstiden, er den ennå ikke redusert, slik Stortinget har forutsatt.

Saksbehandlingstiden har økt i flere år, og den er fortsatt for lang. Dette betyr at pasienter som har opplevd feilbehandling i helsevesenet som utløser erstatningsplikt, ikke får sakene sine behandlet innen rimelig tid.

Helse- og omsorgsdepartementet har i løpet av perioden 2014–2019 forlenget kravet til gjennomsnittlig saksbehandlingstid i virksomhetene med flere måneder. Til tross for dette er saksbehandlingstiden fortsatt lengre enn målene som er satt på området. I 2019 ventet erstatningssøkerne i gjennomsnitt 24 måneder på å få vedtak om erstatning og beregnet erstatningssum fra NPE, mens målet var 22 måneder.

Dersom erstatningssøkeren klager på vedtaket om rett til erstatning, må søkeren i gjennomsnitt vente ytterligere 20 måneder for å få avgjort klagesaken hos Pasientskadenemnda og Helseklage, som er sekretariat for nemnda. Klager på erstatningssummer som ble ferdigbehandlet i 2019, var i gjennomsnitt 33 måneder gamle, selv om målet var 17 måneder.

For Pasientskadenemnda og Helseklage er saksbehandlingstiden vesentlig lengre enn målet, samtidig som antallet ubehandlede saker er svært høyt. Sakene ligger ofte mellom ett og to år i kø før de kommer til en saksbehandler, noe som bidrar til å forklare den lange saksbehandlingstiden. I løpet av en fireårsperiode har antallet ubehandlede saker økt med 1 600. Dette tilsvarer nesten to års saksavvikling. Videre er saksbehandlingen i liten grad tilpasset sakenes kompleksitet og størrelsen på erstatningen.

1.3.6.5 Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap ved statlige universiteter og høyskoler er ikke målrettet og systematisk nok (Kunnskapsdepartementet)

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Kunnskapsdepartementet og statlige universiteter og høyskoler ikke i tilstrekkelig grad arbeider målrettet og systematisk med samfunnssikkerhet og beredskap.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at departementet ikke har arbeidet godt nok med risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), beredskapstiltak og øvelser, og at departementet på flere områder ikke etterlever samfunnssikkerhetsinstruksens krav fullt ut.

Videre har ikke departementet fulgt opp samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet tilstrekkelig i styringsdialogen med sine underliggende virksomheter. Viktige styringssignaler i budsjettproposisjonene er ikke videreført som styringssignaler og rapporteringspunkter i tildelingsbrevene.

Universitets- og høyskolesektoren (UH-sektoren) etterlever ikke fullt ut departementets krav som gjelder risiko- og sårbarhetsanalyser, pandemiplan og kriseøvelser. Revisjonen viser dessuten at virksomhetenes ROS-analyser og beredskapsplaner varierer i omfang, innhold og struktur. Det er også store variasjoner i hvordan virksomhetene dokumenterer, evaluerer og følger opp øvelsene.

Ved universiteter og høyskoler er det samlet svært mange studenter og ansatte. Dette kan gi utfordringer med samfunnssikkerhet og beredskap på ulike områder, som smittefare, ulykker, vold og terror. Alvorlige hendelser kan potensielt få store konsekvenser. Det er derfor viktig at UH-sektoren målrettet og systematisk ivaretar arbeidet sitt med samfunnssikkerhet og beredskap, og at samfunnssikkerhetsinstruksens krav etterleves fullt ut på alle områder

1.3.6.6 Etats- og virksomhetsstyringen av Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) sikrer ikke systematisk kunnskap om måloppnåelse og resultater (Landbruks- og matdepartementet)

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Landbruks- og matdepartementet ikke har etablert tydelige styringsparametere i tildelingsbrev eller i øvrige styringsdokumenter til NIBIO. Mangelen på tydelige styringsparametere og rapporteringskrav gjør det vanskelig å vurdere og sammenligne virksomhetens måloppnåelse og resultater over tid. I tillegg er systemet for å vurdere om NIBIO når målene sine og bruker ressursene effektivt, lite transparent og vanskelig å etterprøve.

Det er etter Riksrevisjonens vurdering også kritikkverdig at departementet fusjonerer tre forskningsinstitutter uten samtidig å sikre at man kan måle og vurdere om målene for fusjonen blir nådd.

NIBIO ble opprettet i 2015 ved at de tidligere forskningsinstituttene Bioforsk, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forsking (NILF) og Norsk institutt for skog og landskap ble slått sammen. Formålet var å etablere et faglig og økonomisk robust forsknings- og utviklingsmiljø som leverer kunnskap av høy kvalitet og relevans til næring og forvaltning. Fusjonen skulle blant annet sikre at mer ressurser gikk til faglig arbeid og mindre til administrasjon, drift og vedlikehold.

Riksrevisjonen mener at gevinstrealiseringsplanen for fusjonen kom for sent. Først i midten av 2018 ba departementet NIBIO utarbeide en slik plan. Riksrevisjonen påpeker i tillegg at gevinstrealiseringsplanen som er utarbeidet, ikke informerer godt nok om hvorvidt de økonomiske målene for fusjonen blir nådd. Dette skyldes at planen ikke tar hensyn til merkostnadene som følger av fusjonen. Planen legger dessuten i liten grad til rette for å kunne sammenligne med situasjonen før fusjonen, og den gir derfor heller ikke grunnlag for å vurdere om NIBIO når målene med fusjonen.

1.3.6.7 Sjøfartsdirektoratets saksbehandling av tilskudd til sysselsetting av sjøfolk er vanskelig å etterprøve (Nærings- og fiskeridepartementet)

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Sjøfartsdirektoratets saksbehandling av tilskudd til sysselsetting av sjøfolk er vanskelig å etterprøve. Det bevilges årlig om lag to mrd. kroner i tilskudd. Direktoratet behandler over 3 000 søknader i året, men vurderinger i saksbehandlingen blir ikke dokumentert slik at de kan etterprøves. I og med at direktoratet ikke tar ut endringslogg fra systemet for kontrollformål, er saksbehandlingen heller ikke tilstrekkelig sporbar. På kontrolltidspunktet manglet de også rutiner for å kontrollere hvem som har saksbehandlerrolle i fagsystemet.

Svakhetene i saksbehandlingen øker muligheten for at feil og misligheter ikke avdekkes, og dette kan svekke tilskuddsmottakernes og allmennhetens tillit til tilskuddsforvaltningen.

Nærings- og fiskeridepartementet har gjennom styringen av Sjøfartsdirektoratet lagt vekt på resultater og utvikling av tilskuddsordningen. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at departementet ikke har rettet tilsvarende oppmerksomhet mot internkontrollen i direktoratets forvaltning er i tråd med økonomiregelverket.

1.3.6.8 NVEs tilsyn med sikkerhet og miljø ved vassdragsanlegg er mangelfullt (Olje- og energidepartementet)

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at måten Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) forvalter tilsynet med sikkerhet og miljø ved vassdragsanlegg på, er mangelfull. Brudd på dammer kan ha alvorlige konsekvenser. Klimaendringer forsterker også sikkerhetsutfordringene ved vassdragsanleggene. Det er derfor viktig at NVE fører et effektivt tilsyn basert på gode risikovurderinger.

Selv om NVE i de senere årene har jobbet med å utvikle tilsynsarbeidet sitt, viser revisjonen at det fortsatt er mangler ved dette arbeidet. Det er derfor en risiko for at sikkerhet og miljø ved anleggene ikke blir ivaretatt slik vassdragslovgivningen forutsetter.

Revisjonen viser at NVE ikke på en god nok måte dokumenterer risikovurderinger som gir grunnlag for å velge ut tilsynsobjekter. Gjennomførte tilsyn er mangelfullt dokumentert. Videre viser revisjonen at de ikke i tilstrekkelig grad følger opp identifiserte avvik fra vassdragslovgivningen.

Ansvarlige for vassdragsanlegg har rapportert inn et betydelig antall avvik som gjelder brudd på regelverk de skal følge. Disse avvikene følges i liten grad opp, og NVE har i 2018 og 2019 ikke tatt i bruk virkemidler som varsel om retting og tvangsmulkt for at rapporterte mangler skal bli utbedret.

1.3.6.9 Konflikter mellom byggherre og entreprenør i veiprosjekter løses ikke på en god nok måte (Samferdselsdepartementet)

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at konfliktløsningsordninger i forbindelse med veiprosjekter ikke har vært utnyttet bedre, og at alternativene til tvisteløsning i domstolene ikke i større grad er tatt i bruk når konflikter har oppstått.

Investeringene til veiformål har økt betydelig det siste tiåret. Økningen har ført til en høy utbyggingsaktivitet med mange investeringsprosjekter og stadig større kontrakter. I mange av veiprosjektene har det oppstått uenigheter og konflikter mellom byggherre og entreprenør, og konfliktnivået har økt. I flere tilfeller løses ikke sakene før de har vært gjennom rettslig behandling i domstolene. Det kan ta mange år å nå en løsning i slike saker, og de er svært ressurskrevende å håndtere for både entreprenører og byggherrer.

Mange av konfliktene skyldes svakheter i Statens vegvesens kontraktstrategi og kontraktsoppfølging. Dialogen og samhandlingen mellom byggherre og entreprenør i gjennomføringen av prosjekter har heller ikke vært god nok. Det er planlagt tiltak for å redusere konfliktnivået. Det er viktig at vegvesenet følger opp at disse tiltakene bidrar til en reduksjon i antall konflikter.

1.3.6.10 Norske utenriksstasjoner tilfredsstiller ikke krav til dokumentsikkerhet og arkivforvaltning (Utenriksdepartementet)

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Utenriksdepartementet gjennom sin styring og oppfølging ikke har sørget for at alle utenriksstasjonene tilfredsstiller krav til sikring av fysisk arkivmateriale, i henhold til arkivloven med forskrifter.

Undersøkelsen viser at en rekke stasjoner ikke etterlever vesentlige krav som stilles til sikring mot innbrudd og uautorisert tilgang til arkivlokalene. Mange stasjoner har ikke sikret arkivlokalene mot brann. Utenriksstasjonene bruker tre forskjellige arkivsystemer som har ulik funksjonalitet. Systemene gjør det vanskelig for stasjonene å etablere en god og ensartet arkivpraksis.

Departementets styring og oppfølging på området har svakheter, noe som svekker muligheten for helhetlig oppfølging av dokumentsikkerheten og arkivforvaltingen på utenriksstasjonene. Blant annet gjennomfører departementet i liten grad risikovurderinger av arkivområdet. Oppfølgingen av hvordan stasjonene etterlever lover og regler om dokumentsikkerhet og arkivforvaltning, er fragmentert og lite systematisk.

Norske utenriksstasjoner behandler saker og informasjon som har stor betydning for Norge og enkeltpersoner, blant annet utenrikspolitiske saker og innrapporteringer, konsulære saker for norske borgere i utlandet og pass- og visumsaker. Det er derfor viktig at stasjonenes arbeid med dokumentsikkerhet sikrer at informasjon ikke kommer på avveier, og at arkivforvaltningen sikrer at arkivverdig materiale blir bevart for ettertiden i tråd med gjeldende regelverk.

1.4 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Leif Audun Sande, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til at Riksrevisjonen har revidert statsregnskapet for 2019, herunder regnskapet for administrasjonen av Svalbard, samt alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre virksomheter som er regnskapspliktige til staten.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen i sin erklæring om revisjon av statsregnskapet og øvrige regnskaper anser de fleste årsregnskapene til departementene og underliggende virksomheter å være uten vesentlige feil eller mangler, og at resultatet av den finansielle revisjonen viser at regnskapene i hovedsak er korrekt avlagt. Riksrevisjonen har avgitt totalt 230 revisjonsberetninger.

Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen også for 2019 har tatt forbehold i årsregnskapet for Forsvaret. Dette er fjerde gang på rad at Riksrevisjonen ikke har kunnet godkjenne Forsvarets regnskap. Kritikkverdige forhold er ikke rettet opp på tross av løfter og klare pålegg fra Stortinget. Komiteen støtter Riksrevisjonens kritikk og vil understreke statsrådens ansvar for å sørge for at feilene rettes. Komiteen forutsetter at Stortinget informeres om oppfølgingen i Dokument 1 (2021–2022).

Det er videre registrert brudd på administrativt regelverk for ni virksomheter: Forsvarsdepartementet, Forsvaret, Forsvarsmateriell, Forsvarsbygg og Forsvarets forskningsinstitutt, Helsedirektoratet, Direktoratet for e-helse, Mattilsynet og Regjeringsadvokaten.

Komiteen vil særlig fremheve Forsvarsdepartementet, som med underliggende virksomheter – også når det gjelder brudd på administrativt regelverk – har vært en gjenganger for Riksrevisjonens og komiteens kritikk. Kritikken gjelder brudd på regelverket ved beregning av merverdiavgift og mangelfull arbeidsdeling ved bestilling av varer og tjenester.

Kritikken mot de øvrige virksomhetene gjelder dårlig sporbarhet av dokumentasjon ved større innkjøp, inkludering av ikke-statlige midler i regnskapet, svikt i systemer og rutiner for å sikre at inntektskrav blir fastsatt og utbetalt med riktig beløp, og mangler ved internkontroll.

Komiteen forutsetter at feilene rettes opp.

Komiteen viser til sine merknader under de enkelte kapitler, men vil innledningsvis fremheve noen forhold som krever særlig oppmerksomhet.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har redegjort særlig for nærmere undersøkelse av10 kritikkverdige saker for regnskapsåret 2019:

Det gjelder Arbeids- og velferdsetatens (Navs) kontroll av tilskudd til arbeidsmarkedstiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Forholdet ble også omtalt i Dokument 1 (2019–2020), hvor komiteen viste til at direktoratet hadde besluttet å sentralisere godkjennelse av leverandører, og at man ved dette forventet bedre kontroll og oppfyllelse av kravene i tiltaksforskriften. Komiteen registrerer at forholdet ikke er brakt i orden, og deler Riksrevisjonens vurdering av at forholdet er sterkt kritikkverdig. Komiteen forutsetter at Riksrevisjonens anbefalinger følges.

Riksrevisjonen har videre sett på Statens vegvesens inspeksjon og oppfølging av installasjoner og utstyr på riksveinettet og har avdekket en rekke svakheter. Statens vegvesen har ikke tilstrekkelig oversikt over tilstanden og sikkerhetsnivået på installasjoner og utstyr, resultatene etter inspeksjoner er bare delvis fulgt opp og inspeksjonene mangler felles retningslinjer. Komiteen støtter Riksrevisjonens vurdering av at funnene er sterkt kritikkverdige, og forventer statsrådens umiddelbare oppfølging.

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens kritikk av Finansdepartementet for at brukerne av gebyrbelagte tjenester må betale mer enn det tjenestene koster. Ifølge revisjonen er 627 mill. kroner i statsbudsjettet overprisede gebyrer fordelt på fem virksomheter under Nærings- og fiskeridepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens kritikk og ber om at reell prising legges til grunn ved utarbeidelse av statsbudsjettet for 2022. Komiteen forventer at Riksrevisjonens anbefalinger følges.

Komiteen viser til at Stortinget gjennom flere år har gitt uttrykk for bekymring over saksbehandlingstiden i Pasientskadenemnda, og deler Riksrevisjonens oppfatning av at det er kritikkverdig at den på tross av økte bevilgninger fortsatt er vesentlig lengre enn målet. Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens kritikk og anbefalinger.

Komiteen viser videre til Riksrevisjonens omtale av kritikkverdige funn når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap ved statlige universiteter og høyskoler. Undersøkelsen viser at departementet ikke har arbeidet godt nok med risiko- og sårbarhetsanalyser, beredskapstiltak og øvelser, og på flere områder ikke etterlever samfunnssikkerhetsinstruksens krav fullt ut. Komiteen er enig i Riksrevisjonens kritikk og forutsetter at Kunnskapsdepartementet prioriterer arbeidet med å bringe forholdene i tråd med gjeldende regelverk.

Riksrevisjonen har også rettet kritikk mot Landbruks- og matdepartementets etats- og virksomhetsstyring av Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) og Nærings- og fiskeridepartementets oppfølging av kvaliteten i Sjøfartsdirektoratets saksbehandling av søknader om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk. Komiteen støtter Riksrevisjonens kritikk og anbefalinger.

Komiteen slutter seg videre til kritikken av NVEs tilsyn med sikkerhet og miljø ved vassdragsanlegg. Revisjonen viser at NVE ikke dokumenterer risikovurderinger på en måte som gir godt nok grunnlag til å velge tilsynsobjekter, og at identifiserte avvik fra vassdragslovgivningen ikke i tilstrekkelig grad følges opp.

Komiteen har også merket seg Riksrevisjonens kritikk av valg av konfliktløsningsordninger i forbindelse med veiprosjekter og støtter Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen viser til at norske utenriksstasjoner fortsatt ikke tilfredsstiller krav til dokumentsikkerhet og arkivforvaltning, og forutsetter at Utenriksdepartementet prioriterer arbeidet med å avhjelpe svakhetene.

Komiteen ber Riksrevisjonen omtale regjeringens oppfølging av de ti kritikkverdige funnene i Dokument 1 (2021–2022).

Komiteen registrerer med tilfredshet at Riksrevisjonen i årets rapport redegjør for oppfølging av tidligere revisjoner på de ulike departementenes områder. Dette bidrar til å gjøre det enklere for komiteen å følge utviklingen i sakene over flere år. Komiteen har kommentarer til tre av de tidligere revisjonene:

I Dokument 1 (2019–2020) ble det på Justis- og beredskapsdepartementets område rapportert om manglende sikring av kritiske IKT-systemer mot etterretning og angrep i politi- og lensmannsetaten, om vesentlige svakheter i politiets behandling og oppfølging av våpen i privat eie, samt problemer med framdrift for prosjektet om å innføre nye pass og nasjonale ID-kort med eID. Komiteen har merket seg at det er iverksatt en rekke tiltak, og at Riksrevisjonen vil følge sakene i den ordinære revisjonen. Komiteen forutsetter at Stortinget informeres om eventuelle fortsatte avvik.

Komiteen viser til at Utdanningsdirektoratets tilsyn med friskoler var et tema i Dokument 1 (2019–2020). Riksrevisjonens funn fra 2018 viste at nær 80 pst. av skoler, hvor det var identifisert høy risiko for at statstilskudd og skolepenger ble disponert i strid med friskoleloven, ikke hadde blitt fulgt opp av Utdanningsdirektoratet verken gjennom den etablerte tilsynsordningen eller på annen måte. Komiteen finner det kritikkverdig at Kunnskapsdepartementet ikke har sørget for å bringe forholdet i orden. Riksrevisjonen mener at det fortsatt er risiko på området på grunn av at det gjennomføres få kontroller. Komiteen minner om statsrådens ansvar og ber om å bli holdt orientert om utviklingen.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen for 2019 finner alvorlige mangler ved sikring mot dataangrep og systemer for risikovurdering og sikkerhetsplanlegging i Oljedirektoratet. Forholdet ble også påtalt i fjorårets Dokument 1. Komiteen har merket seg at Olje- og energidepartementet i samarbeid med direktoratet iverksetter utbedrende tiltak, og ber om å bli holdt orientert om utviklingen.

Komiteen imøteser tilbakemeldingene i Dokument 1 (2021–2022).

Neste kapittel