Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Oskar J. Grimstad, Henning Skumsvoll og
Ketil Solvik-Olsen, fra Høyre, Nikolai Astrup, Bjørn Lødemel og
fung. leder Siri A. Meling, og fra Kristelig Folkeparti, Line Henriette
Hjemdal, deler forslagsstillernes intensjoner om at det
er viktig å styrke lokaldemokratiet og eiendomsretten i miljø- og arealforvaltningen.
Plan- og bygningsloven berører de fleste mennesker fra tid til annen,
og flertallet mener derfor beslutningene bør tas nærmest
dem det angår for å skape størst mulig legitimitet i lokalbefolkningen.
Flertallet vil understreke at
kommunene utgjør selve grunnmuren i det lokale folkestyret, og kommunene
representerer både tilhørighet og mulighet for innflytelse for befolkningen.
Mer makt og myndighet til lokaldemokratiet vil styrke dets legitimitet.
Flertallet mener det kan være
fornuftig å se nærmere på saksbehandlingen som kreves knyttet til
loven, med tanke på å redusere mengden søknadsskjemaer og papirer
enkeltpersoner må forholde seg til. Flertallet deler
forslagsstillernes bekymring for at saksbehandlingen til tider er
unødvendig komplisert og dermed kostbar for enkeltmenneskene som
trenger tillatelser til små og store tiltak.
Flertallet er kjent med at saker
som omhandler vern til tider er konfliktfylte, og mener at som prinsipp
bør frivillighet legges til grunn. Når vern er gjennomført, bør
forvaltning av områdene skje på et lokalt plan for å sikre nærhet
og legitimitet hos berørte parter.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Bendiks H. Arnesen, Marianne Marthinsen, Torstein Rudihagen, Tor-Arne
Strøm og Eirin Sund, fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen,
og fra Senterpartiet, Knut Magnus Olsen, viser til at mesteparten
av de bekymringer som forslagsstillerne gir uttrykk for var en del
av prosessen da den nye plan- og bygningsloven ble vedtatt i 2008,
og at det ikke har tilkommet nye momenter siden den gang som gjør
at det er grunn til å endre loven slik det her er foreslått.
Disse medlemmer vil understreke
at loven bygger på det prinsipp at hovedansvaret for planleggingen
ligger på kommunene og fylkeskommunene. Kommunen er den primære myndigheten
i arealforvaltningen, og har hovedansvaret for å bestemme bruken
av arealene innenfor eget område. I de tilfeller kommunenes planer
ikke tar tilstrekkelig hensyn til at arealbruken også har betydning
for interesser eller hensyn utover kommunen, kan planvedtak overprøves.
Disse medlemmer vil trekke fram
at det er viktig å videreføre innsigelsesordningen i plansystemet.
Videre viser disse medlemmer til at det i perioden
2007–2009 ble vedtatt ca. 2 000 kommunale planer årlig av kommunestyrene
i Norge. I 2010 ble 29 planer avgjort av Miljøverndepartementet.
I om lag halvparten av disse ble kommunens vedtak helt eller delvis
opprettholdt av Miljøverndepartementet.
Disse medlemmer viser til brev
fra miljøvernministeren av 23. november 2010 som er vedlagt, og
hvor det redegjøres for endringene i naturforvaltningen.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Dokument 8:3 LS (2010–2011) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Erna Solberg, Nikolai Astrup, Gunnar
Gundersen, Svein Harberg, Trond Helleland, Frank Bakke Jensen, Elisabeth
Røbekk Nørve, Anders B. Werp, Lars Bjarne Tvete og Bjørn Lødemel
om en styrking av lokaldemokratiet og eiendomsretten i miljø- og
arealforvaltningen. Endringer i plan- og bygningsloven – bifalles
ikke.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener det er fornuftig å se nærmere på om man kan
samle ansvaret for plan- og bygningsloven i ett departement, slik
at man unngår «interessekonflikter». Lovens omfang dekker hele landet
fra ytterst ved kysten til lengst oppe på høyfjellet, og det kreves
mye kunnskap ved saksbehandling av saker regulert av denne lov.
Disse medlemmer peker videre
på at de politiske prosessene de siste 10 årene har flyttet råderett
over store arealer og verdier fra lokal myndighet til statlige myndigheter.
Denne prosessen har medført en form for tillitskrise mellom mange
lokalsamfunn og sentrale styringsmyndigheter. Etter årtier hvor
naturområder er blitt forvaltet gjennom stort sett varsom lokal
bruk, oppleves vern/arealutnyttelse som et konfliktområde mellom
lokale myndigheter og sentrale myndigheter. Forvaltning av naturressurser
og naturområder har etter disse medlemmers mening
ikke funnet sin form i Norge.
Disse medlemmer peker på begrepet «inngrepsfrie
naturområder» (INON) som særlig konfliktfylt. Når et område ligger
mer enn 1 km i luftlinje fra offentlige veier, skogsvei for traktor
og bil, kraftlinjer, rørgater og dammer er det etter definisjonen
inngrepsfritt. Disse medlemmer viser til at bevaring
av alle «inngrepsfrie områder» berører 70 pst. av Norges landareal. Det
er til sammenligning omtrent tre ganger så mye som det samlede arealet
for all produktiv skog i Norge.
Disse medlemmer peker på at til
tross for at denne definisjonen berører en så stor andel av Norges
landareal, har denne definisjonen og bruken av den som kriterium
i den statlige behandlingen av arealsaker, ikke blitt vedtatt gjennom
behandling i Stortinget, men kun oppstått gjennom forvaltningspraksis. Disse
medlemmer har merket seg at regjeringen i Prop. 1 S (2010–2011)
gir en redegjørelse for INON-begrepet. Der går det frem at regjeringen
mener at også i fremtiden vil den legge vekt på dette begrepet i
statlige arealsaker. Disse medlemmer er uenig i dette,
og mener at begrepet «inngrepsfrie naturområder» (INON) ikke skal anvendes
som kriterium i arealforvaltningen.
Disse medlemmer mener at INON
ikke er et egnet begrep å bruke i forvaltningen. INON fremstilles
som siste rest av uberørt natur. Imidlertid har skog- og fjellområdene
innenfor INON vært utnyttet langt mer intensivt tidligere enn de
blir i dag. Det som kjennetegner områdene er kun at de ligger mer
enn én kilometer fra bestemte moderne sivilisasjonsbegrep som bilveier,
kraftlinjer og lignende.
Disse medlemmer mener at langsiktig
miljø- og arealforvaltning i større grad enn i dag må bygge på eiendomsrettslige
prinsipper og lokalt selvstyre. Disse medlemmer mener
derfor at det er behov for reformer i den statlige miljø- og arealforvaltningen
med tanke på å skape en bedre balanse mellom statlige og lokale
myndigheter, og der hensynet til enkeltpersoner og lokalsamfunn
ivaretas bedre enn i dag. Disse medlemmer vil flytte
skjønnsutøvelsen i arealforvaltningen fra DN og andre statlige organer og
ned til lokale, folkevalgte myndigheter. Samtidig må rammene for
arealforvaltningen fortsatt legges av statlige myndigheter.
Disse medlemmer mener langsiktig
miljø- og arealforvaltning i større grad enn i dag må bygge på eiendomsrettslige
prinsipper og lokalt selvstyre. Disse medlemmer vil
derfor utvikle en helt ny modell for statlig natur- og miljøforvaltning.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, understreker
samtidig behovet for å ta vare på naturmangfoldet og beskytte truede plante-
og dyrerater mot utryddelse, samt å ivareta Norges internasjonale
forpliktelser i denne sammenhengen. Mangfold av livsformer er grunnlaget
for menneskets eksistens, livskvalitet og velferd. Det biologiske
mangfoldet er utviklet over lang tid og gjennom kulturpåvirkning.
Skal vi sikre det biologiske mangfoldet, må vi også sikre områdene
der artene lever. Flertallet vil ta vare på det biologiske
mangfoldet for kommende generasjoner, og mener det gjøres best gjennom
en kombinasjon av frivillig vern og bærekraftig bruk.
Flertallet mener dessuten at
det er viktig å bevare viktige områder for friluftsliv for allmennheten.
Allemannsretten til fri ferdsel i utmark er et viktig samfunnsgode,
og den skal bevares.
Flertallet har merket seg de
positive erfaringene man har med arbeidet med frivillig vern av skog.
Ved at verneprosessen har blitt endret fra tidligere ensidige statlige
vedtak om vern har man i dag en prosess der de berørte grunneiere
er involvert. De store konfliktene mellom myndigheter og enkeltpersoner/lokalsamfunn
er dermed i all hovedsak forsvunnet. Flertallet har
merket seg at frivillig vern har gitt et like bra resultat i forhold
å ta vare på viktige naturområder som tvangsvern.
Flertallet viser til at til tross
for at en desentralisert og lokalpolitisk prosess er nedfelt som prinsipp
som ligger til grunn for plan- og bygningsloven, oppleves ikke praktiseringen
av loven slik. Flere av bestemmelsene i plan- og bygningsloven er
dessuten i konflikt med det prinsipp som skulle ligge til grunn
for loven.
Flertallet har merket seg at
mange av utmarkskommunene i Utmarkskommunes Sammenslutning (USS)
opplever at det lokalpolitiske handlingsrommet i arealforvaltningen
ikke er i henhold til de lokalpolitiske prinsippene som legges til
grunn i forarbeidene til loven. Mange kommuner har fått vernet 50–75
prosent av sitt areal i henhold til naturmangfoldloven. I tillegg til
disse områdene er det også restriksjoner i form av for eksempel
nasjonale forventninger, statlige planretningslinjer og hensynssoner.
I tillegg brukes INON aktivt fra forvaltningen som en restriksjon,
til tross for at forvaltningens bruk av INON-indikatoren er kritisert
både naturfaglig og juridisk.
Flertallet tar opp forslagene
G, H og I i Dokument 8:3 LS (2010–2011):
«Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi
som gjør det lettere å drive næringsutvikling og skape arbeidsplasser
i kommuner med høy andel vern. En slik strategi bør bestå i
a) å kartlegge
hvilke kommuner som har stor båndlegging av areal til vern eller
andre felleskapsformål
b) å utvikle en kategorisering av kommuner
etter båndleggings- og vernegrad
c) å lage nasjonale retningslinjer for
alle etater med verne- eller arealbruksmyndighet, slik at det tas
hensyn til at kommuner med stort båndleggingsbehov også skal ha
rom for næringsmessig utvikling
d) å lage nasjonale strategier for næringsutvikling
i kombinasjon med vern
e) å vurdere om det bør innføres en særskilt
lokal kompensasjon til kommuner som tar en svært stor del av belastningen
med vern fra storsamfunnet.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for at frivillighet
og makebytteløsninger kommer i sentrum i forbindelse med vern. Tvang
må være siste utvei.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for at bruksrestriksjoner
ikke går lenger enn det som er nødvendig av hensyn til verneformålet.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre er bekymret for at saksbehandlingen som plan- og
bygningsloven legger opp til er unødvendig komplisert og dermed
kostbar både for kommunene og enkeltmenneskene som trenger tillatelser
til små og store tiltak. I tillegg er den tunge statlige involveringen
i skjønnsavveininger mellom ulike samfunnshensyn til direkte hinder
for et reelt lokalt selvstyre. Ved å ta bort fylkeskommunen og begrense
statlige organers rolle til lovlighetskontroll, vil enkeltmennesker
møte en mindre «byråkratimølle» og kommunene vil få større selvstyre.
Disse medlemmer tar opp forslagene
A, B, C, D, E og F i Dokument 8:3 LS (2010–2011):
«I
I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og
byggesaksbehandling gjøres følgende endringer:
§ 1-8 femte ledd oppheves.
§ 5-4 første ledd skal lyde:
Berørt statlig organ kan
fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan dersom planforslaget er i strid med bestemmelser
i lov, forskrift, overordnet plan eller nasjonale mål vedtatt av
Stortinget.
§ 5-4 fjerde ledd oppheves.
§ 6-1 Oppheves.
§ 6-2 Oppheves.
§ 6-3 Oppheves.
§ 19-2 første ledd skal lyde:
Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon
fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan
settes vilkår for dispensasjonen. Kongen kan
i forskrift fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker.
§ 19-4 Oppheves.
II
Loven trer i kraft straks.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for at det
overordnede ansvaret for plan- og bygningsloven legges til ett departement
som vil ha en helhetlig tilnærming til lovens formål, slik at mange
ulike samfunnshensyn blir veid mot hverandre på en god måte. Stortinget
mener dette bør skje ved at forvaltningen av hele lov om planlegging
og byggesaksbehandling av 27. juni 2008 (plan- og bygningsloven)
samles hos Kommunal- og regionaldepartementet.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for at det lokale
selvstyret styrkes i arealsaker, gjennom at bestemmelsene om nasjonale
forventninger til regional og kommunal planlegging, statlige planretningslinjer
og statlige planbestemmelser fjernes, at statens mulighet til å
fremme innsigelse kun ut fra skjønn fjernes, samt at statlige myndigheter
kun skal kunne overprøve dispensasjoner der det kan dokumenteres
at dispensasjonen fra byggeforbudet klart vil gå utover allemannsretten
i området.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for at begrepet 'inngrepsfrie
naturområder' ikke lenger skal tillegges vekt ved behandling av
arealsaker i statlige forvaltningsorganer.»
«Stortinget ber regjeringen i løpet av 2011 fremme
en sak for Stortinget om en endring i Fylkesmannens oppgaver der
disse innskrenkes til kun å omfatte legalitetskontroll for å ivareta enkeltmenneskers
rettighet når det gjelder den kommunale forvaltningen og at kommunene holder
seg innenfor vedtatte lover.»
«Stortinget ber regjeringen i løpet av 2011 fremme
en sak for Stortinget om overføring av forvaltningsmyndigheten over
områder som er vernet med hjemmel i naturmangfoldloven til de berørte
kommuner. Det forutsettes at Norges nasjonale mål og forpliktelser
når det gjelder bevaring av artsmangfoldet, ligger fast.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti mener det er viktig at forslag til
endringer av denne lov blir debattert i Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser
med bekymring på at den kommunale selvråderetten over arealer innenfor
egen kommune er svært begrenset. Da fylkeskommunen mistet styringen
med sykehussektoren, ble kommunenes arealforvaltning et svært viktig saksområde
som stadig er blitt mer og mer omfattende. Overordnete myndigheter
har den totale myndighet over kommunenes arealer.
Disse medlemmer viser til at
Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) om endringer i plan- og bygningsloven
legger grunnlaget for en markant innstramming av selvråderetten
som tidligere i betydelig omfang var kommunal. Den nye plan- og
bygningsloven trådte i kraft fra 1. juli 2009.
Disse medlemmer ser med bekymring
på at statelig overprøving av kommunale vedtak gjennom Fylkesmennenes
miljøvernavdelinger eller Miljøverndepartementet er med på å minske
den vanlige borgers interesse til å delta i politisk arbeid på kommunenivå.
Dette merkes best på at valgdeltakelsen har en nedadgående tendens.
Disse medlemmer viser til statsråd
Solheims svar til komiteen datert 23. november 2010 vedrørende Representantforslag
3 LS (2010–2011), som er vedlagt, hvor det bl.a. sies:
«Loven bygger på det prinsipp at planleggingen skal
skje desentralt og nærmest mulig de som berøres av beslutningene.
Kommunen er den primære myndighet i arealforvaltningen og har hovedansvaret
for å bestemme bruken av arealene innenfor eget område. Det er bare
i tilfeller kommunenes planer ikke tar tilstrekkelig hensyn til
at arealbruken også har betydning for interesser eller hensyn utover
kommunen, at planvedtak kan overprøves. Forutsetningen for bruk
av innsigelser til kommunale planer er at planforslaget innebærer
vesentlige konflikter i forhold til nasjonale eller regionale interesser
også etter dialog med regionale myndigheter.»
Disse medlemmer vil peke på at
statsråd Solheim skriver at forutsetningene for bruk av innsigelser
i kommunale planer er at planforslagene innebærer vesentlige konflikter
i forhold til nasjonale og regionale interesser.
Da Representantforslag 98 S (2009–2010) om å styrke
lokal forvaltning av arealer i strandsonen, ble behandlet i Stortinget
7. juni 2010, uttalte statsråd Solheim i et replikkordskifte med
stortingsrepresentant Henning Skumsvoll bl.a. dette:
«Jeg må også si at jeg er enig med representanten Skumsvoll
i at det å gå inn i bagatellmessige detaljer som ikke har betydning
for selve dette viktige, nemlig allmennhetens adgang til strandsonen,
bør offentlige myndigheter unngå. Strandsonen i Norge står og faller
ikke med en enkelt utedo eller en fasadeendring eller slike ting,»
Disse medlemmer er enige med
statsråd Solheim i det han uttalte i debatten. Fremskrittspartiet
støtter statsråden når han peker på viktigheten av allmennhetens
adgangsmuligheter til strandsonen. Problemet er imidlertid at Fylkesmennenes
miljøvernavdelinger ikke har fått klare instrukser om at det bare
skal reises innsigelser når det foreligger vesentlige konflikter
i forhold til nasjonale og regionale interesser. Det betyr i virkeligheten
at de opplysningene som statsråd Solheim forfekter både fra Stortingets
talerstol og i brev til komiteen datert 23. november 2010, ikke
kommer fram til departementets forlengede arm, nemlig Fylkesmennenes
miljøvernavdelinger.
Disse medlemmer viser til skriftlig
spørsmål nr. 383 fra Henning Skumsvoll fra Fremskrittspartiet til
statsråd Solheim, der statsråden blir spurt om han vil gi klarere
regler til fylkesmennene om at saker som ikke hindrer allmennhetens
adgang til strandsonen, skal kunne imøtekommes. Statsråden svarer
ikke konkret på dette spørsmålet, men henviser til at differensierte
planretningslinjer for kommunene forventes å foreligge på våren
etter at disse er vedtatt av Kongen.
Disse medlemmer vil peke på at
statsråd Solheim er mye klarere i sin håndtering av strandsoneproblematikken
i Stortinget enn han ser ut til å være når det stilles spørsmål
om å instruere fylkesmannsembetene om hans tolkninger av plan- og
bygningsloven, hva angår strandsoneproblematikken.
Disse medlemmer mener som forslagsstillerne
til dette dokumentet fra Høyre, at det mest naturlige vil være å
flytte ansvaret for plan- og bygningsloven til Kommunal- og regionaldepartementet.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til at det er en grunnleggende tanke innenfor
kristendemokratisk tenkning at mennesket har et grunnleggende ansvar
for å forvalte skaperverket på en forsvarlig måte. Det gjelder naturressurser,
økonomiske og menneskelige ressurser. Naturen gir oss store muligheter
og et stort ansvar. Ressursene må brukes i pakt med naturens tåleevne.
Dette medlem vil samtidig vise
til at kristendemokratiet også har som mål at beslutninger skal
fattes på det lavest mulige hensiktsmessige nivå. Det innebærer
at beslutninger skal fattes så nær de det gjelder som mulig. Samtidig
må ønsket om nærhet ivareta at flest mulig av dem som beslutningen
gjelder, skal inkluderes i beslutningsprosessen. Nærhetsprinsippet
handler om maktfordeling og beslutningsmyndighet. Det dreier seg
om å avgrense bruken av offentlig makt.
Dette medlem mener forslagene
som behandles i denne saken dreier seg om en avveining mellom disse
to hensynene – forvalteransvaret og nærhetsprinsippet. Dette
medlem deler forslagsstillernes intensjon i noen av forslagene, men
mener helheten i de forslag som fremmes går for langt på bekostning
av forvalteransvaret. God forvaltning krever en fornuftig og hensiktsmessig
balanse mellom sikring av overordnede nasjonale interesser og målsettinger
og lokalt selvstyre.
Dette medlem mener det er nødvendig
å klargjøre begrepsbruken omkring inngrepsfrie naturområder INON.
Begrepsbruken må ikke komme til hinder for et aktivt skogbruk innen områder
som ellers ikke er underlagt andre vernebestemmelser. Dette forutsetter
at hogst og maskinelt uttak av tømmer ikke defineres som tunge tekniske
inngrep.
Dette medlem mener verneplanarbeidet
må videreføres for å sikre vern av viktige naturtyper over hele
landet. Dette medlem viser til at Kristelig Folkeparti
mener frivillige verneavtaler er et konstruktivt spor og vil videreutvikle denne
ordningen.
Dette medlem mener strandsonen
må forvaltes i et generasjonsperspektiv og sikres for allmennhetens
bruk. Hundremetersregelen må praktiseres strengt. I deler av landet
der strandsonen ikke er under press, mener dette medlem det
bør kunne åpnes for en mer fleksibel praksis.