Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger
i proposisjonen frem forslag til endringer i plan- og bygningsloven.
Regjeringen mener det må bli enklere å være seriøs,
og vanskeligere å være useriøs i byggenæringen. Dette er viktig
både for næringen, innbyggerne og samfunnet. Utbredelsen av svart
arbeid, ulovlige lønns- og arbeidsbetingelser, hvitvasking av penger
og skatte- og avgiftsunndragelser er et samfunnsproblem. Endringsforslagene
som fremmes i denne proposisjonen gjelder den sentrale godkjenningsordningen
for ansvarsrett i byggesaker, som er en frivillig godkjenningsordning.
Nye krav til foretakene skal gi større sikkerhet for kvaliteten
og seriøsiteten til sentralt godkjente foretak. Intensjonen er å
styrke sentral godkjenning som virkemiddel for kvalitet i byggetiltak
gjennom å skjerpe kravene til sentralt godkjente foretak. Ved siden
av å sikre kvalitet i byggetiltak, følger forslaget opp regjeringens
strategi mot arbeidslivskriminalitet, og skal bygge opp under byggenæringens
innsats mot useriøse foretak. I proposisjonen foreslås det ikke
å innføre nye krav i loven, men hjemler for å kunne fastsette slike
bestemmelser i forskrifter.
Det foreslås en hjemmel for forskrifter slik
at sentralt godkjente foretak også skal oppfylle krav til seriøsitet
i tillegg til de gjeldende kravene om faglige kvalifikasjoner. Det
kan kreves dokumentert at foretakene oppfyller sentrale krav til
skatte- og avgiftsbetaling og innenfor arbeidslivet (HMS og lønnsbetingelser).
Det foreslås videre at sentral godkjenning kan oppgi andre forhold
som viser at foretaket er seriøst, som at foretaket har forsikringer
og om de er godkjente opplæringsbedrifter.
Det foreslås også en hjemmel for forskrifter
om en frivillig godkjenningsordning for foretak som utfører arbeid
uten krav om ansvarsrett. En slik ordning vil gjelde foretak som
utfører tjenester i ROT-markedet (Rehabilitering Ombygging Tilbygg)
eller som underleverandør til foretak med ansvarsrett.
Videre åpner forslaget for at departementet
i forskrift kan gi lempeligere regler for søknads- og byggeprosessen
for tiltak som i sin helhet forestås av sentralt godkjente foretak.
Formålet med slike regler vil være å forenkle byggesaksbehandlingen
for slike tiltak, og gjøre det attraktivt å ha sentral godkjenning.
Det vil være en forutsetning at sentral godkjenning gir tilstrekkelig
sikkerhet for at foretakene er seriøse og har de nødvendige faglige
kvalifikasjoner slik at lempeligere regler ikke går utover kvaliteten
i byggetiltak.
En viktig bakgrunn for lovforslaget er at krav
om lokal godkjenning av foretak ble opphevet i juni 2014, som en
følge av at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) anla sak mot Norge. Denne
endringen skal tre i kraft 1. januar 2016. Ved lovendringen forsvinner
et virkemiddel for kvalitet i bygg. Det ble derfor i grunnlaget
for lovendringen pekt på at det er behov for virkemidler for å ivareta kvalitet
og seriøsitet i byggenæringen.
Regjeringen mener det er grunn til bekymring for
at mange bruker svart arbeidskraft i byggeprosjekter, og at det
forekommer mange brudd på bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet
(HMS) i disse prosjektene.
For nærmere redegjørelse om denne bakgrunnen for
lovforslaget vises til proposisjonens kapittel 1.2.1.
Byggenæringen overleverte rapporten «Enkelt
å være seriøs» til departementet i august 2014. De viktigste forslagene
i rapporten er:
Ny sentral godkjenning
med seriøsitetskrav.
Utvidet ID-kortordning med opplysninger
om kvalifikasjoner.
Ny registreringsordning for arbeid på eiendom.
Automatisk informasjonsinnhenting fra offentlige
registre.
Forsterket tilsyn og kontroll.
Styrking av den sentrale godkjenningsordningen for
foretak for ansvarsrett er gitt særlig oppmerksomhet i rapporten.
For nærmere omtale av rapporten og departementets
videre oppfølging av denne vises det til proposisjonen kap. 1.2.2.
Lovforslaget ble sendt på høring 27. mars 2015, med
høringsfrist 6. mai 2015.
Se proposisjonens kap. 1.3 for oversikt over høringsinstansene.
For en nærmere omtale av gjeldende rett og bakgrunn
for forslaget, høringsforslaget og høringsinstansenes syn vises
til proposisjonens kap. 2.1, 2.2 og 2.3.
Departementet foreslår i proposisjonen tre forskriftshjemler.
Det er et mål at både kommunene og bygge- og anleggsnæringen
har tillit til at sentralt godkjente foretak er seriøse og utfører
arbeid med god kvalitet. Sammen med styrket tilsyn med sentralt
godkjente foretak, vil oppfyllelsen av krav knyttet til skattebetaling
og lønns- og arbeidsforhold vise at foretakene fortjener tillit.
Grep som styrker kvalitetssikringen og troverdigheten til den sentrale
godkjenningsordningen, bør gi sentralt godkjente foretak en fordel
i konkurransen med useriøse foretak, både når det gjelder enkeltoppdrag,
oppdrag som underleverandører og i anbud på offentlige anskaffelser. Departementet
foreslår derfor også hjemmel for at sentral godkjenning også kan
vise andre forhold som synliggjør foretakenes seriøsitet, som foretakenes
forsikringer og om foretakene er godkjente opplæringsbedrifter.
Hovedbegrunnelsen for å gi reglene som forskriftshjemler,
er at regler med slik detaljering og innhold bør kunne justeres
mer dynamisk etter hvert som myndighetene får erfaringer med utvikling
av ordningen.
Forslaget om å utvide kriteriene for sentral
godkjenning åpner for at den sentrale godkjenningsordningen skal/kan
ta hensyn til enkelte sentrale opplysninger om foretaket som ivaretas av
andre regelverk og myndigheter. Kravene skal gjelde foretakenes
generelle lovlydighet.
Forslaget har fått bred støtte i høringen. Departementet
registrerer imidlertid at noen mener det kan bli for mange forhold
som skal innlemmes i den sentrale godkjenningsordningen, og er derfor
negative til forslaget. Det uttrykkes også en fare for at ordningen
blir mer tungvint og dyrere for sentralt godkjente foretak, og det
forutsettes derfor at det innføres incitamenter for foretak til å
ha sentral godkjenning. Det pekes også på at endringene vil kreve
økning av offentlig ressursbruk og kostnader. En rekke høringsinstanser som
sier seg generelt positive til at det innføres seriøsitetskrav,
påpeker samtidig at det er viktig at ordningen ikke gjøres tyngende
å følge opp for foretakene. Innføring av nye krav kan også medføre
at sentral godkjenning kan bli mindre attraktivt med mindre andre
virkemidler samtidig fanger opp useriøse foretak.
Departementet viser til at sentralt godkjente foretak
allerede i dag bruker sentral godkjenning i markedsføring av foretaket.
Selv om departementet er enig i at det er behov for virkemidler som
styrker attraktiviteten til sentral godkjenning, mener departementet
at det ikke er grunn til å anta at interessen for sentral godkjenning
vil falle bort når krav om lokal godkjenning oppheves. For departementet
er det en viktig forutsetning for lovforslaget at innhenting av
nye opplysninger skal være så lite belastende for foretakene som
mulig.
Departementet viser til at sentral godkjenning fortsatt
skal være åpen for utenlandske foretak på lik linje med norske.
Det må vurderes egne regler for opplysninger om disse foretakene.
Departementet har vurdert det slik at forslaget ikke er i strid
med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.
De nærmere kravene til hvilke opplysninger som skal
inngå i sentral godkjenning vil bli gitt i forskrift. I lovforslaget
drøftes rammene for hvilke forskrifter som kan gis. Departementet
legger til grunn at ordningen kan utvikles over tid, blant annet
når det gjelder hvilke opplysninger sentral godkjenning baseres
på, detaljeringsgraden av opplysningene og hvordan opplysningene
hentes inn fra andre myndigheter.
Departementet har vært noe i tvil om det er
nødvendig med en ny lovhjemmel for å innføre krav i forskrift om
dokumentasjon av forhold som viser foretakenes seriøsitet.
Siden det er tvilsomt om man kan tolke inn krav om
skattebetaling, lønns- og arbeidsforhold mv. i gjeldende lov, har
departementet i proposisjonen valgt å foreslå endringer i loven
slik at lovgiver kan ta stilling til en utvidelse av de krav den
sentrale godkjenningsordningen skal følge opp. Samtidig foreslår
departementet endring i loven som ikke utelukker muligheten for
at godkjenningsordningen også kan innrettes mer direkte mot ROT-markedet,
dvs en hjemmel for en mulig godkjenning av foretak som ikke skal ha
ansvarsrett («modul 2»).
Skal sentral godkjenning være et virkningsfullt og
attraktivt virkemiddel for en mer seriøs bygge- og anleggsnæring,
er det viktig at nye krav ikke blir mer tyngende for foretakene
enn strengt nødvendig.
Lovforslaget baserer seg blant annet på bruk
av opplysninger fra norske myndigheter om foretakenes tidligere
drift (opplysninger om beskatning i tidligere år mv.) Det er imidlertid
viktig at reglene i minst mulig grad hindrer kompetente og seriøse
foretak fra deltakelse. Det er videre avgjørende at utenlandske
foretak ikke møter ulovlige hindre for etablering og tjenesteyting
i Norge.
Det bør så langt mulig legges opp til en kostnadseffektiv
og minst mulig ressurskrevende innhenting og behandling av opplysningene
i den sentrale godkjenningsordningen.
I lovforslaget legges det opp til at det i forskrift kan
kreves opplysninger om forhold som er egnet til å vise foretakenes
evne og vilje til lovlydig drift.
Det pekes i proposisjonen på at godkjenning ikke
bør vurderes ut fra underleverandørers brudd på annet regelverk,
med mindre det kan påvises at foretaket ikke har fulgt opp et styringssystem
som skal fange opp regelbrudd hos underleverandører. Departementet
antar at forskriftene ikke vil omfatte andre krav enn de som er
nevnt nedenfor, men holder muligheten åpen for at det på sikt kan
bli aktuelt å stille krav knyttet til andre grunnleggende forutsetninger
fra samfunnet eller opplysninger som synliggjør foretakenes seriøsitet.
Sentrale forhold som bør reguleres i forskriftene, vil
være om foretaket har betalt skatter og avgifter som selskapsskatt,
merverdiavgift og arbeidsgiveravgift. Det kan også vurderes om opplysninger
om foretakets innbetaling av skatt for arbeidstakere skal tas med.
Andre sentrale forhold kan være opplysninger om
registrering i arbeidsgiver-/arbeidstakerregister og arbeids- og
lønnsvilkår. Departementet legger til grunn at den sentrale godkjenningsordningen
og Arbeidstilsynet kan samarbeide om å utvikle et system for utveksling
av opplysninger som gir et godt bilde av foretakenes seriøsitet.
Departementet anser at det også bør vurderes
om konkurs eller konkurskarantene skal inngå som grunnlag for sentral
godkjenning.
Norges bygg- og eiendomsforening stiller spørsmål
ved om seriøsitet bør være noe mer enn å følge lover og regler,
og bruker som eksempel evnen til å lukke avvik i forbindelse med uavhengig
kontroll. Statsbygg mener at manglende kontroll med egne underleverandører ikke
fanges opp av forskriftshjemlene, og at det burde være mulig å ta
hensyn til håndtering av og kontroll med egne underentreprenører.
Departementet viser til at begge disse forholdene skal fanges opp
av foretakenes styringssystem, og dermed er forhold som den sentrale
godkjenningsordningen allerede i dag kan føre tilsyn med og reagere
på.
Den sentrale godkjenningsordningen skal ikke foreta
vurderinger på andre myndigheters område, men derimot legge opplysninger
fra disse myndighetene til grunn.
Departementet er enig med Advokatforeningen som
mener at kravene i størst mulig grad bør samordnes med tilsvarende
krav i andre regelverk.
Sentralt godkjente foretak må imidlertid ha
foretatt pålagt innbetaling av skatt og moms, innrapportering og
registrering osv. og på andre måter ha oppfylt relevante krav. Den
ansvarlige myndigheten kan dermed bekrefte overfor den sentrale
godkjenningsordningen, at foretaket følger regelverket, så langt
myndigheten har opplysninger om det.
Opplysninger bør tilflyte den sentrale godkjenningsordningen
med lavest mulig belastning for foretakene, godkjenningsordningen
og myndighetene som avgir opplysningene. Samtidig må opplysningene
være korrekte og tilstrekkelig oppdaterte til å innebære en reell
sikring av foretakenes seriøsitet.
Opplysninger om sentralt godkjente foretak kan tenkes
innhentet på forskjellige tidspunkt. En mulighet er ved hver søknad
om fornyelse, som er hvert tredje år. Departementet mener det så langt
mulig må finnes løsninger som legger opp til en hyppigere oppdatering.
Departementet mener, slik flere høringsinstanser også
sier, at informasjonsinnhentingen må utvikles over tid. I forskriftsarbeidet
må det videre vurderes hvilke opplysninger som kan være tilgjengelige
ved oppstart av den nye ordningen 1. januar 2016.
Departementet er enig med høringsinstansene
i at det må være et mål at det utvikles ordninger som sikrer en
mer automatisert overføring av oppdaterte opplysninger.
For å utvikle automatisert informasjonsinnhenting
og informasjonsutveksling mellom myndigheter må det imidlertid avklares
hvilken form opplysningene hos de forskjellige myndighetene skal
ha, og hvilke av dem som således kan oversendes uten endringer.
Videre må det vurderes hvilke opplysninger som krever
hjemmel i lov eller forskrift før de kan gjøres tilgjengelig for
den sentrale godkjenningsordningen.
Det må vurderes særskilt hvilke opplysninger som
skal hentes inn og hvordan disse skal vektlegges av den sentrale
godkjenningsordningen. Formålet med de nye kravene skal være å fange opp
foretak som ikke følger regelverket på det aktuelle området. Et
mindre regelbrudd, som en forsinket innsending av en momsoppgave,
bør ikke i seg selv føre til at foretaket får avslag på eller mister
sentral godkjenning.
Forskrifter om sentral godkjenning må således legge
opp til en forsvarlig behandling av opplysninger som kan føre til
avslag på søknad om sentral godkjenning eller vedtak om tilbaketrekking
av sentral godkjenning, og eventuelt hvilke opplysninger som skal
medføre ytterligere undersøkelser fra den sentrale godkjenningsordningens
side. I forskriftene bør det også avklares hvilken konsekvens det
skal ha om et negativt forhold hos en annen myndighet er påklaget
og fortsatt er under behandling.
Det er ikke meningen at den sentrale godkjenningsordningen
skal prøve forhold som hører under andre myndigheters ansvarsområde.
Kun i åpenbare tilfeller kan det tenkes at sentral godkjenning trekkes
tilbake før vedkommende myndighet har vurdert om det foreligger
et brudd på deres regelverk, og hvor alvorlig bruddet er. Arbeidstilsynet
mener det ved brudd på arbeidsmiljøloven eller allmenngjøringsloven
må avklares om bruddets alvorlighet og årsak skal ha betydning ved
vurderingen av sentral godkjenning. Departementet slutter seg til
dette.
Departementet merker seg at Statsbygg i høringen
mener at det ikke er tilstrekkelig at sentral godkjenning blir en
ren dokumentkontroll, men må følges opp med tilsyn og undersøkelser.
Departementet legger til grunn at det vil være uheldig om den sentrale
godkjenningsordningen skal føre tilsyn med forhold som hører under
andre myndigheter.
Det må likevel legges til grunn at seriøsitetskravene
er integrerte krav i godkjenningen. Det vil være viktig for tilliten
til den sentrale godkjenningsordningen at foretak som ikke oppfyller
kravene heller ikke får beholde godkjenningen. Som en del av sitt
tilsyn med foretakene må ordningen følge opp meldinger fra kommuner,
særlovsmyndigheter mv. som peker på foretak som opererer i strid
med regelverket.
I departementets høringsforslag ble det vist
til forslagene i rapporten «Enkelt å være seriøs» om å bygge ut
sentral godkjenning med flere elementer/moduler. Disse modulene
gjaldt:
sentralt godkjente
foretak som får revidert sine kvalitetssikringssystemer (modul 1b),
foretak som ikke skal ha ansvarsrett (modul
2)
foretak som utarbeider private forslag
til planer (modul 3) og
foretak som er godkjent som opplæringsbedrifter (modul
4)
Høringsforslaget inneholdt ikke forslag om å følge
opp «modul 2» og «modul 3» i denne omgang. Det ble vist til at det
er behov for ytterligere utredninger.
Departementet oppfatter ikke at forslaget om
en godkjenningsordning for foretak som utarbeider private forslag
til planer, primært er et tiltak for bekjempelse av svart arbeid
og useriøsitet i næringen. En slik ordning vil derfor utredes nærmere
av departementet i annen sammenheng. «Modul 2» omtales nedenfor.
Det vises i proposisjonen til at svart arbeid
og utfordringene med ukvalifiserte og useriøse aktører er betydelige
både i ROT-markedet og i markedet for underleverandører, jf. omtalen
i kapittel 1.2.1. I høringen har det kommet synspunkter på at departementets
lovforslag ikke går langt nok i sin oppfølging av forslagene i rapporten
«Enkelt å være seriøs» på dette området, men at det må legges til
rette for en «modul 2» og at en forskriftshjemmel bør vedtas allerede nå,
selv om det kan ta noe tid å etablere en fungerende ordning.
Departementet mener det fortsatt er en rekke
forhold som må avklares før en godkjenning etter «modul 2» eller
tilsvarende kan være aktuelt. Både behovet for og innrettingen av
en eventuell offentlig registrering av kvalifikasjoner for foretak
i dette markedet, må utredes nærmere. Det må videre utredes og avklares
nærmere hvordan en ny ordning skal avgrenses. Videre må det vurderes
hvem som er best egnet til å utvikle og drifte en slik ordning.
En slik ordning vil bli betydelig mer omfattende enn
den eksisterende sentrale godkjenningen for foretak som skal ha
ansvarsrett. Denne ordningen omfatter ca. 15 000 foretak. En ordning
for alle foretak som utfører arbeid i ROT-markedet, og som ikke
trenger ansvarsrett, vil alene kunne omfatte over 30 000 nye foretak.
Hvor ressurskrevende en slik ordning vil være avhenger av mange
forhold, men særlig av effektiviteten i informasjonsflyten til godkjenningsordningen. Departementet
antar det ligger noe frem i tid å få etablert en trygg og automatisert
utveksling av informasjon.
Departementet understreker at det ut fra Norges EØS-rettslige
forpliktelser uansett vil være vanskelig å innføre en obligatorisk
godkjenning for foretak eller yrkesgrupper i næringen. Tilsvarende
kan det vise seg å være utfordrende om en frivillig ordning blir
så utbredt at godkjenning oppfattes som nødvendig.
Selv om det på denne bakgrunn gjenstår vurderinger
av flere forhold knyttet til en godkjenningsordning for foretak
som ikke skal ha ansvarsrett, legger departementet frem forslag om
en forskriftshjemmel som kan åpne for en slik løsning. Formålet
med hjemmelen er å gi et grunnlag for videre utredninger.
Departementets forslag tar utgangspunkt i at
reglene i plan- og bygningslovens kapitler om godkjenning står i
byggesaksdelen av loven. Virkeområdet for disse bestemmelsene er
angitt i § 20-1 Tiltak som omfattes av byggesaksbestemmelsene. Denne
avgrensningen bør også gjelde for en eventuell godkjenning av foretak etter
«modul 2». Godkjenning kan således gis til foretak som utfører arbeider
som omfattes av § 20-1. Arbeidet omfattes da av loven, selv om arbeidene
for eksempel er unntatt fra søknadsplikt etter § 20-5. For eksempel
rene malerfirmaer, låsesmeder, vaktmester- og renholdsfirmaer vil
således ikke omfattes av en slik godkjenningsordning.
Departementet legger til grunn at en eventuell godkjenning
skal være frivillig. Det legges også opp til at en godkjenning vil
forutsette relevant fagutdanning. Det kan videre stilles seriøsitetskrav
på samme måte som for foretak som godkjennes for ansvarsrett.
Forslag til en «modul 2» var ikke presentert
i departementets høringsforslag. Departementet legger imidlertid
til grunn at også denne delen av forslagene i rapporten var kjent
av høringsinstansene som berøres av forslaget, og at lovendringen
således kan fremmes.
Det foreslås forskriftshjemmel for en tilleggsgodkjenning
for foretak med sentral godkjenning. Denne tilleggsgodkjenningen
skal baseres på om foretaket gjennomfører såkalt byggrevisjon. Dette
innebærer at foretaket selv eller ekstern revisor etterprøver at
det ansvarlige foretakets kvalitetssikringssystem, rutiner og arbeid
er gode nok, og at de blir fulgt. Formålet med en slik tilleggsgodkjenning
vil være at den kan danne grunnlag for å lempe på krav til for eksempel
uavhengig kontroll i byggetiltak.
Departementet registrerer at blant annet Oslo kommune
i sin høringsuttalelse mener det må være en revisjon som gir en
presis tilbakemelding om at kvalitetssystemet og bruken av dette faktisk
fører til nødvendig kvalitet. Norges bygg- og eiendomsforening mener
i tillegg at en slik godkjenning må forutsette at revisjon av kvalitetssystemer
må skje ved eksterne revisjonsforetak og inkludere uanmeldte revisjoner.
Etter departementets vurdering kan det være
en hensiktsmessig forenkling at byggetiltak kan slippe uavhengig
kontroll der forholdet kvalitetssikres tilfredsstillende på annen
måte. Hvis det er tilstrekkelig sikkerhet for at foretak følger
regelverket, kan uavhengig kontroll være unødvendig for det arbeidet
foretaket er ansvarlig for. Det vil imidlertid være en forutsetning at
revisjonen gir tilstrekkelig sikkerhet for kvaliteten i foretakets
utførelse av arbeidet. Departementet mener at synspunktene til Norges bygg-
og eiendomsforening er fornuftige, og at det bør vurderes om det
skal kreves revisjon fra uavhengig revisjonsfirma. Dette vil måtte
vurderes i forskriftsarbeidet.
Departementet foreslår i proposisjonen forskriftshjemmel
for et tillegg til sentral godkjenning for foretak. Ved siden av
å vise at foretaket er godkjent, kan godkjenningen opplyse om andre forhold
som synliggjør foretakenes seriøsitet. I høringsforslaget foreslo
departementet at sentral godkjenning kan vise at foretaket er godkjent som
opplæringsbedrift i tråd med opplæringslova. Dette forslaget videreføres.
I tillegg foreslår departementet at foretakets forsikringer også
kan synliggjøres i sentral godkjenning.
Forslaget om å kunne vise foretakenes forsikringer
var ikke eksplisitt nevnt i høringsforslaget. Departementet anser
imidlertid at dette er en opplysning som ligger innenfor det generelle
formålet med lovforslaget om å synliggjøre seriøsitet.
Departementet foreslår en forskriftshjemmel som
innebærer at sentral godkjenning kan synliggjøre at sentralt godkjente
foretak også er godkjent som opplæringsbedrift. Dette vil ikke være
et kriterium for å få sentral godkjenning, og opplysningen vil heller
ikke være relevant ved foretakenes erklæring til kommunen når de
påtar seg ansvarsrett i den enkelte byggesak.
Departementet viser til at Statsbygg i høringen sier
at det kan styrke fagopplæringen å synliggjøre opplæringsbedrifter,
og opplyser at de sammen med andre statlige myndigheter har tatt inn
krav om godkjenning som opplæringsbedrift i sine kontraktsbestemmelser.
Statsbygg mener imidlertid at det ikke er tilstrekkelig at en ny
ordning blir en ren dokumentkontroll, men at dette må følges opp
med tilsyn og undersøkelser.
Departementet understreker at den sentrale godkjenningsordningen
i utgangspunktet ikke skal ha som oppdrag å overprøve andre myndigheters vurderinger.
Hvis det oppdages at en godkjent opplæringsbedrift ikke har tatt
inn lærlinger som forutsatt, må den sentrale godkjenningsordningen
varsle fylkeskommunen. I tillegg må det vurderes om tilleggsgodkjenningen
skal trekkes tilbake før fylkeskommunen har fattet en beslutning
i saken. Det kan videre vurderes andre sanksjoner.
Departementet foreslår en generell forskriftshjemmel
for at det kan innføres særskilte saksbehandlingsregler for tiltak
eller arbeider som gjennomføres av sentralt godkjente foretak.
Sentral godkjenning skal være et viktig virkemiddel
for kvalitet i bygge- og anleggsvirksomheten, gjennom å sikre at
en så stor andel som mulig av foretakene i næringen er godt kvalifisert.
Oppheving av krav om lokal godkjenning innebærer at den umiddelbare
direkte nytten av sentral godkjenning som et hjelpemiddel i konkrete
byggesaker faller bort. Sentral godkjenning bør være et kvalitetsstempel,
som foretakene bruker i sin markedsføring av virksomheten.
Sentral godkjenning er allerede i dag en sterk
indikator på at et foretak er kvalifisert og seriøst. Dette forsterkes
ytterligere av at den sentrale godkjenningsordningen i løpet av
2015 styrker tilsynet med sentralt godkjente foretak. Når tilliten
til ordningen og foretakene øker, kan det også vurderes om bruk
av sentralt godkjente foretak skal innebære at enkelte elementer
i saksbehandlingen av byggesaken, kan lempes på for foretak som
har sentral godkjenning.
I høringen sier Nittedal kommune at kommunen allerede
i dag har en praksis med sjeldnere tilsyn med sentralt godkjente
foretak. Det antas at dette vil forsterkes etter 1. januar 2016
og dermed gi incentiv for andre til å søke om sentral godkjenning.
Fylkesmannen i Rogaland mener at kommunens tilsyn med at foretaket
er kvalifisert etter § 25-1 tredje ledd må antas å bli vesentlig
enklere når det foreligger sentral godkjenning. De antar at motivasjonen
for å søke sentral godkjenning fortsatt vil være til stede, selv
om den lokale godkjenningen nå faller bort. Departementet registrerer
at flere høringsinstanser imidlertid peker på at det ved tilsyn
oppdages feil i arbeid utført av sentralt godkjente foretak, og
Oslo kommune mener det er en nødvendig forutsetning for innføring
av fordeler at ordningen først viser seg å virke slik man har planlagt.
Departementet viser til at en føring om at kommunene
skal prioritere tilsyn med foretak ble drøftet i forbindelse med
lovendringen i 2014, jf. ovenfor. Etter departementets syn er det
fortsatt grunnlag for å mene at sentral godkjenning innebærer at
foretaket kan forventes å levere godt arbeid. Departementet viser
videre til at tilsynet med sentralt godkjente foretak er styrket
fra og med 2015.
Ved siden av dette anser departementet at det
er behov for å legge til rette for ytterligere grep som bygger videre
på den synliggjøring av kvalitetssikring sentral godkjenning skal
være. I høringen har mange instanser pekt på at det er viktig at
det foreligger incentiver for foretak til å være sentralt godkjent.
Det har imidlertid kommet en rekke kritiske merknader til de konkrete eksemplene
departementet brukte i høringen.
Departementet mener at en begrunnet tillit til sentralt
godkjente foretak kan innebære at behovet for bygningsmyndighetenes
oppfølging av tiltak blir mindre. Dersom det innføres enkelte reduserte
krav til behandling og oppfølging av byggetiltak der foretakene
er sentralt godkjent, vil dette være en tilleggsfordel som gjør
det enda mer attraktivt å være sentralt godkjent, siden byggeprosjektene
blir enklere å gjennomføre. Det vil av samme grunn gjøre det mer
attraktivt for oppdragsgivere å benytte sentralt godkjente foretak.
Eventuelle lempeligere regler for sentralt godkjente
foretak vil innføres i forskrift. En mulig tilpasning av kommunens
tilsyn, slik at de fokuserer på tiltak der foretakene ikke er sentralt godkjent,
er allerede under vurdering.
Departementet anser for øvrig at en lemping
av saksbehandlingskrav i byggesaker med sentralt godkjente foretak
kan være et generelt forenklingstiltak. Dette må imidlertid vurderes
nøye mot ulempene ved å innføre særregler.
Departementet viser for øvrig til at reglene
må ta hensyn til at fordeler for sentralt godkjente foretak ikke
kan bli av en slik karakter at de oppfattes som konkurransevridende
etter tjenestedirektivet. Hvis ordningen oppfattes som «obligatorisk», vil
dette kunne være i strid med Norges forpliktelser til å sikre en
fri flyt av tjenester generelt, og særlig tjenestedirektivet.
Departementet presiserer at en eventuell innføring
av særskilte krav eller behandlingsregler bør ligge noe frem i tid.
I vurderingen av konkrete unntak fra de ordinære saksbehandlingsreglene
i byggesak må det legges vekt på mulige negative konsekvenser av unntakene.
Særlig må det vurderes om sentrale hensyn som ivaretas i byggesaken
kan bli skadelidende.
I rapporten «Enkelt å være seriøs» ble det foreslått
flere mulige unntak. Departementet anså at dette kunne være et utgangspunkt
for vurdering av mulige forskrifter, og videreførte forslagene i
høringen:
krav om uavhengig
kontroll reduseres ved bruk av foretak som reviderer kvalitetssikringssystemene
sine,
tiltakshaver kan ta i bruk tiltaket (midlertidig brukstillatelse)
når et sentralt godkjent foretak sender en melding til kommunen
om at tiltaket oppfyller krav for å kunne tas i bruk eller
påseplikten og kontrollplikten knyttet
til lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjøringsloven og forskrift
om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter anses oppfylt
ved bruk av sentralt godkjente foretak.
Det har kommet en rekke merknader i høringen. Når
det gjelder påseplikten som byggenæringen viser til, er dette en
plikt som hviler på hovedleverandør og bestiller mv. til å påse
at plikter med hensyn til. lønns- og arbeidsvilkår etter forskrifter
om allmenngjøring av tariffavtaler (allmenngjøringsforskrifter)
blir fulgt. En tilsvarende kontrollplikt for lønns- og arbeidsvilkår
gjelder i offentlige kontrakter. I høringen anser særlig utvalget
som fremmet rapporten at det allerede i forbindelse med det pågående
lovarbeidet bør legges opp til at påseplikten og kontrollplikten
skal anses oppfylt hvis hovedleverandører benytter sentralt godkjente foretak
som oppfyller de nye seriøsitetskravene. Departementet viser imidlertid
til at disse kravene følger av et annet regelverk enn plan- og bygningslovgivningen.
Eventuelle endringer må vurderes av arbeidsmiljømyndighetene i samarbeid
med bygningsmyndighetene. Departementet ser imidlertid at dette
vil innebære et vesentlig incitament for oppslutning om ny sentral
godkjenning, og vil følge opp dette med relevante myndigheter i
forskriftsarbeidet.
I høringen åpnet departementet blant annet for
at man i forskrift kan gi foretak en tilleggsgodkjenning for foretakenes
revisjon av sine kvalitetssikringssystemer. En slik tilleggsgodkjenning
kan da eventuelt gi grunnlag for fritak fra krav om uavhengig kontroll
i byggetiltak. Prinsippet om enklere saksbehandling for sentralt
godkjente foretak fikk generell støtte i høringen. Det kom fram
i høringen at endringene i dokumentasjon ikke må begrense eller
forvanske byggesaksbehandlingen, kontroll eller tilsyn i tiltakene,
samt at særskilte unntak kan gi et mer komplisert regelverk. Det
kom også fram at vurderingen av hvorvidt og i tilfelle hvilke unntak som
skal gjøres i byggesaksbehandlingen til fordel for sentralt godkjente
foretak, bør utredes nærmere i det videre forskriftsarbeidet.
Det pekes i proposisjonen på at det må utvises forsiktighet
når det gjelder å konkretisere mulige unntak i loven.
Departementet merker seg at det har kommet innvendinger
mot at det skal være mulig å ta byggverk i bruk uten å søke om midlertidig brukstillatelse.
Departementet har besluttet å ikke ha dette som et klart uttalt
eksempel på mulig unntak. Dette innebærer ikke at departementet
er avskåret fra å vedta forskrifter med slikt innhold, men muligheten
er ikke fremhevet. En eventuell forskrift med slikt innhold vil
forutsette grundige vurderinger.
Når det gjelder unntak fra krav om kontroll,
viser departementet til at det foreslås en hjemmel for en egen tilleggsgodkjenning
for sentralt godkjente foretak som får revidert sine kvalitetssikringssystemer,
jf. ovenfor.
I høringen mener Holte AS at utredning av byggrevisjon
vil være et omfattende arbeid som må utføres før et unntak kan innføres.
Det trekkes særlig frem at det må sikres samme kvalitet i tiltak
med krav til uavhengig kontroll som i tiltak hvor byggrevisjon fører
til at man slipper uavhengig kontroll.
Departementet er enig med høringsinstansene
i at det må vurderes nøye hvilke krav som skal stilles til revisjonen,
og hvordan eventuelle unntaksbestemmelser skal utformes. Forskriftsarbeidet
må gjennomføres i dialog med berørte aktører, og det må særlig legges
vekt på at kvaliteten i byggetiltak ikke svekkes.
Det pekes i proposisjonen på at svart arbeid,
sosial dumping og annen useriøs adferd medfører betydelige kostnader
for samfunnet. Forslagene kan bidra til å styrke plan- og bygningsloven
og bygningsmyndighetenes bidrag til å bekjempe problemet.
Proposisjonen gjelder forslag til forskriftshjemler.
Innføring av forskriftshjemler i loven vil ikke i seg selv gi administrative
eller økonomiske konsekvenser for det offentlige eller private.
Dette kapittelet drøfter konsekvenser av forslagene, gitt at det
innføres nye forskrifter på grunnlag av hjemlene. I forbindelse
med utarbeidelse av forskrifter vil konsekvensene av forslagene
bli utredet nærmere.
Endringene som kan innføres med hjemmel i lovforslaget
vil gjelde opplysninger som det i utgangspunktet vil være enklere
å oppfylle for foretak som har vært etablert i næringen en tid. Det
må tas hensyn til dette ved utformingen av reglene, slik at reglene
medfører minst mulig ulempe for utenlandske foretak og nyetablerte foretak.
Nye krav om opplysninger for sentral godkjenning
vil ikke føre til en mer krevende prosess for foretakene enn at
de må samtykke til at den sentrale godkjenningsordningen får lov
til å innhente denne informasjonen fra registre som eies og administreres
av andre myndigheter.
Endringene vil kunne få en positiv effekt for
sentralt godkjente foretak.
For den sentrale godkjenningsordningen vil det
å ta inn nye opplysninger innebære økt ressursbruk. For å redusere
ressursbruken for den sentrale godkjenningsordningen og opprettholde ryddige
myndighetsforhold skal opplysningene fra andre registre/myndigheter
gis og hentes på et overordnet nivå, og slik at ordningen i minst mulig
grad skal prøve foretakenes oppfyllelse av at annet regelverk blir
fulgt. Utvikling av bedre muligheter for en mest mulig automatisert
innhenting av opplysninger vil redusere ressursbruken ytterligere.
Den sentrale godkjenningsordningen er gebyrfinansiert. I forbindelse
med forskriftsendringene må det vurderes om det som følge av økt
arbeidsbyrde er behov for en mindre økning i gebyrene for sentral
godkjenning.
Innføring av en egen godkjenningsordning for foretak
som ikke skal ha ansvarsrett vil gjelde underleverandører i bygg-
og anleggsnæringen og foretak som arbeider i ROT-markedet (Rehabilitering
Ombygging Tilbygg). En slik godkjenning vil kunne omfatte mange
foretak. SSB oppgir at det i 2013 opererte ca. 54 000 foretak i dette
markedet, og ordningen kan således bli omfattende og tilsvarende
ressurskrevende å administrere.
Departementet legger til grunn at en slik ordning forutsetter
gode løsninger for utveksling og innhenting av opplysninger om foretakene,
slik at ordningen blir så lite ressurskrevende som mulig. Departementet
legger videre til grunn at ordningens drift vil være gebyrfinansiert.
Lemping på visse saksbehandlingskrav for sentralt
godkjente foretak vil gi enklere prosesser i disse byggesakene.
Sentralt godkjente foretak vil spare tid og utgifter til dokumentasjon.
Det vil kunne føre til økt interesse for foretak å være sentralt
godkjent, og at flere foretak søker om sentral godkjenning. Lokale
bygningsmyndigheter kan oppleve det som mer krevende å forholde
seg til ulike saksbehandlingsregler for ellers like tiltak, avhengig
av om foretaket har sentral godkjenning eller ikke. Departementet anser
imidlertid at dette vil avhenge av hvordan forskriftsreglene utformes.
Besparelser for foretakene, som kan redusere byggekostnadene, har en
betydelig egenverdi. Det er en noe økt risiko for at feil og mangler
i byggesakene ikke fanges opp eller fanges opp for sent, fordi foretak
som er sentralt godkjent og bygger etter lempeligere regler, likevel
ikke gjennomfører prosjekter i tråd med kravene i plan- og bygningsloven.
En forutsetning for at enklere saksbehandlingskrav for sentralt
godkjente foretak skal fungere tilfredsstillende, er derfor økt
tilsyn, både fra lokale og sentrale myndigheter.