1.14 Proposisjonens hovedinnhold

Losordningen skal bidra til å redusere risikoen for uønskede hendelser ved sjøtransport, slik at skade på liv og helse, miljø og materielle verdier kan unngås. Dette er forsøkt avspeilet i forslaget ved at regelverket blant annet setter rammer som sikrer at et lospliktig fartøy har navigatør med tilstrekkelig farvannskompetanse om bord, det være seg los eller navigatør med farledsbevis. Forslaget inneholder også de forslag til endringer i losordningen som fremkommer av proposisjonens meldingsdel, og som krever rettslig regulering.

Samferdselsdepartementet fremmer i proposisjonen forslag til ny lov om losordningen. Proposisjonen bygger i hovedsak på forslag til lovbestemmelser som fremkommer av NOU 2013:8 Med los på sjøsikkerhet – Losordningens omfang, organisering og regelverk.

Det er foreslått endringer i formålsbestemmelsen og straffebestemmelsen, samt inntatt bestemmelser av betydning for Forsvaret.

I tillegg foreslås det en ny bestemmelse som gir hjemmel for å treffe vedtak om ikke å tilvise lov eller å avbryte en pågående losing.

Lov 16. juni 1989 nr. 59 om lostjenesten m.v. er supplert av et omfattende forskriftsverk. Forskrift 23. desember 1994 nr. 1129 om plikt til å bruke los i norske farvann (lospliktforskriften) inneholder de viktigste materielle bestemmelsene om losplikt og farledsbevis. Siste vesentlige revisjon av lospliktforskriften trådte i kraft 1. januar 2011.

I forslaget er det videre foreslått å løfte enkelte prinsipielle spørsmål fra forskriftsnivå til lovnivå, særlig hva gjelder farledsbevisordningen.

Forskriftsverket til gjeldende loslov fremstår som fragmentert og lite brukervennlig, både for brukerne og forvaltningen. Enkelte forskrifter har ikke tilfredsstillende kvalitet, verken når det gjelder materielt innhold eller struktur. Forskriftsverket er utviklet gjennom flere år uten særlig fokus på koordinering, noe som har resultert i en kombinasjon av relativt nye forskrifter og regelverk av eldre dato som trenger full revisjon. Dette, sammenholdt med forslaget om å løfte enkelte prinsipielle spørsmål fra forskriftsnivå til lovnivå, innebærer at departementet må gjennomgå forskriftene til loven.

1.15 Bakgrunnen for lovforslaget

Generelt

Ved kongelig resolusjon 2. mars 2012 ble det oppnevnt et utvalg som fikk i oppdrag å foreta en gjennomgang av lostjenesten og regelverk innen våren 2013 (losutvalget). Mandatet for utvalget var fastsatt i den samme kongelige resolusjon. Losutvalget overleverte sin utredning til fiskeri- og kystministeren 10. juni 2013.

Etter regjeringens vurdering er det flere forhold som tilsier at det nå bør foretas en ny gjennomgang av lostjenesten.

Lostjenesten har i de senere år stått overfor flere utfordringer, eksempelvis knyttet til den økonomiske situasjonen. Dette har blant annet medført avgiftsøkninger som til tider har ligget over den forventede prisutvikling i samfunnet for øvrig. Videre har praktiseringen av den reviderte lospliktforskriften som ble implementert med virkning fra 1. januar 2011 vakt en del reaksjoner, jf. forskrift 23. desember 1994 nr. 1129 Forskrift om plikt til å bruke los i norske farvann. Blant annet har det vært reist spørsmål om omfanget av lostjenesten og i hvilken grad farledsbevisordningen kan erstatte bruk av los om bord i fartøyet. Det har også skjedd en teknologisk utvikling innen navigasjonsutstyr og kompetanse om bord på fartøy som trafikkerer i norske kystfarvann. Lospliktens omfang og organisering bør derfor vurderes opp mot den teknologiske utviklingen.

Dagens loslov er fra 1989, og det er identifisert et behov for å revidere enkelte bestemmelser både i loven og tilhørende forskriftsverk. Regelverket setter videre rammer for lostjenesten, og gjennomføring av eventuelle forslag til endringer kan føre til at lovverket må endres. I forbindelse med gjennomgangen av lostjenesten, skal utvalget derfor komme med forslag til nye lovbestemmelser om lostjenesten.

Regjeringen ønsker å videreutvikle lostjenesten som en fremtidsrettet, kostnadseffektiv og brukervennlig tjeneste, som skal fortsette å ivareta viktige samfunnsoppgaver knyttet til miljø og sikkerhet.

1.16 Gjeldende rett

Lov om lostjenesten

Lostjenesten og losplikten er regulert ved lov 16. juni 1989 nr. 59 om lostjenesten m.v. (losloven) og tilhørende forskrifter.

Gjeldende loslov § 1 angir formålet med loven som «er å sikre en effektiv lostjeneste, som kan bidra til å trygge ferdselen på sjøen og derigjennom verne om miljøet, samt medvirke til at Forsvaret kan løse sine oppgaver». Losloven skal således bidra til at sjøtransporten kan utføres på en trygg og forsvarlig måte.

Nærmere omtale av de enkelte paragrafene i gjeldende loslov går ellers fram av kapittel 16.1 i proposisjonen.

Det er i alt 13 gjeldende forskrifter som er gitt med direkte hjemmel i losloven (med unntak av delegeringer). Disse kan deles inn i forskrifter som retter seg mot næringen, og forskrifter som retter seg mot lostjenesten som sådan. De mest sentrale forskriftene er omtalt i kapittel 16.2 i proposisjonen.

1.17 Rettstilstanden i andre land

I kapittel 17.1 i proposisjonen er rettstilstanden i Sverige, Danmark og Finland omtalt.

1.18 Internasjonalt rammeverk

Internasjonalt rammeverk er omtalt i kapittel 18 i proposisjonen, jf.:

• Havrettstraktaten (United Nations Convention on the Law of the Sea)

• IMO (International Maritime Organization)

• IALA (International Association of Marine Aids to Navigation and Lighthouse Authorities)

• EØS (Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde)

1.19 Nærmere om lovforslaget

1.19.1 Generelt om høringen

Losutvalget har i NOU 2013:8 pekt på behovet for å oppdatere og modernisere gjeldende loslov og tilhørende forskrifter. Utkastet til nye lovbestemmelser som ble sendt på høring fremstår således som en tilnærmet fullstendig gjennomgang av samtlige bestemmelser i gjeldende loslov. NOU 2013:8 inneholder videre forslag til rettslig regulering av de forslag til endringer i losordningen som utvalget anbefaler, og som har behov for en lovregulering.

Det ble i høringsbrevet pekt på enkelte problemområder som utvalget anbefalte å utrede nærmere. Det gjelder erstatningsansvar for tjenestefeil begått av loser under losing samt manglende lovregulering av losenes arbeidstid, vern av helse, velferd og sikkerhet i arbeidslivet. I tillegg stilte utvalget spørsmål om det bør gis en hjemmel som regulerer hvorvidt losene og lostjenesten skal ha adgang til å nekte eller avbryte et oppdrag av faglige grunner.

Utvalgets utkast til nye lovbestemmelser innebærer at enkelte prinsipielle spørsmål er løftet fra forskriftsnivå til lovnivå. Dette medfører at departementet på et senere tidspunkt må gjennomgå forskriftsverket til ny lov om losordningen.

Forsvarsdepartementet, Miljøverndepartementet, Arbeidsdepartementet, Norges Rederiforbund, The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor), Kystverket og Norsk Losforbund har avgitt merknader til utvalgets utkast til nye lovbestemmelser. Ingen av de øvrige høringsinstansene har hatt særlige merknader til utkastet.

For merknader til de enkelte paragrafer kan vises til kapittel 21 i proposisjonen.

1.19.2 Særlig om utkastet til ny § 5 (organisering av lostjenesten)

Gjeldende loslov regulerer organisering av lostjenesten i kapittel 2, §§ 4-6. Det oppstilles der ikke noe prinsipielt skille mellom forvaltningsmessig og operativ del av lostjenesten. Kystverket er i dag ikke organisert slik at det er et gjennomgående skille på dette området.

Losutvalget foreslår følgende bestemmelse som erstatning for gjeldende lov §§ 4-6:

Ǥ 5. (organisering av lostjenesten)

Lostjenesten skal organiseres i en forvaltningsmessig og en operativ del som skal være uavhengig av hverandre.

Departementet bestemmer hvem som er forvaltningsmyndighet og operativ enhet.

Det statlige tilsyn utøves i henhold til § 14.»

Fra departementets vurdering

I meldingens kapittel 12 drøfter departementet mulige, fremtidige organisasjonsformer for den operative lostjenesten. Regjeringen har besluttet at den operative lostjenesten skal organiseres som en egen avdeling under Kystverkets hovedkontor. Forvaltningsoppgavene vil ivaretas av en annen avdeling. Det er lagt til grunn at de nødvendige organisasjonsendringene kan innføres med virkning fra 1. januar 2015. Etter departementets vurdering er forslaget til organisering av lostjenesten i overensstemmelse med § 5.

1.19.3 Særlig om erstatningsansvar

Av gjeldende loslov § 24 fremgår det at staten ikke er ansvarlig for tjenestefeil begått av statsloser under losing. Statslosen betraktes som å være i fartøyets tjeneste under losingen, og erstatningsansvaret etter lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning (skadeserstatningsloven) § 2-1 er lagt til reder.

I NOU 2013:8 anbefaler losutvalget at denne ordningen gjennomgås av en bredt sammensatt gruppe som innehar kompetanse på erstatningsrett, sjørett og sjøforsikring, skipsfart, los og internasjonale aspekter knyttet til problemstillingen. Bakgrunnen for anbefalingen er at utvalget vurderer at problemstillingen er av stor betydning for både næringen og staten, og at den har internasjonale dimensjoner. Dette må, etter utvalgets vurdering, også ses i sammenheng med sjøloven § 151 om reders ansvar for de som utfører arbeid i skipets tjeneste, herunder losen.

Gjeldende loslov § 24 første ledd lyder som følger:

«Med hensyn til skadeserstatningslovens § 2-1 betraktes statslosen for å være i fartøyets tjeneste under losingen. Loven her medfører ellers ingen endring i de gjeldende erstatningsregler.»

Dagens regel ble innført med gjeldende loslov.

Fra departementets vurdering

Den gjeldende rettsregelen ble kodifisert så sent som i 1989 med gjeldende loslov. Gjeldende skadeserstatningslov og dagens regler om arbeidsgiveransvar var på det tidspunktet vel etablert. Som et forarbeid til gjeldende loslov ble rettstilstanden gjennomgått av Justisdepartementet som anbefalte en kodifisering av rettspraksis. Siden den gang har det ikke vært noen utvikling i rettstilstanden i form av relevant rettspraksis som tilsier at bestemmelsen er i endring.

Skipsfart kan representere stor risiko, både i form av ulykker med fare for tap av menneskeliv, men også i form av en forurensningssituasjon med skade på miljø og materielle verdier. Bruk av los er begrunnet ut fra hensynet til trygg ferdsel til sjøs, og i utgangspunktet kan losordningen sies å ha karakter av bistand eller service fra staten og utføres i stor grad i reders interesse.

Det er, etter departementets vurdering, ikke urimelig at driftsrisikoen knyttet til skipet ligger hos reder, også når det gjelder skadefølger. Det er pålagt en omfattende forsikringsplikt på skipsfarten og reder kan således, ved et eventuelt påløpt ansvar, pulverisere dette gjennom forsikringer.

Dagens regel om reders arbeidsgiveransvar for tjenestefeil begått av losen er vel etablert, og rettstilstanden må sies å være forutsigbar. Departementet foreslår derfor å videreføre dagens rettstilstand.

1.19.4 Særlig om arbeidstidsregulering og vernebestemmelser

Gjeldende loslov regulerer ikke arbeidstid og gir ikke vernebestemmelser.

Losutvalget vurderer at grunnleggende rettigheter som arbeidstid og vern av helse, velferd og sikkerhet i arbeidslivet bør være regulert i lov. Utvalget har vurdert at problemstillingen faller utenfor mandatet, og har heller ikke sett det som naturlig å adressere dette i gjennomgangen av losloven. Utvalget er likevel bekymret for den manglende lovreguleringen, og er av den oppfatning at myndighetene bør sikre en slik lovregulering.

Fra departementets vurdering

Etter departementets vurdering er det prinsipielt uheldig at sentrale vernebestemmelser for losene ikke er regulert i lov og forskrift, men følger av tidsbegrensede avtaler. Departementet vurderer at bestemmelser om losenes arbeidsmiljø bør forankres i lov og forskrift.

Vernebestemmelser for losene bør etter departementets vurdering forankres i den alminnelige arbeidsmiljølovgivningen, som for andre arbeidstakere. Samferdselsdepartementet vil kontakte Arbeids- og sosialdepartementet for å få startet opp et arbeid med en helhetlig vurdering av vernelovgivningen for losene.

1.19.5 Særlig om adgangen til å nekte et fartøy losing

I NOU 2013:8 viser losutvalget til at det har vært reist spørsmål om hvorvidt losene og lostjenesten skal ha adgang til å nekte et losoppdrag av faglige grunner. Etter utvalgets oppfatning er spørsmålet av et slikt omfang at det vil kreve en nærmere utredning. Denne utredningen har utvalget ikke hatt anledning til å foreta.

Fra departementets vurdering

Departementet legger til grunn at det i enkelte tilfeller kan oppstå situasjoner hvor en faglig vurdering tilsier at det ikke er forsvarlig å starte eller gjennomføre en losing.

Departementet antar at en regulering som knytter seg til konkrete kriterier som for eksempel brudd på gjeldende regelverk (dybder ved kai, kapasitetsbegrensninger i farleder, osv.), vil være relativt enkel å praktisere.

I «Study on Pilotage Exemption Certificates», som er en analyse av farledsbevisordninger i EU, fremgår det at losen kan nekte å påta seg eller avbryte et oppdrag under visse forhold i de fleste EU-landene. Studien viser at en rekke land har lovregulert muligheten til å nekte oppdrag.

Departementet vurderer at det vil gi en bedre forutsigbarhet for både næringen og lostjenesten dersom det gis et rettslig grunnlag for adgangen til ikke å tilvise los eller å avbryte en pågående losing. På denne bakgrunn er departementet kommet til at det bør innføres en lovhjemmel som gir slik adgang. De nærmere vilkår og vurderingskriterier må reguleres i forskrift.

Departementet vil presisere at dersom vilkårene for å nekte et fartøy losing er oppfylt, vil det i realiteten foreligge en overtredelse av lospliktreglene fra fartøyets side.

Ved anvendelsen av bestemmelsen om ikke å tilvise los eller avbryte en pågående losing, må en også vurdere eventuelle konsekvenser og muligheter etter annet regelverk for å oppnå den beste sjøsikkerhetsmessige løsningen.

1.19.6 Særlig om bestemmelser som er av betydning for Forsvaret

Ifølge forarbeidene til gjeldende loslov, Ot.prp. nr. 43 (1988–89), er en av hovedoppgavene til lostjenesten å ivareta rikets sikkerhet ved å imøtekomme Forsvarets behov for vakttjenester. Det samme gjelder for bruk av lostjenesten ved beredskap og i krig.

Gjeldende loslov inneholder enkelte bestemmelser som er av særlig betydning for Forsvaret. Bestemmelsene som er av betydning for Forsvaret er ikke inkludert i losutvalgets utkast til lovbestemmelser i kapittel 13.4 i proposisjonen. Utvalget tar ikke stilling til hvorvidt bestemmelsene bør videreføres i ny eller revidert loslov. Utvalget forsøkte å avklare forholdet, men dette var ikke mulig innenfor rammene av utvalgets arbeid.

Fra departementets vurdering

Departementet oppfatter losutvalget slik at det ikke har vært tilsiktet å fjerne bestemmelser i gjeldende loslov som er av betydning for Forsvaret, men at utvalget ikke har tatt stilling til spørsmålet.

Av gjeldende loslov § 1 fremgår det at formålet med loven er å medvirke til at Forsvaret kan løse sine oppgaver. Dette er et hensyn som også den nye loven skal ivareta, og ordlyden er derfor videreført.

Departementet vurderer det som hensiktsmessig å videreføre bestemmelsen i gjeldende loslov § 2 fjerde ledd om at Kongen kan fastsette endringer i loven som er nødvendige ved beredskap og i krig.

Departementet er ikke kjent med at bestemmelsen i gjeldende loslov § 13 første ledd annet punktum, om losplikt av hensyn til rikets sikkerhet, har vært benyttet i nyere tid. Departementet ser imidlertid at behovet kan oppstå ved en endring i den sikkerhetspolitiske situasjonen. Regelen foreslås derfor videreført i utkast til § 6 sjette ledd.

Gjeldende loslov § 21 første ledd foreslås ikke videreført, fordi utkastet til ny loslov ikke viderefører ordningen med rederilos.

Gjeldende loslov § 21 annet ledd foreslås videreført som nytt fjerde ledd i utkastets § 5. Utgangspunktet er at staten fritt kan organisere sin virksomhet på den måten den finner mest hensiktsmessig.

Når det gjelder utkastet til ny § 6 er departementet enig i Forsvarsdepartementets merknad om å videreføre gjeldende lov § 12 første ledd siste punktum som unntar militære fartøy og andre fartøy under militær kommando fra plikten til å vurdere bruk av los. Det er foreslått å innta bestemmelsen som nytt annet punktum i utkast til § 6 fjerde ledd.

Når det gjelder utkastet til ny § 8 uttaler Forsvarsdepartementet at det ikke er behov for unntak fra hviletidsbestemmelsene for militære fartøy og andre fartøy under militær kommando, annet enn i beredskap og i krig. Departementet foreslår å videreføre gjeldende § 10 annet ledd i utkast til § 8 fjerde ledd annet punktum, men begrenset til beredskaps- og krigssituasjoner.

1.19.7 Særlig om lovens formålsbestemmelse

Gjeldende loslov § 1 angir formålet med loven og lyder som følger:

«Formålet med loven er å sikre en effektiv lostjeneste, som kan bidra til å trygge ferdselen på sjøen og derigjennom verne om miljøet, samt medvirke til at Forsvaret kan løse sine oppgaver».

Som det fremgår av NOU 2013:8, skal losordningen bidra til å redusere risikoen for uønskede hendelser ved sjøtransport slik at skade på liv og helse, miljø og materielle verdier kan unngås.

Utvalget foreslår at formålet med loven skal være å bidra til å «(…) trygge og sikre skipsfarten ut fra samfunnsmessige hensyn», til erstatning for gjeldende formulering som sier at loven skal «(…) sikre en effektiv lostjeneste, som kan bidra til å trygge ferdselen på sjøen og derigjennom verne om miljøet (…)». Merknadene til bestemmelsen gir ikke uttrykk for at dette innebærer noen materielle endringer.

Fra departementets vurderinger

Departementet vurderer at utvalgets forslag ikke er ment å innsnevre formålet i forhold til gjeldende loslov. Departementet erkjenner imidlertid at utvalgets forslag kan åpne for en snevrere fortolkning, og foreslår på denne bakgrunn en tekst i utkast til ny § 1 som ligger nærmere gjeldende formålsbestemmelse.

Merknadene til bestemmelsen er klare på at hensynet til miljøet også er omfattet av lovens formål.

1.19.8 Særlig om overtredelsesgebyr

Prinsippene for kriminalisering som er lagt til grunn av Sanksjonsutvalget og Straffelovkommisjonen og som er fulgt opp i straffebestemmelsen til ny loslov, innebærer at bare vesentlige overtredelser skal straffes.

Gjeldende loslov inneholder ingen bestemmelse om overtredelsesgebyr. I tråd med Losutvalgets anbefaling, ønsker departementet å følge opp Sanksjonsutvalgets prinsipper, og foreslår derfor at det i losloven inntas en egen bestemmelse om overtredelsesgebyr ilagt av tilsynsmyndigheten etter loven. Overtredelsesgebyr vil kunne sanksjonere lovbrudd som ikke er så alvorlige at det bør reageres med straff.

Departementet legger til grunn at overtredelsesgebyr ilagt i medhold av losloven vil bli utmålt etter en konkret vurdering, der tilsynsmyndigheten etter loven vil kunne ta hensyn til overtredelsens grovhet og konsekvenser, jf. forslagets § 17 fjerde ledd.

Overtredelser av losloven som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, vil være overtredelser av §§ 6, 7, 8, 10, 11, 15 og 18, der overtredelsene ikke er av en slik karakter at det bør reageres med straff.

1.19.9 Særlig om straffebestemmelsen

Gjeldende straffebestemmelse fremgår av § 22.

Losutvalget foreslår å videreføre gjeldende lovs ordning der overtredelser av loven straffes med bøter, og at skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. I tillegg foreslås det å innføre et vesentlighetskrav som betyr at overtredelsen må være av en kvalifisert alvorlighetsgrad før det skal straffes.

Fra departementets vurdering

I utkastet til ny § 20 er utvalgets anbefaling om å innføre et vesentlighetskrav tatt til følge. Departementet støtter Kystverket i at nivået på bøter for overtredelse av losloven bør økes. Departementet er kjent med at bøter for overtredelser av skipssikkerhetsloven i mange tilfeller settes over kr 50 000, og er av den oppfatning at dette nivået også bør kunne benyttes ved overtredelser av losloven.

Departementet mener videre at grove overtredelser av losloven bør kunne straffes strengere enn dagens ordning med bøter. Til sammenligning er strafferammen for brudd på skipsførers eller andre navigatørers plikter knyttet til sikker navigering etter skipssikkerhetsloven bøter eller inntil 2 års fengsel.

I utkastets § 20 foreslås det å straffesanksjonere brudd på loslovens bestemmelser om losplikt, skipsførerens plikter, losens plikter, farledsbevis og krav til losen. Loslovens formål er i henhold til utkastets § 1 å bidra til å trygge ferdselen på sjøen. På denne bakgrunn mener departementet at det er grunn til å se straffenivået i losloven i sammenheng med nivået for overtredelser av plikten til sikker navigering etter skipssikkerhetsloven.

Departementet vil videre påpeke at hensynet til ivaretakelse av miljøet er en viktig begrunnelse for losordningen, og at dette må ses i sammenheng med at Høyesterett ved flere anledninger har tatt til orde for en skjerping av straffenivået når det gjelder miljøkriminalitet, se for eksempel dom inntatt i Rt. 2012 s. 65 avsnitt 120. Departementet mener derfor at det er grunn til å åpne for fengselsstraff også for overtredelser av losloven. For å sikre at politiet i særskilte tilfeller skal kunne benytte varetektsfengsling ved unndragelsesfare, eksempelvis dersom det er utenlandske fartøy som mistenkes for brudd på losplikten, må strafferammen for overtredelser være over 6 måneder, jf. lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 171. Sammenholdt med strafferammene i skipssikkerhetsloven foreslår departementet derfor i utkast til § 20 at overtredelser av losloven bør kunne straffes med inntil ett års fengsel.

1.20 Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene i losordningen og tilhørende regelverk vurderes samlet sett å gi en administrativ forenkling både for staten og skipsfartsnæringen.

Den samlede kostnadsreduksjonen er beregnet til mellom 25 og 30 mill. kroner for Kystverket og tilsvarende for skipsfartsnæringen. Anslaget vil kunne endres med den endelige utforming av endringsforslagene, gjennom videre utredningsarbeid og fastsetting av forskrifter. Kostnadsreduksjonen kan også bli større over tid, avhengig av i hvilken grad rederiene tar i bruk den nye farledsbevisordningen.

Videre er endringene i losordningen og tilhørende regelverk beregnet til å gi en reduksjon i inntektsgrunnlaget på om lag 50 mill. kroner, gitt dagens avgiftssystem og -satser. Bortfallet i inntektsgrunnlaget vil dekkes gjennom kostnadsreduksjoner, avgiftsreduksjoner eller omfordeling av avgiftsbelastningen mellom grupper av avgiftspliktige fartøyer.

I tillegg vil regjeringen gjennom de årlige budsjettprosesser vurdere å redusere losavgiftene som et virkemiddel for å nå målsettingen om å overføre godstransport fra veg til sjø.