1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Nærings- og fiskeridepartementet foreslår i denne proposisjonen lovendringer som åpner for tildeling av fisketillatelse (konsesjon eller deltakeradgang) til et fartøy til erstatning for tilsvarende fisketillatelse som oppgis fra et annet fartøy, uten hensyn til om fartøyene har samme eier. Forslaget legger til rette for at to rederier kan inngå en privatrettslig avtale om overføring av fisketillatelse uten at de samtidig må overdra fartøyet fisketillatelsen er knyttet til. En slik avtale vil ikke være bindende for fiskerimyndighetene, og det vil fortsatt være en forutsetning at fiskeriforvaltningen tildeler nødvendig fisketillatelse til det aktuelle fartøyet, noe som forutsetter at fartøyeier og fartøy oppfyller øvrige vilkår for slik tillatelse. Dersom vilkårene er oppfylt, vil det være opp til forvaltningens frie skjønn om tillatelse skal tildeles.

Hovedformålet med forslaget er å gjøre det enklere for et rederi å få tildelt en fisketillatelse for sitt fartøy dersom et annet rederi oppgir tilsvarende tillatelse for sitt fartøy. I dag må rederier som ønsker dette gjennomføre minst tre forskjellige søknadsprosesser overfor fiskeriforvaltningen (søknader om splitting og salg for fortsatt drift, ev. søknader om oppsamling av driftsgrunnlag og salg for fortsatt drift) og i tillegg gjennomføre kjøp og tilbakesalg av et av fartøyene. Lovforslaget innebærer at det vil være tilstrekkelig med bare én søknad, og det vil ikke være nødvendig med kjøp og tilbakesalg av fartøyet. Forslaget medfører en betydelig kostnadsbesparelse både for næring og forvaltning, gitt den relativt store saksmengde dette dreier seg om. Rederiene vil oppnå større forutsigbarhet ved at de ikke vil være avhengig av utfallet av tre uavhengige prosesser for å oppnå samme resultat.

Departementet foreslår samtidig en lovfesting av gjeldende regler om tildeling av konsesjon, ved utskifting av fartøy og salg av fartøy for fortsatt drift. Disse reglene er i dag fastsatt i forskrifter. Forslaget innebærer således at alle de sentrale reglene om tildeling av konsesjon vil framgå av deltakerloven. Det foreslås også å lovfeste at kongen kan fastsette tilsvarende bestemmelser om utskifting, salg for fortsatt drift, splitting og oppsamling av driftsgrunnlag i den årlige forskriften om adgangsbegrensninger i bestemte fiskerier i medhold av deltakerloven § 21.

Nærings- og fiskeridepartementet sendte 23. september 2014 ut et høringsnotat til berørte organisasjoner og institusjoner med forslag til endringer i deltakerloven og enkelte forskrifter. Høringsnotatet er i sin helhet gjengitt i proposisjonen.

1.2 Nærmere om høringen og om departementets vurderinger

Kjernen i departementets forslag er å åpne for tildeling av fisketillatelse til et fartøy til erstatning for tilsvarende tillatelse som oppgis fra annet fartøy, uten hensyn til om fartøyene har samme eier. Hovedformålet med forslaget er å forenkle en prosess som i dag framstår som unødvendig tungrodd. I dag må fartøyeier gjennomføre tre søknadsprosesser og foreta fram- og tilbakesalg av et fartøy for å oppnå samme resultat dersom fartøyene i utgangspunktet ikke er i samme eie. Flere av de krav og vilkår som stilles, for eksempel om fram- og tilbakesalg av et fiskefartøy, gir etter departementets vurdering ikke lenger mening.

Forslaget vil spare både næring og forvaltning for unødvendig ressursbruk og er en viktig del av departementets arbeid med å forenkle og forbedre et fiskeriregelverk som i dag framstår som relativt omfattende og komplisert. En kan i denne sammenheng merke seg at blant fiskernes organisasjoner er Norges Fiskarlag, Fiskebåt og Pelagisk Forening alle positive til forenklingsforslaget, mens Norges Kystfiskarlag går imot.

Departementet vil understreke at det ikke foreslås endringer i de bakenforliggende vilkårene for tildeling av konsesjon og deltakeradgang, og heller ingen endringer i geografiske begrensninger eller andre begrensninger som gjelder ved slik tildeling til ny fartøyeier for et bestemt fartøy. Fartøyeier vil etter forslaget ha de samme muligheter som tidligere til å få tildelt ny konsesjon eller deltakeradgang til sitt fartøy til erstatning for tilsvarende konsesjon eller deltakeradgang som oppgis fra et hvilket som helst annet fartøy. Det er prosessen for å nå fram til samme resultat som blir enklere. Det er således ikke riktig når enkelte høringsinstanser anfører at forslaget bryter med prinsippet om at bare aktive fiskere som hovedregel kan eie fiskefartøy. Det er heller ikke riktig at forslaget legger til rette for utenlandsk eierskap til fiskefartøy, eller at det innebærer noen endring eller modifisering av de geografiske begrensningene som gjelder ved tildeling av fisketillatelser, som for eksempel fylkesbindingen. Forslaget er videre uten betydning for fiskerimyndighetenes plikt til å varsle panthaver og stille søknad om fisketillatelse i bero dersom panthaver ikke har bekreftet sin kjennskap til søknaden, slik Innovasjon Norge forutsetter i sin høringsuttalelse, jf. ervervstillatelsesforskriften § 9 annet ledd bokstav f og tredje ledd.

Enkelte av høringsinstansene som går imot lovforslaget anfører at forvaltningspraksisen som foreslås lovfestet er lovstridig, og at en heller bør reversere praksis enn å legalisere den gjennom en lovfesting. Departementet er ikke enig i dette. Den forvaltningspraksis som har utviklet seg, er forenlig med fiskerilovgivningen. Tildeling av konsesjon og deltakeradgang ved splitting eller oppsamling av driftsgrunnlag i kombinasjon med kjøp og tilbakesalg av fartøy for fortsatt drift forutsetter at en tilsvarende fisketillatelse oppgis. Vilkår og prosess for slik tildeling har ikke vært direkte regulert i loven, men i forskrifter og forvaltningspraksis som er forankret i deltakerloven.

Gjeldende forskriftsregelverk og forvaltningspraksis er helt avgjørende for at fiskebåtrederiene skal kunne justere fartøyenes driftsgrunnlag på andre måter enn gjennom strukturering. Så lenge fiskeriene er lukket for en begrenset krets av personer og foretak, vil det være behov for en slik fleksibilitet fra forvaltningens side. Departementet ser det som helt uaktuelt å reversere gjeldende praksis.

Enkelte av høringsinstansene påpeker at gjeldende forvaltningspraksis er i strid med havressursloven § 2 hvor det heter at de viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet i Norge. Det anføres også at forslaget legger til rette for kjøp og salg av kvoter og/eller fisketillatelser. Dette er ikke departementet enig i.

Det er deltakerloven og ikke havressursloven som regulerer adgangen til å delta i de ulike fiskeriene, og hvilke tillatelser som kreves for å delta. Havressurslovens bestemmelser har aldri vært til hinder for at fiskeriforvaltningen med hjemmel i deltakerloven kan regulere adgangen til å delta i ulike fiskerier, bl.a. for å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget og for å øke lønnsomheten og verdiskapningen for de som får adgang til å delta. Deltakerlovens effekt er nettopp å begrense den personkretsen som deltar i ulike fiskerier, og å stille opp krav til de som slipper innenfor. En fisketillatelse tildelt av fiskeriforvaltningen i medhold av deltakerloven er således nødvendig for at fartøyeier skal ha adgang til å delta i det aktuelle fiskeriet med fartøyet og gjennom dette oppnå eierskap til fangsten og inntekter fra salg. Det er en forutsetning at fiske i henhold til en fisketillatelse skjer innenfor de begrensninger som følger av fiskeregelverket for øvrig. Høringsforslaget endrer ikke på dette og heller ikke på de grunnleggende vilkårene som fartøyeier må oppfylle for å kunne tildeles fisketillatelse for fartøyet.

Alternativet til en slik praksis som her foreslås lovfestet og forenklet, er at adgangen til å delta i et visst fiskeri faller bort dersom en fartøyeier trekker seg ut, og at myndighetene deretter lyser ut den aktuelle fisketillatelsen eller samler opp flere til samlet utlysning. Departementet kan ikke se at det er mulig å utvikle så detaljerte saklige kriterier for slik tildeling at en unngår å måtte velge blant like godt kvalifiserte kandidater som i ytterste konsekvens kan komme fra samme sted. En slik ordning vil være både ressurskrevende og prosessdrivende. Det vil ikke være fornuftig bruk av samfunnets ressurser.

Det er heller ikke en treffende beskrivelse når enkelte høringsinstanser anfører at en med høringsforslaget åpner for kjøp og salg av fisketillatelser. Realiteten er at spørsmålet om omsettelige fisketillatelser mer er et spørsmål om graden av omsettelighet, enn et spørsmål om ja eller nei. Forslaget i høringsnotatet endrer ikke koblingen mellom fartøyeier, fartøy og fisketillatelse. Fisketillatelser kan fortsatt bare tildeles av forvaltningen. Det er fortsatt nødvendig for fartøyeier å søke om tildeling av fisketillatelse til et bestemt fartøy for å kunne drive ervervsmessig fiske og fangst. Graden av omsettelighet i det norske systemet vil derfor fortsatt være begrenset. Det kan naturligvis tenkes at en forenklet prosess for tildeling av tillatelse vil påskynde transaksjonshastigheten mellom fiskebåtrederier. Departementet har ingen motforestillinger mot dette.

Enkelte av høringsinstansene har tatt opp problemstillinger knyttet til forvaltningens frie skjønn ved tildeling av fisketillatelse. Pelagisk Forening, som i utgangspunktet støtter departementets forslag, mener at det ikke bør være opp til fiskeriforvaltningens frie skjønn om tillatelse skal gis hvis lovens vilkår er oppfylt. De begrunner dette med hensynet til forutsigbarhet for aktørene, og at like saker skal behandles likt.

Departementet er ikke enig i dette. Viktigheten av det frie skjønnet er understreket i forarbeidene til deltakerloven, jf. Ot.prp. nr. 67 (1997–1998). Lovforarbeidenes vurdering gjelder tildeling av ervervstillatelse, men har også betydning ved tildeling av konsesjon eller deltakeradgang hvor flere av de samme hensynene kan gjøre seg gjeldende. Departementet mener at de beste grunner taler for at denne skjønnsmyndigheten videreføres. Fiskeriforvaltningen vil fortsatt ha behov for å kunne foreta en konkret vurdering av den enkelte sak opp mot ulike hensyn, herunder om ulike avslagsgrunner i medhold av deltakerloven § 7 første ledd eller andre bestemmelser bør komme til anvendelse. Forvaltningens skjønnsmyndighet medfører ingen nye usikkerhetsmomenter for aktørene. Det er i dag vanlig å ta forbehold om at myndighetene tildeler nødvendige tillatelser i kontrakter om kjøp av fartøy for fortsatt drift. Forslaget vil neppe medføre endringer i denne praksis. Det er viktig å understreke at fiskeriforvaltningens skjønn uansett er begrenset av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

Fiskeridirektoratet og Landsorganisasjonen i Norge har tatt til orde for at det bør gjelde en karantenebestemmelse for tildeling av fisketillatelse etter den nye ordningen, dvs. ved splitting av tillatelse mellom fartøy som ikke er i samme eie. Departementet er enig i at det er viktig å sørge for at det ikke legges til rette for løsninger som undergraver den nye ordningen. Departementet har vurdert innføring av en karantenebestemmelse, men kommet til at det ikke er nødvendig. Gjeldende bestemmelser om kvoteutnyttelse i reguleringsforskriftene vil etter vår vurdering i tilstrekkelig grad motvirke at ordningen benyttes til slik omgåelse av regelverket. Det er videre slik at det ikke gjelder noen karantenebestemmelse i dag for de som vil benytte seg av splittingsinstituttet eller samle opp driftsgrunnlag i kombinasjon med kjøp og tilbakesalg av fartøy for fortsatt drift. En karantenebestemmelse vil således kunne innebære en uønsket innstramming av praksis.

Sametinget viser til den retten til fiske som befolkningen i sjøsamiske områder har etter deltakerloven, og at forslaget vil forsterke praksis om kjøp og salg av fiskekvoter. Departementet viser til at det er riktig at deltakerloven § 21 tredje ledd lovfester en rett for befolkningen i samisk område til å fiske torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskaper. Det legges imidlertid ikke opp til endringer i denne retten som fortsatt vil gjelde for alle som bor i samisk område og fyller deltakerforskriftens vilkår for å delta i åpen gruppe i det aktuelle fisket. Forslaget i denne lovproposisjonen gjelder tildeling av konsesjon eller deltakeradgang i lukket gruppe og påvirker ikke adgangen til å delta i åpen gruppe. Forslaget medfører heller ingen endringer i de geografiske begrensningene som gjelder ved tildeling av fisketillatelse.

1.3 Administrative og økonomiske konsekvenser, og konsekvenser for det samiske folk

Det sentrale forslaget i denne lovproposisjonen er å åpne for tildeling av fisketillatelse til et fartøy til erstatning for tilsvarende fisketillatelse som oppgis fra et annet fartøy, uten hensyn til om fartøyene har samme eier. Forslaget innebærer betydelige forenklinger og besparelser for både fiskerinæringen, fiskeriforvaltningen og annen forvaltning.

For både næring og forvaltning har det betydning at flere hundre til dels omfattende søknadsprosesser pr. år blir helt overflødige.

Næringen vil i tillegg nyte godt av at de ikke trenger å oppfylle ulike krav som stilles for å innvilge søknad. Det har særlig betydning at det ikke lenger vil være nødvendig å gjennomføre et fram- og tilbakesalg av fartøy som ikke har annet formål enn å oppfylle kravene som er utledet av fiskeriregelverket.

Forslaget vil dessuten bidra til å klargjøre regelverket ved at uskrevne regler og praksis om splitting forankres i lov.

Departementet kan ikke se at forslaget har noen spesielle konsekvenser for det samiske folk.