2.1 Hovedinnhold

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Arild Grande, Hege Haukeland Liadal, Sonja Mandt og Anette Trettebergstuen, fra Høyre, lederen Svein Harberg, Kårstein Eidem Løvaas og Mette Tønder, fra Fremskrittspartiet, Laila Marie Reiertsen og Ib Thomsen, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, viser til at Kunnskapsdepartementet legger frem forslag til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) om tilsyn, dokumentasjon og vurdering, innføring av betegnelsen barnehagelærer og presisering av at departementet kan gi forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.

Komiteen ser videre at departementet foreslår at fylkesmannens hjemmel til å føre tilsyn med kommunens bruk av økonomiske reaksjonsmidler avklares i barnehageloven

2.2 Om å gi fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med barnehager i særlige tilfelle

2.2.1 Bakgrunn

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti, ser at som en oppfølging av Sundvolden-plattformen, foreslår regjeringen at barnehageloven endres slik at fylkesmannen får myndighet til å føre tilsyn med barnehager og barnehageeiere.

Komiteen viser til at lovforslaget innebærer at kommunen beholder sin hjemmel til å føre tilsyn med både kommunale og ikke-kommunale barnehager, men at også fylkesmannen kan føre tilsyn direkte med barnehagene i særlige tilfeller. Komiteen ser at kommunens ulike myndighetsoppgaver og balansegangen mellom disse rollene i flere sammenhenger kan være krevende. Kommunen er godkjennings- og tilsynsmyndighet for private barnehager, samtidig som den selv har eierinteresser i sektoren.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at regjeringen Stoltenberg i Meld. St. 24 (2012–2013) – Framtidens barnehage, varslet at man tok sikte på å overføre ansvaret for å føre tilsyn med enkeltbarnehager til fylkesmannen. Disse medlemmer viser videre til at Høyre og Fremskrittspartiet i innstillingen (Innst. 380 S (2012–2013) fremmet forslaget «Stortinget ber regjeringen fremme sak om å opprette et uavhengig tilsyn for barnehagene.» Komiteens øvrige medlemmer støttet regjeringen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti konstaterer at regjeringen nå følger opp forrige regjerings arbeid med å videreutvikle tilsynet med barnehager. Av Meld. St. 19 (2015–2016) – Tid for lek og læring, fremgår det at regjeringspartiene har lagt bort ideen om å opprette et uavhengig tilsyn, og at man ønsker å bygge videre på det kommunale tilsynet, slik det har vært. En ordning der fylkesmannen i særlige tilfeller kan ha tilsyn med enkeltbarnehager, er forutsatt å skulle supplere dette.

Komiteen viser til at tilsynet med barnehagesektoren er todelt. Kommunen som barnehagemyndighet fører tilsyn med alle enkeltbarnehager, mens staten ved fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som lokal barnehagemyndighet. Barnehageloven gir kommunene ansvar for veiledning og for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Fram til barnehageloven trådte i kraft 1. januar 2006 hadde både kommunen og fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehage. Barnehageeier er i loven gitt stor frihet og fleksibilitet når det gjelder organisering og drift. Det er kommunen som miljørettet helsevernmyndighet som fører tilsyn med at kravene som stilles til det fysiske og psykososiale miljøet i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, er oppfylt. Komiteen mener det er grunn til å påpeke at en kartlegging fra Helsedirektoratet som Fagbladet 3/2016 viser til, avdekker at to av fem barnehager ikke har hatt tilsyn når det gjelder inneklima, og at én av ti barnehager mangler godkjenning der inneklimaet er hovedårsak. Komiteen mener også at omfanget av tilsynet må også gjelde det pedagogiske.

Komiteen viser for øvrig til Barnehagelovutvalget som vurderte ulike modeller for tilsynsorganisering. Flertallets tilråding var at kommunene fortsatt skal ha ansvaret, mens et mindretall foreslo opprettelse av et eget statlig tilsyn uavhengig av instanser som har myndighets- og veiledningsansvar. Komiteen er kjent med at det er noen kommuner som har opprettet egen tilsynsavdeling som er uavhengig, og oppfordrer kommunene til å se på slike løsninger for å bedre egen tilsyn og for å skape legitimitet for tilsynet.

Komiteen vektlegger at en overføring av alt tilsyn til fylkesmannen ville kunne medføre en risiko for at kommunene mister verdifull kompetanse, og at det slik vil bli mer krevende for kommunene å ivareta sin rolle som barnehagemyndighet. Videre at et bortfall av slike tilsynsoppgaver vil redusere mulighetene for å se ulike myndighetsoppgaver i sammenheng. Kommunens tilsynsansvar kan også bidra til å sikre vesentlig kunnskap om og kontakt med barnehagene. Fylkesmannens tilsyn med enkeltbarnehager skal være unntak fra hovedregelen, og det statlige tilsynet er omtalt og eksemplifisert i § 9. Komiteen slutter seg til forslaget, men ønsker en forsikring om at tilsynsarbeidet fortsatt utvikler seg positivt. I den sammenheng er det naturlig at regjeringen på egnet måte redegjør for dette overfor Stortinget etter en toårsperiode. Komiteen mener at dersom dette ikke viser en positiv utvikling, bør fylkesmannen overta tilsynsansvaret.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at kommunenes tilsynsansvar evalueres i løpet av en toårsperiode, for å sikre at det fortsatt er en positiv utvikling. Videre forutsettes resultatet fremlagt for Stortinget på egnet måte.»

2.2.2 Høringsinstansenes syn

Komiteen viser til at det store flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om at fylkesmannen skal få hjemmel til å føre tilsyn med enkeltbarnehager.

Komiteen viser til forslaget om fylkesmannen som uavhengig tilsynsorgan for den enkelte barnehage. Tilsyn er kontroll av at rettsregler etterleves og er et viktig virkemiddel for å bidra til at alle barn får et barnehagetilbud i tråd med loven. Riktig etterlevelse av barnehageloven med tilhørende forskrifter skal bidra til at barnet får et tilbud av god kvalitet, uavhengig av hvilken barnehage barnet går i og hvor i landet barnet bor. Ettersom tilsynet har betydning for rettsetterlevelse og kvalitet i barnehagetilbudet, er det avgjørende at tilsynet har tillit og fungerer etter hensikten.

Komiteen påpeker at fylkesmannen har en uavhengig rolle overfor kommunene og barnehagene og har god kompetanse på barnehageområdet. Komiteen ser at det eksisterer utfordringer med at kommunen er tillagt rollen som både myndighet og eier.

Komiteen ser at å gi fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med barnehagene vil gi barn, foreldre, ansatte og barnehageeiere et bedre rettsvern. Forslaget gir dem mulighet til å kunne henvende seg til en uavhengig instans dersom de mener kommunen ikke ivaretar sine oppgaver, eller de har behov for informasjon om sine rettigheter.

Komiteen viser til at Fylkesmannen i Oslo og Akershus (FMOA) slutter seg til departementets standpunkt om at kommunen skal fortsette å ha hovedansvaret for tilsynet med barnehagene.

Komiteen viser også til at 36 kommunale uttalelser gir støtte til forslaget, blant annet Asker, Bærum, Oslo, Bergen, Kristiansand, Larvik og Askøy.

Komiteen viser ellers til at Barneombudet er svært positiv til at departementet foreslår å gi fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med barnehager på samme måte som kommunene fører tilsyn i dag.

Komiteen viser til at syv barnehager og barnehageeiere støtter forslaget, samt fem utdanningsinstitusjoner.

2.2.3 Om forslaget

Innretning av tilsynet

Komiteen viser til departementets forslag som innebærer at tilsynet med barnehagene som hovedregel skal utføres av kommunen, men at fylkesmannen skal kunne føre tilsyn med barnehagene i særlige tilfeller. Det følger av dette at fylkesmannens tilsyn skal være et unntak fra hovedregelen om at det er kommunen som fører tilsyn med barnehagene. Komiteen merker seg at Justis- og beredskapsdepartementet har gitt innspill om at det er nødvendig med en tydeligere avgrensing av fylkesmannens tilsynsmyndighet. Departementet har oppfordret høringsinstansene om å uttale seg om hva som skal regnes som særlige tilfeller, og departementet har mottatt en rekke innspill.

Komiteen påpeker at en hjemmel for fylkesmannen til å føre tilsyn med den enkelte barnehage, ikke innebærer at kommunen får et redusert tilsynsansvar. Komiteen ser at kommunen fremdeles må sørge for å ha tilstrekkelig kompetanse for å utføre lovpålagte oppgaver. Kommunen kan ikke overlate enkelte tilsyn til fylkesmannen på bakgrunn av manglende kompetanse eller ressurser. Komiteen ser likevel at det er viktig at fylkesmannen har en aktiv veilederrolle og bistår kommunen i eventuelle uklarheter. I sin veiledningsrolle må embetene være bevisste på at de også er klageinstans for pålegg etter barnehageloven.

Komiteen registrerer at tilsynet i all hovedsak går på det praktiske tilsynet og at fagorganisasjoner også etterlyser et pedagogisk tilsyn. Komiteen støtter at den type tilsyn forsterkes.

Kommunens adgang til å undersøke saken før fylkesmannen iverksetter tilsyn

Komiteen viser til at i lovforslaget har regjeringen lagt til grunn at dersom kommunen som barnehagemyndighet ikke har vært involvert i saker hvor fylkesmannen anmodes om tilsyn, skal kommunen gis anledning til å undersøke saken og få muligheten til selv å rette opp forholdene før statlig tilsyn iverksettes.

Komiteen merker seg at Utdanningsdirektoratet har bedt om at regjeringen angir hva som skal kunne forventes av kommunens oppfølging når fylkesmannen oversender en sak til kommunen. Kommunen som barnehagemyndighet vil kunne benytte både tilsyn og veiledning for å undersøke og sikre at rettsregler etterleves. Dersom en sak ikke allerede har vært vurdert av barnehagemyndigheten, vil det som hovedregel være naturlig at fylkesmannen videresender en anmodning om tilsyn til kommunen. Regjeringen vil la det være opp til et lokalt skjønn å vurdere hvilket virkemiddel som er mest hensiktsmessig i det enkelte tilfellet.

Komiteen merker seg også at Barneombudet har pekt på at det er behov for å kunne gjøre unntak fra hovedregelen om at kommunen skal gis anledning til å undersøke saken før det innledes statlig tilsyn. Regjeringen vurderer at fylkesmannen helt unntaksvis bør kunne iverksette tilsyn uten at kommunen har undersøkt saken, for eksempel der kommunen ikke undersøker en sak innen rimelig tid eller dersom saken er særlig alvorlig.

Komiteen viser til at regjeringen legger til grunn at de kravene som stilles til kommunen som barnehagemyndighet, er å anse som typiske kommuneplikter. Dette er også lagt til grunn i Meld. St. 7 (2009–2010).

Komiteen viser til at gjennom barnehageloven § 16 er kommunen gitt hjemmel til å gi barnehageeier pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold. Videre kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten dersom fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette. Dersom kommunen avdekker brudd på kravene som stilles til bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetalingen, kan kommunen anvende økonomiske reaksjonsmidler, jf. § 16 tredje ledd og § 16 a.

Komiteen ser at departementet mener det er nødvendig at fylkesmannen har de samme sanksjonsmulighetene som kommunen har i sine tilsyn som barnehagemyndighet. Ingen høringsinstanser har gitt uttrykk for at fylkesmannen ikke skal ha samme sanksjonsmuligheter som kommunen.

For å oppnå et effektivt tilsyn er det nødvendig at fylkesmannen kan opptre med lik tyngde og effektivitet som kommunen, og at det blir reagert på brudd på barnehageloven.

Komiteen viser til at regjeringen foreslår at fylkesmannen gis rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette er nødvendig for å utføre tilsynet med barnehagen. Komiteen ser at forslaget innebærer at fylkesmannen gis tilsvarende rett som kommunen til dokumentinnsyn og adgang til barnehagelokaler.

2.3 Fylkesmannens tilsyn med kommunens bruk av økonomiske reaksjonsmidler

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at vurderingen av at det statlige tilsynet også omfatter kommunens bruk av økonomiske reaksjonsmidler, innebærer at merknad til § 16 i Prop. 98 L (2011–2012), der det heter at «Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet etter barnehageloven § 9 vil etter lovforslaget ikke omfatte kommunens virksomhet etter § 16 tredje ledd», ikke lenger vil være gjeldende for forståelsen av §§ 9 og 16.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til reglene om bruk av kommunale tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager fra 1. januar 2013. Formålet var å sikre at det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen ble benyttet til formålet, og at midlene kom barna i barnehagen til gode. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av dette, samtidig som rettssikkerheten til de ikke-kommunale barnehager ivaretas.

Regjeringen viser til en rapport fra Agenda Kaupang fra 2013 om erfaringene med likebehandling av kommunale og private barnehager, som viser at utvalgte kommuner ikke har benyttet reglene om avkorting av tilskuddet. Videre hevdes det at det dermed er en fare for at tilskuddet ikke brukes i tråd med formålet. Disse medlemmer vil i den sammenheng vise til at eksempelvis Nesodden kommune tapte i retten, da de mente det var rimelig å avkorte tilskudd som følge av at en privat barnehage hadde færre uker årlig åpningstid enn kommunale. Noe kommunen oppfattet at burde være et rimelig grunnlag for avkorting, og som disse medlemmer vil si seg enige i.

Disse medlemmer mener at saken fra Nesodden alene viser behov for å gjennomgå reglene som skal sikre at det offentlige tilskudd sammen med foreldrebetalingen blir brukt i tråd med formålet og kommer barna i barnehagen til gode, og fremmer forslag i tråd med det:

«Stortinget ber regjeringen om en gjennomgang av erfaringene knyttet til den økonomiske likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Forutsetningen om at likebehandling økonomisk, parallelt skulle bety likt tilbud vises gjennom bl.a. «Nesodden-saken» og åpningstider, at ikke praktiseres. Det samme gjelder f.eks. også krav til personellressurser, opptak av barn og kommunenes mulighet til å lage gode og felles ordninger for overgang mellom barnehage og skole.»

Disse medlemmer viser videre til at tilskuddsprosenten til ikke-kommunale barnehager i år er økt fra 98 til 100 pst., og at den beregnede kostnad er på 180 mill. kroner. Dette ble foreslått av regjeringen på tross av at Telemarksforskning har påvist at private kommersielle barnehager allerede hadde høyere inntekter og lavere kostnader, særlig knyttet til personalutgifter. Disse medlemmer mener at full likebehandling av tilskudd må forutsette muligheter for å stille krav til likebehandling på kvalitet, og at utgifter som refunderes skal gjenspeile faktiske utgifter. Dette i tråd med ideen om at våre fellesressurser brukes til beste for barna, at kommunene gis mulighet til å styre og utvikle sitt barnehagetilbud til innbyggerne, og at målene om kvalitet og bemanningsnorm 1:3 og 1:6 innen 2020 ivaretas. Disse medlemmer mener at dette også bør være en del av det tilsynsansvaret fylkesmannen skal ha.

2.4 Oppfølging av Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene

Komiteen viser til Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene. Komiteen merker seg at departementet foreslår følgende endringer i barnehageloven:

• Presisere at reglene om statlig tilsyn i kommuneloven kapittel 10 A gjelder for tilsyn som gjennomføres med hjemmel i barnehageloven

• Tydeliggjøre at tilsynet er et rent lovlighetstilsyn

• Skille ut regelen om statlig veiledning i egen bestemmelse

• Skille ut regelen om statlig klagebehandling i en egen bestemmelse

Komiteen påpeker at forslagene innebærer ingen endringer i fylkesmannens adgang til å føre tilsyn med kommunens plikter som barnehagemyndighet.

Komiteen ser at hovedregelen for klageinstans for kommunale vedtak er kommunestyret eller en særskilt klagenemnd opprettet av kommunestyret. I forslaget presiseres det derfor at bestemmelsen om statlig klageinstans er en særlig regel.

2.5 Forslag om å presisere reglene om dokumentasjon og vurdering i barnehageloven

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti, ser at behovet for klargjøring av regelverket om dokumentasjon og vurdering har vært trukket frem i flere offentlige utredninger, rapporter og meldinger til Stortinget.

Flertallet ser at barnehageloven i dag inneholder ingen generell lovbestemmelse som hjemler behandling av personopplysninger. Behandling av personopplysninger på barnehageområdet bør gis en tydeligere lovmessig forankring enn i dag. Flertallet viser til forslaget om at barnehagen gis en tydelig hjemmel til å behandle de personopplysningene som er nødvendig for å ivareta barnehagens oppgaver etter barnehageloven.

Flertallet har merket seg at det er bred støtte fra høringsinstansene for at behandling av personopplysninger hjemles klart i barnehageloven. Flertallet ser at departementet vil påpeke at det er ønskelig etter personvernloven med uttrykkelig hjemmel i lov som grunnlag for behandling av personopplysninger. Flertallet viser til Datatilsynets rapport om personvern i skoler og barnehager.

Flertallet ser at barnehagen med dette lovforslaget ikke har lovhjemmel til å behandle personopplysninger som ikke er nødvendige for å tilrettelegge barnehagetilbudet. Dette vil kunne være opplysninger om barnets helse, personopplysninger om søsken og andre familiære forhold som ikke nødvendiggjør tilrettelegging i barnehagen. Flertallet ser at behandling av slike opplysninger må ha et annet rettsgrunnlag enn barnehageloven, for eksempel samtykke.

Flertallet ser at det vises til at barnehagen har plikt til å gi opplysninger til barnevernstjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. barnehageloven § 22. Oppfyllelse av denne plikten vil kunne innebære behandling av personopplysninger. I slike tilfeller kreves det naturligvis ikke samtykke fra foresatte.

Flertallet viser til at departementet vil presisere i ordlyden at barnehagens behandling av personopplysninger skal skje i samsvar med personopplysningsloven. Med dette tydeliggjøres blant annet at barnehagen har plikt til å informere om all innsamling og bruk av opplysninger om barnet, foreldrene har rett til innsyn i de opplysninger som er registrert og foreldrene har rett til å få slettet eller korrigert opplysninger som er feilaktige eller misvisende.

Flertallet påpeker at for å drive en pedagogisk praksis i tråd med barnehageloven og rammeplanen, må personalet jevnlig vurdere eget arbeid. For at de ansatte i barnehagen sammen skal kunne reflektere over den pedagogiske praksisen og arbeide for at pedagogiske prosesser og aktiviteter og barnehagens organisasjon, struktur og innhold utvikler seg på en måte som er nødvendig for at hvert barn skal få gode utviklingsmuligheter, må det foreligge et felles utgangspunkt som alle har tilgang til, og som danner grunnlag for å planlegge det videre arbeidet. Dokumentasjon er et slikt utgangspunkt. Flertallet viser til at å dokumentere er å synliggjøre barnehagens innhold og arbeidsmåter, voksenrollen, barnas trivsel, læringsprosesser og utvikling. Dette gir grunnlag for refleksjon over og vurdering av den pedagogiske virksomheten. Videre gir det grunnlag for å følge med på barnas trivsel i hverdagen og for å oppdage og følge opp barn med særlige behov for hjelp og støtte.

Flertallet viser til at pedagogiske verktøy som bygger på observasjon av barnets trivsel, utvikling og læring i et naturlig samspill med andre barn eller voksne, er etter departementets vurdering en sentral del av barnehagens dokumentasjons- og vurderingsarbeid. Til innspill om at forslaget legger opp til at barns kompetanse eller prestasjoner skal måles gjennom bruk av kartleggingsverktøy, må det derfor nok en gang presiseres at dette ikke har vært regjeringens intensjon. Regjeringen ønsker ikke en dokumentasjons- og vurderingspraksis som danner utgangspunkt for sortering og stigmatisering av enkeltbarn. Variasjoner i barns utviklingsløp er normalt.

Flertallet vil vise til at barnehagene er forpliktet til å følge barnekonvensjonen. Dette innebærer, i tillegg til å sikre at barnehagens virksomhet er i samsvar med personopplysningsloven, barnehageloven og rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, at barnets beste må være et grunnleggende hensyn i barnehagens dokumentasjons- og vurderingsarbeid, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen som er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven § 2 fjerde ledd.

Flertallet viser til at det følger av barnehageloven §§ 1 og 2 at det enkelte barn skal ha et individuelt tilrettelagt pedagogisk tilbud. Barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering har blant annet som formål å sette barnehagen i stand til å oppfylle dette lovkravet. Flertallet ser at for å kunne støtte og utfordre det enkelte barnets utvikling og læring, med utgangspunkt i dets individuelle forutsetninger og behov, trenger barnehagen informasjon om det enkelte barns interesser, kunnskaper og erfaringer. I denne sammenheng er det nødvendig for barnehagene å kunne samle inn og registrere informasjon om barna for å oppfylle plikten til individuell tilrettelegging. Flertallet viser til at Stortinget har pålagt barnehagene oppgaver som krever behandling av personopplysninger. Gjennom vedtakelsen av loven er det forutsatt en adgang til å behandle de opplysningene som er nødvendige for å følge opp de lovpålagte pliktene. Gjennom presisering av § 2 klargjør departementet denne adgangen.

Barnehageeiers ansvar

Komiteen viser til at regjeringen foreslår ingen realitetsendringer i gjeldende rett når det gjelder barnehageeiers ansvar for at barnehagen har et dokumentasjons- og vurderingsarbeid i samsvar med krav i barnehagelov og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Barnehageeier oppfyller sitt ansvar i samarbeid med barnehagens pedagogiske personale.

Komiteen viser til at barnehageloven § 7 fastsetter at barnehageeier skal drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Barnehageeier er gjennom dette gitt ansvaret for at barnehagevirksomheten følger de krav barnehageloven med forskrifter stiller.

I forslag til § 2 første ledd vil departementet presisere barnehageeiers ansvar for behandling av personopplysninger.

Komiteen vil presisere at det skal ligge grundige vurderinger og begrunnelser bak bruk av verktøy og metoder i barnehagen. Avgjørelse om bruk av metoder og verktøy i vurderingsarbeidet må gjøres av barnehagens pedagogiske bemanning på bakgrunn av kunnskap om enkeltbarn og barnegruppen. Komiteen mener også det er viktig å understreke at foreldre skal involveres i forbindelse med valg av pedagogiske verktøy.

Komiteen viser til Datatilsynets rapport «Personvern i skole og barnehage», der det drøftes hvordan internkontroll med personopplysninger bør bedres. Rapporten viser til at det er et gjennomgående problem at det ikke er tilfredsstillende rutiner for å oppfylle personopplysningsloven og personopplysningsforskriftens plikter, og komiteen peker spesielt på innsyn, innhenting av samtykke og risikovurdering av digitalt verktøy som behandler personopplysninger. Komiteen mener det er viktig at det gjøres en risikovurdering i barnehagene for å sørge for at opplysninger ikke kommer på avveie, og komiteen mener videre at det må være avklarte ansvarsforhold hvem som er behandlingsansvarlig for personopplysningene. Dette ansvaret tillegges barnehageeier, og komiteen presiserer det ansvaret barnehageeier har for opplæring av de ansatte når det gjelder dette. Komiteen vil peke på at det er viktig med gode datahandleravtaler for å sikre at personopplysninger ikke overføres til leverandøren, og komiteen vil påpeke at det er behov for sterk autentisering for ansatte ved innlogging der løsninger er tilgjengelig fra eksternt nett, og viser til den økende bruken av ulike digitale hjelpemidler som er i bruk i hverdagen som gjør det ekstra sårbart.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti mener det bør pålegges barnehageeier å gjøre en risikovurdering og mener videre at det også bør gjøres avklaringer om hva som er personopplysninger eller vanlig informasjon som ikke krever personvern.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, understreker at det er viktig at foreldre skal være trygge på at personopplysninger ikke kommer på avveie. Flertallet støtter derfor regjeringens forslag om skjerping av kravene. Det innebærer blant annet at opplysninger som samles for å sikre barn tilrettelagt oppfølging, kun skal være til internt bruk, og at opplysningene ikke skal deles med andre, for eksempel skole eller PPT, uten foreldrenes samtykke. Videre har foreldrene rett til å bli informert og rett til innsyn i de opplysninger som er registrert, og rett til å få slettet eller korrigert opplysninger som er feilaktige eller misvisende. Barnehagen har på sin side plikt til å informere om all innsamling og bruk av opplysninger om barnet. Flertallet understreker at det er viktig med god opplæring og oppfølging av de ansatte i barnehagene for å sikre at de skjerpede kravene til behandling av personopplysninger til enhver tid blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

Flertallet viser til at det i meldingen foreslås at det presiseres i barnehageloven § 2 at barnehagens behandling av personopplysninger skal skje i samsvar med personopplysningsloven. Det følger allerede etter dagens regelverk strenge krav til risikovurdering som skal gjennomføres av behandlingsansvarlig (barnehageeier), jf. forskrift til personopplysningsloven § 2-4. Når der gjelder avklaringer av hva som er personopplysninger og hva som er «vanlig informasjon», vil dette til enhver tid måtte følge av legaldefinisjonen i personopplysningsloven § 2 (1) og (8). Personopplysninger er i alle tilfelle opplysninger om enkeltbarnet. Sensitive personopplysninger er for eksempel opplysninger om barnets helse. I meldingen på side 44 listes det for øvrig opp personopplysninger som barnehagen normalt vil behandle i sitt dokumentasjons- og vurderingsarbeid.

Flertallet mener at det er svært viktig at det pedagogiske barnehagetilbudet er forsvarlig, at man unngår store kvalitetsforskjeller fra barnehage til barnehage, og at de barna som trenger ekstra hjelp fanges opp. Flertallet støtter derfor regjeringens forslag om at dokumentasjon og vurdering blir satt inn i et system. Dokumentasjon som skjer når de ansatte er sammen med barna og vurdering av dette, skal i en slik helhet bidra til å oppdage når systematisk kartlegging trengs som et verktøy ved særskilte anledninger. Det er viktig at endringen ikke tvinger barnehagene til å drive massekartlegging.

Flertallet vil understreke at hensikten bak lovforslaget ikke er å legge til rette for økt grad av dokumentasjon ut over det som følger av dagens barnehagelov og rammeplan. Det fremgår av dagens rammeplan at barnehagen er en pedagogisk virksomhet som skal planlegges, dokumenteres og vurderes.

Flertallet viser til dagens rammeplan for barnehagen hvor det fremgår at barnehagens styrer har et særlig ansvar for å lede barnehagens arbeid med planlegging, dokumentasjon og vurdering. Videre heter det at pedagogisk leder har ansvar for planlegging, dokumentasjon og vurdering av arbeidet med barnegruppen han/hun har ansvaret for. Rammeplanen omtaler også dokumentasjon knyttet til enkeltbarn. Det foregår i dag, i tråd med dagens rammeplan, systematisk observasjon, dokumentasjon og vurdering av både barnehagens virksomhet og av enkeltbarn. Flertallet forutsetter i tråd med rammeplanen at dokumentasjonen knyttet til enkeltbarn fortsatt skal skje. Flertallet understreker at dokumentasjon av enkeltbarn kun skal gjennomføres der det er nødvendig for at barnet skal få et godt tilbud. Observasjon, vurdering og dokumentasjon skal brukes for å sikre at hvert barn får et barnehagetilbud i tråd med barnehageloven og forskriftene til denne.

Flertallet viser til barnehageloven § 7 hvor det fastslås at barnehageeier har det overordnede juridiske ansvaret for barnehagevirksomheten og at eier holdes ansvarlig for brudd på barnehageloven. Flertallet mener det er viktig at de ansatte i barnehagen, i overensstemmelse med barnehageeier, vurderer hvilken dokumentasjon som er nødvendig. Flertalletvil understreke at et godt samarbeid mellom eier og barnehagens pedagogiske personale er nødvendig for å oppfylle lovkravene.

Det er det pedagogiske arbeidet, altså barnehagens virksomhet, som først og fremst skal dokumenteres. Flertallet mener også at observasjon og vurdering av det enkelte barn skal dokumenteres, som grunnlag for foreldresamarbeid og i den grad det er nødvendig for å vurdere igangsetting av særlige tiltak.

Flertallet mener dokumentasjon er en naturlig og nødvendig del av barnehagens systematiske kvalitetsarbeid. Det er imidlertid ikke ensbetydende med en generell plikt til å dokumentere alt om alle barn. Dokumentasjon må velges etter behov, og det må legges til grunn et etisk perspektiv ved dokumentasjon av barn.

Flertalleter enig i at barns trivsel og utvikling skal vurderes løpende. Eiere og barnehager skal vise tilbakeholdenhet i bruken av dokumentasjon av enkeltbarns handlinger og utvikling. Det skal ligge grundige faglige vurderinger og begrunnelser bak bruk av verktøy eller særskilte pedagogiske metoder i barnehagene.

Avgjørelse om bruk av metoder og verktøy i vurderingsarbeidet gjøres av barnehagens pedagogiske bemanning på bakgrunn av kunnskap om enkeltbarn og barnegruppen. Slike avgjørelser skal skje i overensstemmelse med barnehagens eier. Foreldre skal informeres om og involveres i valg og bruk av ulike metoder og verktøy.

Flertallet viser til høringsuttalelsen fra Utdanningsforbundet til familie- og kulturkomiteen hvor det foreslås å lovhjemle en plikt for barnehagene til å ha rutiner for sitt vurderings- og dokumentasjonsarbeid.

Flertallet viser også til Datatilsynets innspill til familie- og kulturkomiteen hvor det heter at Datatilsynet ikke er uenig i at det påhviler en plikt til å dokumentere den tjenesten som tilbys, men at de er usikre på hvor langt denne plikten strekker seg med regjeringens forslag. Datatilsynet foreslår derfor at det lovfestes en plikt for barnehagen til å ha rutiner for sitt vurderings- og dokumentasjonsarbeid.

Komiteen ønsker ikke at det i arbeidet med en ny rammeplan utvikles definerte normer for barns utvikling knyttet til alder eller utviklingsstadium. Alle barn skal vurderes med utgangspunkt i eget potensial for utvikling med hensyn til de individuelle forskjeller blant barn og det store mangfold av barn med ulike forutsetninger. Barnehagen skal ikke sette spesifikke mål for enkeltbarn uten at dette har en klar begrunnelse. Målene skal i disse tilfeller settes i samarbeid med foreldrene og eventuelle samarbeidsparter utenfor barnehagen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, vil presisere at personopplysninger ikke skal brukes til sammenlikninger mellom barn eller mellom barnehager og at det enkelte barns prestasjoner, ferdigheter eller utvikling ikke skal anvendes som dokumentasjon på barnehagekvalitet og kan derfor ikke brukes til annet formål enn å sikre at det enkelte barn får et godt tilbud i tråd med lov og forskrifter.

Flertalletlegger til grunn at systematisk kartlegging av utvikling hos enkeltbarn med bruk av særskilt kartleggingsverktøy skal gjøres på grunnlag av en faglig pedagogisk vurdering og etter behov. Oppmerksomheten og ressursene rettes mot de barna som virkelig har behov for særskilt språkinnsats og oppfølging.

Flertallet fremmer på dette grunnlag følgende forslag:

«§ 2 første ledd skal lyde:

Barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet. Barnehagen skal jevnlig vurdere om det pedagogiske arbeidet medvirker til å gi barn og barnegruppen et tilrettelagt tilbud. Barnehagen skal ha rutiner for dokumentasjon av disse vurderingene. Barnehagen kan behandle de personopplysninger som er nødvendige for å gi et tilbud i tråd med loven. Barnehagens behandling av personopplysninger skal skje i samsvar med lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven). Dersom personopplysninger skal videreformidles til andre instanser, eller behandles med andre formål enn dem som kan utledes av loven her, må samtykke innhentes.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har merket seg debatten som har pågått når det gjelder kartlegging og dokumentasjon. Disse medlemmer viser til St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen og Meld. St. 24 (2012–2013) Framtidens barnehage, der det ble påpekt at dokumentasjon og vurdering var et område, hvor det var behov for metodeutvikling og klargjøring av regelverket. I Framtidens barnehage varslet man at man ville foreslå en hjemmel i barnehageloven for å tydeliggjøre innholdet og rammene for barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering.

Disse medlemmer mener det er viktig at det ikke blir et for sterkt fokus på dokumentasjon utover det som har vært praksis. Disse medlemmer mener at blant annet Utdanningsforbundets argumenter under høringen er tungtveiende, der Utdanningsforbundet ser behovet for å rydde opp i hva som skal dokumenteres, men ikke ønsker en massekartlegging eller økt bruk av standardiserte skjemaer. Disse medlemmer vil òg presisere at vurderinger i barnehagen foregår løpende hver dag, og at dokumentasjon er en viktig del av det vurderingsarbeidet og det pedagogiske arbeidet som gjøres. Dokumentasjon synliggjør og avdekker behov, og målet må være, slik disse medlemmer mener, å bidra til en bedre barnehage for det enkelte barn og hele barnegruppa. Disse medlemmer mener derfor at enkeltbarns kompetanse og utvikling bare skal dokumenteres dersom det er gode pedagogiske grunner til dette, i tråd med Innst. 380 S (2012–2013) der en felles familie- og kulturkomité er tilfreds med en kartlegging ved behov. Disse medlemmer viser også til flere av høringsinstansenes innspill om tilstrekkelig bemanning med kompetanse, og støtter dette.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti mener at dagens mulighet for dokumentasjon er tilstrekkelig, og er skeptiske til de ytterligere muligheter for å kartlegge barn i barnehage som regjeringens lovforslag gir. Disse medlemmer vil presisere at barnehagen skal være en arena for læring som legger til rette for det enkelte barn, men er kritiske til at barn i barnehage skal vurderes opp mot forhåndsdefinerte nasjonale normer. Disse medlemmer viser til Sverige, der det skrives i Prop. 2009/10:165, s. 353:

«Barnet ska inte jämføras med någon annan än sig själv och inte utifrån fastställda normer.»

Og disse medlemmer er enige i dette.

På bakgrunn av at proposisjonen omhandler tillatelsen til mer dokumentasjon, støtter ikke disse medlemmer endringene som gjøres i § 2, men ber regjeringen komme tilbake med nytt lovforslag der personopplysninger ivaretas slik som foreslått, men at lovendringen ikke gir rom for ytterligere dokumentasjon og kartlegging.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, vil understreke at det ikke er tilstrekkelig å ha en god rutine for vurdering og observasjon. Det er like viktig å dokumentere oppfølgingen av det enkelte barn, avhengig av hva barnet har behov for.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringens intensjon med forslaget til endring i § 2 første ledd ifølge proposisjonen ikke er å legge opp til at barns kompetanse eller prestasjoner skal måles gjennom bruk av kartleggingsverktøy. Samtidig skriver regjeringen i proposisjonen at de vil tydeliggjøre at barnehagen skal arbeide systematisk med å gi et tilrettelagt tilbud for alle barn, og at de ikke vil skille mellom kartlegging og dokumentasjon og vurdering. Disse medlemmer peker på at høringsinstanser og aktører i sektoren tolker regjeringens forslag til ny lovformulering svært ulikt, og at noen aktører advarer mot lovforslaget fordi de oppfatter det som presisering av adgangen til og oppfordring til å bruke kartleggingsverktøy i barnehagen, og at dette er et linjeskifte fra tidligere praksis og politiske føringer.

Disse medlemmer mener det er viktig at Stortingets vedtak er utformet på en måte som ikke er egnet til å misforstås og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til ny § 2 første ledd i barnehageloven som ivaretar et eventuelt behov for lovhjemling av barnehagens behandling av personopplysninger, men som på ingen måte legger til rette for mer dokumentasjon, kartlegging og måling av det enkelte barn.»

Disse medlemmer vil videre understreke at samarbeid med hjemmet, den gjensidige kommunikasjonen og informasjonsutveksling mellom foreldre og barnehageansatte er en forutsetning for å legge til rette for et godt pedagogisk tilbud for det enkelte barn.

Disse medlemmer viser videre til at 24. november 2015 behandlet Stortinget Innst. 47 S (2015–2016), jf. Dokument 8:101 S (2014–2015) fra Lysbakken om kvalitet i barnehagene, en oppfølging av initiativ tatt av regjeringen Stoltenberg. Stortinget vedtok da følgende:

«Stortinget ber regjeringen legge fram en plan for innfasingen av en bemanningsnorm, der det vurderes om krav om 50 pst. barnehagelærere bør være en del av planen.»

Disse medlemmer forventer at denne snart kommer.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen snarest, og senest høsten 2016, fremme en sak for Stortinget der regjeringens arbeid med bemanningsnorm og barnehagelærernorm gjøres rede for.»

2.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Komiteen viser til at forslaget om å utvide fylkesmannens tilsynsmandat innebærer et behov for økte ressurser til fylkesmannen. Komiteen ser at departementet er opptatt av at fylkesmannen skal opprettholde dagens tilsynsaktivitet overfor kommunene som barnehagemyndighet. Det er ikke ønskelig at eventuelle tilsyn med barnehager skal gå på bekostning av tilsynene med kommunene.

Komiteen ser at fylkesmannen gjennom forslaget vil bli tilført nye oppgaver. Dette vil kreve at embetene blir tilført økte ressurser. Komiteen er tilfreds med at styrkingen av embetene vil skje innenfor Kunnskapsdepartements gjeldende budsjettrammer. Komiteen viser til at departementet vil komme tilbake til det nærmere omfanget av embetenes ressursbehov. Komiteen ser at Kunnskapsdepartementet legger til grunn at fylkesmannen kompenseres fullt ut for merarbeidet som den nye ordningen medfører.