Det har lenge vært en målsetting at sjøtransporten
skal ta økte andeler av transportveksten spesielt innen godstransport
for å redusere problemer knyttet til miljø, arealknapphet og trafikksikkerhet,
jf. St.meld. nr. 24 (2003–2004) og Innst. S. nr. 240 (2003–2004)
Nasjonal transportplan 2006–2015. Mål og prioriteringer i transportpolitikken
er videreført senest i Nasjonal transportplan for 2014–2023.Økt overføring av gods fra vei til sjø
påvirkes av mange ulike aktører, både statlige, kommunale og private.
Eksempelvis er effektiv drift og konkurransedyktige priser på havnetjenestene
av stor betydning for sjøtransporten. Samferdselsdepartementet (tidligere
Fiskeri- og kystdepartementet) og Kystverket kan påvirke godstransporten
til sjøs innen sine ansvarsområder, og for øvrig legge til rette
for godt samarbeid med de andre aktørene.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad Fiskeri- og kystdepartementets og Kystverkets arbeid med å
overføre mer godstrafikk fra vei til sjø er målrettet og effektivt,
og å belyse andre årsaker til eventuell svak måloppnåelse. Undersøkelsen
omfatter i hovedsak perioden 2009–2013.
Kystverket har over 1 100 ansatte og er den
nasjonale etaten for kystforvaltning. Etaten skal arbeide aktivt
for en effektiv og sikker sjøtransport gjennom å ivareta transportnæringens
behov for framkommelighet og effektive havner langs den norske kysten.
Kystverket er ansvarlig for maritim infrastruktur og skal i tillegg
arbeide for å styrke sjøtransporten slik at større mengder gods blir
fraktet med skip.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
Innst. S. nr. 240
(2003–2004), jf. St.meld. nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan
2006–2015
Innst. S. nr. 300 (2008–2009), jf. St.meld.
nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019
Innst. 271 S (2010–2011), jf. Dokument
8:53 S (2010–2011)
Fiskeri- og kystdepartementets budsjettproposisjoner
(St.prp. nr. 1) med tilhørende innstillinger for årene 2005–2013
Rapporten ble forelagt Samferdselsdepartementet
ved brev av 23. januar 2014. Departementet har i brev av 20. februar
2014 til Riksrevisjonen gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er
i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Andelen innenlands
godstransport på sjø har vært synkende siden 2009
Det er klare svakheter ved Kystverkets
arbeid for å fremme overføring av gods fra vei til sjø.
Fiskeri- og kystdepartementet (nå Samferdselsdepartementet)
har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp målet om å overføre gods
fra vei til sjø
Det er svak styring og oppfølging av godsmålet
Tilretteleggingen av viktig infrastruktur
kan forbedres
Avgiftssystemet fremmer i liten grad godsmålet for
sjøtransport
Målet om å overføre gods fra vei til sjø og
bane har vært et mål i de siste tre nasjonale transportplanene,
og er omtalt i de siste årenes budsjettproposisjoner. I Innst. S.
nr. 300 (2008–2009) peker transport- og kommunikasjonskomiteen på
at man må få mer gods fra vei til bane og sjø.
Riksrevisjonen merker seg at offisiell statistikk viser
at innenlands godstransport på sjø har tapt andeler mot innenlands
veitransport (målt i tonnkilometer). I perioden fra 2005 til 2012
har sjøtransport gått ned med 1,1 mrd. tonnkilometer, mens veitransport
har økt med om lag 2 mrd. tonnkilometer. Nedgangen i andeler var
særlig sterk i perioden 2009 til 2012. Utviklingen for sjøtransportens
andel av eksport og import har vært relativt stabil i samme periode.
Samferdselsdepartementet påpeker at statistikken for innenlands
godstrafikk er svært usikker, fordi den ikke omfatter utenlandsregistrerte
skip.
Etter Riksrevisjonens vurdering er konsekvensene
uansett at det er en økende mengde tungtrafikk på veiene som kunne
vært erstattet av varetransport på sjø, og på den måten bidratt til
å redusere miljøskadelige virkninger av transporten.
Fram til 2013 var ikke godsmålet eksplisitt omtalt
i tildelingsbrevene fra Fiskeri- og kystdepartementet til Kystverket.
I tildelingsbrevet for 2013 er to av hovedprioriteringene «å legge
til rette for økt sjøtransport» og «å legge til rette for havnesamarbeid
og være en pådriver for godskonsentrasjon». Kystverket har ikke
rapportert på dette i tertialrapportene for 2013, og har ikke utarbeidet
konkrete planer for hvordan dette skal følges opp. Riksrevisjonen
mener det er uheldig at de overordnede prioriteringene ikke har
blitt fulgt opp på en bedre måte i den formelle styringsdialogen
mellom departement og direktorat.
I tildelingsbrevet for 2012 er det uttalt at
Kystverket skal følge opp vedtakene om utpekte havner. Undersøkelsen
viser at Kystverket har ledet og deltatt i forum for utpekte havner
slik som forutsatt. Likevel mener havnesjefene i fire av fem utpekte
havner at Kystverket ikke eller bare i liten grad opptrer som en
aktiv pådriver. 12 av 20 havnesjefer mener dette er en av de viktigste
årsakene til at det ikke fraktes mer gods til sjøs, ifølge en spørreundersøkelse
fra Riksrevisjonen.
Kystverket er en stor etat hvor 90 prosent av
ressursene nyttes til sjøsikkerhet og beredskap. Kystverket er imidlertid
også en av fire transportetater og skal ivareta sjøtransportens
interesser. Kystverket uttaler at de bare i meget begrenset grad
ser seg selv som en transportetat, og det er framhevet at hovedområdene
skal være sjøsikkerhet og oljevernberedskap.
Riksrevisjonen mener at Kystverket ikke på en god
nok måte har fulgt opp forventningene om å arbeide for å styrke
sjøtransporten slik at større mengder gods blir fraktet med skip,
slik disse var formulert i Nasjonal transportplan. Det er videre etter
Riksrevisjonens vurdering noe usikkert om Kystverket i tilstrekkelig
grad har vært en pådriver for økt overføring av gods fra vei til
sjø.
I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan
2010–2019 framheves behovet for å styrke Kystverket som planetat.
Kystverket har fra 2005 til 2013 fått en økning på 103 prosent i sine
bevilgninger, fra 1,2 mrd. kroner i 2005 til 2,5 mrd. kroner i 2013.
I Prop. 1 S (2011–2012) og Prop. 1 S (2012–2013) framgår det at
Kystverket som ledd i å sikre effektiv sjøtransport skal foreta
samfunnsøkonomiske analyser av aktuelle investeringer.
Undersøkelsen viser at Fiskeri- og kystdepartementet
og Kystverket har gjennomført farledstiltak, lettelser i gebyr-
og avgiftsbelastningen og implementert ny havne- og farvannslov,
som varslet i Nasjonal transportplan. Det er også positivt at departementet
har lagt vekt på å styrke kompetansen på samfunnsøkonomiske analyser. Undersøkelsen
viser likevel at manglende kapasitet på samfunnsøkonomiske analyser
har vært et gjentagende tema i styringsdialogen mellom Fiskeri-
og kystdepartementet og Kystverket de siste årene. Fiskeri- og kystdepartementet
har bevilget ekstraordinære midler til oppbygging av samfunnsøkonomisk
kompetanse i Kystverket i perioden 2010–2013. Riksrevisjonen merker
seg at Kystverket ikke har hatt tilstrekkelig kapasitet til å gjennomføre
samfunnsøkonomiske analyser, til tross for økte bevilgninger og
tett oppfølging.
De samfunnsøkonomiske analysene skal være del
av departementets beslutningsgrunnlag og innspill til arbeidet med
Nasjonal transportplan. I arbeidet med Nasjonal transportplan 2010–2019
var det ifølge Fiskeri- og kystdepartementet en ulempe at Kystverket
i stor grad manglet slike analyser for sine prosjekter, og det ble
påpekt at sakene fra Kystverket i NTP-sammenheng ikke framsto like
gjennomarbeidete som de øvrige etatenes prosjekter. Etter Riksrevisjonens vurdering
blir konsekvensen risiko for manglende gjennomslagskraft i NTP-prosessen.
Målet om økt overføring av gods fra vei til sjø vil dermed ikke
vektlegges i tilstrekkelig grad innenfor den overordnede transportplanleggingen i
samfunnet.
Målsettingen om å overføre mer gods til sjø
har vært et uttalt mål siden 2004 i nasjonale transportplaner og
i de siste årenes budsjettproposisjoner. Det framgår av undersøkelsen
at målet ikke er operasjonalisert i tildelingsbrevene fra Fiskeri-
og kystdepartementet til Kystverket. Departementet har ikke etterspurt
rapportering om dette fra Kystverket, og godsmålet omtales ikke
i Kystverkets årsrapporter. Målet er videre ikke omtalt i den skriftlige
delen av styringsdialogen i perioden 2010–2012. Undersøkelsen viser
at Fiskeri- og kystdepartementet ikke har etablert et system for
styring og oppfølging av godsoverføring til sjø. Det er etter Riksrevisjonens
vurdering uheldig at departementet ikke har fastsatt eller operasjonalisert
mål for overføring av gods fra vei til sjø i tildelingsbrevet til
Kystverket slik økonomireglementet forutsetter. Fra Samferdselsdepartementet
er det framhevet at godsmålet er et virkemiddel og en visjon og
ambisjon, og ikke et resultatmål.
Det framgår av økonomireglementet § 4 at virksomheten
er ansvarlig for å sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig
beslutningsgrunnlag. Undersøkelsen viser at det er usikkerhet ved
statistikken om godstransport til sjøs. Dette gir et svakere grunnlag
for planlegging og tilrettelegging av tiltak.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det positivt
at det i forlengelsen av Nasjonal transportplan 2014–2023 nå er
igangsatt tiltak i form av en godsanalyse for å bedre statistikkgrunnlaget
for overføring av gods til sjøs. Departementet har videre i 2013
utarbeidet en nærskipsfartsstrategi, og en stor del av de foreslåtte
tiltakene i nærskipsfartsstrategien avhenger av resultatet av godsanalysen.
Tilrettelegging av infrastruktur er et sentralt
statlig virkemiddel for å nå målet om å overføre mer gods fra vei
til sjø. Utbygging av infrastruktur omfatter særlig fire områder:
definering av utpekte havner og stamnetthavner, utbygging av havner
og farleder, utvikling av intermodale knutepunkt og nasjonale forventninger
til regional og kommunal planlegging.
Fiskeri- og kystdepartementet skal utpeke havner
som er særlig viktige for å utvikle effektiv og sikker sjøtransport.
Av St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 framgår
det at til sammen 32 havner er definert som stamnetthavner.Opprinnelig var fem av disse definert
som utpekte havner. Det følger ikke med økonomiske eller andre statlige virkemidler
til havnene ut over at de er «utpekte» og bør prioriteres. Riksrevisjonen
ser at havnepolitikken i stor grad styres gjennom kommunale virkemidler.
Riksrevisjonen merker seg at det ikke er gjennomført
systematiske evalueringer av hvilken effekt utpekte havner har hatt
på overføringen av gods fra vei til sjø. Høsten 2013 ble likevel
ytterligere to havner utpekt som særlig viktige for å utvikle effektiv
og sikker sjøtransport. Riksrevisjonen mener det er uheldig at departementet ikke
har sikret seg kunnskap om effekten av tiltaket.
Transport- og kommunikasjonskomiteen har framhevet
viktigheten av å skape gode knutepunkter hvor omlasting mellom bil,
skip og bane kan foregå på en mest mulig effektiv måte. Komiteen
vektlegger videre at effektive logistikknutepunkt er en av forutsetningene
for å lykkes i å øke varetransporten på sjøen. Fiskeri- og kystdepartementet
opplyser at man ikke er kjent med at det er etablert nye intermodale knutepunkter
i perioden fra 2010 til 2013. Det er Riksrevisjonens oppfatning
at departementet har hatt for lite systematisert kunnskap om status
og utvikling i arbeidet med infrastrukturen, som er nødvendig for
å kunne overføre mer gods fra vei til sjø. Riksrevisjonen mener
videre at det er rom for større grad av samarbeid mellom transportetatene
for på den måten å øke kompetanseoverføringen på tvers av disse.
Målet om å overføre mer gods fra vei til sjø
har vært uttalt siden 2004, og transport- og kommunikasjonskomiteen
uttaler i Innst. 271 S (2010–2011) at økonomien knyttet til varetransporten er
en vesentlig faktor for å oppnå målsettingen om overføring av transport
fra vei til sjø. I tillegg til statlige gebyrer og avgifter er havnenes
prisfastsetting av tjenester sentrale for de totale kostnadene knyttet
til sjøtransporten.
I perioden 2010 til 2013 har avgiftene på sjøtransporten
blitt redusert med om lag 125 mill. kroner som følge av avvikling
av kystavgiften, og årsavgiften for havnesikkerhet er redusert.
Aktørene på området mener avgiftsnivået for skipstrafikk fortsatt
er høyt, og at det svekker sjøtransportens konkurranseevne.
Riksrevisjonen mener manglende kunnskaper om
effektene av de ulike avgiftene kan gi lite målrettet bruk av avgiftene
som virkemiddel. Riksrevisjonen ser det imidlertid som positivt
at det i nærskipsfartsstrategien foreslås å foreta en vurdering
av effekten av ulike typer tiltak for å påvirke transportmiddelfordelingen,
herunder pris for bruk av infrastruktur og bruk av avgifter i transportsektoren.
Riksrevisjonen anbefaler at:
Kystverket videreutvikler
rollen som transportetat slik at sjøtransportens konkurransekraft styrkes
i samsvar med nasjonale transportprioriteringer.
Samferdselsdepartementet vurderer på hvilken måte
det kan legges til rette for å nå målet om mer gods til sjø, og
hvordan dette kan følges opp i styringsdialogen med Kystverket.
Samferdselsdepartementet i samarbeid med Kystverket
gir økt prioritet til arbeidet med å forbedre styringsinformasjonen
om utviklingen i godstransport til sjøs.
Samferdselsdepartementet legger til rette
for bedre samhandling mellom Kystverket og de øvrige transportetatene.
Statsråden gir uttrykk for at dokumentet peker
på flere viktige problemstillinger som vil bli fulgt opp. Det er
etter framleggelsen av NTP 2014–2023 ifølge statsråden satt i gang
en rekke prosjekter i departementet, og disse er i stor grad i tråd
med Riksrevisjonens anbefalinger.
Statsråden framhever videre at Nærskipsfartsstrategien
ble lagt fram i 2013 for å styrke sjøtransportens konkurranseevne,
og at det blir lagt fram en ny havnestrategi i løpet av året. Videre
vil departementet fortsatt følge opp styrkingen av samfunnsøkonomisk
kompetanse i Kystverket.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om styrking
av styringsinformasjonen, understreker statsråden at departementet
i tråd med økonomiregelverket er i gang med å sikre tilstrekkelig
styringsinformasjon for å kunne vurdere og følge opp de foreslåtte
tiltakene i nærskipsfartsstrategien. Av andre tiltak framhever statsråden
at det er satt i gang en bred godsanalyse som skal sluttføres i
2015. Godsanalysen skal styrke kunnskapsgrunnlaget om sjøtransport
og kombinerte transportløsninger, og kartlegge potensialet for overføring av
gods fra vei til sjø og bane.
Departementet og Kystverket er også i gang med metodeutvikling,
analyse og utbedring av statistikkgrunnlaget som et ledd i å forbedre
styringsinformasjonen om godstransport til sjøs. Departementet samarbeider
med sentrale etater og forskningsinstitusjoner for å forbedre styringsinformasjonen
på området. Det er også planlagt dialogmøter med havnene for å sikre
et best mulig statistikkgrunnlag fra norske havner. I tillegg har
departementet styrket forskningsinnsatsen innenfor sjøtransport
og integrerte transportløsninger gjennom en bevilgning på 20 mill.
kroner til Norges forskningsråd.
Når det gjelder anbefalingen om at Samferdselsdepartementet
bør legge til rette for bedre samhandling mellom Kystverket og de
øvrige transportetatene, opplyser statsråden at samarbeidet mellom
Kystverket og de andre transportetatene i mange år har blitt ivaretatt
gjennom NTP-samarbeidet. Arbeidet er betydelig forsterket ved å
samle transportetatene i Samferdselsdepartementet. Samlingen av
etatene vil ifølge statsråden forenkle styringen og koordineringen av
transportetatene og være positivt for den enkelte etats utvikling
og bidra til en tverrsektoriell virkemiddelbruk, som i større grad
kan bidra til å løse de sentrale utfordringene på transportområdet.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth
Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Gerd Eli Berge, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk
Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne,
Rasmus Hansson, viser til Riksrevisjonens undersøkelse av
den statlige kystforvaltningens arbeid med å øke andelen godstransport
til sjøs. Undersøkelsens mål var å vurdere i hvilken grad Fiskeri-
og kystdepartementets (nå Samferdselsdepartementet) og Kystverkets
arbeid med å overføre mer godstrafikk fra vei til sjø er målrettet
og effektivt, og å belyse andre årsaker til eventuell svak måloppnåelse. Komiteen har
merket seg at undersøkelsen i hovedsak gjelder perioden 2009–2013,
og at den tar for seg kun innenlands sjøtransport med NOR-registrerte
skip (ikke utenlandske skip).
Målsettingen om å overføre mer gods til sjø
har vært uttalt av Stortinget siden 2004 i nasjonale transportplaner
(NTP-er) og i de siste årenes budsjettproposisjoner. Komiteen minner
om at selve formålet med å vedta disse tiltakene er å redusere klimagassutslipp
og miljøforurensning fra transportsektoren som helhet, og samtidig sikre
en trygg og effektiv trafikkavvikling. Komiteen understreker
derfor at når andelen innenlands godstransport på sjø har vært synkende
siden 2009 og veitransporten har økt, er det ikke bare i strid med
det uttalte målet i NTP, men undergraver direkte tiltakets klimamål
og motvirker Stortingets klimaforlik.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
finner at årsaken til manglende måloppnåelse både er svakheter ved
Kystverkets rolle som transportetat, og at Fiskeri- og kystdepartementet
(nå Samferdselsdepartementet) ikke har fulgt opp Kystverkets arbeid
med å overføre gods fra vei til sjø. Riksrevisjonen finner også
at avgiftssystemet innen transportsektoren motvirker overføring
av godstransport fra vei til sjø, fordi sjøtransport har vanskelig
for å konkurrere med veitransportens betingelser.
Komiteen merker seg videre at
statistikken for all godsomslag i norske havner er mer positiv enn
beregninger som kun ser på NOR-registrerte skip, og at denne har
økt med 12 prosent fra 2009 til 2012 målt i tonn (ikke tonnkilometer).
Samferdselsdepartementet anfører at det også påvirker statistikken
at andelen utenlandskregistrerte skip i innenriks fart har økt betydelig
de siste årene.
Komiteen merker seg
at Riksrevisjonen i sin undersøkelse finner klare svakheter ved
Kystverkets arbeid for å fremme overføring av gods fra vei til sjø:
Kystverket er én av fire transportetater og
skal ivareta sjøtransportens interesser. Likevel viser undersøkelsen
som Riksrevisjonen har gjort, at Kystverket i meget begrenset grad
ser seg selv som en transportetat, mens det er framhevet at hovedområdene
skal være sjøsikkerhet og oljevernberedskap.
Komiteen registrerer at Kystverket
er en etat hvor 90 prosent av ressursene nyttes til sjøsikkerhet
og beredskap, og at etatens arbeid som transportetat dermed synes
å være nedprioritert. Det fremstår som usikkert om Kystverket i tilstrekkelig
grad har vært en pådriver for økt overføring av gods fra vei til
sjø, blant annet fordi havnesjefene i hele fire av fem utpekte havner oppgir
at Kystverket ikke eller bare i liten grad opptrer som en aktiv
pådriver for dette. Komiteen merker seg særlig at
12 av 20 havnesjefer mener dette er en av de viktigste årsakene
til at det ikke fraktes mer gods til sjøs.
Komiteen merker seg at Kystverket
ikke har rapportert på prioriteringene i tildelingsbrevene fra departementet
om «å legge til rette for økt sjøtransport» og «å legge til rette
for havnesamarbeid og være en pådriver for godskonsentrasjon» i
tertialrapportene for 2013, og at Kystverket ikke har utarbeidet
konkrete planer for hvordan dette skal følges opp. Komiteen registrerer
at dette hittil heller ikke er blitt etterspurt av departementet,
selv om det har vært en målsetting for Stortinget.
Komiteen merker seg videre at
Riksrevisjonen mener det er risiko for manglende gjennomslag i Nasjonal
transportplan for tiltak som fremmer godstransport på sjø. Riksrevisjonen
mener det er positivt at departementet har lagt vekt på å styrke
kompetansen på samfunnsmessige analyser i Kystverket og at det har
blitt tatt opp som tema gjentagende ganger i styringsdialogen mellom
departementet og kystverket. Departementet har også bevilget ekstraordinære midler
til samfunnsøkonomisk kompetanse. På tross av dette viser Riksrevisjonens
undersøkelse at Kystverket ikke har hatt tilstrekkelig kapasitet til
å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
anbefaling om at Samferdselsdepartementet bør vurdere på hvilken
måte det kan legges til rette for å nå målet om mer gods til sjø,
og hvordan dette kan følges opp i styringsdialogen med Kystverket. Komiteen finner
grunn til å se både på departementets overordnede styring og på
hvordan Kystverket kan videreutvikle rollen som transportetat slik
at sjøtransportens konkurransekraft styrkes i samsvar med nasjonale
transportprioriteringer. Komiteen ser positivt på
de tiltak som statsråden skriver at nå er igangsatt, blant annet arbeidet
med en godsanalyse for å bedre statistikkgrunnlaget for overføring
av gods til sjøs.
Komiteen merker seg
at Riksrevisjonen finner at Fiskeri- og kystdepartementet (nå Samferdselsdepartementet)
ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp målet om å overføre gods
fra vei til sjø gjennom overordnet styring, tilrettelegging av infrastruktur
og avgiftspolitikken. Komiteen viser til Riksrevisjonens
funn om at
det er svak styring
og oppfølging av godsmålet
tilretteleggingen av knutepunkter for gods
kan forbedres
departementet vet lite om effekten av avgiftsreduksjonene
Komiteen merker seg at Riksrevisjonens
undersøkelse viser at Fiskeri- og kystdepartementet ikke har etablert
et system for styring og oppfølging av godsoverføring til sjø. Blant
annet er ikke Stortingets mål om økt godstransport til sjøs operasjonalisert
i tildelingsbrevene fra Fiskeri- og kystdepartementet til Kystverket,
noe som har ført til at dette ikke har vært en del av den formelle
styringsdialogen. Komiteen merker seg videre at departementet
har ikke etterspurt rapportering om dette fra Kystverket, og godsmålet
omtales ikke i Kystverkets årsrapporter. Målet er heller ikke omtalt
i den skriftlige delen av styringsdialogen i perioden 2010–2012.
Komiteen registrerer at det i
statsrådens svar understrekes at overføringen av gods fra vei til sjø
«ikke er et mål i seg selv, snarere et av flere virkemiddel, som
under visse betingelser, kan bidra til å nå hovedmålene i transportpolitikken».
Det overordnete målet i transportpolitikken er ifølge statsråden
å «tilby et effektivt, tilgjengelig, sikkert og miljøvennlig transportsystem
som dekker samfunnets behov for transport og fremmer regional utvikling». Komiteen merker
seg også at statsråden lenger ned i samme brev framholder at godsmålet
er «en visjon og ambisjon, ikke et selvstendig mål».
Komiteen vil derfor minne om
at det er departementet som skal fastsette mål, styringsparametere
og resultatkrav for underliggende virksomheter, etter de målsettinger
som Stortinget vedtar. Komiteen mener rekken av innstillinger
hvor dette er fremmet, viser at målsettingen om å øke andelen godstransport
på sjø har hatt høy og varig prioritet i Stortinget som et sentralt
tiltak. Dette for å sørge for effektiv og sikker trafikkavvikling
uten å øke forurensningen og utslipp av klimagasser fra transportsektoren.
Komiteen deler Riksrevisjonens
vurdering at det er uheldig at departementet ikke har fastsatt eller
operasjonalisert mål for overføring av gods fra vei til sjø i tildelingsbrevet
til Kystverket slik økonomireglementet forutsetter. Komiteen mener
at det er grunn til å revurdere denne strategien. Ved å gjøre godsmålet
også til et resultatmål som etatene skal rapportere på, er sjansen større
også for en samordnet transportpolitikk for det som er Stortingets
hensikt med målsettingen, nemlig redusere problemer knyttet til
miljø, arealknapphet og trafikksikkerhet.
Komiteen viser til
at beregninger som Transportøkonomisk institutt laget som underlag
for Nasjonal transportplan 2014–2023, anslår at veksten for godstransporten
vil bli 1,3 prosent pr. år for perioden 2008 til 2043. Det betyr
at målrettede og tydelige prioriteringer i transportpolitikken vil
fortsatt være sentralt for å unngå økte klimagassutslipp fra transport.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet,deler
derfor Riksrevisjonens bekymring over at departementet har hatt
for lite systematisert kunnskap om status og utvikling i arbeidet
med infrastrukturen, som er nødvendig for å overføre mer gods fra
vei til sjø.
Flertallet minner videre om at
forholdene for godstransport på sjø er avhengig av en rekke aktører
samt konkurransekraft i markedet. Som Riksrevisjonen også bemerker
i gjennomgangen av andre forhold som kan påvirke måloppnåelsen om
å overføre mer gods fra vei til sjø, er utbygging av nye motorveier
noe som øker veitransportens konkurransekraft på bekostning av bane
og sjø.
Komiteen viser til
Innst. 271 S (2010–2011) hvor transport- og kommunikasjonskomiteen
uttaler at økonomien knyttet til varetransporten er en vesentlig
faktor for å få mer godstransport over på sjø. Mens sjøtransporten
og havnene er basert på privat finansiering fra aktørene knyttet til
sjøtransporten, får vei og jernbane bygget ut sin infrastruktur
via bevilgninger i statsbudsjettet. Både statlige gebyrer og avgifter
og havnenes prisfastsetting av tjenester er dermed sentrale virkemidler
for å øke godstransporten til sjøs. Komiteen merker
seg fra Riksrevisjonens undersøkelse at selv om avgiftene på sjøtransporten
har blitt redusert i perioden 2010 til 2013, mener aktørene på området
at avgiftsnivået for skipstrafikk fortsatt er høyt, og at det svekker sjøtransportens
konkurranseevne.
Komiteen deler Riksrevisjonens
bekymring for at manglende kunnskaper om effektene av reduksjonen
i avgiftene kan gi lite målrettet bruk av avgiftene som virkemiddel,
og at det kan stilles spørsmål ved om sentrale forutsetninger for
å overføre mer gods fra vei til sjø er til stede. Komiteen merker
seg at det i nærskipsfartsstrategien foreslås å foreta en vurdering
av effekten av ulike typer tiltak for å påvirke transportmiddelfordeling,
herunder pris for bruk av infrastruktur og bruk av avgifter i transportsektoren. Komiteen anmoder
om at slike utredninger inkluderes i det arbeidet departementet
nå har igangsatt for å øke kunnskapen om tiltak som bidrar til målsettingen
om mer gods på sjø.
Komiteen merker seg at statsråden
i svarbrevet til Riksrevisjonen mener at andre målformuleringer
i NTP kan være i konflikt med ønsket om å øke sjøtransportens andeler
av godstransporten, blant annet regjeringens ønske om å styrke næringslivets
konkurransekraft gjennom en langsiktig politikk for bedre fremkommelighet.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet,ser
at dette gir problemstillinger knyttet til hvilke mål som er viktigst,
men stiller seg uforstående til at målet om økt konkurransekraft
skulle være i veien for en målrettet oppfølging av Stortingets vedtak
og ettertrykkelige målsetting om å få mer gods over på sjø og bane,
som del av Norges forpliktelser til å kutte klimagasser.
Flertallet mener problemstillingene
gir grunnlag for at regjeringen vurderer om transportpolitikken
er målrettet og prioritert nok, mens det ikke er grunn til å unnlate
å operasjonalisere målet om økt godstransport på sjø. Flertallet anser
målet om å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren tilstrekkelig
viktig for Stortinget til at dette er en målsetting i seg selv.
En overordnet og tallfestet målsetning om enten andel gods på henholdsvis
sjø og bane, eller en tallfestet målsetting om kutt i klimagasser
fra transportsektoren som helhet, ville kunne gi mer målrettet prioritering
av virkemidler i transportpolitikken.
Flertallet ser en sammenheng
mellom manglende evne til å gjennomføre tiltak i Kystverket og manglende
aktivitet for å sikre gjennomføring fra departementets side som
Riksrevisjonen påpeker, og det faktum at tiltaket ikke er knyttet
opp mot et konkretisert overordnet mål for utslippskutt i transportsektoren.
Fiskeri- og kystdepartementet har ikke hatt – og har fortsatt ikke
– konkrete klimamål eller mål for utslippskutt som en overføring
av gods fra vei til sjø skal bidra til. Dermed gir ikke manglende
gjennomføring på etatsnivå vesentlige utslag på konkrete mål som
har prioritet i departementet. Aktivitet for å sikre oppnåelse av
mer prioriterte og mer konkrete mål vil nødvendigvis få forrang.
Komiteen deler for øvrig Riksrevisjonens
anbefalinger:
Kystverket videreutvikler
rollen som transportetat slik at sjøtransportens konkurransekraft styrkes
i samsvar med nasjonale transportprioriteringer.
Samferdselsdepartementet vurderer på hvilken måte
det kan legges til rette for å nå målet om mer gods til sjø, og
hvordan dette kan følges opp i styringsdialogen med Kystverket.
Samferdselsdepartementet i samarbeid med Kystverket
gir økt prioritet til arbeidet med å forbedre styringsinformasjonen
om utviklingen i godstransport til sjøs.
Samferdselsdepartementet legger til rette
for bedre samhandling mellom Kystverket og de øvrige transportetatene.
Komiteen viser også til at det
i 2013 ble lagt frem en nærskipsfartsstrategi, «Mer gods på sjø».
Denne ble presentert i samband med NTP 2014–2023. Det ble her fremmet
flere tiltak som kan bidra til økt overføring av gods fra vei til
sjø. I samsvar med dette er det satt i gang en rekke tiltak som
i stor grad er i tråd med Riksrevisjonens anbefalinger.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:8 (2013–2014) – Riksrevisjonens undersøkelse
av den statlige kystforvaltningens arbeid med å øke andelen godstransport
til sjøs – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den
4. november 2014
Martin Kolberg | Rasmus Hansson |
leder | ordfører |