Bakgrunn

Komiteen mener at korrupsjon utgjør en trussel mot rettsstaten, demokratiet, menneskerettighetene og sosial rettferdighet. Korrupsjon opprettholder fattigdom og hindrer velstandsutvikling.

Et tverrpolitisk flertall i Stortinget har som følge av dette erklært nulltoleranse mot korrupsjon. Korrupsjon er straffbart, både i henhold til norsk og andre lands lovgivning.

Det er bred politisk enighet om at det generelt er positivt at norske selskaper engasjerer seg internasjonalt, også i land der selskapene vil møte etiske utfordringer. Komiteen vil likevel understreke at selskaper som opptrer i land med store utfordringer, må være seg bevisst hva deres opptreden faktisk bidrar til.

Flere av landene som norske selskaper opererer i, er preget av omfattende korrupsjon. Det er også en av grunnene til at staten som eier må ha tydelige forventninger til selskapenes arbeid mot korrupsjon. Komiteenmener Transparency International formulerer det på en presis måte: Selskaper som driver virksomhet i land med korrupsjonsutfordringer, må være en del av løsningen og ikke en del av problemet.

Da Klassekampen, Dagens Næringsliv og andre medier høsten 2014 begynte å skrive om VimpelComs disposisjoner i forbindelse med ervervelse av telelisenser i Usbekistan, var foranledningen at politiet i en rekke land hadde satt i gang etterforskning i mars samme år. Telenor ble av Økokrim innkalt som vitne. Som nest største aksjonær i VimpelCom ble Telenor av mediene bedt om å forklare VimpelComs engasjement i Usbekistan. Det svenske teleselskapet TeliaSonera ble to år tidligere, i 2012, anklaget for utbetaling av millionbeløp til personer med sterke bånd til det usbekiske regimet. I Sverige ble det også innledet parlamentarisk gransking, og ledelsen for TeliaSonera måtte gå av. Telenor på sin side ble av daværende næringsminister Trond Giske bedt om å forklare hva Telenors rolle var i VimpelComs styre og hvorvidt VimpelCom i likhet med TeliaSonera hadde betalt for lisenser på ureglementert vis. På spørsmål fra representanten Skutle i høringen utdypet daværende næringsminister Giske hva departementet gjorde i 2012:

«Det som helt konkret ble sagt fra oss, var for det første – og det sa jo Aaser også – uttrykkelig hva slags forventninger vi hadde. Vi stilte mange spørsmål: om kjennskap, om man hadde tillit til selskapet som hadde gjennomgått denne FCPA-undersøkelsen, om man ville iverksette interngranskning, hvordan man ville følge opp, osv. Og det er det vi som eier kan gjøre – ha et utålmodig trykk på de selskapene vi eier, ikke et utilbørlig press, men et tilbørlig press på at man følger de retningslinjene og forventningene som eier har.»

På denne bakgrunn ble det for komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet,viktig å få klarhet i hva Nærings- og fiskeridepartementet som majoritetseier i Telenor mente om påstandene om ureglementerte utbetalinger som igjen var fremsatt i pressen to år etter at spørsmålet for første gang ble stilt, samt et ønske om å få vite mer om hvordan Telenor hadde håndtert saken.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at det på dette stadium av undersøkelsene er av interesse å vite hva Telenors ledelse mente om påstandene om ureglementerte utbetalinger i et selskap der Telenor var og er medeier. Slike påstander var fremkommet i pressen over en toårsperiode.

Komiteens behandling

Slik komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, ser det, er en korrupsjonsanklage mot et selskap hvor et av landets viktigste selskaper er minoritetseier, svært alvorlig og vil få konsekvenser for dette selskapets omdømme så vel som Norges renommé som et land hvor det er en faktisk nulltoleranse for korrupsjon. Flertallet har derfor tatt saken på det dypeste alvor og har så langt det har vært mulig, forsøkt å komme til bunns i saken gjennom flere brev til statsråden og åpen kontrollhøring.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til foregående merknad, og mener at den upresist gjengir partsforholdene i saken. Det er, så vidt disse medlemmer har sett, ikke fremmet noen korrupsjonsanklage mot Telenor, men mot et selskap som Telenor deltar i som minoritetseier. Det er heller ikke slik at Stortinget har en generell tilsynskompetanse med selskaper som kun er delvis eid av staten. Derimot har Stortinget ubetinget styringsrett gjennom Nærings- og fiskeridepartementet om forvaltningen av eierandeler av selskaper.

Det avgjørende for komiteen har vært hvorvidt departementet i sin eierdialog med Telenor har fulgt opp Stortingets strenge linje når det gjelder korrupsjon og derigjennom sørget for at Telenor har tatt de nødvendige skritt for å forhindre eventuell korrupsjon som deleiere i VimpelCom.

På tross av komiteens anstrengelser for å komme til bunns i saken, står fortsatt spørsmålet om det har foregått korrupsjon, ubesvart. Hverken statsråden eller Telenors ledelse kan gi svar på hvorvidt det har foregått korrupsjon i VimpelCom. Det er etter komiteenssyn heller ikke i tilstrekkelig grad godtgjort at tiltak er iverksatt for å forhindre korrupsjon av de ansvarlige deleiere av VimpelCom.

Slik komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, ser det, er det heller ikke vist tilstrekkelig vilje til å avdekke hva som har skjedd fra departementets side.

Saken er under etterforskning i flere land, og det vil forhåpentligvis med tid og stunder bli avdekket hva som har skjedd. Flertalleter likevel av den oppfatning at våre demokratiske institusjoner har et selvstendig krav på å få vite hvordan Norges lover og overordnede prinsipper har blitt fulgt opp i praksis.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at en bredt anlagt internasjonal etterforskning vil ha som oppgave i fremskaffe bevis for eventuell straffeforfølgelse. Deretter vil man kunne vurdere om det er noen som kan lastes for bestikkelser på selskapsnivå. Opplysningene om dette må fremskaffes som følge av etterforskning, og fastslås som faktum. Deretter kan kritikk rettes presist mot rette ansvarlige.

Disse medlemmer vil likevel understreke betydningen av at ev. kritikk utformes på grunnlag av autoritativt fastslåtte fakta, ikke på bakgrunn av antagelser som fakta, selv om det skulle vise seg at mistanker blir bekreftet. I en rettsstat er forhåndsdømming ansett som en trussel mot rettssikkerheten, selv om mistanken skulle vise seg begrunnet.

Komiteens vurderinger

Komiteen har i denne saken tatt utgangspunkt i de problemstillingene som ble lagt til grunn i den åpne høringen:

• 1. Hva visste departementet på de ulike stadiene/tidspunktene, hva var departementets mening, og hvordan ble dette formidlet til Telenor?

• 2. Det forsikres om at både departementet og Telenor har nulltoleranse for korrupsjon og at arbeidet mot korrupsjon tas på alvor. Samtidig kan det ikke gis garantier for at ulovlige handlinger ikke har skjedd i Usbekistan. Hvordan henger dette sammen?

• 3. Usbekistan rangeres som ett av de landene i verden hvor det er mest korrupsjon. Er det mulig å handle med et slikt regime og samtidig ha nulltoleranse for korrupsjon? Hvor grundig setter man seg inn i et lands kultur og styresett før man går inn som medeier i et selskap i landet?

• 4. Hvor grundig setter departementets eierskapsavdeling seg inn i et selskaps virksomhet i land hvor korrupsjon er et utbredt fenomen? Og hva visste departementet om VimpelComs virksomhet i Usbekistan spesielt?

• 5. Telenor har redegjort for hva som er gjort for å sette arbeidet mot korrupsjon på dagsordenen i VimpelComs styre. Hvilke avveininger ligger bak en beslutning om å gå inn som minoritetseier i et selskap hvor man aktivt må sette arbeidet mot korrupsjon på dagsordenen?

• 6. Hva slags kunnskap hadde Telenors styreleder og konsernsjef om VimpelComs virksomhet i Usbekistan?

• 7. Er det flere land hvor problemstillingen er den samme som i Usbekistan?

• 8. I hvor stor grad mener styret og konsernledelsen i Telenor at antikorrupsjonsarbeid står på dagsordenen i Telenor?

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet,vil ikke gå inn i den enkelte problemstilling, men behandle dem helhetlig.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet merker seg at komiteens flertall ikke vil gå inn i den enkelte problemstilling under høringen, og antar at dette er fordi en rekke temaer ikke lar seg behandle før man ser resultatet av politietterforskningen.

Telenor

Komiteen er kjent med at Telenors eierskap i VimpelCom Ltd har en lang og til dels vanskelig forhistorie. Telenor har ikke majoritet og dermed kontroll over VimpelCom. Telenor anser i dag sin eierposisjon som finansiell i motsetning til hva som er vanlig og ønskelig. Telenor har ellers som strategi å ta kontroll over, eller gå ut av selskaper der kontroll ikke er mulig, som styreleder Aaser uttrykte det i den åpne høringen.

Komiteen har forståelse for at et selskap i en slik posisjon er mer avhengig av andre eieres forhold til antikorrupsjonstiltak.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet,vil understreke at styremedlemmers ansvar er det samme enten man har kontroll i et selskap eller ikke.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at arten av ansvar kan være den samme mellom et flertall og et mindretall, men hvorvidt noen kan bebreides, er helt avhengig av hvilken reell innflytelse man har hatt for å motvirke uønsket forretningspraksis.

Komiteen vil peke på hva generalsekretæren i Transparency International Guro Slettemark sa under høringen:

«… hvis antikorrupsjonsprogrammet til den deleide enheten har mangelfullt innhold, eller er mangelfullt implementert, så bør eierselskapet kreve korrigerende tiltak gjennom det deleide selskapets styrende organer. Hvis påvirkning ikke nytter, og hvis avvikene er uakseptable, bør eierselskapet trekke seg ut av den deleide enheten.»

Komiteen mener at Telenors styre til enhver tid har stått fritt til å vurdere å trekke seg ut av VimpelCom. Komiteen stiller seg bak næringsminister Monica Mæland i hennes utsagn om at det er en forretningsmessig beslutning hvilke selskaper man skal være medeier i og ikke, men vil samtidig peke på at det også er et styreansvar å sørge for å arbeide mot korrupsjon.

På spørsmål om det hadde vært vurdert å trekke seg ut av VimpelCom, svarte styreleder Aaser at det ikke var aktuelt på grunn av Telenors aksjonærer.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, registrerer at konsernsjef Jon Fredrik Baksaas unngikk å svare på representanten Jette Christensens spørsmål i høringen om vektingen mellom nulltoleranse for korrupsjon og hensynet til aksjonærene.

Etter flertallets mening var de tre styremedlemmene i VimpelCom som er innstilt av Telenor, ansvarlige for å følge de samme krav til å arbeide mot korrupsjon som alle andre. De hadde et selvstendig ansvar for å spørre, etterlyse og gjøre alt som var mulig for å få klarhet i transaksjoner som administrasjonen har ansvaret for, men som det stilles kritiske spørsmål til. Flertallet stiller seg uforstående til at styremedlemmer som er nominert og hentet fra Telenor, som i andre sammenhenger er et selskap som har blitt rost for sitt arbeid mot korrupsjon, ikke er i stand til å få klarhet i forhold som det er all mulig grunn til å stille kritiske spørsmål til. Det burde være enkelt å få tilgang til de opplysningene som er nødvendig for å kunne bedømme saken korrekt. At VimpelComs administrative leder har vært en norsk tidligere Telenor-ansatt, burde ikke gjøre dette mer komplisert.

Slik flertalletvurderer det, ble en grundig sjekk av tvilsomme transaksjoner ikke gjort, og slik det ser ut, heller ikke vurdert. Styremedlemmene stolte på en FCPA- rapport uten, ifølge Baksaas, å gå grundigere inn i hva som sto der, ja, uten engang å se den. Heller ikke det faktum at utbetalinger gikk til et enkeltmannsforetak på Gibraltar så ut til å vekke noen som helst mistanke hos styret i VimpelCom. Ifølge Telenors styreleder og konsernsjef var dette heller ikke naturlig all den tid transaksjonene er tillagt administrasjonen og utbetalingene så små at styrets medlemmer ikke kunne fatte mistanke. Både styreleder Aaser og konsernsjef Baksaas la i kontroll- og konstitusjonskomiteens høring vekt på at det var administrasjonen i VimpelCom som hadde ansvaret. Aaser underbygget dette ved å si at saken i sum skaper så mye uro at han i et brev til styreleder i VimpelCom hadde stilt spørsmål om styrets tillit til administrasjonen. Baksaas på sin side etterlot inntrykk av å forstå bekymringen for transaksjonene og spesielt forbindelsen mellom Takilant og presidentdatteren i Usbekistan, men holdt fast ved at det var administrasjonen i VimpelComs ansvar.

Departementet har i brev til komiteen bekreftet at Telenors mulighet til å blokkere beslutningen om å gå inn i Usbekistan og dermed de transaksjoner denne saken handler om, er vedtektsfestet i VimpelCom. Flertallet finner det foruroligende at verken styreleder eller konsernsjef informerte kontroll- og konstitusjonskomiteen om denne blokkeringsmuligheten. Hele fremstillingen av Telenor som en minoritetseier uten makt og mulighet til å kontrollere, og en fremstilling av administrasjonen som eneste ansvarlige part for tvilsomme transaksjoner, mister sin tyngde og autoritet.

Flertallet finner det svært uheldig at et stort og betydningsfullt statlig deleid selskap gir uttrykk for en kultur hvor åpenhet og god samhandling med de politiske institusjoner ikke har prioritet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartietmener de foregående avsnitt viser at man er henvist til å spekulere i faktum som ikke er fastslått, og at det inneholder en åpenbar risiko for å rette urettmessig kritikk mot feil adressat. Disse medlemmer vil advare mot den noe nær fullstendige partsidentifikasjon som med dette etableres mellom statens aksjepost i et norsk selskap med et tilknyttet selskap man ikke har tilsvarende styring over. Det gjenstår å fastslå hvorvidt det virkelig var slik at de Telenor-nominerte styremedlemmene visste, eller burde ha visst, at de medvirket til uforsvarlig forretningspraksis og/eller kunne forhindret dette hvis de hadde hatt kunnskap og vilje. Disse medlemmer vil understreke at dette ansvaret skal og må belyses når den internasjonale etterforskning har konkludert, og ansvar skal plasseres for disposisjoner foretatt av VimpelCom.

Disse medlemmer vil videre understreke at det fremdeles ikke har fremkommet fakta som skal kunne begrunne utfallet mot Telenor som et selskap med manglende «kultur for åpenhet og god samhandling med de politiske institusjoner». Å avsi en slik dom over Telenors kultur retter seg i prinsippet mot bedriftens 33 000 ansatte som føler begrunnet stolthet ved å ha vært med på å bygge selskapet.

Nærings- og fiskeridepartementet

Komiteen har merket seg at næringsministeren i sin skriftlige kommunikasjon med komiteen har redegjort for hvordan hun har fulgt opp saken med Telenor. Også Monica Mæland som næringsminister har bedt om skriftlig redegjørelse fra Telenor og har hatt flere møter med selskapet. I sin redegjørelse til komiteen skriver hun blant annet at hennes vurdering er at Telenors styre tar arbeidet mot korrupsjon på alvor og generelt arbeider aktivt med de aktuelle problemstillingene. Videre fremholder hun at de tiltak styret i Telenor så langt har foretatt, ikke innebærer noen garanti for at kritikkverdige eller ulovlige handlinger ikke har funnet sted.

Inntrykket til komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, er at statsråden i første omgang fullt ut sluttet opp om Telenors vurderinger da saken ble offentlig gjennom media, og at hun delte Telenors vurderinger av selskapets rolle så vel som oppfatningen av at de var underlagt taushetsplikt både overfor offentligheten og Stortinget. Flertallet mener det er uheldig at statsråden ikke ser verdien i at Stortinget som demokratisk institusjon engasjerer seg i en så alvorlig sak. Det er flertallets legitime oppgave å gå inn i forvaltningen av den statlige majoritetsinteressen i Telenor, og derfor av stor interesse hvordan Telenors antikorrupsjonsprinsipper blir gjort gjeldende i et internasjonalt marked. Særlig viktig er det med tanke på at regjeringens egen eierskapsmelding har lagt vekt på samfunnsansvar og utdypet dette på følgende fire områder: menneskerettigheter, korrupsjon, klima og miljø og arbeidstakerrettigheter.

Flertalletstiller spørsmål ved hvor aktivt departementet har vært i denne saken. Flertallet stiller seg kritisk til Telenors manglende vilje til å undersøke og avskjære situasjoner som er kritikkverdige, og som det ifølge statsråd Mælands uttalelser i høringen er veldig gode grunner til at etterforskes. Det som derfor forblir uklart for flertallet,er hvorfor departementet ikke i større grad har skaffet seg innsikt i og lagt et tilbørlig press på at man følger de retningslinjene og forventningene som eier har. Ut fra dette er inntrykket flertallet sitter igjen med at departementet ikke prioriterte det departementet selv sier de legger vekt på: arbeid mot korrupsjon.

Flertallet er som tidligere nevnt fullt ut innforstått med at det er utfordringer knyttet til å være minoritetseier. Flertallet vil imidlertid trekke frem at det ikke ser ut til å være noen politisk uenighet om at selv i mindretallsposisjon har styrene ansvar for å følge opp norsk korrupsjonslovgivning. Spørsmålet som gjenstår å besvare, er hvorvidt departementet har sørget for at en slik forståelse blir fulgt opp av de selskaper staten har eierskap i, i dette tilfellet Telenor. Etter flertalletsmening kunne departementet vært langt mer aktivt og pågående i sin dialog med Telenor. Departementet kunne blant annet stilt spørsmål om muligheten til å blokkere hadde blitt vurdert i forbindelse med inntreden i Usbekistan, hvorvidt Telenors styremedlemmer hadde vurdert transaksjoner ut ifra deres forpliktelser til å arbeide mot korrupsjon, og ikke minst om Telenors styre på noe tidspunkt hadde vurdert at risikoen for å medvirke til korrupsjon var så stor at det måtte vurderes å selge seg ut av VimpelCom.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener det er en svakt begrunnet kritikk av statsråden at hun skal ha sagt seg enig i Telenors vurdering av at taushetsplikt skulle kunne begrense informasjonstilgangen til Stortinget. Disse medlemmer kan ikke se at statsråden har uttalt seg mot verdien av at Stortinget engasjerer seg i en så alvorlig sak som denne. Disse medlemmer viser til at når staten deltar i et norsk selskap notert på Oslo børs, har man med åpne øyne underkastet seg de samme rapporterings- og varslingsregler som der gjelder. Mange av disse begrensningene følger av hensynet til likebehandling mellom aksjonærgrupper, og hensynet til hvordan markedet informeres om forhold som kan påvirke vurderingen av selskapet. Posisjonen som stor eier i slike selskaper vil ikke alltid være umiddelbart konsistent med forvaltningens styringslogikk, nettopp fordi man utøver eierskap og ikke utøver forvaltningsmyndighet. Disse medlemmer finner det ikke godtgjort at eiernes interesse i å ha nulltoleranse mot korrupsjon, skulle være uklar for dem som er nominert fra norsk side til et styre.

Disse medlemmer ser frem til at etterforskningen avklarer VimpelComs eventuelle ansvar for bestikkelser i Usbekistan.