I samsvar med lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets
ombudsmann for forvaltningen § 12, jf. Stortingets instruks om ombudsmannen
19. februar 1980 § 12, har ombudsmannen gitt melding til Stortinget om
virksomheten i 2014.
I 2014 kritiserte ombudsmannen forvaltningen
i tre saker om rettssikkerheten i arbeidslinjen. Med arbeidslinjen
menes den delen av Navs regelverk som omfatter aktiviserende tiltak
og ytelser for å få flest mulig i arbeid.
Den første saken gjaldt manglende klageadgang på
avslag på arbeidsrettede tiltak. Den andre saken gjaldt Trygderettens
begrensede overprøving av saker om arbeidsavklaringspenger, og den
tredje saken gjaldt klageadgang på fornyet arbeidsevnevurdering. Sakene
ble tatt opp av eget tiltak.
Bakgrunnen for sakene er lovendringer som fulgte
i kjølvannet av Nav-reformen. Endringene har etter hvert ført til
en praksis hvor brukere har mistet muligheten til å få overprøvd
avslag fra Nav på arbeidsrettede tiltak, og mulighetene til å få
overprøvd avslag på arbeidsavklaringspenger i Trygderetten er blitt
vesentlig begrenset. Ombudsmannen undersøkte hvorvidt avslag på
arbeidsrettede tiltak er enkeltvedtak som kan påklages. Videre vurderte
ombudsmannen hvilke konsekvenser reformene har hatt for rettssikkerhetsgarantiene
og om konsekvensene av lovendringene var omtalt i forarbeidene til
lovendringene.
På grunn av reformene er det flere avgjørelser
av vesentlig betydning for brukernes rett til arbeidsavklaringspenger
som nå tas etter andre regelverk enn folketrygdloven. Dette gjelder
f.eks. reglene om tiltak som står i forskrift til arbeidsmarkedsloven,
og bestemmelsene i NAV-loven om systematiske arbeidsevnevurderinger
for alle som trenger og vil ha bistand for å komme (tilbake) i arbeid.
Bistanden kan bestå i trygdeytelser og arbeidsrettede tiltak (tidligere
kalt arbeidsmarkedstiltak eller attføringstiltak). Dette regelverket
er mindre rettighetspreget enn folketrygdloven, og saksbehandlingsreglene
og forvaltningspraksis knyttet til dette regelverket gir ikke like sterke
rettssikkerhetsgarantier.
Økt sysselsetting og reduksjon i antall uføretrygdede
er legitime og viktige formål for lovendringer. Ombudsmannen skal
ikke overprøve politiske prioriteringer. Men dersom regelreformer
fører til at saksbehandlingen og praksis synes å gå på bekostning
av borgernes rettssikkerhet, uten at endringene har tilstrekkelig
dekning i de nye reglene, hører det til ombudsmannens oppgaver å
påpeke det. Dette må også gjelde dersom de nye reglene får rettssikkerhetsmessige
konsekvenser som ikke er vurdert av Stortinget. Det følger av sivilombudsmannsloven
§ 11 at ombudsmannen kan påpeke mangler ved lover og annet regelverk.
Som gjennomgangen av ombudsmannssakene i årsmeldingen
viser, kan brukeren etter dagens praksis havne i en situasjon der
han eller hun får avslag på tiltak og på arbeidsavklaringspenger,
uten å ha noen reell mulighet til å klage på noen av avslagene.
Nav praktiserer ikke klageadgang for avslag på tiltak. Avslag på
arbeidsavklaringspenger kan riktignok påklages, og deretter ankes
inn for Trygderetten, men så lenge brukeren ikke er tildelt tiltak,
vil Nav og Trygderetten kunne nøye seg med å konstatere at vilkåret i
folketrygdloven § 11-6 bokstav b om deltagelse på tiltak ikke er
oppfylt. Trygderetten har i flere saker latt være å vurdere om arbeidsevnen
er nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte, jf. § 11-5.
Såfremt vilkårene er oppfylt, har brukeren rettskrav
på arbeidsavklaringspenger. Innvilgelsen av arbeidsavklaringspenger
i medhold av § 11-6 bokstav b er imidlertid avhengig av om brukeren
får tiltak, noe brukeren ikke har rettskrav på. Når Nav lokalt dessuten
har anledning til å legge vekt på Navs økonomiske rammer i vurderingen
av om tiltak skal gis, kan det bli liten realitet i rettskravet
på arbeidsavklaringspenger. Der det ikke gis tiltak synes praksis
å føre til at brukerens rett til arbeidsavklaringspenger i realiteten
avgjøres av Nav lokalt uten klageadgang. Ombudsmannen viser til
at det er betenkelig at rettssikkerhetsgarantiene, som ellers er
så fremtredende på velferdsrettens område, her er betydelig innskrenket.
I alle tilfelle er det grunn til å peke på at
de rettssikkerhetsproblemene ved AAP-reformen og den senere endringen
av folketrygdloven § 11-6 som er belyst, i liten grad har vært omtalt
i departementets lovproposisjoner eller øvrige forarbeider. Dette
gir ombudsmannen grunn til å minne om hvor viktig det er at departementene
foretar grundige analyser av de rettssikkerhetsmessige konsekvensene
av denne typen lovforslag. Slike analyser bør fremlegges for Stortinget,
ved at de tas med i den aktuelle lovproposisjonen.
Frihetsberøvelse er den mest inngripende formen for
straff som er tillatt etter norsk rett. Personer som er berøvet
friheten, er mer sårbare og utsatte for ulike typer krenkelser enn
resten av befolkningen. For ombudsmannen er det derfor særlig viktig
å føre kontroll med hvordan rettssikkerheten til denne gruppen blir ivaretatt.
Det er et grunnleggende prinsipp i norsk straffegjennomføring
at det er frihetsberøvelsen i seg selv som skal utgjøre straffen.
Innenfor disse rammene skal soningen langt på vei være lik tilværelsen
ellers i samfunnet. Straffegjennomføringen skal altså ikke være
mer tyngende enn nødvendig. Hverdagen og levevilkårene i et fengsel
vil likevel i stor grad være avhengig av den enkelte institusjonens
ressurssituasjon og organisering mv. Soningsforholdene vil derfor
variere mellom fengsler. Et forhold som kan variere betydelig fra
et fengsel til et annet, er de sanitære forholdene. Dette gjelder
blant annet om det er toalett på cellene, eventuelt om de innsatte
har enkel tilgang til et fellestoalett. I 2014 ga ombudsmannen to
uttalelser der det ble rettet kritikk mot sanitærforholdene i henholdsvis
Drammen fengsel og Trondheim fengsel.
Saken om Drammen fengsel hadde bakgrunn i et besøk
til fengselet sommeren 2013, der det kom frem at et flertall av
cellene ikke hadde eget toalett, og at fengselet manglet ressurser
til å følge de innsatte til et fellestoalett på kvelds- og nattestid.
De innsatte måtte derfor bruke dobøtte ti til tretten timer i døgnet. Saken
om Trondheim fengsel ble tatt opp på bakgrunn av opplysninger i
media om at de kvinnelig innsatte var uten tilgang til toalett store
deler av døgnet. Også her var flertallet av cellene uten eget toalett,
og på kvelds- og nattestid var de innsatte derfor avhengig av å
bli fulgt av en fengselsbetjent. I et brev til ombudsmannen uttalte
Kriminalomsorgen region nord at «noe ventetid» måtte påregnes, i
enkelte tilfeller én time eller mer. Regionen opplyste også at det
unntaksvis måtte «påregnes kø og bruk av poser til oppbevaring av
avføring» på cella.
Kriminalomsorgen har plikt til å sikre at de
materielle soningsforholdene er «tilfredsstillende», jf. straffegjennomføringsloven
§ 2 og straffegjennomføringsforskriften § 3-22. I det norske regelverket
er det ikke oppstilt særskilte krav til de sanitære forholdene.
Dette er i større grad omhandlet i internasjonale rettskilder, blant
annet De europeiske fengselsreglene.
De europeiske fengselsreglene er ikke rettslig bindende,
men det er forutsatt at medlemslandene bestreber seg på å følge
prinsippene som fremgår.
Den europeiske komité for forebygging av tortur og
umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (CPT) undersøker
statenes behandling av blant annet innsatte i fengsler i lys av
artikkel 3 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) gjennom
å besøke de ulike medlemsstatene. Uttalelser og anbefalinger fra
CPT er heller ikke rettslig bindende, men norske myndigheter bør
være lydhøre for hva som blir påpekt og anbefalt. Komiteen har ved
flere anledninger uttalt seg om toalettfasilitetene i fengsler.
CPT har utviklet standarder for behandlingen
av personer som er frihetsberøvet.
I begge de omtalte ombudsmannssakene ble det konkludert
med at ordninger med dobøtter og lignende ikke tilfredsstiller de
materielle minstestandardene for fengsler. Lang ventetid for å kunne
benytte toalettet, er ikke akseptabelt. Ombudsmannen ga også uttrykk
for at alternativet til eget toalett på hver celle er å sørge for
mer ressurser, slik at de innsatte kan bli låst ut ved behov. Det
ble forutsatt at de ansvarlige myndighetene arbeider aktivt for
å sikre at de innsatte får lett tilgang til toalett med tilstrekkelig
standard.
For den innsatte vil de sanitære forholdene
kunne spille en vesentlig rolle for opplevelsen av verdighet og
en viss normalitetstilstand under soningen. Dårlige toalettfasiliteter
vil kunne føles nedverdigende, og på den måten gjøre straffegjennomføringen
tyngre enn nødvendig. Dobøtter og lignende vil også kunne innebære
en helserisiko. Forhold som dette er uheldig både for de innsatte
og de ansatte i fengslene. Det burde derfor være en høyt prioritert
oppgave for de ansvarlige myndighetene å sørge for at alle innsatte har
toalett på cella.
Mange viktige beslutninger i det offentlige
forberedes og tas i møter av folkevalgte organer. Beslutningene
tas ofte under selve møtet etter muntlig drøftelse.
At møter i folkevalgte organer skal være åpne
for allmennheten, er nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd og kommunelovens
regler om møteoffentlighet, lovens §§ 30 til 32. Denne muligheten
for tilstedeværelse, enten den utøves av privatpersoner eller journalister,
er avgjørende for deltagelse i den offentlige samtale, og derfor
også for demokratiet. Tilgang til informasjon – også informasjon
som kun drøftes i møter – er nødvendig for å kontrollere forvaltningen og
sikre åpenhet i beslutningsprosesser. Ombudsmannen har i flere saker
det siste året fått illustrert at reglene om møteoffentlighet ikke
alltid praktiseres i tråd med gjeldende regler.
I den ene saken ombudsmannen har behandlet avholdt
en kommune årlige budsjettseminarer for politikere og representanter
for administrasjonen i kommunen uten at seminarene var kunngjort
i forkant, og uten at allmennheten på annen måte var invitert eller
gjort oppmerksom på at seminarene var gjennomført. Administrasjonen
og politikerne hadde under disse møtene forhandlet og drøftet kommunens
budsjett og lagt føringer for den videre realitetsbehandlingen av
budsjettet. Ombudsmannen uttalte at det ikke er avgjørende for om
noe er å anse som møte i folkevalgt organ at møtet gjennomføres
i et av kommunens formelle organer, et synspunkt som også har kommet
til uttrykk i tidligere uttalelser. At det var administrasjonen
som hadde tatt initiativ til seminarene, var ikke avgjørende for
om seminarene var å anse som administrative møter eller møter i
et folkevalgt organ.
I en annen sak var kommunestyremøtet i gang med
å behandle skolestrukturen i kommunen da journalister fra en avis
ankom møtet. Saken var på forhånd blitt presentert på brannstasjonens
undervisningsrom, uten at dette var annonsert eller omtalt på kommunens
nettsted. Innkallingen til formøtet hadde gått på e-post til oppvekstkomiteen
og syv øvrige mottakere. Saken var av stor interesse for mange mennesker
i kommunen. Ombudsmannen uttalte at selv om det er mulig å ha orienteringsmøter
for folkevalgte som ikke er møter i kommunelovens forstand, hadde
ikke det aktuelle møtet en slik karakter. Formålet med møtet var
en felles gjennomgang før debatten startet, og en slik gjennomgang
ville selvsagt også hatt en stor interesse for allmennheten, som også
trengte å sette seg inn i saken for å kunne bidra i den offentlige
debatten og gjennomføre den nødvendige kontrollen med de folkevalgte.
Flere saker illustrerer hvor viktig det er at
kommuner også følger de prosessuelle reglene i kommuneloven ved
lukking av møter i folkevalgte organer. En klager gjorde ombudsmannen
oppmerksom på at flere kommuner i Nordland fylke hadde lukket formannskapsmøter
og kommunestyremøter. Ifølge klageren fremkom det ikke klart nok
av møteprotokollene hvilken hjemmel i kommuneloven som var benyttet.
Sakene viser at uavhengig av om en kommune faktisk har anledning
til å lukke møter i folkevalgte organer i henhold til kommuneloven,
er det for allmennheten viktig å ta stilling til om det er saker
av interesse som skal behandles, og kunne kontrollere at begrunnelsen
for lukkingen er riktig.
Henvendelsene ombudsmannen har fått om møteoffentlighet
belyser neppe samtlige utfordringer som privatpersoner, journalister
og andre møter når de prøver å få innsyn i beslutningsprosessene
i folkevalgte organer. Sakene som er omtalt illustrerer også utfordringene
de folkevalgte organene har med å tilrettelegge for møteoffentlighet
og vurdere rekkevidden av unntakene fra dette.
Ombudsmannen viser til at folkevalgte organer
i større grad må ta inn over seg at hovedregelen ved behandling
av saker i møter er møteoffentlighet. Det avgjørende for om allmennheten
skal ha tilgang til møtene, er ikke sammensetningen av møtene eller om
disse inkorporeres i et faglig seminar, men hvorvidt møtene er et
ledd i behandlingen av en sak. Dersom det er fastsatt på forhånd
at medlemmene av et folkevalgt organ skal tre sammen for å forhandle, drøfte,
treffe vedtak eller på annen måte behandle saker og spørsmål som
organet etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle, skal
det som hovedregel være møteoffentlighet. Dersom det er gode grunner
for å lukke møtet, og dette er tillatt etter kommunelovens bestemmelser
om møteoffentlighet, er det viktig at hjemmelen og begrunnelsen
for lukkingen offentliggjøres på en forståelig og hensiktsmessig måte.
I henhold til instruks for Sivilombudsmannen§ 12
annet ledd skal ombudsmannen i den årlige meldingen til Stortinget
orientere om sitt arbeid med å overvåke og kontrollere at forvaltningen
«respekterer og sikrer menneskerettighetene».
I menneskerettsloven er det bestemt at en del
av de mest sentrale menneskerettskonvensjoner «ved motstrid skal
gå foran bestemmelser i annen lovgivning». Når ombudsmannen prøver
om en borger har lidt urett, tas det derfor også stilling til om
vedkommende er utsatt for menneskerettskrenkelser. Menneskerettslige
spørsmål inngår altså i ombudsmannens løpende virksomhet.
Forebyggingsenheten mot tortur og umenneskelig
behandling ved frihetsberøvelse ble opprettet ved ombudsmannens
kontor våren 2014, som følge av at Norge ratifiserte tilleggsprotokollen
til FNs torturkonvensjon (OPCAT) sommeren 2013. Forebyggingsenheten
har adgang til å besøke alle steder hvor personer er fratatt sin
frihet, for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller
nedverdigende behandling eller straff. Besøkene kan skje både med og
uten forhåndsvarsel. Forebyggingsenheten behandler ikke enkeltklager,
men avgir en rapport med anbefalinger etter besøkene. Ifølge instruksen
§ 12 femte ledd skal det avgis «en egen melding om virksomheten
som nasjonal forebyggende mekanisme». Det vises til ombudsmannens
årsmelding om forebyggingsarbeidet (Dokument nr. 4:1) for en nærmere omtale
av forebyggingsenhetens aktiviteter i 2014.
Sivilombudsmannen arrangerte, i samarbeid med Utenriksdepartementet,
en menneskerettighetskonferanse 28. oktober 2014. Temaet for konferansen var
«The Effects of International Monitoring Mechanisms to Prevent Torture
and Ill-Treatment of Persons Deprived of their Liberty». Konferansen
markerte også 25-årsjubileet til Europarådets torturovervåkningskomité
(CPT).
Formålet med konferansen var å lære av erfaringene
til noen av verdens ledende eksperter på overvåkning av forhold
under frihetsberøvelse, og å diskutere deres arbeid i en norsk kontekst.
Ombudsmannen har i en sak behandlet spørsmålet
om lang saksbehandlingstid innebar en krenkelse av EMK artikkel
6 nr. 1. Skatt øst brukte i overkant av fem år på en sak om ileggelse
av tilleggsskatt – herunder ca. tre og et halvt år i forbindelse
med utarbeiding av forslag til vedtak i skatteklagenemnda. Ombudsmannen
kom etter en helhetsvurdering til at den lange saksbehandlingstiden
innebar en krenkelse.
Etter Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2002 s. 509, sammenholdt
med Rt. 2000 s. 996, er det klart at EMK artikkel 6 nr. 1 om at
en straffesiktelse skal avgjøres innen rimelig tid, også gjelder
ved skattemyndighetenes ileggelse av ordinær tilleggsskatt (30 pst.).
Varselet om tilleggsskatt ble ansett som straffesiktelsen i disse
sakene. Vurderingstema var om de endelige avgjørelsene om tilleggsskatten,
skatteklagenemndas vedtak, ble fattet innen «rimelig tid» etter EMK
artikkel 6 nr. 1.
Når kravet i EMK artikkel 6 nr. 1 om avgjørelse innen
rimelig tid skal gis anvendelse på skattemyndighetenes behandling
av en sak om tilleggsskatt, må det blant annet tas hensyn til at
avgjørelsen om tilleggsskatt er direkte knyttet til avgjørelsen
av skattesaken. Tilleggsskatt kan først beregnes når skatten er fastsatt.
Hvis skattesaken er komplisert, vil det ha betydning også for vurderingen
av skattemyndighetenes tidsbruk i forhold til tilleggsskatten. I
tillegg må det vurderes særskilt om skattyter, eventuelt skattemyndighetene,
kan bebreides for at saken har trukket ut i tid. I Rt. 2004 s. 134
premiss 43 uttalte Høyesterett at det «særlig vil … være tungtveiende
om myndighetene har latt saken ligge uten behandling over en lengre
periode».
Saken for ombudsmannen ga ikke holdepunkter for
å si at skatteyter kunne bebreides for at Skatt østs forberedelse
av saken for skatteklagenemnda trakk ut i tid. Sakens rettslige
sider var ikke spesielt omfattende og komplekse.
Videre var Skatt østs håndtering av klagesaken preget
av lange perioder uten aktiv behandling. Etter rettspraksis er dette
et tungtveiende moment i vurderingen av om saksbehandlingstiden
er blitt urimelig lang i henhold til EMK artikkel 6 nr. 1. Etter
å ha konkludert med at EMK artikkel 6 nr. 1 var krenket i saken,
ba ombudsmannen Skatt øst kontakte Skattedirektoratet med sikte
på å få skatteklagenemndas to vedtak om tilleggsskatt overprøvd
av Riksskattenemnda.
Ombudsmannen ga 24. mars 2014 en uttalelse om
klageinstansens eventuelle plikt til å varsle om endring av et påklaget
vedtak til skade for klagerenTollregion Oslo fattet et vedtak om
tilleggsavgift etter å ha foretatt en kontroll. Fastsettelsen av
tilleggsavgiften ble påklaget til Toll- og avgiftsdirektoratet. Direktoratet
tidoblet så tilleggsavgiften fastsatt i førsteinstansen.
Forvaltningsloven § 34 setter en frist på tre
måneder for klageorganets adgang til å endre et påklaget vedtak
til skade for klageren, men det står ikke noe om plikt til å gi
varsel i forkant av vedtaket. Klageren mente at det var brudd på
god forvaltningsskikk at det ikke ble varslet om at vedtaket ville
bli endret til ugunst. Det ble også vist til at tilleggsavgift regnes som
straff etter EMK artikkel 6.
Ombudsmannen uttalte at mye kunne tale for at tilleggsavgiften
i den aktuelle saken, både før og etter klagebehandlingen, var å
anse som straff etter EMK. At tilleggsavgiften kan regnes som straff
medfører i utgangspunktet at den avgiftspliktige får rettigheter etter
EMK, herunder artikkel 6 om rettferdig rettergang. Artikkel 6 nr.
3 oppstiller blant annet visse krav til den siktedes muligheter
for kontradiksjon. Etter ombudsmannens syn kunne imidlertid ikke
tilleggsavgiftens status som straff i seg selv medføre at forvaltningen
hadde plikt til å sende forhåndsvarsel om endring til skade i en
forvaltningssak klageren selv hadde brakt inn. Det avgjørende måtte
være hvorvidt god forvaltningsskikk eller prinsippene i EMK artikkel
6 tilsa at klageren burde få anledning til å uttale seg.
Bakgrunnen for at forvaltningsloven § 34 ikke inneholder
en regel om forhåndsvarsel/melding, er at i klagesaker er parten
normalt allerede kjent med sakens anførsler og bevis, og har også
hatt muligheten til å komme med sitt syn på disse i klagen. En generell
ulovfestet plikt til å sende særskilt varsel i tilfeller hvor forvaltingen
vurderer å endre et påklaget vedtak til skade for klageren, er det
ikke grunnlag for. Det må i tilfelle være spesielle forhold i den
konkrete saken som tilsier at varsel er nødvendig for at parten skal
kunne ivareta sine interesser. Etter ombudsmannens syn kunne det
ikke kreves at Toll- og avgiftsdirektoratet i denne saken på forhånd
skulle varslet om sitt standpunkt eller sine foreløpige vurderinger
av klagen eller saken. Klageren var en profesjonell aktør. Ombudsmannen
kom etter en konkret vurdering til at hensynet til kontradiksjon
var tilstrekkelig ivaretatt, og at verken god forvaltningsskikk
eller prinsippene i EMK artikkel 6 tilsa at det var nødvendig med
særskilt varsel i dette tilfellet.
Ombudsmannen har i flere år fulgt opp brudd
på hovedregelen om overføring fra politiarrest til fengsel innen
to døgn (oversitting). Den 30. mai 2014 ga ombudsmannen en uttalelse
om praksis for overføring av arrestanter til Oslo fengsel og Kriminalomsorgen
region øst. Bakgrunnen for uttalelsen var et besøk til sentralarresten
i Oslo politidistrikt i juni 2011 hvor det ble opplyst om en økning
i antall oversittinger.
Det er et felles ansvar for politiet og kriminalomsorgen
å sørge for at alle innsatte i politiarrest som hovedregel blir
overført til fengsel innen to døgn. Oslo politidistrikts årsrapporter
for bruk av politiarrest viste at det også i 2012 og 2013 hadde
vært en økning i antall oversittinger. Ifølge politidistriktet skyldes
tilfellene av oversitting i sin helhet kapasitetsproblemer og plassmangel
i kriminalomsorgen. Det fremgikk videre av kriminalomsorgens årsstatistikk
for 2013 at det faktiske belegget i fengslene i Kriminalomsorgen
region øst var svært høyt samtidig som soningskøen på landsbasis
hadde økt fra 2012 til 2013.
Ombudsmannen konstaterte at problemet med oversitting
vedvarer i et urovekkende omfang – i alle fall for Oslo politidistrikts
vedkommende. Som ledd i gjennomføringen av forebyggingsmandatet
som ombudsmannen ble gitt i 2013, ble det i 2014 foretatt besøk
til to andre politidistrikt (Søndre Buskerud og Vestfold) der det
også ble konstatert oversitting, se egen melding om Sivilombudsmannens
forebyggingsenhet. Lang sittetid i politiarrest har vært gjenstand
for oppmerksomhet og kritikk fra flere hold gjennom en årrekke,
blant annet fra Europarådets torturforebyggingskomité (CPT), og
de ansvarlige myndigheter er godt kjent med situasjonen. Justis-
og beredskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for både
politiet og kriminalomsorgen. Ombudsmannen minnet derfor i uttalelsen
om at det er departementet, i samarbeid med underliggende etater,
som har ansvaret for å løse utfordringene knyttet til lang sittetid
i politiarrest. Ombudsmannen vil fortsette å holde fokus på problemstillinger
knyttet til oversitting, også gjennom forebyggingsenhetens besøksvirksomhet,
og ba om å bli holdt orientert om hvilke aktive grep som tas for
å redusere antallet oversittinger i Oslo-området spesielt og landet
generelt.
Ombudsmannen besøkte politiets utlendingsinternat
på Trandum høsten 2012. Besøket var en oppfølging av tidligere besøk
i 2006 og 2008. Den 13. august 2014 ga ombudsmannen en uttalelse
i saken. De materielle forholdene på internatet var i 2012 vesentlig
forbedret etter ferdigstillelsen av to nye boenheter, hvorav en
sto ferdig på tidspunktet for besøket.
På grunn av flere alvorlige hendelser hadde
store deler av driften blitt lagt om, og internatet fremsto som
mer fengselslignende enn tidligere. På enkelte områder syntes hensynet
til kontroll og sikkerhet å ha fått for stort gjennomslag i forhold
til hensynet til de internertes privatliv. Det var blant annet tvilsomt
om internatets rutiner for gjennomføring av visitasjoner var fullt
ut i samsvar med regelverket. Full kroppsvisitasjon med besiktigelse
av underlivet er et svært inngripende tiltak. For at tiltaket ikke
skal anses «uforholdsmessig», jf. utlendingsloven § 107 og utlendingsinternatforskriften
§ 6, jf. § 8, må formålet være å avverge alvorlige hendelser. Det
må foretas en konkret vurdering av forhold ved utlendingen og risikosituasjonen
på det aktuelle tidspunktet. Nødvendigheten av kroppsvisitasjoner
må vurderes opp mot andre gjennomførte og mulige sikkerhetstiltak.
Videre må tiltaket være egnet til å oppnå det ønskede formålet.
Rettspraksis fra Den Europeiske menneskerettsdomstol (EMD) viser
at rutinemessig og tilfeldig kroppsvisitasjon med undersøkelse av
underlivet etter forholdene kan innebære en krenkelse av EMK artikkel
3 om forbud mot umenneskelig eller nedverdigende behandling eller
straff.
For at kroppsvisitasjonen ikke skal anses som
en konvensjonskrenkelse, må undersøkelsen være nødvendig for å oppnå
et legitimt formål, og gjennomføres med tilstrekkelig respekt for
menneskelig verdighet.
Ombudsmannen mente at det var positivt at Politiets
utlendingsenhet hadde foretatt endringer i hovedinstruksen og de
interne retningslinjene for visitasjon av mindreårige, og at det
ble vurdert et lettere kontrollregime for familier. De fleste internerte
risikerte imidlertid å bli utsatt for rutinemessig kroppsvisitasjon
ofte og uventet. Det syntes ikke som om det ble foretatt en konkret
vurdering av behovet for kroppsvisitasjon verken ved ankomst, etter
besøk, etter kontakt med omverdenen eller ved tilfeldig undersøkelse
av beboelsesrom på internatet. Ved vurderingen av om visitasjon
er nødvendig, mente ombudsmannen at det burde sees hen til forhold
ved den internerte, bakgrunnen for interneringen, lengden på oppholdet,
øvrige sikkerhetstiltak, eventuell kjennskap til besøkende, antall
samtidige besøk i besøksrommet mv. Videre måtte det vurderes om
det f.eks. var forhold ved den internerte (særlig sårbarhet) som kunne
medføre at full kroppsvisitasjon måtte anses uforholdsmessig. Graden
av integritetskrenkelse som kroppsvisitasjon innebærer, måtte vurderes
opp mot alvorligheten av de uønskede hendelsene politiet forsøker
å unngå. Det måtte også foretas en konkret vurdering av om en mindre
inngripende form for visitasjon kunne anses tilstrekkelig i det
enkelte tilfellet, f.eks. alminnelig visitasjon utenpå klærne eller
ved å beholde undertøyet på. Politiet måtte også påse at kontrolltiltaket
ble gjennomført så skånsomt som forholdene tillot.
Det ble i uttalelsen også funnet grunn til å
knytte enkelte merknader til utformingen av de interne retningslinjene
om tilsynshyppigheten ved sikkerhetsavdelingen, de internertes tilgang
til mobiltelefoner, behov for revisjon av de interne retningslinjene
og manglende informasjon til de internerte om tilsynsrådet for internatet.
Politiets utlendingsenhet orienterte i januar 2015 om sitt arbeid
med å følge opp merknadene som fremkommer i uttalelsen. Ombudsmannens
oppfølging av saken er ikke avsluttet og nye besøk til Trandum vil
også være aktuelt som ledd i forebyggingsenhetens besøksvirksomhet.
EMK protokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1) om vern av
eiendomsretten var tema i en uttalelse fra ombudsmannen 26. juni
2014 om pålegg om reduksjon av reintall.
Statens reindriftsforvaltning sendte et forhåndsvarsel
om pålegg om forholdsmessig reduksjon av reintall med henvisning
til reindriftsloven § 60 tredje ledd. Flere reindriftsutøvere uttalte
da at forholdsmessig reduksjon av reintallet ville føre til at reintallet
automatisk ville bli så lavt at det ikke ga livsgrunnlag. Reindriftsutøverne
mente at vedtak om forholdsmessig reduksjon var en uforutsigbar
og uheldig myndighetsutøvelse, som i liten grad ivaretok hensynet
til likebehandling. De fremholdt at en rekke siidaandeler hadde
økt sin flokk i strid med krav og anmodninger fra myndighetene,
for å posisjonere seg før vedtaket kom. En siida er en reindriftsenhet,
som består av flere siidaandeler. Da pålegg om forholdsmessig reduksjon
av reintall ble vedtatt, klaget en av reindriftsutøverne via Reindriftsstyret og
Landbruks- og matdepartementet til ombudsmannen. Landbruks- og matdepartementet
vurderte ikke forholdet til EMK P1-1 i klagebehandlingen.
Ombudsmannen uttalte blant annet at EMK P1-1 er
norsk lov og er gitt forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven
§ 2 nr. 1 a, jf. § 3. Dette innebærer at et vedtak som er i strid
med EMK P1-1, ikke er lovlig. Departementet måtte derfor vurdere
om det konkrete vedtaket var i strid med EMK P1-1, selv om det mente
at vedtaket isolert sett var hjemlet i reindriftsloven § 60.
Konvensjonspraksis knyttet til EMK P1-1 tilsier at
det må foreligge en eiendomsinteresse, og det må foreligge et inngrep
i denne for at bestemmelsen skal komme til anvendelse. For at inngrepet
likevel skal være i tråd med EMK P1-1, må det ha hjemmel i lov, ha
et legitimt formål og være proporsjonalt. Ombudsmannen kom til at
rein- og siidaandel er en «eiendomsinteresse» som er vernet av bestemmelsen, og
at et vedtak om forholdsmessig reduksjon er å regne som et inngrep
i denne interessen. Vedtaket om forholdsmessig reduksjon hadde imidlertid
hjemmel i nasjonal lov, og inngrepet hadde et legitimt formål; en
bærekraftig reindrift over tid.
Det springende punktet var etter dette om inngrepet
var proporsjonalt. Staten har en vid skjønnsmargin i saker om inngrep
i eiendomsretten, men den må finne en rimelig balanse mellom statens
styringsbehov og individets beskyttelsesbehov. Dette gjelder også
når inngrepet er omfattet av den såkalte «kontrollregelen» i EMK
P1-1 annet ledd. Vurderingstemaet er om den vedtaket retter seg
mot, etter en helhetsvurdering, må anses å være en individuell og
urimelig byrde.
Klageren hadde anført at han – som følge av
vedtaket – ikke ville kunne leve av reindriften, og at han ble dårligere
stilt enn andre reineiere. Disse anførslene utløste etter ombudsmannens
syn behov for en vurdering av om vedtaket i dette konkrete tilfellet kunne
være så tyngende at det kunne være i strid med EMK P1-1. Det ble
imidlertid presisert at ombudsmannen ikke hadde konkludert i dette
spørsmålet. Departementet skulle imidlertid ha vurdert spørsmålet
i klagebehandlingen.
Etter ombudsmannens uttalelse vurderte departementet
saken på nytt og opprettholdt sitt vedtak. I den nye behandlingen
ble imidlertid forholdet til EMK P1-1 vurdert.
Problemstillingen ble senere fulgt opp i to
lignende saker i form av brev fra ombudsmannen til Landbruks- og
matdepartementet hvor det også ble bedt om at forholdet til EMK
P1-1 ble vurdert. Departementet vurderte deretter forholdet til
EMK P1-1, og opprettholdt vedtakene.
Fra 1960- til 1980-tallet arbeidet rundt 12 000 spanske
sjøfolk på norske skip. De betalte sjømannsskatt til Norge, men
ikke folketrygdavgift. Etter å ha oppnådd pensjonsalder, kontaktet
noen av dem norske myndigheter, og ombudsmannen, med krav om utbetaling
av pensjon fra Norge på bakgrunn av den innbetalte sjømannsskatten,
eventuelt tilbakebetaling av skatten de hadde betalt. Ombudsmannen
tok første gang opp saken med norske myndigheter i 2012, og konkluderte
med at sjøfolkene ikke hadde opptjent pensjonsrettigheter i Norge.
Et eventuelt krav om tilbakebetaling av skatt var foreldet.
I 2013 ba representanter for sjømennene ombudsmannen
bistå med en forespørsel om en bilateral avtale mellom Norge og
Spania. Ombudsmannen tok forespørselen opp med Utenriksdepartementet,
Finansdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet. Norske myndigheter
konkluderte imidlertid med at man ikke var villig til å inngå en
slik avtale. Saken ble avsluttet hos ombudsmannen.
I august 2014 kom en av klagerne tilbake til
saken, blant annet med en anførsel om at sjøfolkene hadde en forventning
om pensjon fra Norge som kunne være vernet av EMK P1-1, og at manglende
pensjonsrettigheter for de spanske sjøfolkene var diskriminerende,
jf. EMK artikkel 14. Ombudsmannen tok spørsmålet opp med Arbeids-
og sosialdepartementet, som blant annet svarte at departementet
ikke kunne se at sjøfolkene hadde en berettiget forventning om pensjon,
jf. EMK P1-1. For at et gode skal anses som en eiendom i EMK P1-1s
forstand, må det ha grunnlag i nasjonal rett. Det nasjonale rettsgrunnlaget
er et sentralt kriterium for å avgjøre om det foreligger eiendom
etter P 1-1. Kravet gjelder både for eksisterende eiendom og for
andre aktiva det er knyttet en berettiget forventning til. I sitt
avsluttende brev uttalte ombudsmannen at han – på bakgrunn av den informasjonen
som var presentert i saken – vanskelig kunne konkludere med at de
spanske sjøfolkenes krav om pensjon hadde tilstrekkelig grunnlag
i nasjonal rett – «sufficient basis in national law» – til å være
vernet av EMK P1-1.
Ytringsfrihet er en grunnleggende menneskerettighet,
beskyttet av Grunnloven § 100, EMK artikkel 10 og FNs konvensjon
om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19.
Det rettslige utgangspunktet er at ansatte har samme
vern for sin ytringsfrihet som enhver annen borger. Rollen som arbeidstaker
medfører imidlertid visse begrensninger. Det følger av Grunnloven
§ 100 og EMK artikkel 10 at slike begrensninger krever et rettslig
grunnlag. Dette kan være lovfestede begrensninger (for eksempel
taushetsplikt), avtaler om taushetsplikt eller den ulovfestede lojalitetsplikten
som gjelder i alle arbeidsforhold. Lojalitetsplikten innebærer at
ansatte har en plikt til å opptre lojalt overfor den virksomheten
de arbeider i. Dette betyr imidlertid ikke at arbeidsgiveren har
adgang til å regulere eller sanksjonere ytringer som ansatte fremsetter
på egne vegne, etter sin egen forventning til de ansattes lojalitet.
Tilgang til informasjon og en informert offentlig debatt er viktig
for et velfungerende demokrati. Ansatte vil kunne ha spesiell kompetanse,
innsikt og erfaring knyttet til arbeidsforholdet. Det vil også være
nettopp i egenskap av å ha førstehånds kjennskap til området, at
den ansattes ytringer har betydning i den offentlige debatten. Ansattes
ytringsfrihet kan også bidra til å motvirke og avdekke ulovlige
eller kritikkverdige forhold.
En sykehjemslege uttalte seg to ganger kritisk
i lokalavisen om kommuneadministrasjonens kutt i et omsorgsbudsjett
og muligheten for en eventuell nedleggelse av sykehjemsplasser.
Først i et intervju og deretter i et leserinnlegg. Etter avisoppslagene
fikk legen en skriftlig tilrettevisning fra sin arbeidsgiver, kommunen.
Ombudsmannen konkluderte i sin uttalelse 25. september
2014 med at legens ytringer ikke kunne anses fremsatt på vegne av
kommunen. Ytringene var dermed ikke i strid med det interne medieregelverket
kommunen hadde vist til. Spørsmålet var da om ytringene var i strid
med den ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder for arbeidstakere.
Generelt skal det mye til for at den ulovfestede lojalitetsplikten
kan begrunne begrensninger i ansattes ytringsfrihet. Hver sak må
vurderes konkret, og det er i utgangspunktet arbeidsgiveren som
må bevise at ytringen påfører, eller kan påføre, virksomheten skade. Ytringer
som ikke er undergitt taushetsplikt, og som i hovedsak gir uttrykk
for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning
til å komme med. Det gjelder også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter
som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlige ansatte har
et vidt spillerom – både i form og innhold – for offentlig å gi
uttrykk for sin mening, også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass.
Slik saken var opplyst, var legens ytringer ikke i strid med den
alminnelige lojalitetsplikten. Det var dermed ikke grunnlag for
tilrettevisningen, og ombudsmannen kom til at den måtte anses som
en urettmessig begrensning av legens ytringsfrihet. Kommunen ble
bedt om å trekke tilrettevisningen tilbake.
En annen uttalelse fra ombudsmannen samme dag
omhandlet vedkommende kommunes interne regelverk om ansattes rett
til å ytre seg offentlig. På bakgrunn av flere artikler og debattinnlegg
i en avis om ytringsfriheten for de ansatte i en kommune, besluttet
ombudsmannen å undersøke denne kommunens mediereglement og etiske
retningslinjer.
Hvorvidt en ytring er illojal på en slik måte
at den er ulovlig, beror på en sammensatt, skjønnsmessig vurdering,
som vil kunne gi ulikt resultat i forskjellige situasjoner. Blant
annet vil vurderingen kunne falle ulikt ut for ansatte på forskjellige
stillingsnivåer. Dette medfører at det kan være vanskelig å gi klare, generelle
retningslinjer for grensene for hva ansatte kan ytre seg om. Offentlige
arbeidsgivere må derfor bestrebe seg på å være presise og forsiktige
ved utarbeidelsen av slikt regelverk, og de ansatte må kunne legge
til grunn at det som fremgår direkte av det skriftlige regelverket,
er i samsvar med gjeldende rett.
Det interne regelverket i den aktuelle kommunen gikk
på enkelte punkter for langt i å begrense de ansattes ytringsfrihet,
og enkelte bestemmelser var uformet på en uheldig måte. Kommunen
ble derfor bedt om å endre de aktuelle bestemmelsene i medie-reglementet
og de etiske retningslinjene. For ordens skyld ble det presisert
at ombudsmannens gjennomgang ikke innebar noen rettslig godkjenning
av de delene av regelverket som det ikke ble knyttet særskilte merknader
til. De generelle undersøkelsene som ble foretatt, ga også begrensede
muligheter til å vurdere hvordan kommunen praktiserte regelverket. Det
vil først og fremst kunne undersøkes i konkrete enkeltsaker.
NRK klaget i 2014 flere avslag på innsyn i lydlogger
inn for ombudsmannen med henvisning til EMK artikkel 10 om ytrings-
og informasjonsfrihet. En lydlogg er et kronologisk lydopptak av
telefonsamtaler i eksempelvis nødalarmsentraler og operative nødenheter.
En lydlogg inneholder flere samtaler og oppringninger, men kan være
delt i ulike lydfiler som inneholder enkeltsamtaler eller oppringninger.
Lydlogger kan i en del tilfeller inneholde opplysninger
underlagt taushetsplikt som skal unntas offentlighet med hjemmel
i offentleglova § 13. Lydlogger kan også ofte unntas med hjemmel
i offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Hvis dokumenter
unntas med hjemmel i § 14, må det imidlertid alltid foretas en meroffentlighetsvurdering
av om de likevel bør gis ut, jf. offentleglova § 11.
EMK artikkel 10 kan på visse vilkår gi rett
til innsyn i lydlogger. I Rt. 2013 s. 374 la Høyesterett til grunn
at pressens krav om tilgang til lydbåndopptak fra hovedforhandlingen
mot Arne Treholt falt inn under artikkel 10 nr. 1. Det fremkommer
imidlertid av kjennelsen at ikke ethvert krav om innsyn i dokumenter
eller annet informasjonsmateriale i offentlig besittelse omfattes.
Det understrekes i kjennelsen at spørsmålet
om et krav om innsyn har vern etter artikkel 10 nr. 1, må vurderes
konkret. Det fremheves at jo større samfunnsinteresse det er knyttet
til en sak, jo større behov er det for at forholdene legges til
rette for at pressen gis mulighet til å fylle sin funksjon på en
tilfredsstillende måte.
I en uttalelse 10. april 2014 tok ombudsmannen stilling
til en klage fra NRK om Politidirektoratets avslag på innsyn i deler
av politiets lydlogg fra terrorangrepene 22. juli 2011. Ombudsmannen
kom til at de aktuelle lydfilene var omfattet av unntaket for organinterne
dokumenter i offentleglova § 14. Politiets håndtering av terrorangrepene
hadde imidlertid stor allmenn interesse, og lydfilene, med unntak
av de som var gjort tilgjengelig gjennom lekkasjer, var ikke kjent
andre steder. Ombudsmannen kom derfor etter en konkret vurdering
til at NRKs innsynskrav kunne sies å falle inn under EMK artikkel
10 nr. 1. Dette ga ikke i seg selv en rett til innsyn, men innebar blant
annet at det måtte tas særlig hensyn til pressens funksjon som «public
watch dog» i vurderingen av om innsyn skulle gis. Den nærmere vurderingen
av kravet om innsyn i lydopptakene ble foretatt med utgangspunkt
i EMK artikkel 10 nr. 2 sammenholdt med bestemmelsen om meroffentlighet
i offentleglova. NRK hadde fått innsyn i transkripsjoner av de aktuelle
samtalene. Hva som faktisk ble sagt, var derfor kjent for NRK. Det
måtte foretas en avveining av allmennhetens behov for å få høre
opptak fra samtalene når det var gitt innsyn i innholdet i samtalene,
og behovet for unntak.
Politidirektoratet viste til belastningen for
den enkelte tilsatte i politiet ved avspilling av samtalene, samt
at offentliggjøring vil kunne få negative konsekvenser for det fremtidige
arbeidet på operasjonssentralen. Politiet var enig i at det var
stor offentlig interesse for saken, men mente at pressens funksjon
ble ivaretatt ved at det ble gitt innsyn i transkripsjonen av samtalene.
Ombudsmannen kom etter en konkret vurdering til at de hensyn som
var vektlagt i politiets vurdering av innsynskravet, fremsto som
relevante og saklige, og at det ikke var grunnlag for å kritisere Politidirektoratets
vurderinger og konklusjon.
I et brev 31. juli 2014 tok ombudsmannen stilling til
en klage fra NRK på Fylkesmannen i Sogn og Fjordanes avslag på begjæring
om innsyn i deler av Alarmsentralen Sogn og Fjordane IKS’ lydlogg
fra trippeldrapet på Valdresekspressen 4. november 2013. Lydloggen
var unntatt med hjemmel i offentleglova § 14 om organinterne dokumenter.
NRK hadde fått innsyn i skriftlig logg om hendelsen, men ikke i lydloggen.
Ombudsmannen kom til at fylkesmannen på korrekt måte hadde vurdert
om unntaksbestemmelsen i EMK artikkel 10 nr. 2 fikk anvendelse,
og fant derfor ikke grunn til å ta standpunkt til om kravet om innsyn
i lydloggen falt inn under EMK artikkel 10 nr. 1.
Fylkesmannen skrev blant annet at hvordan nødetatene
handler og samhandler i en nødsituasjon, har stor offentlig interesse.
Åpenhet om dette vil kunne styrke tilliten til det offentlige og
allmennhetens kontroll, i samsvar med hensynene bak offentleglova.
På den annen side var opplysningene i den skriftlige loggen gjort
offentlig. Den merinformasjon som lå i lydloggen, var etter fylkesmannens
vurdering ikke av særlig interesse for allmenheten. En velfungerende
nødmeldingstjeneste krever at nødetatene og innringere må kunne
kommunisere fritt uten å tenke på at lydopptakene vil kunne offentliggjøres.
Innsyn i lydloggen ble etter dette ikke gitt. Ombudsmannen kom til
at de momentene fylkesmannen hadde vektlagt var saklige og relevante,
og det ble ikke funnet grunn til å foreta videre undersøkelser i
saken.
Ombudsmannens uttalelse 14. november 2014 (sak
2014/127) omhandlet Helse- og omsorgsdepartementets avslag på NRKs
begjæring om innsyn i lydloggen fra AMK-sentralen i Helse Førde
HF i forbindelse med trippeldrapet på Valdresekspressen. Departementet
la til grunn at saken var av stor offentlig interesse, og at det
dermed kunne gis delvis innsyn i lydloggen. Taushetsbelagte opplysninger
i lydloggen var imidlertid unntatt, jf. offentleglova § 13 sammenholdt
med helsepersonelloven § 21. Ettersom helseforetaket ikke hadde
tekniske løsninger som gjorde det mulig å redigere bort de taushetsbelagte
opplysningene fra lydfilene, la departementet til grunn at innsyn
kunne gis ved transkripsjon av lydloggen.
I og med at departementet hadde foretatt en
konkret meroffentlighetsvurdering, og kommet til at det kunne gis
delvis innsyn i lydloggen, fant ombudsmannen ikke grunn til å gå
nærmere inn på NRKs anførsler om EMK artikkel 10 i saken. Slik saken
var opplyst, var det vanskelig å se at den merinformasjon som kom
frem på lydfilene sammenlignet med transkripsjonen av lydfilene
som NRK hadde fått tilgang til, hadde tilstrekkelig allmenn interesse
til at bestemmelsen kom til anvendelse.
Når det gjaldt spørsmålet om innsyn i lydfilene
i lydloggen, sluttet ombudsmannen seg til departementets vurdering
av at lydloggen inneholdt enkelte opplysninger som måtte anses å
være taushetsbelagte etter helsepersonelloven § 21, og som dermed
skulle unntas fra innsyn, jf. offentleglova § 13. Spørsmålet var
om det ville være urimelig arbeidskrevende for organet å skille
ut de taushetsbelagte opplysningene fra lydfilene i lydloggen før
innsyn ble gitt. Ombudsmannen konkluderte med at departementet ikke
i tilstrekkelig grad hadde godtgjort at det ville være urimelig
arbeidskrevende å skille dem ut. Ombudsmannen ba departementet foreta
en ny vurdering av saken og undersøke om det fantes tilgjengelige
tekniske løsninger for å foreta den aktuelle sladdingen, og hvor
arbeidskrevende dette ville være.
EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1 (EMK P7-4) oppstiller
forbud mot at noen straffeforfølges flere ganger for det samme forholdet.
Bestemmelsens nærmere innhold er utviklet gjennom omfattende praksis
fra EMD.
Ombudsmannens uttalelse 25. november 2014 gjaldt
spørsmålet om ileggelse av forelegg for brudd på alkoholloven, stengte
for at det senere ble truffet vedtak om midlertidig inndragning
av skjenkebevilling. Både forelegget og den midlertidige inndragningen
var rettet mot samme rettssubjekt og gjaldt samme straffbare forhold
– skjenking av mindreårige. De sentrale spørsmålene var dermed om
midlertidig inndragning av skjenkebevilling er å anse som straff,
og i tilfelle om den midlertidige inndragningen var i strid med
forbudet mot dobbeltstraff, jf. EMK P7-4-1 i denne saken.
De fleste avgjørelser om EMKs straffebegrep gjelder
EMK artikkel 6 og 7. Praksis fra EMD innebærer at straffebegrepet
er det samme i EMK artikkel 6 og i EMK P7-4. Det medfører at de
såkalte Engelkriteriene, som første gang ble oppstilt i EMDs dom 8. juni
1976 Engel m.fl. mot Nederland, er avgjørende for om midlertidig
inndragning av skjenkebevilling er straff i EMK P7-4s forstand.
Engelkriteriene innebærer at spørsmålet om en sanksjon
skal anses som straff etter konvensjonen, må avgjøres ut fra en
vurdering av (1) nasjonal klassifikasjon, (2) den overtrådte handlingsnormens
karakter og (3) innholdet og alvoret av den sanksjon som lovbryteren
risikerer. Kriteriene er som utgangspunkt alternative, «men en forfølgning
kan også bli betraktet som straffeforfølgning på grunnlag av den kumulative
effekt av flere av kriteriene», jf. blant annet Rt. 2004 s. 1500
avsnitt 38.
Etter en samlet vurdering av blant annet formålet med
alkohollovens bestemmelse om inndragning av skjenkebevilling, og
om bestemmelsen har et strafferettslig preg, kom ombudsmannen til
at vedtak om midlertidige inndragning av skjenkebevilling som følge
av brudd på aldersbestemmelsene i alkoholloven må anses som straff
etter EMK.
Spørsmålet var deretter om inndragningsvedtaket
innebar gjentatt forfølgning eller om det forelå lovlig parallellforfølgning.
Det fremgår av ordlyden i EMK P7-4 at den første forfølgningen,
er avsluttet når vedkommende som saken gjelder, er «finally acquitted
or convicted». Bestemmelsen har imidlertid ikke nærmere regler for
når en avgjørelse oppnår slik sperrevirkning. Siden det er adgang
til å anke vedtakelsen av et forelegg, ankefristen er den samme
som for dommer og en ankebehandling kan medføre at vedtakelsen oppheves,
kom ombudsmannen til at forelegget neppe kunne anses som endelig
i EMK P7-4s forstand ved vedtakelsen. I dette tilfellet ble forelegget
dermed endelig når ankefristen var utløpt, dvs. 13. mai 2013. Selskapet
mottok forhåndsvarsel om inndragning av skjenkebevilling 29. eller 30. april
2013. Kommunen fattet vedtak om inndragning 4. juni 2013, og fylkesmannen
stadfestet 20. februar 2014 vedtaket. Forfølgningen i foreleggssaken og
inndragningssaken hadde dermed til en viss grad skjedd parallelt.
Forelegget og inndragningen ble ilagt av to
ulike myndigheter, påtalemyndigheten og kommunen, uten at forfølgningene
hadde noen tilknytning til hverandre. Sakene ble også vurdert uavhengig
av hverandre, både i forhold til de faktiske forholdene og hvilken
reaksjon som skulle ilegges. Inndragning av skjenkebevilling er
heller ikke betinget av at det foreligger en rettslig bindende avgjørelse,
forelegg eller dom, som slår fast de faktiske forholdene. Selv om
kommunen i denne saken bygget på en anmeldelse, foretok den egne
undersøkelser av saken, blant annet gjennom forhåndsvarsel hvor
bevillingshaveren ble gitt mulighet til å uttale seg. Det kunne
dermed ikke sies å være en tilstrekkelig saklig og tidsmessig sammenheng
mellom de ulike forfølgningene. På denne bakgrunn innebar foreleggssaken
og inndragningssaken to parallelle og separate forfølgninger. Ettersom
inndragningssaken ikke ble avsluttet da forelegget ble endelig 13. mai
2013, ble bevillingshaveren straffet to ganger for samme forhold. Inndragningsvedtaket
var dermed i strid med forbudet mot dobbeltstraff i EMK P7-4.
Ombudsmannen ba derfor Fylkesmannen i Vest-Agder
om å foreta en ny vurdering av vedtaket om inndragning av skjenkebevillingen.
Helse- og omsorgsdepartementet ble bedt om å merke seg ombudsmannens
syn på straffebegrepet ved arbeidet med oppfølgingen av en høring
om endringer i alkoholregelverket.
De siste fire årene har sakstilfanget vært stabilt på
rundt 3 000 saker. I 2014 kom det inn 3 109 saker til ombudsmannens
kontor, mot 2 942 i 2013. 35 saker tatt opp av eget tiltak, mot
45 i 2013. Årsaken til nedgangen i antall saker tatt opp av eget
tiltak fra 2013 er at tallet tidligere omfattet besøk av ombudsmannen
i forvaltningen. I 2013 utgjorde disse besøkene 11 av sakene som
er oppført som saker tatt opp av eget tiltak
Avsluttede og uavsluttede saker | | |
| 2013 | 2014 |
Saker avsluttet i løpet av året | 3 076 | 3 211 |
Uavsluttede saker ved utgangen av året | 329 | 260 |
Beholdningen av uavsluttede saker ble redusert med
69 saker i løpet av 2014. Dette samtidig som antall innkomne saker
økte fra 2013 til 2014. Ved utgangen av året var det totalt 260
uavsluttede saker.
Det har vært en nedgang i ombudsmannens saksbehandlingstid.
Som et tiltak for å redusere saksbehandlingstiden ble det i 2013
innført enkelte prioriteringskriterier for saksavviklingen. Saksbehandlingstiden
gikk ned i 2013 og ble ytterligere redusert i 2014. Særlig har behandlingstiden
gått ned for saker som ble avsluttet etter å ha vært tatt opp med
forvaltningen.
Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i
antall dager | | | | | |
| 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
Avviste saker | 15 | 17 | 16 | 14 | 11 |
Saker avsluttet uten å ha vært tatt
opp med forvaltningen | 39 | 47 | 46 | 36 | 27 |
Saker avsluttet etter å ha vært tatt
med forvaltningen | 170 | 183 | 210 | 189 | 158 |
Utfallet av sakene som behandles hos ombudsmannen
kan deles i to hovedkategorier; avviste og realitetsbehandlede saker.
I 2014 ble 54 pst. av henvendelsene til ombudsmannen avvist og 46 pst.
realitetsbehandlet. Avvisningsprosenten har gått opp fra 51 pst.
i 2013 til 54 pst. i 2014. Det er også grunn til å nevne at i løpet
av de to siste årene har ombudsmannen i tråd med prioriteringskriteriene
for saksbehandlingen og med henvisning til sivilombudsmannsloven
§ 6 fjerde ledd, i større grad enn tidligere avvist saker som har
vært mindre egnet for behandling her.
Som realitetsbehandlet regnes alle saker hvor ombudsmannen
ikke finner at det foreligger en avvisningsgrunn. En sak regnes
også som realitetsbehandlet når ombudsmannen har foretatt en foreløpig undersøkelse
av om det er tilstrekkelig grunn til å behandle klagen, men saken
avsluttes uten å ha vært tatt opp med forvaltningen. I slike saker
blir det bare i begrenset grad tatt stilling til realiteten i forvaltningssaken.
Generelle forespørsler uten tilknytning til en konkret klagesak
og henvendelser sendt hit til orientering regnes som avviste saker.
Videre regnes saker som har blitt «ordnet» for klageren, gjerne
etter en telefonhenvendelse til det aktuelle forvaltningsorganet,
som realitetsbehandlet. I 2014 var det 309 slike saker. Saker kategorisert
som «ordnet» kan inneholde kritikk av det aktuelle forvaltningsorganet.
Majoriteten av klagene (rundt 75 pst.) var rettet mot
statlige forvaltningsorganer. Av disse var de fleste klagene rettet
mot Nav og mot fylkesmennene, med i underkant av en fjerdedel hver.
Klagene på den kommunale forvaltningen utgjorde
19,8 pst., mens klagene på den fylkeskommunale forvaltningen bare
utgjorde 1,5 pst.. Av saksområder er det særlig arbeidsliv, helse-
og sosialvesen, justissektoren og plan- og bygningssaker som dominerer.