Søk

Innhald

Del I Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper

Sammendrag

Riksrevisjonen kontrollerer forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m., jf. lov om Riksrevisjonen § 9 andre ledd. Kontrollen er utført i samsvar med lov og instruks om Riksrevisjonen og Riksrevisjonens standarder og retningslinjer for kontrollarbeidet.

Omfanget av kontrollen

Riksrevisjonens kontroll for 2016 har omfattet 45 heleide aksjeselskaper, 33 deleide aksjeselskaper, 1 ansvarlig selskap med delt ansvar, 7 allmennaksjeselskaper (ASA), 8 statsforetak, 4 regionale helseforetak og 7 selskaper som er organisert ved særskilt lov, herunder 17 studentsamskipnader. En fullstendig oversikt over selskapene som er kontrollert, finnes i vedlegg 6 til Riksrevisjonens dokument.

For 2016 har Riksrevisjonen funnet grunnlag for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser under Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kulturdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energi- departementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet.

Riksrevisjonen har også merknader til tilskuddsforvaltningen under Barne- og likestillingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.

Sentrale funn fra forvaltningsrevisjonene

Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av statlige selskaper for 2016 har omfattet fem saksforhold.

Nærmere om Riksrevisjonens merknader:

  • Riksrevisjonens undersøkelse viser at departementenes vurdering av den samfunnsmessige effekten for heleide selskaper der staten har forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål med eierskapet, i hovedsak er basert på selskapenes finansielle resultater. Videre har departementene gitt mange av de heleide selskapene der staten har sektorpolitiske mål med eierskapet, lite tydelige forventninger til selskapenes sektorpolitiske oppgaver, og det er i liten grad stilt krav til at selskapene skal rapportere om sektorpolitisk måloppnåelse og om målene nås effektivt. Dersom departementene legger for stor vekt på selskapenes rapportering og styrenes egne vurderinger av måloppnåelse og økonomiske resultater, kan det etter Riksrevisjonens vurdering innebære at viktige sider ved selskapenes måloppnåelse og drift ikke belyses i eierdialogen. For å være en utfordrende eier, i tråd med forventningene i eierskapsmeldingen, er det viktig at departementene gjør selvstendige vurderinger av selskapenes måloppnåelse og har tydelige forventninger til hva selskapene må oppnå.

  • Omfanget av reinnleggelse av pasienter som har vært skrevet ut fra somatiske sykehus, har økt svakt i perioden 2011–2016. Reinnleggelse er en nasjonal kvalitetsindikator som kan være uttrykk for dårlig kvalitet i behandlingsforløpet. I 2016 var det blant pasienter som var skrevet ut til kommunehelsetjenesten, dobbelt så høy andel reinnleggelser som i øvrige pasientgrupper. Informasjonen som helseforetakene sender kommunehelsetjenesten om utskrivning av pasienter, har ikke en kvalitet som sikrer helhetlige og koordinerte pasientforløp. Helseforetakene følger ikke godt nok opp at de ansatte kjenner til virkemidler og etterlever pålagte krav ved utskrivning av pasienter til kommunehelsetjenesten. Etter Riksrevisjonens vurdering er det mulig å redusere omfanget av unødvendige reinnleggelser av pasienter som skrives ut til kommunehelsetjenesten, gjennom bedre samhandling mellom tjenestenivåene.

  • Riksrevisjonens forrige undersøkelse av effektivitet i sykehus, Dokument 3:4 (2013– 2014), viste at det var effektivitetsforskjeller mellom helseforetakene, og konkluderte med at det var mulig å øke effektiviteten. Oppfølgingsundersøkelsen viser at det har vært en bedring i sykehusenes effektivitet, men det er fortsatt store forskjeller mellom sykehusene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor fortsatt mulig å effektivisere pasientbehandlingen. Den offisielle ventetidsstatistikken gir unøyaktig informasjon om ventetid for hofteproteseoperasjon. Etter Riksrevisjonens mening gir ventetidsstatistikken begrenset mulighet til å kunne vurdere om tilbudet til denne pasientgruppen er likeverdig og i samsvar med nasjonale anbefalinger.

  • Ansatte i helseforetakene rapporterer i liten grad om bierverv. Det er stor grad av underrapportering i alle foretaksgruppene, og det er store forskjeller i rapporteringspraksis blant helseforetakene i de enkelte regionene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at helseforetakene ikke har sikret større åpenhet om bierverv. Åpenhet er viktig for å unngå at det kan reises spørsmål om personalets integritet, habilitet og uavhengighet. De regionale helseforetakene har ikke hatt god nok oppfølging av krav som er stilt i foretaksmøter, og retningslinjene som de regionale helseforetakene har fastsatt, er ikke klare nok. Ulik forståelse og praktisering av regelverket er problemer som har vedvart over tid, og dette har blitt tatt opp av Riksrevisjonen i flere tidligere undersøkelser.

  • Selskaper i universitets- og høgskolesektoren som driver med forskning, forskningsrelatert virksomhet og/eller TTO-virksomhet (enheter som kommersialiserer ideer basert på offentlig finansiert forskning i samarbeid med universiteter, høgskoler, helseforetak og forskningsinstitutter), og som har tilskudd som en viktig del av sine inntekter, har økt den gjennomsnittlige egenkapitalprosenten med over sju prosentpoeng fra 2011 til 2015. Riksrevisjonen mener at tildeling av tilskuddsmidler har bidratt til oppbygging av egenkapitalen. Dette skyldes at forskningsselskapene i liten grad har etablert organisatoriske og regnskapsmessige skiller mellom konkurranseutsatt og tilskuddsfinansiert virksomhet, samt at tilskuddsforvalterne i liten grad har etablert tiltak for å sikre oppfølging av bruken av tilskudd. Etter Riksrevisjonens vurdering kan konsekvensene være ulovlig kryssubsidiering og konkurransevridning.

Riksrevisjonens årlige kontroll

Riksrevisjonen mottar statsrådens beretning om forvaltningen av statens interesser for alle selskaper som Riksrevisjonen fører kontroll med. I hovedsak mottas statsrådens beretning innenfor de fastsatte fristene, og i de fleste tilfeller gir beretningene tilstrekkelig informasjon om de emnene det har blitt forespurt om i brevet til statsråden.

I den årlige kontrollen er det grunnlag for merknader i to saker under Helse- og omsorgsdepartementet:

  • Riksrevisjonen har de siste årene gjennomført flere undersøkelser av helseforetakenes styring av tilgang til helseopplysninger, og disse har vist at det er svakheter ved informasjonssikkerheten i spesialisthelsetjenesten. I mai 2017 kom det fram at utenlandske IT-arbeidere har hatt tilgang til sensitive pasientdata i Helse Sør-Østs datasystemer. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at Helse- og omsorgsdepartementet etter påpekninger over flere år ennå ikke har sørget for at helseforetakene har fått kontroll med tilganger til helseopplysninger. Departementet har etter Riksrevisjonens vurdering et ansvar for aktivt å påse at det etableres helhetlige og systematiske løsninger for styring av tilgang til helseopplysninger.

  • Av protokollen fra møte i Vinmonopolets bedriftsforsamling 2. desember 2014 går det fram at strukturen i eierstyringen i Vinmonopolet oppleves som uklar, og at det mangler en formell arena der eier møter selskapet. Etter Riksrevisjonens vurdering er departementets forvaltning av statens eierinteresser i Vinmonopolet ikke i tråd med prinsipper for god eierstyring. Riksrevisjonen mener det er viktig at departementet foretar en generell modernisering av styringsstrukturen i selskapet, og at departementet fastsetter en konkret tidsplan for dette.

Oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Riksrevisjonen har fulgt opp styringen av selskaper der universiteter og høgskoler forvalter eierinteressene, tidligere rapportert i Dokument 3:2 (2014–2015). Saken er avsluttet.

Oppsummering av sentrale funn fra undersøkelser om spesialisthelsetjenesten i 2017

I 2017 har Riksrevisjonen overlevert fem forvaltningsrevisjoner om helsetjenesten til Stortinget. I tillegg til de tre revisjonene som rapporteres i Dokument 3:2 (2017–2018), ble Riksrevisjonens undersøkelse av medisinsk kodepraksis i helseforetakene (Dokument 3:5 (2016–2017)) og Riksrevisjonens undersøkelse av bruken av poliklinisk bildediagnostikk (Administrativ rapport 1, 2017 (2016–2017)) overlevert våren 2017.

Videre er det i Dokument 3:2 (2017–2018) tatt opp en enkeltsak om tilgangskontroll med helseopplysninger som omfatter informasjonssikkerhet i helseforetakene. Selv om undersøkelsene omhandler ulike temaer, og formål og problemstillinger er forskjellige, viser funnene at det er noen svakheter som går igjen.

De regionale helseforetakene sørger ikke for tilstrekkelig ensartet praksis i pasientbehandling og oppfølging av administrativt regelverk

Alle de rapporterte undersøkelsene viser at de regionale helseforetakene bør samordne aktiviteter bedre og være mer aktive pådrivere for å sikre mer ensartet praksis på de områdene som er undersøkt. Dette har betydning både for pasientbehandlingen og for oppfølging av administrativt regelverk.

Undersøkelsen av utskrivning av pasienter til kommunehelsetjenesten viser at for å få en mer ensartet praksis i pasientbehandlingen, er det viktig at de regionale helseforetakene avklarer hvordan helseforetakene konkret skal overholde den lovpålagte veiledningsplikten overfor kommunehelsetjenesten. De regionale helseforetakene bør også kunne bidra mer til å redusere variasjon i kvaliteten på de helsetjenestene som tilbys. Undersøkelsen av bruken av poliklinisk bildediagnostikk viser at det er behov for klarere prioritering av hvilke CT- og MR-undersøkelser som skal gjennomføres. I undersøkelsen av effektivitet i sykehus framheves betydningen av overføring av erfaringer mellom helseforetakene for å få fram beste praksis.

Det er videre viktig at de regionale helseforetakene påser at administrative bestemmelser, som krav til registrering av medisinske koder og rapportering av bierverv, følges opp i helseforetakene, og at regelverk blir oppfattet og praktisert ensartet.

På enkelte områder kan det også være formålstjenlig at regionene samarbeider mer på tvers. Et slikt eksempel er enkeltsaken om tilgangskontroll med helseopplysninger, der det påpekes at regionenes innsats er lite samordnet.

De regionale helseforetakene har ansvar for å samordne virksomheten i helse- foretakene som de eier, med mål om at ressursene samlet sett skal utnyttes på en hensiktsmessig og rasjonell måte. Ulike tolkninger og ulik forståelse i helseforetakene av kravene som er stilt i regelverket, øker risikoen for at dette ikke etterleves. Det er ikke god ressursbruk at alle helseforetakene selv må foreta slike avklaringer.

De regionale helseforetakene har for svak oppfølging av vedtak fattet i foretaksmøter

Foretaksmøtet er det regionale helseforetakets øverste organ der statsrådens eiermyndighet utøves. Det er derfor viktig at de regionale helseforetakene følger opp vedtak som fattes i foretaksmøter.

Undersøkelsen av helseforetakenes håndtering av bierverv viser at det har vært stilt krav om registrering av og rapportering om bierverv i foretaksmøter med de regionale helseforetakene siden 2006. Selv om disse kravene har blitt gjentatt og skjerpet, har de regionale helseforetakene og helseforetakene viet temaet lite oppmerksomhet, og det er fortsatt store svakheter på området.

Helseforetakene sørger ikke for at mål og krav til sektoren blir godt nok forankret og fulgt opp

Tre av undersøkelsene – av medisinsk kodepraksis i helseforetakene, helseforetakenes praksis for utskrivning av somatiske pasienter til kommunehelsetjenesten og helseforetakenes håndtering av bierverv – viser at selv om regelverk, rutiner og prosedyrer er på plass, er ikke dette tilstrekkelig til å sikre at pålagte krav blir etterlevd. Dette gjelder både administrativt regelverk og regelverk som direkte gjelder pasientbehandlingen. En sentral forklaring er at regelverk, rutiner og prosedyrer ikke er godt nok kjent blant de ansatte, og at ansatte ikke får nok opplæring i å utføre pålagte oppgaver. Dette kan føre til at oppgaver ikke blir utført i tråd med pålagte krav – som å registrere medisinske koder korrekt, rapportere om bierverv og sørge for at informasjon om utskrivningsklare pasienter til kommunehelsetjenesten har den nødvendige kvaliteten.

Statsråden viste i foretaksmøtene med de regionale helseforetakene i januar 2017 til at den nye forskriften om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten er et sentralt virkemiddel der ledelsens ansvar er tydeliggjort. De undersøkelsene som Riksrevisjonen har gjennomført, støtter behovet for å stille klarere krav til lederskap i sektoren. Det er nødvendig at ledelsen har god nok oppmerksomhet rettet mot relevante og viktige temaer for å sikre effektiv drift og legger til rette for å utvikle kunnskap og ferdigheter hos ansatte. Flere av undersøkelsene viser også at ledelsen har en viktig rolle i forbedringsarbeid. I for eksempel undersøkelsen av effektivitet i sykehus kommer det fram at ledelsens tilrettelegging for kontinuerlig forbedringsarbeid lokalt er avgjørende for å sikre effektiv pasientbehandling.

Riksrevisjonen vil påpeke betydningen av at helseforetakene, med tydelig forankring i ledelsen, har systematisk styring av aktiviteter med sikte på å levere forsvarlige og gode helsetjenester og å forbedre tjenester som ikke er gode nok. I tillegg til å ha egnede systemer og rutiner er det viktig at svakheter i kontrollmiljøet avdekkes og følges opp for å sikre at mål og krav blir fulgt opp i praksis.

Kvaliteten på styringsinformasjonen og bruken av den er ikke god nok

To av undersøkelsene – Riksrevisjonens undersøkelse av medisinsk kodepraksis i helseforetakene og av effektivitet i sykehus – tar opp svakheter i helseforetakenes praksis med registrering av henholdsvis medisinske koder og ventetider for hofteoperasjoner. Dette fører til unøyaktig informasjon i statistikkgrunnlaget og gjør at styringsinformasjonen som skal brukes på ulike nivåer i helsesektoren, blir mindre pålitelig. Ulik registreringspraksis fører til at pasientstatistikken over ventetider ikke blir sammenlignbar mellom sykehus, og har konsekvenser for styringen av tjenestetilbudet. Medisinske koder har bred anvendelse og brukes av mange aktører til ulike formål, og er derfor et viktig grunnlag både for styring på ulike nivåer i helsetjenesten og som grunnlag for forskning. 73 av de nasjonale kvalitetsindikatorene er basert på informasjonen fra medisinske koder. I tillegg benyttes data fra medisinske koder i DRG-systemet (for pasientklassifisering i diagnoserelaterte grupper), som blant annet brukes til å finansiere helseforetakene gjennom innsatsstyrt finansiering.

Flere av undersøkelsene viser også at relevant styringsinformasjon ikke brukes selv om den finnes. I for eksempel undersøkelsen av effektivitet i sykehus går det fram at mange ortopediske ledere ikke bruker informasjon om reinnleggelser som styringsparameter for den ortopediske virksomheten.

God kvalitet på og bruk av styringsinformasjon er nødvendig for å kunne sikre god nasjonal styring av spesialisthelsetjenesten og for at ledelsen i de regionale helseforetakene og helseforetakene skal kunne basere beslutninger på riktige premisser.

Neste kapittel