Lov 29. april 2005 nr. 21 om supplerande stønad tok
til å gjelde 1. januar 2006. Siktemålet med lova er å sikre eit
økonomisk fundament for personar som har fylt 67 år og har fast
bustad i Noreg, men som har kort butid her i landet, slik at dei
ikkje har tent opp tilstrekkeleg alderspensjon i folketrygda til
å greie seg i alderdommen. Ordninga sikrar denne gruppa eldre ei
samla inntekt på linje med det minste pensjonsnivået i folketrygda,
utan omsyn til butid i Noreg og opptening her.
Meldinga gjer greie for røynslene med stønadsordninga
etter etableringa og tek opp spørsmål om einskilde endringar. Gjennomgangen
av ordninga har bakgrunn i at Stortinget i vedtak 17. mars 2005
i samband med Innst. O. nr. 56 (2004–2005) bad regjeringa leggje
fram ei vurdering av den nye ordninga med supplerande stønad, inkludert
ei vurdering av om ordninga bør utvidast til å gjelde andre grupper
enn personar over 67 år.
I samband med gjennomgangen er det henta statistiske
opplysningar frå Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk
sentralbyrå (SSB) om dei ulike aspekta ved stønadsordninga i praksis og
innverknaden på uttaket av økonomisk stønad. Grunnlaget inkluderer
ei særskild kartlegging av endringane i bruken av økonomisk stønad
frå 2005 (året før innføringsåret) til 2006 og 2007, der ein følgjer
dei individuelle brukarane. Direktoratet har òg henta inn vurderingar
frå dei som handsamar sakene om kva dei opplever som problem knytte
til stønadsvilkåra og dei andre sidene av ordninga.
Formålet med å etablere ordninga var å sikre
ei minsteinntekt på nivå med minstepensjon for eldre innvandrarar
og andre med liten eller ingen alderspensjon frå folketrygda, samt
å avlaste kommunane for utgifter til økonomisk stønad. Den aktuelle
gruppa ville elles verte varige mottakarar av økonomisk stønad,
som er meint å vere ei mellombels og unntaksvis yting. Ei ny stønadsordning
ville vere ei meir verdig løysing for den einskilde. I tillegg til
at fleire eldre frå asylmottaka vart busette i kommunane, av di kommunane
ofte kvidde seg for å ta imot personar i denne gruppa på grunn av
belastinga med økonomisk stønad.
I Prop. 14 L (2014–2015) er det lagt fram forslag til
avgrensingar i ordninga for supplerande stønad, slik at det frå
2015 ikkje vert gjeve tillegg for forsørging av ektemake og/eller
barn. Endringa er knytt til budsjettframlegget for 2015. Saker med
forsørgingstillegg til supplerande stønad er nesten utan unntak
saker der ein person over 67 år forsørgjer ein ektemake/sambuar
under 67 år, det vil si saker der ein av ektemakane/sambuarane er
i yrkesaktiv alder og i utgangspunktet skal forsørgje seg sjølv
ved eige arbeid. Endringa, som vil få verknad i mindre enn 10 pst.
av sakene med supplerande stønad, vil innebere eit sterkare insentiv
for denne gruppa til å nytte arbeidsevna si. Samtidig vil supplerande
stønad stå klarare fram som den minimumsløysinga det var meininga
at ordninga skulle vere. Denne endringa vert ikkje drøfta nærare
i meldinga her, men det vises til framstillinga i lovproposisjonen
og i Prop. 1 S (2014–2015) for Arbeids- og sosialdepartementet.
Supplerande stønad skal garantere ei minste samla
inntekt for personar med liten eller ingen pensjon frå folketrygda
på grunn av kort butid i Noreg. Dette kan vere innvandrarar som
kom til Noreg seint i livet, og nordmenn med lange opphald i utlandet.
For å få supplerande stønad må ein ha fylt 67
år og ha permanent opphaldsløyve i Noreg. Mottakarane får stønaden
for ein periode på 12 månader om gongen. Når ein fremjar søknad
om supplerande stønad, er det eit krav at ein møter fram personleg.
I tillegg skal stønadsmottakarane møte personleg to gonger i ein
stønadsperiode.
Berre personar som er busette i Noreg, kan få supplerande
stønad, og retten til ytinga fell bort når ein oppheld seg i utlandet
i meir enn tre månader i ein stønadsperiode. Ordninga har òg fått
unntak frå eksportkravet etter EØS-reglane.
Reglane garanterer mottakarane av supplerande stønad
ei samla inntekt på nivå med minstesatsane for pensjon i folketrygda.
Per 1. mai 2014 utgjer satsane 173 274 kroner i året for einslege, 216 593
kroner for personar med ektemake under 67 år og 160 285 kroner for
kvar av ektemakane når begge har fylt 67 år. Personar som forsørgjer
barn under 18 år, får eit tillegg i stønaden. Forslaget i Prop.
14 L (2014–2015) fører til at satsen for personar med ektemake/sambuar
under 67 år fell bort. I slike tilfelle vert da satsen for einslege
lagt til grunn. Forslaget inneber også til at det ikkje vert gjeve
forsørgingstillegg for barn.
Alle former for anna inntekt – pensjonsinntekt, arbeidsinntekt
og kapitalinntekt – fører til frådrag i den supplerande stønaden.
Inntekta til ektemake, sambuar eller registrert partnar vert teken
med ved prøvinga. Retten til supplerande stønad vert òg prøvd mot
formue. Mellom anna kan ein ikkje få stønaden dersom ein har finansformue
over 0,5 G. Supplerande stønad kan etterbetalast, men det vert gjort
frådrag i etterbetalinga for økonomisk stønad i etterbetalingsperioden.
Ved utgangen av 2006 var det i alt 2 401 mottakarar
av supplerande stønad. Talet hadde auka til 3 243 ved utgangen av
2013. Dette er i samsvar med det ein rekna med da ordninga vart
etablert.
Det er ei stor gruppe mottakarar med bakgrunn frå
Bosnia. Dei som får supplerande stønad, kjem elles frå mange land.
I alt vesentleg dreier det seg om innvandrarar frå land i den tredje
verda med lite utbygde sikringssystem, men det er mange som har
fått norsk statsborgarskap. Berre rundt 100 mottakarar er opphavleg
norske.
Om lag halvparten av dei som får supplerande stønad,
bur i Oslo, Akershus eller Østfold, og om lag to tredelar av mottakarane
er einslege. 846 mottakarar har ektemake/sambuar som òg får supplerande
stønad. Ved utgangen av 2013 var det i alt 214 mottakarar med ektemake/sambuar under
67 år og 38 mottakarar med barn under 18 år.
To tredelar av dei som får supplerande stønad
er kvinner. Kjønnsfordelinga har vore om lag den same frå 2006 til
2013.
Utgiftene til supplerande stønad var 214 mill. kroner
i 2006 (290 mill. kroner i 2013-kroner) og 411 mill. kroner i 2013.
Utgiftene i 2006 var klart høgare enn ein hadde rekna med på førehand,
trass i at ein trefte godt med omsyn til talet på mottakarar av
den nye ytinga. Budsjettforslaget for 2006 var 157 mill. kroner.
Årsaka var i hovudsak at ein overvurderte effekten av inntektsprøvinga,
mellom anna reduksjonane på grunn av opptent alderspensjon i folketrygda.
Gjennomsnittleg årleg yting var 93 009 kroner
i 2006 (124 816 kroner i 2013-kroner) og 131 271 kroner i 2013.
I 2006 hadde 64,6 pst. av mottakarane ytingar som var reduserte
på grunn av inntektsprøvinga. Dette hadde auka til 75,3 pst. i 2013.
Gjennomsnittsytinga i prosent av full stønad gjekk tilsvarande ned
gjennom heile perioden frå 2006 til 2013.
Einslege mottakarar utan forsørgingsansvar for barn
fekk 83,9 pst. av full stønad i 2006, redusert til 77,4 pst. av
full stønad i 2013. Mottakarane med ektemake under 67 år utan forsørgingsansvar
for barn har heile tida hatt den lågaste prosentdelen av full stønad –
64,8 pst. i 2006 og 56,8 pst. i 2013. Reduksjonen i gjennomsnittlege ytingar
er reelt sett større enn tala viser, ettersom fullt stønadsnivå
auka fram til 2010 i takt med opptrappinga av særtillegget i folketrygda.
Den viktigaste årsaka til reduserte ytingar
er eigen opptent alderspensjon frå folketrygda. I 2006 hadde 60,6
pst. av mottakarane noka opptent alderspensjon. Dette hadde auka
til 70,4 pst. i 2013. Samtidig auka den gjennomsnittlege trygdetida,
noko som medverka til at inntektsprøvinga hadde større effekt i
2013 enn i 2006.
Talet på personar som er 67 år eller eldre og
har fått økonomisk stønad, gjekk markert ned, særleg frå 2007. Det
same gjeld utbetalt beløp til denne aldersgruppa. Det er vanskeleg
å sjå andre årsaker til dette enn innføringa av ordninga med supplerande
stønad.
Ei undersøking som SSB har gjort med sikte på å
kartleggje endringane i bruken av økonomisk stønad frå 2005 (året
før innføringa av supplerande stønad) til 2006 og 2007, viser at etableringa
av den nye stønadsordninga hadde klar innverknad på uttaket av økonomisk
stønad. Dette gjeld både talet på personar med økonomisk stønad,
gjennomsnittleg utbetalt stønad og gjennomsnittleg tid med økonomisk
stønad.
For personar som hadde supplerande stønad både
i 2006 og 2007, gjekk til dømes den totale utbetalinga av økonomisk
stønad ned frå 132,7 mill. kroner i 2005 til 3,4 mill. kroner i
2007. Den gjennomsnittlege årlege utbetalinga gjekk i den same perioden
ned frå 83 207 kroner til 14 532 kroner, og stønadstida vart redusert
frå 10,9 til 3,6 månader i året.
Reglane for supplerande stønad inneber at det ofte
vil kunne oppstå avbrot i mottaket av ytinga. Gjennomsnittsperioden
med supplerande stønad vil difor sjeldan verte 12 månader i det
einskilde året. Sjølv om slike avbrot ikkje vert lange, vil den
det gjeld, i regelen vere avhengig av økonomisk stønad i denne tida.
I 2007 fekk den gjennomsnittlege mottakaren av supplerande stønad ytinga
i 10,8 månader, medan den gjennomsnittlege perioden med økonomisk
stønad var 1,7 månader. Gjennomsnittstida for samtidig mottak av
supplerande stønad og økonomisk stønad var 0,5 månader.
Undersøkinga til SSB viser òg at økonomisk stønad
i einskilde tilfelle vart utbetalt med svært høge beløp, òg etter
at mottakarane hadde fått supplerande stønad, særleg i saker der
mottakarane av supplerande stønad hadde ektemake/sambuar utan slik
yting. Til dømes var den største utbetalinga til ein mottakar i
denne undergruppa 248 911 kroner i 2007. Undersøkinga gjev ikkje
grunnlag for å seie noko sikkert om bakgrunnen for dette. Det kan
likevel peikast på at det var personar i denne undergruppa med forsørgingsansvar
for opptil 8 barn.
I budsjettet for 2006 vart det lagt til grunn
at ordninga med supplerande stønad ville føre til ein reduksjon
i utgiftene til økonomisk stønad på 164 mill. kroner, og kommunerammene
vart stramma inn i samsvar med dette. Det er ikkje mogleg å rekne
nærare på dette, men tala frå SSB kan tyde på at innsparinga i økonomisk
stønad vart om lag som venta, men at den fulle effekten først kom
i 2007.
Basert på undersøkingar har Arbeids- og velferdsdirektoratet
orientert om korleis dei som handsamar sakene opplever ordninga.
Tilbakemeldingane gjeld desse tilhøva:
Mottakarane av supplerande
stønad er særleg krevjande brukarar med stort behov for oppfølging.
Ikkje sjeldan er dei analfabetar eller har problem med å lese eller
skrive. Det melder seg ofte språkproblem i kontakten deira med arbeids-
og velferdsetaten.
Mottakarane av supplerande stønad skal
møte personleg når dei søkjer om ytinga, og vert kalla inn til kontrollmøte
to gonger i stønadsperioden på tolv månader. Det er opplyst at mellom
90 og 100 pst. av mottakarane møter når dei skal. For personar som
ikkje møter, vert utbetalinga stansa.
Dei som handsamar sakene, har i nokon grad vore
usikre på korleis dei skal praktisere prøvinga mot formue. Dette
er no berre regulert i rundskrivet, og det har vore eit ønskje å
få meir utfyllande føresegner i det formelle regelverket.
Tilsvarande har det vore ein viss tvil
om opphald i alders- og sjukeheimar er omfatta av regelen i § 12
i lova om supplerande stønad om at retten til supplerande stønad
fell bort ved opphald i institusjon der det offentlege dekkjer (delar
av) utgiftene. Årsaka til tvilen er reglane om eigenbetaling i dei
nemnde institusjonane.
Praksis har òg avdekt visse manglar ved
reglane om samordning av supplerande stønad med økonomisk stønad
på den eine sida og alderspensjon på den andre sida. Såleis vert
det gjort trekk i etterbetalingar av supplerande stønad for økonomisk
stønad (sosialhjelp) i den same perioden utan at kommunane får refusjon
for utlegga sine. Det vert òg i nokon grad etterbetalt alderspensjon
utan at ein har heimel til å trekke for supplerande stønad som er
utbetalt i etterbetalingsperioden.
Det er visse problem med å kontrollere
at mottakarane ikkje har hatt opphald i utlandet i meir enn tre
månader i den einskilde stønadsperioden på tolv månader. Generelt
vurderer sakshandsamarane likevel reglane om personleg frammøte ved
søking og i stønadsperioden som kontrolltiltak gode nok til å avgrense
og hindre feilutbetalingar.
Dei vanlegaste grunnane til avslag på søknader om
supplerande stønad er at søkjaren har for høg inntekt eller for
høg formue eller ikkje har løyve til fast busetjing i Noreg. Det
er ikkje mange saker som vert påklaga og få som vert anka inn for Trygderetten.
I det store fleirtalet av sakene vert det første vedtaket stadfesta.
Ein har ikkje full oversikt over tilbakekrevjingssakene
som gjeld supplerande stønad. I perioden frå desember 2012 til november
2013 vart det registrert 170 nye slike saker. På usikkert grunnlag
reknar ein med at det feilutbetalte beløpet i desse sakene utgjer
5,7 mill. kroner, gjennomsnittleg 33 500 kroner per sak.
Talet på personar med supplerande stønad og
samansetnaden av stønadspopulasjonen frå 2006 og fram til i dag
har i alt vesentleg vore i samsvar med det ein rekna med da ein
etablerte ordninga. Utgiftene til ordninga har vore høgare enn ein hadde
rekna med, i hovudsak fordi effekten av inntektsprøvinga har vore
mindre enn ein trudde på førehand.
I 2006 hadde 64,6 pst. av mottakarane ytingar som
var reduserte på grunn av inntektsprøvinga. Dette hadde auka til
75,3 pst. i 2013. Den viktigaste årsaka til reduserte ytingar er
eigen opptent alderspensjon frå folketrygda.
Talet på personar som er 67 år eller eldre og
har fått økonomisk stønad, gjekk markert ned frå 2006 og særleg
frå 2007. Det same gjeld det utbetalte beløpet til denne aldersgruppa.
Tal frå SSB tyder på at innsparinga i den økonomiske stønaden vart
om lag som venta, i alle fall frå 2007.
Vilkåra for supplerande stønad stiller store
krav til kontroll (prøving mot inntekt og formue, avgrensa høve
til å få ytinga i utlandet). Tilbakemeldingane frå dei som handsamar
sakene i praksis, tyder likevel på at ordninga i hovudsak fungerer
etter intensjonane. Avgrensinga av personkrinsen til eldre bidreg
venteleg til dette
I Prop. 14 L (2014–2015) er det lagt fram forslag om
å avvikle tillegga til mottakarar av supplerande stønad for forsørging
av ektemake og/eller barn. Endringa vil gje auka insentiv for dei forsørgde
ektemakane til å ta seg arbeid, og stønadsordninga står klarare
fram som ei minimumsløysing. Ut over dette ser det ikkje ut til
å vere behov for større endringar i stønadsordninga med omsyn til
vilkåra for ytingar m.m. Det er likevel grunn til å vurdere visse
justeringar i regelverket, sjå oppsummeringa i kapittel 2.6 i meldinga.
Ein bør vurdere følgjande endringar i reglane
for supplerande stønad:
presisere reglane
om prøving av supplerande stønad mot finansformue, mellom anna slik
at regelen om avslag på stønad når finansformuen er over 0,5 G,
går fram av det formelle regelverket;
presisere at regelen om bortfall av supplerande stønad
når mottakaren er innlagd i ein institusjon der opphaldet vert dekt
av det offentlege, òg gjeld ved opphald i institusjonar der dei
innlagde har plikt til eigenbetaling av inntektene dei har (alders-
og sjukeheimar);
endre reglane slik at trekk i etterbetalt
supplerande stønad for økonomisk stønad i etterbetalingsperioden
automatisk vert refundert til den aktuelle kommunen. Det bør òg
vurderast om det same skal gjelde økonomisk stønad i den månaden
da supplerande stønad kjem til utbetaling;
etablere ein heimel for trekk for utbetalt
supplerande stønad i etterbetalingar av alderspensjon, og vurdere
reglar med sikte på at personar med formell status som flyktning
ikkje skal kunne få supplerande stønad (av di dei har rett til full
minsteyting frå folketrygda);
oppdatere lova om supplerande stønad som
følgje av endringar i utlendingslova og etableringa av lova om sosiale
tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga.
Ein reknar ikkje med at dei aktuelle endringane vil
ha økonomiske eller administrative konsekvensar som påverkar budsjettet.
Endringane vil likevel bidra til at lova vert enklare å praktisere.
I Ot.prp. nr. 14 (2004–2005) vurderte ein om
den supplerande stønadsordninga burde famne om personar under 67
år som har varig redusert arbeidsevne og fyller vilkåra i folketrygdlova kapittel
12 for uførepensjon, men konkluderte med at ordninga burde ha ei
aldersgrense på 67 år. Ein la avgjerande vekt på kontrollomsynet. Etter
forslag frå kommunalkomiteen vedtok Stortinget likevel ei oppmoding
til regjeringa om å vurdere å utvide ordninga til personar under
67 år (vedtak nr. 285 for 2004–2005).
Ei utviding til uføre under 67 år vil i tilfelle
omfatte personar med ein uførepensjon som er avkorta på grunn av
manglande butid i Noreg, og personar som var uføre da dei kom hit,
men som ikkje fyller vilkåret om å ha vore med i trygda dei siste
tre åra fram til dei vart uføre. Ein vil finne opphavleg norske
i begge gruppene.
Ein legg til grunn at eit viktig omsyn ved ei
eventuell utviding ville vere å avlaste kommunane for økonomisk
stønad til personar som vert omfatta av utvidinga. Økonomisk stønad
er meint som ei unntaksvis yting. Når mottakaren ikkje har arbeidsevne
og det ikkje er utsikter til betring, vert økonomisk stønad ei langtidsyting.
Her som ved ordninga for eldre må supplerande stønad
reknast som ei meir verdig løysing for den einskilde. Dette har
òg ei side til menneskerettskonvensjonane. Supplerande stønad er
ei meir langsiktig ordning enn økonomisk stønad og vil leggje betre
til rette for at den einskilde kan nyte godt av rettane etter konvensjonane,
til dømes retten til eit familieliv.
Supplerande stønad for personar under 67 år
bør i tilfelle baserast på inntektsprøving og strenge reglar for
opphald i utlandet, på same måten som ordninga for eldre. Dei uføre
vil generelt vere ei større utfordring på dette punktet. Dei vil
i regelen lettare kunne skaffe seg inntekter ved sida av ytinga,
og det vil vere meir krevjande å halde kontroll med opphald i utlandet.
Sjansane for misbruk og urettkomen utnytting av ordninga ville auke.
Etter ei samla vurdering vil departementet ikkje gå
inn for å utvide ordninga med supplerande stønad til personar under
67 år. Ein legg avgjerande vekt på kontrollproblema som dette vil
føre med seg. Ei endring kan dessutan vere uheldig i dag med tanke
på gjennomføringa av den nye uføretrygda.