Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Hans Inge Myrvold, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Leirstein, viser til Dokument 3:4 (2019–2020) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å integrere flyktninger og innvandrere gjennom kvalifisering til arbeid.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan myndighetene arbeider for å ivareta Stortingets mål om at flyktninger og innvandrere skal integreres i det norske samfunnet gjennom kvalifisering til og deltakelse i arbeid. Undersøkelsen belyser i tillegg hvilke faktorer som kan forklare hvorfor målene i dette arbeidet ikke blir nådd.

Undersøkelsen tar for seg årene 2010–2018 og omfatter innvandrere med fluktbakgrunn og familiegjenforente mellom 18 og 67 år født i land utenfor EØS og OECD-området. I disse årene ble det bosatt 74 000 flyktninger i Norge. I tillegg ble ca. 133 000 personer bosatt på familiegjenforening.

Komiteen viser til at for å oppnå god integrering gjennom kvalifisering og arbeid må det være et godt samspill mellom flere statlige og kommunale aktører. Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet har alle et ansvar for å bidra til god integrering av innvandrere. Det brukes betydelige midler på ulike tiltak for å kvalifisere innvandrere til arbeid. Likevel forblir sysselsettingen vesentlig lavere, og ledigheten er tre til fire ganger høyere blant innvandrere fra Asia og Afrika enn i befolkningen for øvrig.

Komiteen viser til hovedfunnene i undersøkelsen, som kan oppsummeres slik:

• Det har vært et mangelfullt samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet om kartlegging av asylsøkere i asylmottak.

• Bosettingsarbeidet går raskere, men er ikke målrettet nok til å oppnå god integrering.

• Introduksjonsprogrammet bidrar ikke godt nok til å sikre kvalifisering til utdanning og arbeid på varig basis.

• NAVs arbeidsrettede tiltak bidrar til arbeid, men sysselsettingen faller over tid, og inntektsnivået er lavt.

• Mange med rett til deltakelse i kvalifiseringsprogrammet får ikke tilbud om det.

• Tilskuddsordningen «Jobbsjansen» oppnår bare litt bedre resultater enn introduksjonsprogrammet.

Komiteen viser til at myndighetene i årene 2010–2018 har gjort flere endringer og tilpasninger for å styrke kvalifiseringsarbeidet og øke sysselsettingen blant innvandrere. Forsøket med integreringsmottak, tiltak for raskere bosetting av flyktninger med innvilget opphold og økt bruk av utdanningsrettede tiltak har ført til forbedringer i integreringsarbeidet. Likevel viser Riksrevisjonens undersøkelse at selv om det brukes betydelige ressurser, er det for mange svakheter i integreringskjeden. Samarbeidet mellom instansene som har ansvaret for å sikre helheten i integreringspolitikken, fungerer ikke godt nok. Det innebærer at sysselsettingen blant innvandrere holder seg lav, og at mange innvandrere har så lave inntekter at de ikke har mulighet til selvforsørgelse.

Komiteen mener det er bekymringsfullt at en så stor andel av innvandrerbefolkningen står utenfor arbeidslivet over tid. Det er uheldig for dem det gjelder, og kostbart for samfunnet. Jobb og deltakelse i arbeidslivet er en viktig inngang til det norske samfunnet og en forutsetning for økonomisk selvstendighet.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen peker på viktigheten av treffsikre tiltak og bedre samarbeid mellom de departementer og etater som har ansvar for integrering. Gruppen asylsøkere og innvandrere er sammensatt, og det er stor variasjon når det gjelder kompetanse og arbeidserfaring. Noen er høyt utdannede, andre er analfabeter.

Komiteen viser til at undersøkelsen avdekker mangelfull kartlegging av beboerne i mottak som venter på bosetting. Det forsinker integreringsarbeidet. I 2018 ble det gjort endringer i introduksjonsloven som tydeliggjør viktigheten av god kartlegging i mottaksfasen. Det presiseres at kommunenes utarbeidelse av individuelle planer for deltakere i introduksjonsprogrammet skal bygge på kartlegging, veiledning og andre tiltak gjennomført før bosetting. Komiteen er opptatt av at Justis- og beredskapsdepartementet følger opp dette arbeidet bedre. Komiteen mener det er viktig og nødvendig med grundig kartlegging av kompetanse og erfaring hos nyankomne innvandrere, slik at de kan tilbys tilpassede tiltak og relevante jobbmuligheter.

Komiteen merker seg at forsøkene som Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet gjennomfører for å forbedre registreringsarbeidet og integreringsforløpet i kommunene, har gitt positive resultater. Det vises til etablering av de fire integreringsmottakene. Kommunene som har bosatt flyktninger fra disse mottakene, opplever å få bedre og mer informasjon enn fra de ordinære mottakene. Komiteen merker seg at statsråden tar dette på alvor, og at kartlegging og registrering i mottakene vil være et tema i styringsdialogen med Utlendingsdirektoratet.

Komiteen mener det er et stort problem at mottakene ikke registrerer kompetanse og arbeidsevne godt nok, til tross for at dette er kontraktsfestet. Dette bidrar til at integreringen kommer i gang senere, og at registreringen må gjøres på ny i kommunene. Komiteen vil understreke at tidlig kartlegging er viktig, og at Justis- og beredskapsdepartementet må følge opp at mottakene oppfyller kontraktene sine.

Komiteen merker seg også at bosettingen av flyktninger med innvilget opphold går mye raskere enn tidligere, men at det er utfordringer med å gi flyktningene tilbud om kvalifisering og muligheter til å komme i jobb. Komiteen merker seg at Kunnskapsdepartementet har tatt tak i dette ved innføring av nye kriterier for å bosette flyktninger, ved blant annet å legge vekt på å bosette flyktninger i kommuner hvor det er gode forutsetninger for å lykkes med integreringen.

Komiteen synes det er bekymringsfullt at introduksjonsprogrammet ikke treffer godt nok til å sikre kvalifisering til utdanning og arbeid på varig basis. Komiteen viser til Riksrevisjonens påpekning av viktigheten av et tett samarbeid mellom kommunenes introduksjonsprogram med norskopplæring og de lokale Nav-kontorene. Selv om det er inngått samarbeidsavtaler, viser undersøkelsen at i 90 pst. av kommunene har over 75 pst. av deltakerne ikke deltatt på noen tiltak i regi av Nav. Tiltak som Nav tilbyr, viser seg å ha positiv innvirkning på muligheten til å få arbeid.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre og uavhengig representant Ulf Leirstein viser til at det er kommunene som i henhold til introduksjonsloven har plikt til å følge opp en individuelt tilpasset plan for norskopplæring og introduksjonsprogram. Ifølge Riksrevisjonen er det mange kommuner som ikke gjør en god nok jobb på dette området.

Det er flere årsaker til at kommunene har hatt vansker med å etterleve kravene i introduksjonsloven. Det dreier seg om mangel på egnede tiltak, manglende samarbeid med Nav og deltakere med store helseproblemer og/eller store omsorgsoppgaver. Disse medlemmer er enige med Riksrevisjonen i at det er alvorlig at mange deltakere går gjennom introduksjonsprogrammet uten at kommunene i tilstrekkelig grad legger til rette for et godt individuelt tilpasset program som både er helårlig og på fulltid. Disse medlemmer vil særlig påpeke at det er en stor utfordring at nivået i norsk ofte er på et for lavt nivå etter deltakelse i introduksjonsprogrammet, noe som gir negative konsekvenser for den enkeltes mulighet til videre skole og studier og muligheten til å finne arbeid. Disse medlemmer merker seg at regjeringen tar dette på alvor. I forslaget til ny lov om integrering skal norskopplæringen fornyes og forbedres. Det legges opp til å stille krav til at deltakerne må nå et minimumsnivå i norsk, fremfor som i dag, der det legges vekt på å gjennomføre et visst antall timer med norskopplæring.

Disse medlemmer registrerer også at mange kommuner gjør en god jobb og får til et godt samarbeid med Nav, blant annet gjennom arbeidsrettede tiltak. Men dessverre er det store forskjeller mellom kommunene. Disse medlemmer viser til at det i 2016 ble tatt initiativ fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet for å bedre resultatene i introduksjonsprogrammet og redusere forskjellene mellom kommunene. Kunnskapsdepartementet har fulgt opp dette. IMDi har fra 2019 innledet dialog med de kommunene som har de svakeste resultatene i introduksjonsordningen, med sikte på å styrke arbeidet med ordningen, samtidig som det arbeides med en ny integreringslov med mål om å styrke introduksjonsordningen.

Komiteen viser til at svært få kommuner gir en personlig tilpasset plan i introduksjonsordningen, og at deltakerne har rett til å få et fulltids- og helårsprogram. Riksrevisjonens undersøkelse viser til en rekke lovbrudd i sin undersøkelse. For eksempel var det kun i 8 av 55 undersøkte kommuner at alle deltakerne fikk et individuelt tilpasset program i 2017 og 2018. Komiteen mener at de ansvarlige departementene må følge dette tettere opp med kommunene for å sikre at loven følges. Komiteen mener at et tiltak som bør vurderes er at det i større grad legges til rette for lengre varighet på introduksjonsprogrammet der det er nødvendig for å sikre at deltakerne får den grunnleggende kvalifiseringen programmet skal gi.

Komiteen merker seg at deltakelse i ordningen med lønnstilskudd gir høyest overgang til arbeid, likevel synker sysselsettingsgraden for alle innvandrere over tid, både for de som har deltatt, og for de som ikke har deltatt på ulike tiltak. Dette er bekymringsfullt. Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at man hadde forventet en høyere måloppnåelse, gitt de betydelige ressursene som årlig brukes på arbeidsmarkedstiltak rettet mot innvandrere.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at det er en rekke årsaker til at arbeidssøkende innvandrere har en synkende sysselsettingsrate over tid, både når det gjelder dem som har deltatt, og dem som ikke har deltatt på tiltak. I rapporten pekes det på mangel på kompetanse som en mulig årsak, og at å gi bedre formelle kvalifikasjoner gjennom opplæring kan bidra til å forhindre dette. En annen årsak kan være at brukere som deltar i arbeidstrening, oftest får jobb i det ufaglærte arbeidsmarkedet, der det kan være lett å falle ut av arbeidslivet igjen. Svak tilknytning til arbeidslivet og dårlig lønn pekes også på. Flertallet mener at dette er noe som må undersøkes nærmere og følges opp med tiltak for kompetansebygging og et tryggere arbeidsliv. Det er viktig at alle, også innvandrere som er nye i det norske arbeidslivet, får ta del i et trygt og organisert arbeidsliv med faste og hele stillinger. Flertallet mener også at arbeidsmarkedstiltakene i større grad bør tilpasses innvandrere med svake norskkunnskaper og svake grunnleggende kvalifikasjoner. Flertallet ser det som positivt at enkelte Nav-kontor selv har tatt ansvar for å sikre nødvendig norskopplæring, men det er samtidig et symptom på at dagens system ikke er godt nok, når denne opplæringen skulle vært sikret av andre instanser. Flertallet mener at dette må følges opp nøye, slik at alle kommuner sikrer god nok norskopplæring.

Komiteen viser til viktigheten av at innvandrere gis mulighet til å delta i kvalifiseringsprogrammet. Dette programmet er et viktig virkemiddel i kampen mot fattigdom og er rettet mot personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne.

Komiteen viser til at Nav ikke gir alle et rettmessig tilbud om å delta i kvalifiseringsprogrammet, og at kommunene har store forskjeller i behandlingen av like saker om å få tilgang på programmet. Manglende språkferdigheter brukes som begrunnelse både for avslag og godkjenning. Komiteen mener at regjeringen må sikre at alle som har rett på deltakelse i kvalifiseringsprogrammet, får det.

Komiteen mener det er positivt at det prøves ut flere ordninger for å få innvandrere i jobb. Tilskuddsordningen «Jobbsjansen» administreres av IMDi på vegne av Kunnskapsdepartementet. Dette tiltaket er ment å gi innvandrere som står langt unna arbeidslivet, grunnleggende kvalifisering, øke sysselsettingen og styrke deres økonomiske selvhjulpenhet. Komiteen synes det er positivt at tiltaket ser ut til å ha en god måloppnåelse, og at en stor andel av deltakerne som fikk jobb, fortsatt er i jobb fire år etter endt program.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger:

• De tre ansvarlige departementene bør gå gjennom det samlede virkemiddelapparatet og vurdere hvordan tiltak og samarbeid mellom etater og kommuner kan forbedres for å styrke arbeidet med å integrere innvandrere gjennom kvalifisering og arbeid.

• Justis- og beredskapsdepartementet i samarbeid med Kunnskapsdepartementet bør sikre en best mulig registrering av asylsøkere i mottak, slik at kommunene kan starte integreringsarbeidet så tidlig som mulig ved bosetting.

• Kunnskapsdepartementet må fortsette med rask bosetting og sørge for at kvalifisering, bruk av kompetanse og mulighet for jobb vektlegges ved bosetting.

• Kunnskapsdepartementet må legge bedre til rette for at kommunene etterlever introduksjonsloven.

• Kunnskapsdepartementet må sørge for bedre tilpasset opplæring i norsk.

• Kunnskapsdepartementet må vurdere innrettingen av de ulike tiltaksordningene overfor innvandrere, slik at effekten av tiltakene blir større, og at tiltakene bidrar til at flere forblir sysselsatt over tid.

• Arbeids- og sosialdepartementet og Kunnskapsdepartementet må i større grad samarbeide for å sikre bedre helhet i kvalifiseringsarbeidet overfor innvandrere, slik at flere får kvalifikasjoner som gjør at de får en varig tilknytning til arbeidslivet.

Komiteen merker seg at alle statsrådene i sine svar gir uttrykk for at Riksrevisjonens rapport beskriver viktige utfordringer, og at de i all hovedsak er enige i undersøkelsens funn og anbefalinger. Komiteen merker seg at statsrådene allerede har satt i gang nye tiltak, og at flere vil bli innført for å styrke arbeidet med å integrere innvandrere gjennom kvalifisering og arbeid. Komiteen vil vise til Kunnskapsdepartementets forslag om ny integreringslov med mer fokus på norskopplæring, oppstart av en inkluderingsdugnad og en integreringsstrategi med fokus på utdanning, kvalifisering og arbeid som sentrale satsingsområder.

Komiteen vil i likhet med Riksrevisjonen anbefale at de ansvarlige departementene i fellesskap går gjennom det samlede virkemiddelapparatet for å styrke og effektivisere arbeidet med å integrere innvandrere gjennom kvalifisering og arbeid. Det er spesielt viktig å se på hvordan virkemiddelapparatet best mulig kan innrettes og koordineres mellom departementer, statlige etater og kommuner for å sikre at flere innvandrere kommer i arbeid.

Komiteen merker seg at statsrådene tar funnene i rapporten på alvor, og anbefaler at statsrådene og departementene følger opp Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen viser til Riksrevisjonens poeng om at for mange har for svake resultater i norsk etter deltakelse i introduksjonsprogrammet, og at deltakernes kompetanse i norsk har betydning for overgangen til arbeid på landsbasis. Språk er en forutsetning for integrering og arbeid, og språkopplæringen kan gjennomføres mer effektivt enn i dag. Komiteen understreker rapportens funn om at verken individuelle kjennetegn ved den enkelte deltaker eller ved den enkelte kommune forklarer graden av overgang til arbeid. Den enkelte kommunes evne til integrering må være avgjørende for bosetting, og ikke kommunestørrelse. Både små og store kommuner må gis like muligheter til å bosette flyktninger og gjennomføre gode introduksjonsprogram og effektiv norskundervisning. Små kommuner har en særlig fordel i å unngå ghettofisering. Bosetting av flyktninger og innvandrere bør derfor i større grad gjennomføres i små kommuner. Komiteen påpeker også betydningen frivillig sektor har i arbeidet med integrering av flyktninger og innvandrere, og at denne rollen bør synliggjøres i prosessen med kvalifisering av flyktninger og innvandrere til arbeid.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til egne merknader og forslag om å kunne fullføre kompetanse under introduksjonsordningen og Nav-tiltak i Innst. 327 L (2017–2018), der det vises til NOU 2017:2 Integrasjon og tillit, og forskningsrapport fra FAFO – Introduksjonsprogram og norskopplæring (2017). Dette medlem viser også til Representantforslag 29 S (2015– 2016) fra Karin Andersen og Audun Lysbakken om å sikre integrering, Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk og Innst. 399 S (2015–2016), der det ble skissert mange og vedtatt flere forbedringer som i altfor liten grad er fulgt opp av regjeringen. Dette medlem vil også vise til NOU 2011:14 Bedre integrering – Mål, strategier, tiltak. Utvalget foretok en kunnskapsbasert gjennomgang av en rekke store temaer av betydning for integrering. Det ble lagt vekt på arbeidsliv, utdanning, deltakelse i demokrati og sivilsamfunn og levekår for øvrig. Temaene ble vurdert ut fra et klasse-, ressurs- og kvinneperspektiv. Utvalget hadde som en del av sitt oppdrag å se på områder hvor ulike verdier og prinsipper kan komme i konflikt. I alle disse dokumentene er det påvist et stort behov for bedre individretting, kvalitet, organisering og lengde på opplæring og tiltak

Dette medlem vil peke på at Jobbsjansen er et av de tiltakene som sørger for at innvandrerkvinner som står langt unna arbeidslivet, får en mulighet til å få innpass. Derfor er det svært uheldig at regjeringen har utestengt dem som mottar sosialhjelp, fra dette tiltaket. Dette medlem vil også peke på at så lenge flertallet opprettholder en kontantstøtte, vil den motvirke målsettingen om å få flest mulig i arbeid og i realiteten betale mennesker for å holde barna hjemme fra barnehagene, som er en svært viktig arena for integrering og språkopplæring.

Per 2018 deltar ca. 5 200 personer i kvalifiseringsprogrammet. I finansieringen til kommunene er det lagt inn at totalt 9 000 personer skal delta i kvalifiseringsprogrammet, og det er anslått at antallet som kan ha rett til deltakelse, er over 13 000. Dette medlem mener at denne modellen bør utvides.