Nærings- og fiskeridepartementet foreslår i denne
proposisjonen lovendringer som åpner for tildeling av fisketillatelse
(konsesjon eller deltakeradgang) til et fartøy til erstatning for
tilsvarende fisketillatelse som oppgis fra et annet fartøy, uten
hensyn til om fartøyene har samme eier. Forslaget legger til rette
for at to rederier kan inngå en privatrettslig avtale om overføring av
fisketillatelse uten at de samtidig må overdra fartøyet fisketillatelsen
er knyttet til. En slik avtale vil ikke være bindende for fiskerimyndighetene,
og det vil fortsatt være en forutsetning at fiskeriforvaltningen
tildeler nødvendig fisketillatelse til det aktuelle fartøyet, noe
som forutsetter at fartøyeier og fartøy oppfyller øvrige vilkår
for slik tillatelse. Dersom vilkårene er oppfylt, vil det være opp
til forvaltningens frie skjønn om tillatelse skal tildeles.
Hovedformålet med forslaget er å gjøre det enklere
for et rederi å få tildelt en fisketillatelse for sitt fartøy dersom
et annet rederi oppgir tilsvarende tillatelse for sitt fartøy. I
dag må rederier som ønsker dette gjennomføre minst tre forskjellige
søknadsprosesser overfor fiskeriforvaltningen (søknader om splitting
og salg for fortsatt drift, ev. søknader om oppsamling av driftsgrunnlag
og salg for fortsatt drift) og i tillegg gjennomføre kjøp og tilbakesalg
av et av fartøyene. Lovforslaget innebærer at det vil være tilstrekkelig
med bare én søknad, og det vil ikke være nødvendig med kjøp og tilbakesalg
av fartøyet. Forslaget medfører en betydelig kostnadsbesparelse
både for næring og forvaltning, gitt den relativt store saksmengde
dette dreier seg om. Rederiene vil oppnå større forutsigbarhet ved
at de ikke vil være avhengig av utfallet av tre uavhengige prosesser
for å oppnå samme resultat.
Departementet foreslår samtidig en lovfesting
av gjeldende regler om tildeling av konsesjon, ved utskifting av
fartøy og salg av fartøy for fortsatt drift. Disse reglene er i
dag fastsatt i forskrifter. Forslaget innebærer således at alle
de sentrale reglene om tildeling av konsesjon vil framgå av deltakerloven.
Det foreslås også å lovfeste at kongen kan fastsette tilsvarende
bestemmelser om utskifting, salg for fortsatt drift, splitting og oppsamling
av driftsgrunnlag i den årlige forskriften om adgangsbegrensninger
i bestemte fiskerier i medhold av deltakerloven § 21.
Nærings- og fiskeridepartementet sendte 23. september
2014 ut et høringsnotat til berørte organisasjoner og institusjoner
med forslag til endringer i deltakerloven og enkelte forskrifter. Høringsnotatet
er i sin helhet gjengitt i proposisjonen.
Kjernen i departementets forslag er å åpne for
tildeling av fisketillatelse til et fartøy til erstatning for tilsvarende
tillatelse som oppgis fra annet fartøy, uten hensyn til om fartøyene
har samme eier. Hovedformålet med forslaget er å forenkle en prosess
som i dag framstår som unødvendig tungrodd. I dag må fartøyeier
gjennomføre tre søknadsprosesser og foreta fram- og tilbakesalg av
et fartøy for å oppnå samme resultat dersom fartøyene i utgangspunktet
ikke er i samme eie. Flere av de krav og vilkår som stilles, for
eksempel om fram- og tilbakesalg av et fiskefartøy, gir etter departementets
vurdering ikke lenger mening.
Forslaget vil spare både næring og forvaltning for
unødvendig ressursbruk og er en viktig del av departementets arbeid
med å forenkle og forbedre et fiskeriregelverk som i dag framstår
som relativt omfattende og komplisert. En kan i denne sammenheng
merke seg at blant fiskernes organisasjoner er Norges Fiskarlag,
Fiskebåt og Pelagisk Forening alle positive til forenklingsforslaget,
mens Norges Kystfiskarlag går imot.
Departementet vil understreke at det ikke foreslås
endringer i de bakenforliggende vilkårene for tildeling av konsesjon
og deltakeradgang, og heller ingen endringer i geografiske begrensninger
eller andre begrensninger som gjelder ved slik tildeling til ny
fartøyeier for et bestemt fartøy. Fartøyeier vil etter forslaget
ha de samme muligheter som tidligere til å få tildelt ny konsesjon
eller deltakeradgang til sitt fartøy til erstatning for tilsvarende
konsesjon eller deltakeradgang som oppgis fra et hvilket som helst
annet fartøy. Det er prosessen for å nå fram til samme resultat
som blir enklere. Det er således ikke riktig når enkelte høringsinstanser
anfører at forslaget bryter med prinsippet om at bare aktive fiskere
som hovedregel kan eie fiskefartøy. Det er heller ikke riktig at
forslaget legger til rette for utenlandsk eierskap til fiskefartøy,
eller at det innebærer noen endring eller modifisering av de geografiske
begrensningene som gjelder ved tildeling av fisketillatelser, som for
eksempel fylkesbindingen. Forslaget er videre uten betydning for
fiskerimyndighetenes plikt til å varsle panthaver og stille søknad
om fisketillatelse i bero dersom panthaver ikke har bekreftet sin
kjennskap til søknaden, slik Innovasjon Norge forutsetter i sin
høringsuttalelse, jf. ervervstillatelsesforskriften § 9 annet ledd
bokstav f og tredje ledd.
Enkelte av høringsinstansene som går imot lovforslaget
anfører at forvaltningspraksisen som foreslås lovfestet er lovstridig,
og at en heller bør reversere praksis enn å legalisere den gjennom en
lovfesting. Departementet er ikke enig i dette. Den forvaltningspraksis
som har utviklet seg, er forenlig med fiskerilovgivningen. Tildeling
av konsesjon og deltakeradgang ved splitting eller oppsamling av
driftsgrunnlag i kombinasjon med kjøp og tilbakesalg av fartøy for
fortsatt drift forutsetter at en tilsvarende fisketillatelse oppgis.
Vilkår og prosess for slik tildeling har ikke vært direkte regulert
i loven, men i forskrifter og forvaltningspraksis som er forankret
i deltakerloven.
Gjeldende forskriftsregelverk og forvaltningspraksis
er helt avgjørende for at fiskebåtrederiene skal kunne justere fartøyenes driftsgrunnlag
på andre måter enn gjennom strukturering. Så lenge fiskeriene er
lukket for en begrenset krets av personer og foretak, vil det være
behov for en slik fleksibilitet fra forvaltningens side. Departementet
ser det som helt uaktuelt å reversere gjeldende praksis.
Enkelte av høringsinstansene påpeker at gjeldende
forvaltningspraksis er i strid med havressursloven § 2 hvor det
heter at de viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet
i Norge. Det anføres også at forslaget legger til rette for kjøp
og salg av kvoter og/eller fisketillatelser. Dette er ikke departementet
enig i.
Det er deltakerloven og ikke havressursloven som
regulerer adgangen til å delta i de ulike fiskeriene, og hvilke
tillatelser som kreves for å delta. Havressurslovens bestemmelser
har aldri vært til hinder for at fiskeriforvaltningen med hjemmel
i deltakerloven kan regulere adgangen til å delta i ulike fiskerier,
bl.a. for å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget og
for å øke lønnsomheten og verdiskapningen for de som får adgang
til å delta. Deltakerlovens effekt er nettopp å begrense den personkretsen som
deltar i ulike fiskerier, og å stille opp krav til de som slipper
innenfor. En fisketillatelse tildelt av fiskeriforvaltningen i medhold
av deltakerloven er således nødvendig for at fartøyeier skal ha adgang
til å delta i det aktuelle fiskeriet med fartøyet og gjennom dette
oppnå eierskap til fangsten og inntekter fra salg. Det er en forutsetning at
fiske i henhold til en fisketillatelse skjer innenfor de begrensninger
som følger av fiskeregelverket for øvrig. Høringsforslaget endrer
ikke på dette og heller ikke på de grunnleggende vilkårene som fartøyeier
må oppfylle for å kunne tildeles fisketillatelse for fartøyet.
Alternativet til en slik praksis som her foreslås lovfestet
og forenklet, er at adgangen til å delta i et visst fiskeri faller
bort dersom en fartøyeier trekker seg ut, og at myndighetene deretter
lyser ut den aktuelle fisketillatelsen eller samler opp flere til
samlet utlysning. Departementet kan ikke se at det er mulig å utvikle
så detaljerte saklige kriterier for slik tildeling at en unngår
å måtte velge blant like godt kvalifiserte kandidater som i ytterste
konsekvens kan komme fra samme sted. En slik ordning vil være både
ressurskrevende og prosessdrivende. Det vil ikke være fornuftig
bruk av samfunnets ressurser.
Det er heller ikke en treffende beskrivelse
når enkelte høringsinstanser anfører at en med høringsforslaget
åpner for kjøp og salg av fisketillatelser. Realiteten er at spørsmålet
om omsettelige fisketillatelser mer er et spørsmål om graden av
omsettelighet, enn et spørsmål om ja eller nei. Forslaget i høringsnotatet
endrer ikke koblingen mellom fartøyeier, fartøy og fisketillatelse.
Fisketillatelser kan fortsatt bare tildeles av forvaltningen. Det
er fortsatt nødvendig for fartøyeier å søke om tildeling av fisketillatelse
til et bestemt fartøy for å kunne drive ervervsmessig fiske og fangst.
Graden av omsettelighet i det norske systemet vil derfor fortsatt
være begrenset. Det kan naturligvis tenkes at en forenklet prosess
for tildeling av tillatelse vil påskynde transaksjonshastigheten
mellom fiskebåtrederier. Departementet har ingen motforestillinger mot
dette.
Enkelte av høringsinstansene har tatt opp problemstillinger
knyttet til forvaltningens frie skjønn ved tildeling av fisketillatelse.
Pelagisk Forening, som i utgangspunktet støtter departementets forslag,
mener at det ikke bør være opp til fiskeriforvaltningens frie skjønn
om tillatelse skal gis hvis lovens vilkår er oppfylt. De begrunner
dette med hensynet til forutsigbarhet for aktørene, og at like saker
skal behandles likt.
Departementet er ikke enig i dette. Viktigheten av
det frie skjønnet er understreket i forarbeidene til deltakerloven,
jf. Ot.prp. nr. 67 (1997–1998). Lovforarbeidenes vurdering gjelder
tildeling av ervervstillatelse, men har også betydning ved tildeling
av konsesjon eller deltakeradgang hvor flere av de samme hensynene
kan gjøre seg gjeldende. Departementet mener at de beste grunner
taler for at denne skjønnsmyndigheten videreføres. Fiskeriforvaltningen
vil fortsatt ha behov for å kunne foreta en konkret vurdering av
den enkelte sak opp mot ulike hensyn, herunder om ulike avslagsgrunner i
medhold av deltakerloven § 7 første ledd eller andre bestemmelser
bør komme til anvendelse. Forvaltningens skjønnsmyndighet medfører
ingen nye usikkerhetsmomenter for aktørene. Det er i dag vanlig
å ta forbehold om at myndighetene tildeler nødvendige tillatelser
i kontrakter om kjøp av fartøy for fortsatt drift. Forslaget vil
neppe medføre endringer i denne praksis. Det er viktig å understreke
at fiskeriforvaltningens skjønn uansett er begrenset av alminnelige
forvaltningsrettslige prinsipper.
Fiskeridirektoratet og Landsorganisasjonen i Norge
har tatt til orde for at det bør gjelde en karantenebestemmelse
for tildeling av fisketillatelse etter den nye ordningen, dvs. ved
splitting av tillatelse mellom fartøy som ikke er i samme eie. Departementet
er enig i at det er viktig å sørge for at det ikke legges til rette
for løsninger som undergraver den nye ordningen. Departementet har
vurdert innføring av en karantenebestemmelse, men kommet til at
det ikke er nødvendig. Gjeldende bestemmelser om kvoteutnyttelse
i reguleringsforskriftene vil etter vår vurdering i tilstrekkelig
grad motvirke at ordningen benyttes til slik omgåelse av regelverket.
Det er videre slik at det ikke gjelder noen karantenebestemmelse
i dag for de som vil benytte seg av splittingsinstituttet eller
samle opp driftsgrunnlag i kombinasjon med kjøp og tilbakesalg av fartøy
for fortsatt drift. En karantenebestemmelse vil således kunne innebære
en uønsket innstramming av praksis.
Sametinget viser til den retten til fiske som
befolkningen i sjøsamiske områder har etter deltakerloven, og at
forslaget vil forsterke praksis om kjøp og salg av fiskekvoter.
Departementet viser til at det er riktig at deltakerloven § 21 tredje
ledd lovfester en rett for befolkningen i samisk område til å fiske
torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskaper. Det legges imidlertid
ikke opp til endringer i denne retten som fortsatt vil gjelde for
alle som bor i samisk område og fyller deltakerforskriftens vilkår
for å delta i åpen gruppe i det aktuelle fisket. Forslaget i denne lovproposisjonen
gjelder tildeling av konsesjon eller deltakeradgang i lukket gruppe
og påvirker ikke adgangen til å delta i åpen gruppe. Forslaget medfører
heller ingen endringer i de geografiske begrensningene som gjelder
ved tildeling av fisketillatelse.
Det sentrale forslaget i denne lovproposisjonen er
å åpne for tildeling av fisketillatelse til et fartøy til erstatning
for tilsvarende fisketillatelse som oppgis fra et annet fartøy,
uten hensyn til om fartøyene har samme eier. Forslaget innebærer
betydelige forenklinger og besparelser for både fiskerinæringen,
fiskeriforvaltningen og annen forvaltning.
For både næring og forvaltning har det betydning
at flere hundre til dels omfattende søknadsprosesser pr. år blir
helt overflødige.
Næringen vil i tillegg nyte godt av at de ikke trenger
å oppfylle ulike krav som stilles for å innvilge søknad. Det har
særlig betydning at det ikke lenger vil være nødvendig å gjennomføre
et fram- og tilbakesalg av fartøy som ikke har annet formål enn
å oppfylle kravene som er utledet av fiskeriregelverket.
Forslaget vil dessuten bidra til å klargjøre regelverket
ved at uskrevne regler og praksis om splitting forankres i lov.
Departementet kan ikke se at forslaget har noen spesielle
konsekvenser for det samiske folk.