1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Forsvarsdepartementet foreslår i denne proposisjonen en ny lov som skal legge til rette for opprettelsen av et profesjonelt regime for undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret.

Forsvarets virksomhet er mangfoldig og variert. Et gjennomgående trekk, og et trekk som skiller Forsvaret fra mange andre etater og aktiviteter i samfunnet for øvrig, er det tidvis høye skadepotensialet som er forbundet med Forsvarets oppgaveportefølje. Dette betyr at forebyggende sikkerhet må være i førersetet. Det er vanskelig å gardere seg fullt og helt mot at ulykker og hendelser finner sted – det være seg på grunn av menneskelige eller tekniske feil eller på grunn av mer grunnleggende systemsvikt. Fellesnevneren er uansett behovet for å trekke lærdom av disse feilene og i størst mulig grad sikre seg mot at tilsvarende hendelser skjer igjen – både i samme avdeling og i øvrige deler av Forsvaret. For å klare dette er man nødt til å ha et godt integrert og velfungerende system for å skape nødvendig sikkerhet. Forslaget til lov om undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret vil være en viktig og ledende bestanddel i dette regimet.

Bakgrunnen for revisjonen av regelverket har vært et ønske om å modernisere og profesjonalisere undersøkelsesarbeidet i Forsvaret. Formålet er å legge til rette for et undersøkelsesarbeid av høy kvalitet, samt i større grad sikre tilgang til informasjon. Lovforslaget bygger på den normutvikling som har funnet sted i samferdselssektoren, og legger til rette for en «åpen rapporteringskultur». Samtidig ønsker man å innføre tettere skott mot etterforskning gjennomført av politiet. Det foreslås innført et sett med virkemidler som skal sikre det nødvendige faktagrunnlaget i saken, herunder å innføre en forklaringsplikt for undersøkelsesmyndigheten kombinert med tilpassede regler for taushetsplikt, vern mot selvinkriminering og et forbud mot at informasjon som fremkommer som følge av forklaringsplikten, kan brukes som grunnlag for sanksjoner mot personen som avga opplysningene. Hensikten er at det nye rammeverket vil legge til rette for at personer velger å gi opplysninger de ellers ikke ville gitt, for å sikre at årsaksforholdet blir best mulig opplyst.

Som ledd i profesjonaliseringen av undersøkelsesarbeidet foreslår departementet å opprette en fast undersøkelsesmyndighet som utelukkende skal jobbe med ulykkesundersøkelser. Dette forventes å føre til en økt og jevnere kvalitet på de undersøkelser som gjennomføres, og er en synlig forbedring sammenlignet med dagens ordning, der undersøkelser har vært utført i tillegg til øvrige arbeidsoppgaver. Undersøkelsesmyndigheten sikres faglig uavhengighet i lovforslaget.

1.2 Bakgrunn for lovforslaget

1.2.1 Hovedhensynene bak revisjonen av regelverket

Det er flere hensyn som ligger til grunn for revisjonen av regelverket om undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret. Først og fremst er det gjeldende regelverket utdatert, og en modernisering av regelverket har vært etterspurt i lengre tid. For det andre foreligger det et klart ønske om å profesjonalisere undersøkelsesarbeidet i Forsvaret. Departementet mener dette vil bidra til å øke sikkerheten i Forsvaret som helhet. Et tredje forhold, som både bærer preg av modernisering og profesjonalisering, er tiltak som skal sikre at undersøkelsesmyndigheten mottar flest mulig opplysninger om ulykken eller hendelsen som har funnet sted. Dette er et sentralt aspekt i arbeidet med å finne frem til de bakenforliggende årsakene bak ulykken eller hendelsen.

1.2.2 Lovprosessen

Behovet for å revidere regelverket for undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret ble fremmet for regjeringen i 2010. Forsvarsdepartementet ble etter dette gitt i oppgave å utrede forslag til nye lovregler på området, hvorpå departementet nedsatte en gruppe med interne utredere. Gruppen utarbeidet forslag til lovtekst med kommentarer.

Departementet ble i mandatet også pålagt å vurdere forholdet til regjeringens oppfølgning av Granskingskommisjonsutvalgets innstilling (NOU 2009:9). Departementet har i arbeidet med forslag til nærværende lov vurdert de foreslåtte løsningene opp mot forslagene i NOU 2009:9 der dette har vært nødvendig eller hensiktsmessig.

På oppdrag fra departementet nedsatte Forsvarsstaben en arbeidsgruppe i 2010.

På bakgrunn av rapporten fra Forsvaret satte Forsvarsdepartementet i gang arbeidet med ny lov. Departementet har hatt tett kontakt med representanter fra Forsvarsstaben med ansvar og erfaring fra undersøkelsesarbeid. Departementet har besøkt havarikommisjonene i Sverige («Statens havarikommisjon») og Nederland («Dutch Safety Board»), samt mottatt besøk fra den britiske militære undersøkelsesmyndighet med ansvar for luftfartsundersøkelser («Military Air Accident Investigation Branch»).

Departementet sendte 23. mai 2014 forslag til ny forsvarsundersøkelseslov på høring, med frist til å gi innspill 1. september samme år. Hovedpunktene i høringsinstansenes innspill er gjengitt og drøftet under de ulike kapitlene i proposisjonen.

1.3 Straff, endringer i andre lover, m.m.

Gjeldende regelverk for undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret inneholder ingen bestemmelser om straff. Sanksjoner kan imidlertid finne sted i henhold til andre regelsett, slik som etter tjenestemannsloven eller etter disiplinærretten.

Som følge av at loven pålegger diverse plikter, har departementet i sin vurdering funnet det naturlig at det oppstilles en form for reaksjon dersom pliktene ikke overholdes. Departementet foreslår at det innføres en egen straffebestemmelse i loven. Straffebestemmelsen er avgrenset til å ramme brudd på taushets- og forklaringsplikten og plikten til ikke å fjerne vrakrester, samt forbud mot sanksjoner fra arbeidsgiver. Straffebudet bør ramme både uaktsomme og forsettlige overtredelser.

Dette er i stor grad samsvarende med systemet etter de sivile transportlovene. Overholdelsen av disse pliktene er sentrale for at undersøkelsesmyndigheten skal kunne utføre sitt arbeid. Videre er brudd på nevnte plikter etter departementets syn tilstrekkelig straffverdige til at de bør sanksjoneres. Departementet foreslår på denne bakgrunn at overtredelse av nærmere bestemte plikter etter loven straffes med bøter.

I forbindelse med utarbeidelsen av lovutkastet har det blitt foretatt en gjennomgang av lover og forskrifter på virkeområdet til Statens havarikommisjon for transport for blant annet å se på grensesnittet mot den militære undersøkelsesmyndigheten. Det viser seg å være behov for å foreta en endring i luftfartsloven vedrørende militær luftfart.

Grensedragningen mellom sivile og militære undersøkelser er nærmere behandlet i proposisjonens punkt 6.1.2.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det følger av mandatet fra regjeringen for lovrevisjonen at økonomiske og administrative konsekvenser skal utredes nærmere i forbindelse med lovarbeidet, og at disse forutsettes dekket innenfor en videreføring av den til enhver tid gjeldende budsjettramme.

Forsvarsstaben foretok, på oppdrag fra departementet, en kostnadsberegning for å tallfeste opprettelsen av en egen undersøkelsesmyndighet i Forsvaret. Forsvarsstaben la i denne beregningen til grunn at det ville være nødvendig å opprette fire årsverk for å dekke rollen som undersøkelsesmyndighet, og at disse ville fordeles på én oberststilling og tre stillinger på oberstløytnantnivå, med en totalkostnad per år på NOK 3 300 000. Summen ble beregnet i 2013-beløp og er ikke statisk, men må forventes å øke i takt med lønnsutviklingen. I tillegg kommer administrative kostnader og kostnader forbundet med de enkelte undersøkelser som gjennomføres.

Departementet foreslår i proposisjonens kapittel 7 at undersøkelsesmyndigheten blir direkte underlagt departementsråden i Forsvarsdepartementet. Dette skal være med på å sikre undersøkelsesmyndigheten uavhengighet og uhildethet, men samtidig beholde undersøkelsesinstituttet nær etaten Forsvaret. Med tanke på at enheten kun vil være fast besatt av om lag fire personer, anses det nødvendig å basere driften på bruk av allerede eksisterende og tilgjengelige støttefunksjoner i Forsvarsdepartementet.