1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Med denne proposisjonen følger departementet opp Stortingets anmodningsvedtak nr. 621 (2014–2015) om oppheving av juryordningen samt sentrale deler av NOU 2011:13 Juryutvalget.

Proposisjonen inneholder forslag om å oppheve dagens ordning med lagrette i de alvorligste straffesakene for lagmannsretten. Departementet går inn for at sakene i stedet skal avgjøres av en meddomsrett med to fagdommere og fem lekdommere. Forslaget legger til rette for at lekdommerelementet ivaretas på en bedre måte enn etter juryordningen, blant annet ved at avgjørelsen av skyldspørsmålet gis en grundig begrunnelse i alle saker. Meddomsrett i alle fullstendige anker legger også til rette for et mer effektivt system og bedre utnyttelse av domstolens ressurser.

Departementet fremmer forslag om at meddomsretten også ellers skal ha en sammensetning med to fagdommere og fem lekdommere ved behandlingen av fullstendig anke, og videre ved behandlingen av anke over avgjørelse om straff eller strafferettslig særreaksjon for lovbrudd som etter loven kan medføre fengsel i mer enn seks år. Styrkeforholdet mellom fagdommerne og lekdommerne vil i alle disse sakene forskyves i favør av lekdommerne sammenliknet med gjeldende meddomsrettssammensetning.

For øvrige straffutmålingsanker foreslås det ingen endringer i reglene om rettens sammensetning. Disse sakene skal fortsatt avgjøres av tre fagdommere.

Som følge av departementets forslag til endring av meddomsrettens sammensetning, fremmes det også forslag om endring i reglene om lekdommerdeltakelse ved forening av anker og om bruk av tilkalte dommere og ekstraordinære lagdommere.

1.2 Dommersammensetningen i lagmannsretten

Lagmannsretten skal i straffesaker settes med tre fagdommere når ikke annet er bestemt, jf. domstolloven § 12. I hvilken utstrekning meddommere eller lagrette skal delta, følger av straffeprosessloven §§ 332 og 352, jf. domstolloven § 14.

Lagmannsretten settes med tre fagdommere ved behandlingen av anke over lovanvendelsen, saksbehandlingen eller avgjørelse om straff eller strafferettslig særreaksjon for lovbrudd som etter loven kan medføre fengsel i seks år eller mindre (straffutmålingen), jf. straffeprosessloven § 332 første ledd. Det samme gjelder ved skriftlig behandling av anke etter straffeprosessloven § 333 og ved såkalte ankesilingssaker.

Lagmannsretten settes med tre fagdommere og fire meddommere når anken gjelder bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet, eller avgjørelse om straff eller strafferettslig særreaksjon for forbrytelse som etter loven kan medføre fengsel i mer enn seks år, jf. straffeprosessloven § 332 første ledd. Omfatter ankeforhandlingen flere forhold, og bare enkelte krever meddommere, skal avgjørelsen av straffutmålingen for alle de straffbare forholdene avgjøres av tre fagdommere og fire meddommere, jf. straffeprosessloven § 332 annet ledd annet punktum.

Ved anke over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet i saker som gjelder straff for forbrytelse som etter loven kan medføre fengsel i mer enn seks år, skal lagmannsretten som hovedregel settes med lagrette i stedet for med meddommere, jf. straffeprosessloven § 352. Retten skal likevel settes som meddomsrett når saken gjelder rikets sikkerhet, der tiltalte var mindreårig på gjerningstidspunktet og det ikke vil bli påstått og det ved den påankede dom ikke er idømt fengsel i mer enn to år, samt i saker som behandles på ny etter straffeprosessloven §§ 376 a og 376 c. Har lagretten erklært tiltalte skyldig, og retten ikke avsier frifinnelsesdom eller henviser saken til ny forhandling, tas ved loddtrekning ut tre lagrettemedlemmer som sammen med ordføreren skal tiltre retten ved behandlingen av reaksjonsspørsmålet og spørsmålet om saksomkostninger, jf. § 376 e. De fire lagrettemedlemmene skal ikke delta ved avgjørelsen av sivile krav.

Juryutvalget peker i utredningen på enkelte overordnede hensyn som bør være styrende for valget av prosessform, jf. NOU 2011:13. Utvalget viser til at en bør velge den formen som er best egnet til å sikre riktige avgjørelser i straffesakene. Domstolen er videre avhengig av tillit i befolkningen, et hensyn som henger nært sammen med prinsippet om offentlighet i rettspleien. Det er dessuten av grunnleggende betydning at prosessordningen er robust. Den må oppfylle de krav som følger av internasjonale konvensjoner, fungere uten stadig diskusjon og kritikk og være så oversiktlig at den innbyr til færrest mulige feil og uklarheter.

Juryutvalget drøfter argumenter for bruk av lekdommere i straffesaker. Utvalget fremhever demokratisk kontroll med rettsvesenet, økt tillit til domstolene og styrket kvalitet og rettssikkerhet i domstolenes saksbehandling og avgjørelser som sentrale grunner for lekdommerdeltakelse.

Om demokratisk kontroll viser Juryutvalget til at legalitetsprinsippet, jf. Grunnloven § 96, gir domstolene eksklusiv myndighet til å bestemme om noen skal straffes for lovbrudd. Samtidig følger det av legalitetsprinsippet at dette er en myndighet som domstolene forvalter og utøver på folkets vegne. Juryutvalget peker på at folket kan se behov for å kontrollere hvordan domstolene forvalter den myndighet de er tildelt. Slik kontroll utøves innenfra ved å la representanter for folket ta plass i domstolene og delta direkte – og til dels med bestemmende innflytelse – i den dømmende virksomheten. Slik Juryutvalget ser det, er dette prinsipielle grunnlaget for lekdommerinstitusjonen kjernen i prinsippet om demokratisk kontroll med rettsvesenet.

Departementets utgangspunkt ved vurderingen av meddomsrettens sammensetning er at den må ivareta grunnprinsippene i vår straffeprosessordning. Meddomsrettens sammensetning bør fremstå betryggende og rettssikker og legge til rette for at avgjørelsen blir truffet på grunnlag av en riktig anvendelse av rettsreglene på et saksforhold som er fastsatt korrekt. Behandlingen av straffesaker må ha allmennhetens tillit. Sammensetningen kan følgelig ikke være slik at legitimiteten til lagmannsrettens avgjørelser svekkes. Disse hensynene krysses i en viss utstrekning av hensynet til at saksavviklingen skal være hurtig og ikke for kostbar.

En sentral premiss for vurderingen, som både Juryutvalget og Stortinget har stilt seg bak, er at lekdommerne skal være i flertall i saker som i dag behandles med lagrette. Lekdommerne utgjør en viktig rettssikkerhetsgaranti. De tilfører et verdifullt skjønn og kan være et viktig korrektiv til fagdommerne, særlig i kraft av sin livserfaring. Departementet er av den klare oppfatningen at meddomsrettens sammensetning bør sikre et sterkt lekdommerinnslag.

Departementet går videre inn for at lagmannsrettens sammensetning skal være den samme ved alle fullstendige anker, uavhengig av strafferamme eller andre forhold. Departementet kan ikke se at det i disse sakene er tungtveiende hensyn som taler for å skille mellom alvorlige og mindre alvorlige saker. Departementet mener dessuten at grensen mellom to former for meddomsrett ved fullstendige anker vil være vanskelig å trekke, selv om en anvender flere avgrensningskriterier enn kun strafferammen. Under enhver omstendighet taler systemhensyn for så få særordninger som mulig. Samme sammensetning av meddomsretten i alle fullstendige ankesaker vil representere en rettsteknisk forenkling og legge til rette for en robust og oversiktlig prosessordning.

Når det gjelder det samlede dommerkollegium, er det etter departementets syn ikke klare holdepunkter for at en sammensetning med flere enn syv dommere vil gi riktigere avgjørelser og styrke rettssikkerheten. Etter det departementet er kjent med, er det heller ikke reist kritikk av betydning mot gjeldende dommerkollegium på syv dommere i fullstendige anker som ikke behandles med lagrette. Dessuten vil et større kollegium enn syv, der alle skal delta i alle avgjørelser som treffes, være mer tungrodd. Når departementet ikke har klare holdepunkter for at en større forsamling enn syv gir en mer rettssikker behandling av saken, er det ikke grunnlag for å gå inn for en tallmessig utvidelse av meddomsretten. Departementet ser også faren for at et for stort dommerkollegium kan føre til at lekdommerne i større grad vil vegre seg for å gi uttrykk for sin mening under rådslagningen. Departementet ser heller ikke bort fra at det kan være mer belastende for aktørene å forklare seg for retten dersom dommerkollegiet er stort, ikke minst for fornærmede i saker av særlig krenkende art.

Selv om økonomiske hensyn ikke er et avgjørende argument, vil en sammensetning med flere enn syv dommere også være mer ressurskrevende og vanskelig la seg forsvare for behandling av fullstendige ankesaker i det nedre sjikt. En større meddomsrett vil også medføre at lagmannsrettene – så langt det er mulig – i større grad må bygges om. Ifølge opplysninger departementet har innhentet fra Domstoladministrasjonen, vil en modell med flere enn syv personer ved dommerbordet medføre at de fleste rettssalene i lagmannsrettene som benyttes til meddomsrettssaker/lagrettesaker, må bygges om. Dette vil være kostbart. Etter departementets syn er det ikke et alternativ at lekdommerne sitter på lagrettens nåværende plasser.

Departementet mener etter dette at retten ikke bør settes med flere enn syv dommere. De aktuelle alternativene vil da være å sette retten med to fagdommere og fem lekdommere eller med tre fagdommere og fire lekdommere, slik sammensetningen er i dag.

Departementet har vært i tvil om hvilken løsning som bør velges, men har etter en bred og samlet vurdering falt ned på meddomsrettsfraksjonens forslag om at lagmannsretten i fullstendige anker skal settes med to fagdommere og fem lekdommere.

Hensynet til å unngå særordninger taler for at dommersammensetningen skal være lik for alle anker over straffutmålingen, på samme måte som for forslaget for de fullstendige ankesakene. Departementet mener imidlertid at det vil føre for langt om alle straffutmålingsanker skal settes med lekdommere. Som påpekt av flere høringsinstanser, vil bruk av meddommere i de mindre alvorlige utmålingsankene føre til økt bruk av ressurser som neppe står i forhold til det man kan oppnå i form av en mer betryggende overprøving av tingrettens straffutmåling. Departementet peker dessuten på at effektivitetshensyn taler for å unnlate meddommere i de mindre alvorlige sakene. At saken behandles hurtig, er av sentral betydning for tiltaltes rettssikkerhet og ønskelig for sakens øvrige aktører.

Departementet har etter en samlet vurdering blitt stående ved at hovedlinjene i gjeldende rett om sammensetningen av lagmannsretten ved behandling av straffutmålingsanker bør videreføres. For å harmonisere med sammensetningen i de fullstendige ankesakene, går departementet inn for at retten i de såkalte seksårssakene settes med to fagdommere og fem lekdommere, og ikke med tre fagdommere og fire lekdommere som etter gjeldende rett. I de øvrige straffutmålingsankene skal lagmannsretten settes med tre fagdommere som i dag.

1.3 Tilkalte dommere og ekstraordinære lagdommere

Det følger av domstolloven § 10 annet ledd at lagmannsretten kan settes med tilkalte dommere fra tingrettene og fra lagmannsrettene i et annet lagdømme. Adgangen omfatter konstituerte dommere, herunder ekstraordinære lagdommere, jf. domstolloven §§ 52, 55 e og 55 f. Ekstraordinære lagdommere er som regel pensjonerte dommere, som etter utnevnelse får gjøre tjeneste i retten i enkeltsaker frem til de fyller 73 år. Etter domstolloven § 10 annet ledd tredje punktum kan det i hver sak bare delta én tilkalt dommer eller én pensjonist som er konstituert etter § 55 f, med mindre en av lagmannsrettens ordinære dommere uventet får forfall.

Det følger av Juryutvalgets felles forutsetninger at dersom meddomsretten skal bestå av to fagdommere, skal begge dommerne være faste,

Departementet slutter seg til utvalgets syn på bruken av tilkalte og ekstraordinære dommere når meddomsretten settes med to fagdommere. Ekstraordinære lagdommere og tilkalte dommere utgjør i dag et sentralt bidrag til gjennomføringen av straffesaker i lagmannsrettene. Når antallet fagdommere reduseres fra tre til to, er det imidlertid mest betryggende at begge er faste. Ved eventuelt forfall hos rettens leder er det dessuten hensiktsmessig at den gjenværende fagdommeren kan administrere retten, jf. domstolloven § 12 første ledd annet punktum, noe en tilkalt tingrettsdommer og ekstraordinær lagdommer ikke kan. Departementet går etter dette inn for å endre domstolloven § 10 i tråd med utvalgets forslag.

1.4 Lekdommerdeltakelse ved forening av anker

Dommersammensetningen ved forening av anker følger av straffeprosessloven § 332 annet ledd. Når bare enkelte spørsmål i en forent sak krever meddommere, følger det av første punktum at meddommerne ikke skal delta ved avgjørelsen av anker over saksbehandlingen og anker over lovanvendelsen under skyldspørsmålet. Etter bestemmelsens annet ledd annet punktum skal meddommerne delta ved behandling av straffespørsmålet og saksomkostninger for alle de straffbare forholdene som ankeforhandlingen omfatter.

Det følger av Juryutvalgets felles forutsetninger at alle rettens medlemmer skal delta med én stemme i alle avgjørelser som treffes i samme ankeforhandling.

Departementet mener som utvalget at lekdommerne bør delta i behandlingen av alle spørsmål som skal avgjøres under ankeforhandlingen.

Departementet har lagt vekt på at det vil være uheldig om to fagdommere alene skal behandle enkelte anker. En dommersammensetning som kan gi stemmelikhet, bør i alle tilfeller unngås. Særregler, slik som straffeprosessloven § 35 annet ledd annet punktum om stemmelikhet etter forfall, bør bare få anvendelse i unntakstilfeller. Noe annet vil gi straffesaksbehandlingen et vilkårlig preg. Videre er det prosessøkonomisk gunstig at «rene» saksbehandlings- og lovanvendelsesanker kan forenes med øvrige anker. I likhet med Juryutvalget mener departementet dessuten at det er prinsipielt riktig at lekdommerne ikke ekskluderes fra enkelte avgjørelser i saken.

Departementet går på denne bakgrunn inn for å oppheve begrensningen i straffeprosessloven § 332 annet ledd første punktum og gjøre det klart at meddommerne deltar i alle spørsmålene sakene omfatter.

1.5 Saksbehandlingen i meddomsrettssaker

Etter gjeldende rett holdes rådslagning i meddomsrettssaker for stengte dører, jf. straffeprosessloven § 31. Forhandlingene ledes av lagmannen eller den lagdommer som tjenestegjør for vedkommende, jf. straffeprosessloven § 32 jf. domstolloven § 12. Lekdommerne får veiledning om rådslagningen av lederen. Det er ikke gitt nærmere retningslinjer for gjennomføringen av rådslagningen.

Meddomsrettsfraksjonen har i NOU 2011:13 tatt opp spørsmålet om det er behov for nærmere regler for gjennomføringen av domskonferanser. Fraksjonen peker på at det ikke er påvist et behov for slike regler utover det som fremgår av straffeprosessloven kapittel 5 og som følger av god dommerskikk, og viser videre til at en nærmere utredning av behovet for å regulere gjennomføringen av domskonferansene i meddomsrettssaker under enhver omstendighet bør gjøres samlet for første og annen instans.

Departementet er i hovedsak enig i det som er fremholdt av Juryutvalgets meddomsrettsfraksjon og under høringen og foreslår i denne omgang ingen endringer i reglene om rådslagning. Departementet kommer tilbake til spørsmålet ved oppfølgingen av NOU 2016:24 Ny straffeprosesslov.

Etter gjeldende rett kreves det i lagrettesaker tilslutning fra minst syv av ti lekdommere og to av tre fagdommere for å kjenne tiltalte skyldig, jf. straffeprosessloven §§ 372 og 376 c. I meddomsrettssaker er kravet minst fem av rettens syv medlemmer, jf. § 35.

Et samlet Juryutvalg går inn for å opprettholde kravet om kvalifisert flertall for domfellelse. I tillegg skal det være en forutsetning for sammensetningen av meddomsretten at en avgjørelse av skyldspørsmålet som går imot tiltalte, må ha tilslutning fra minst to lekdommere og minst én fagdommer («den doble rettssikkerhetsgarantien»). Det foreslås ingen endringer i stemmegivningen for øvrig.

I likhet med et samlet utvalg mener departementet at det bør stilles krav om kvalifisert flertall for domfellelse. Det har ikke kommet frem synspunkter under høringen som endrer departementets oppfatning på dette punktet. Departementet er videre enig med utvalget i at det ville være betenkelig av hensyn til uskyldspresumsjonen og risikoen for uriktig domfellelse å nøye seg med simpel stemmeovervekt. Et krav om enstemmighet vil på den annen side være for strengt og svekke effektiviteten i strafferettshåndhevelsen. En ordning der minst fem av rettens syv medlemmer må stemme for domfellelse, gir god sikkerhet mot uriktige domfellelser. Stemmekravet foreslås derfor videreført som i dag.

Med dagens sammensetning av meddomsretten vil en avgjørelse av skyldspørsmålet som går imot tiltalte, ha tilslutning fra minst to lekdommere og én fagdommer. Det vil ellers ikke være mulig å oppnå fem stemmer for domfellelse. Den doble rettssikkerhetsgarantien er dermed oppfylt. Departementet mener som utvalget at også denne ordningen bør videreføres av hensyn til en robust og rettssikker avgjørelse av skyldspørsmålet. Høringen har ikke gitt grunnlag for å se annerledes på spørsmålet. For å sikre at en avgjørelse til ugunst for tiltalte fortsatt må ha tilslutning fra minst én fagdommer når meddomsretten settes med to fagdommere og fem meddommere, må dette fremgå uttrykkelig av loven, jf. forslag til endring av straffeprosessloven § 35 første ledd annet punktum. Departementet kan imidlertid ikke se at det er behov for å lovfeste et krav om at også minst tre meddommere må stemme for skyld, slik meddomsrettsfraksjonen foreslår. Dette vil følge direkte av kravet om kvalifisert stemmeflerhet.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Lagmannsrettene behandler årlig om lag 320 anker over skyldspørsmålet i såkalte seksårssaker. Bruk av meddomsrett i slike saker vil åpenbart medføre mindre bruk av ressurser. At færre lekfolk gjør tjeneste, er kostnadsbesparende både for den enkelte saken og samfunnet generelt. Det vil dessuten redusere rettens administrasjon betraktelig.

Den samlede besparelsen sammenliknet med dagens system dersom retten settes med to fagdommere og fem lekdommere ved alle fullstendige anker i straffesaker for lagmannsretten, kan grovt anslås til å være om lag 19 mill. kroner årlig. Det hefter imidlertid usikkerhet ved beløpet, særlig med hensyn til kostnadsreduksjon som følge av tidsbesparelse.

Selv om det også i dag er plass til syv dommere ved dommerbordet i jurysalene, må det en viss ombygging til for at disse salene skal fungere tilfredsstillende for forhandlinger med meddomsrett. Et grovt anslag fra Domstoladministrasjonen tilsier at en overgang til meddomsrett – forutsatt at ikke flere enn syv personer skal sitte ved dommerbordet – vil medføre ombyggingskostnader på om lag 6 mill. kroner.

Departementet har vurdert om en overgang til meddomsrett med to fagdommere og fem lekdommere vil kunne føre til en endring i antall anker til Høyesterett og funnet spørsmålet vanskelig. På den ene siden vil færre fagdommere kunne tilsi flere anker, men på den annen side vil man ikke lenger kunne anke over feil knyttet til de særskilte prosessuelle kravene for lagrettebehandling. Etter straffeprosessloven § 306 tredje ledd kan det i lagrettesaker til skade for siktede ikke ankes over lovanvendelsen hva gjelder skyldspørsmålet, med mindre anken grunnes på at den protokollerte redegjørelsen fra rettens leder om rettssetningene har vært uriktig. Dette er ikke tilfellet i meddomsrettssaker. Hvilken betydning en slik endring vil få, er det imidlertid vanskelig å anslå. Departementet finner samlet sett ikke å kunne legge til grunn at forslaget her vil innebære en vesentlig økning i antall anker til Høyesterett.

Meddomsretten er en velkjent ordning i lagmannsrettene. Departementet legger til grunn at det ikke vil medføre særskilte administrative utfordringer for lagmannsrettene å behandle også de alvorligste straffesakene i meddomsrett.