Brev fra Nærings- og handelsdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 8. november 2010

Representantforslag Dokument 8:180 S (2009-2010) fra Henning Warloe, Svein Flåtten, Elisabeth Røbekk Nørve og Gunnar Gundersen om mer innovasjon i Norge

Jeg viser til brev av 12. oktober fra Næringskomiteen angående representantforslag om mer innovasjon i Norge, og gir herved min vurdering av de fremlagte forslagene, I-XII.

Forslag I

”Stortinget ber regjeringen snarest fremlegge en sak for Stortinget om prinsipielt fjerning av formuesskatten, subsidiært regjeringens syn på hvordan formuesskattens negative virkninger skal reduseres.”

Jeg er klar over at formuesskatten påvirker incentivene til å spare og investere, i likhet med andre former for kapitalbeskatning. Formuesskatten kan også vri sammensetningen av sparingen i den grad ulike formuesobjekter verdsettes på ulik måte i formuesskattegrunnlaget.

En av begrunnelsene for formuesskatten er at den er viktig for skattesystemets legitimitet ved at den sikrer at de aller rikeste betaler skatt løpende på lik linje med andre skattytere. Det er også viktig å påpeke at formuesskatten sammen med øvrige inntektskilder sørger for at vi kan bevare og utvikle velferdsstaten videre. Dersom vi skulle fjernet formuesskatten, måtte vi enten økt andre vridende skatter eller kuttet i det offentlige tjenestetilbudet.

Jeg vil presisere at Regjeringen har gjort formuesskatten vesentlig mer rettferdig siden den tok over i 2005. Personer med de største formuene betaler nå en større andel av formuesskatten enn før, har bunnfradraget blitt økt betydelig, fra 151 000 kroner i 2005 til 700 000 kroner i 2010 (fra 151 000 til 1,4 mill. kroner samlet for et ektepar). Resultatet er at mange som betalte formuesskatt i 2005 på helt normale formuer, om lag 500 000 personer, nå slipper formuesskatt helt.

Forslag II

”Stortinget ber regjeringen, senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2011, legge frem en sak for Stortinget om de eksisterende såkornfondene vil kunne reise ytterligere privat kapital dersom staten økte sitt bidrag, samt å kartlegge om det er behov for å opprette nye landsdekkende såkornfond for å imøtekomme såkornkapitalbehovet til andre næringer enn de som omfattes av de eksisterende landsdekkende fond; en slik kartlegging skal skje gjennom kontakt med norsk næringsliv.”

Det er inngått kontrakter mellom de eksisterende såkornfondene og Innovasjon Norge hvor statens finansielle bidrag er fastsatt. Støtten, i form av lån, tapsfond og administrasjonsstøtte til de distriktsrettede fondene, er gitt i tråd med de føringer som følger av Stortingets vedtak. Det er i budsjett for 2011 ikke lagt opp til ytterligere kapitaltilførsel fra staten, men i budsjettforslaget har regjeringen foreslått å gi Innovasjon Norge en rekke fullmakter knyttet til fondene opprettet fra 1997-2000:

”Fullmakt om såkornfond opprettet mellom 1997 og 2000

Stortinget samtykker i at Nærings- og handelsdepartementet i 2011 kan gi Innovasjon Norge fullmakt til, ved overveiende sannsynlighet for konkurs i et av såkornfondene opprettet mellom 1997 og 2000, å:

1. konvertere hele eller deler av statens ansvarlig lån til egenkapital

2. nedskrive deler av statens ansvarlige lån

3. godkjenne salg av et såkornfond

4. godkjenne endringer i et fonds administrative loka-lisering”

De foreslåtte tiltakene gir Innovasjon Norge mulighet til å bidra slik at fondene kan tilføres ytterligere privat kapital. Tiltak vil bare gjennomføres dersom det samtidig bidrar til å sikre statens verdier. Lignende tiltak vil vurderes, ved behov, i tilknytning til fondene opprettet fra 2005.

Nærings- og handelsdepartementet følger situasjonen i de eksisterende fondene, og vurderer løpende behovet for ytterligere tiltak for å stimulere til investeringer i såkornfasen, deriblant nye såkornfond.

Forslag III

”Stortinget ber regjeringen legge frem en sak for Stortinget om hvordan Skattefunn-ordningen kan gjøres mer attraktiv, herunder ved heving av maksimalbeløpet knyttet til bedriftsintern- og – ekstern støtte, fjerning av taket på timesats, fjerning av begrensninger i timetallet for egne ansatte, inkludering av ulønnet innsats og ved en redegjørelse for hvordan ordningen kan innrettes for å bidra bedre til forskning og utvikling også for større virksomheter. En endring av definisjonen, jf ESAs regler for statsstøtte, bes også vurdert”

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forsk-ning og utvikling (Skattefunn) ble innført for små og mellomstore foretak fra 1. januar 2002, og for alle foretak fra 1. januar 2003. Skattefunn er en rettighetsbasert støtteordning, hvor foretakene selv velger ut prosjekter. Alle prosjekter som tilfredsstiller kravene i lov og forskrift, gir rett til skattefradrag etter de samme kriteriene. Formålet er å stimulere næringslivets egen FoU-innsats. Regjeringen vil videreføre ordningen.

Skattefunn ble grundig evaluert av Statistisk sentralbyrå (SSB) med sluttrapport i 2008. I tillegg har Senter for statlig økonomistyring (SSØ) gjennomført en mer avgrenset evaluering av blant annet økonomistyring og administrering i 2006. Blant annet på bakgrunn av SSØ-evalueringen innførte departementet fra 2007 en maksimal timesats for personal- og indirekte kostnader og et maksimalt antall timer til fradrag per ansatt. Et forslag fra SSB var å heve grensene for maksimalt fradragsgrunnlag. Beløpsgrensene ble hevet fra 2009. En vurdering av flere endringer ble varslet i statsbudsjettet for 2009: ”Finansdepartementet er enig [med SSB] i at det kan være grunnlag for å vurdere en oppdatering av FoU-definisjonen, blant annet fordi det har skjedd enkelte endringer i EØS-avtalens regelverk for statsstøtte som kan være relevante”.

24. september 2010 sendte Finansdepartementet et notat med forslag om endringer i Skattefunn på høring med frist 26. november 2010. Forslagene har bakgrunn i de to evalueringene, samt tilbakemeldinger fra Norges forskningsråd og Skattedirektoratet. I tillegg er forslagene vurdert i lys av utviklingen i statsstøtteregleverket etter innføringen av Skattefunn. Forslagene i høringsnotatet er i hovedsak presiseringer og oppdateringer av regleverket, blant annet FoU- og SMB-definisjonene. Videre foreslås det enkelte justeringer i beregningen for personalkostnader og indirekte kostnader, samt at bestemmelsene om kostnadsberegningen skal samles i forskriften etter skatteloven. Det foreslås også nye hjemler i skatteloven for sanksjoner ved brudd på vilkår for godkjenning av FoU-prosjekt og for informasjonsutveksling mellom Norges forskningsråd og Skattedirektoratet. Forslag til nye lovbestemmelser vil eventuelt bli fremmet i en proposisjon til Stortinget etter at departementet har vurdert høringsuttalelsene.

I forbindelse med Tiltakspakken ble taket på beregningsgrunnlaget for egenutført FoU hevet fra 4 til 5,5 mill. kroner, mens taket på innkjøp fra godkjent FoU-institusjon ble hevet fra 8 til 11 mill. kroner. Utviklingen i Skattefunn viser at godkjente prosjekter øker i størrelse. Likevel har fortsatt om lag fire av fem foretak som benytter Skattefunn lavere prosjektkostnader enn maksimalt støttegrunnlag for egenutført FoU. Da Skattefunn ble innført var det en forutsetning at den skulle gjelde mindre FoU-prosjekter. De større FoU-prosjektene skulle fortsatt få bevilgninger gjennom Forskningsrådets ordinære programmer. Jeg støtter denne vurderingen.

Grensen for maksimal timesats og maksimalt antall timer per år for egne ansatte ble innført i 2007 for å bedre økonomistyringen i Skattefunn. Taket for personalkostnader og indirekte kostnader ble satt til 500 kroner per time, og inntil 1850 timer (et normalårsverk) kan godkjennes årlig per person. I høringsnotatet fra september 2010 foreslås det at maksimal timesats økes til 530 kroner. Takene på timelønn og antall timer gjelder kostnader knyttet til egne ansatte. Maksimal timesats og maksimalt antall timer setter altså ikke begrensninger på samarbeidsprosjekter med godkjente forskningsinstitutt. Innkjøp av FoU er basert på det instituttene faktisk fakturerer, og er kun begrenset oppad av grensen på 11 mill. kroner for innkjøp fra godkjent FoU-institusjon. Foretakene i Skattefunn får på vanlig måte fradrag i næringsbeskatningen for den lønnen som faktisk utbetales, slik at støtten gjennom Skattefunn er et tilskudd som kommer i tillegg til alminnelig kostnadsfradrag.

Ulønnet arbeid er ikke en kostnad i regnskapsmessig eller skattemessig forstand. Dette er årsaken til at verdien av slik innsats faller utenfor Skattefunn-ordningen. Siden Skattefunn er organisert innenfor skattesystemet, må de generelle prinsippene for hvilke kostnader som er fradragsberettigede gjelde også for Skattefunn.

I forbindelse med budsjettbehandlingen høsten 2004 vedtok Stortinget følgende, jf. anmodningsvedtak nr. 65, 25. november 2004:

”Stortinget ber Regjeringen utrede og legge fram et forslag i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005 om en rammestyrt støtteordning for ulønnet forskningsinnsats i næringsforetak, enten som en utvidelse av fradragsgrunnlaget i SkatteFUNN-ordningen, eller som en særskilt tilskuddsordning som kompensasjon for at slik forskningsinnsats faller utenfor SkatteFUNN-ordningen. En eventuell særskilt tilskuddsordning forutsettes i tilfelle samordnet med foretakets rett til SkatteFUNN-fradrag.”

Utfallet av denne vurderingen var en rammestyrt tilskuddsordning for å støtte ulønnet arbeidsinnsats i godkjente Skattefunn-prosjekt, administrert av Nærings- og handelsdepartementet. Ordningen ble vedtatt i 2005. I 2007 ble midler under tilskuddsordningen utbetalt som bagatellmessig støtte for ulønnet arbeid utført i 2005. Senere har det ikke blitt satt av midler til en slik tilskuddsordning. Samtidig med opprettelsen av tilskuddsordningen vedtok Stortinget å opprette en kompensasjonsordning for ulønnet arbeidsinnsats som var utført tidligere år i tilknytning til godkjent Skattefunn-prosjekt. Denne ordningen ble utformet slik at de som kunne dokumentere å ha utført ulønnet arbeid i inntektsårene 2002, 2003 og 2004 kunne søke om kompensasjon.

I høringsnotatet sendt ut 24. september 2010 foreslår Finansdepartementet at FoU-definisjonen presiseres og oppdateres. Relevant for utformingen av definisjonen er særlig Frascati-manual og definisjonen av FoU i EØS-avtalens bestemmelser om statsstøtte som bl.a. fremgår av gruppeunntaksforordningen. Frascati-manualen er mer et redskap for analyse og statistikk enn et verktøy for juridiske avgrensninger. Finansdepartementet har derfor valgt å ta utgangspunkt i statsstøtteregleverkets FoU-definisjon. Dette medfører bl.a. en utvidelse av FoU-definisjonen ved at prototyper og forsøksprosjekter med kommersiell anvendelse i visse tilfeller kan komme inn under ordningen. I motsatt retning trekker kravet om en klarer formulering av nyhetskravet til FoU.

De nye retningslinjer for støtte til forskning, utvikling og innovasjon (FoUoI) ble fastsatt av ESA 31. desember 2006, og samsvarer med tilsvarende retningslinjer fastsatt av Europakommisjonen. Disse omfatter også innovasjon. I høringsnotatet har departementet ikke foreslått å utvide Skattefunn-ordningen til også å skulle omfatte innovasjon. Innovasjonsbegrepet har normalt et lavere element av nyskapning sammenlignet med FoU, og mer karakter av organisasjonsutvikling og løpende drift.

Forslag IV

”Stortinget ber regjeringen innføre en ordning med direkte fradragsføring for FoU-investeringer.”

Skattleggingen av næringsvirksomhet er basert på at utgifter til erverv av varige og betydelige driftsmidler ikke kan fradragsføres umiddelbart, men må aktiveres og avskrives. Begrunnelsen er at det ved anskaffelsen av driftsmidlet ikke skjer noen oppofrelse av kostnader, men en ombytting av verdier. Driftsmidlet forventes å generere inntekter i fremtiden, typisk ved produksjon eller salg av varer. Kostprisen vil først komme til fradrag gjennom avskrivninger etter hvert som driftsmidlets verdi reduseres, eventuelt ved salg av driftsmidlet eller opphør av virksomheten. Det er ikke noe som tilsier at driftsmidler som framskaffes gjennom forskning og utvikling (FoU), skal ha en annen skattemessig behandling enn øvrige driftsmidler.

Etter gjeldende regler skal kostnader til egen forskning og utvikling i utgangspunktet fradragsføres etter hvert som kostnadene påløper (realisasjonsprinsippet). Kostnader knyttet til konkrete prosjekter som kan bli eller er blitt driftsmidler skal likevel aktiveres. I brev av 30. mai 2005 til Skattedirektoratet har Finansdepartementet nærmere presisert hvordan denne bestemmelsen skal praktiseres:

Egne kostnader til forskning og utvikling skal aktiveres dersom:

• de referer seg til et konkret prosjekt med sikte på å utvikle et nærmere bestemt driftsmiddel (så vel materielt som immaterielt driftsmiddel),

• det er sannsynlig at driftsmiddelet blir en realitet. I sannsynlighetsvurderingen må alle vesentlige forutsetninger for at prosjektet kan bli et driftsmiddel være oppfylt, herunder tekniske, kommersielle og økonomiske forutsetninger for å fullføre prosjektet, og

• den økonomiske levetiden på driftsmiddelet er minst tre år.

Aktiveringsplikten inntreffer først fra det tidspunkt det konstateres at prosjektet «kan bli driftsmiddel», dvs. fra det tidspunkt det er sannsynlig at driftsmidlet blir en realitet. Fradragsførte kostnader forut for dette tidspunktet skal likevel ikke aktiveres.

Selv om aktiveringsplikten for kostnader til egen FoU er relativt smal, jf. over, svarer bestemmelsen i hovedsak til det som uansett ville følge av det alminnelige utgangspunktet om at kostnader til erverv av varige driftsmidler skal aktiveres.

Aktiveringsplikten gjelder kostnader til egen FoU, typisk lønnskostnader til egne ansatte. Hvis skattyter for eksempel velger å kjøpe FoU-resultat fra andre, må spørsmålet om det foreligger aktiveringsplikt eller rett til direkte fradragsføring avgjøres på grunnlag av de alminnelige reglene. Det betyr at kostnadene som hovedregel må aktiveres hvis FoU-resultatet representerer et immaterielt eller fysisk driftsmiddel, men at de for øvrig kan fradragsføres.

En eventuell alternativ regel om løpende fradragsføring av alle kostnader til FoU, vil innebære et skatteincentiv. Hovedprinsippet for skatte- og avgiftssystemet er likebehandling, brede skattegrunnlag og lave satser. Skattemessig likebehandling er vesentlig for at investeringer skal kanaliseres til de prosjektene der de kaster mest av seg. Særordninger er uheldig fordi de bidrar til å snevre inn grunnlaget, og gjør det vanskelig å beholde lave satser. Skattesystemet blir mer komplisert, uoversiktlig og kostbart å administrere, både for enkeltpersoner, myndigheter og virksomheter.

Generelt gjelder det derfor at skatte- og avgiftssystemet bør bygge på gjennomgående prinsipper om færrest mulig unntak for å oppnå en mest mulig effektiv ressursutnyttelse. Skattemessig likebehandling tilsier at kostpris på egenutviklet (immaterielt) driftsmiddel behandles på samme måte som om foretaket hadde kjøpt et immaterielt driftsmiddel eller egenutviklet et fysisk driftsmiddel. Det vises til at egenutviklede immaterielle eiendeler kan utgjøre noen av de mest verdifulle eiendeler i næringsvirksomhet i dag, for eksempel innen legemiddel- og IT-industrien.

Skattemessige særordninger er dessuten et lite presist virkemiddel for å oppnå spesielle næringspolitiske mål. Dersom en ønsker å tilgodese særskilte formål, for eksempel FoU, er det normalt mer effektivt å støtte dem direkte.

En eventuell alternativ regel om løpende fradragsføring av kostnader til egen FoU, vil også medføre avgrensnings- og kontrollproblemer. Det må skilles mellom kostnader til egen FoU og andre kostnader til egenutvikling av driftsmidler, som følger alminnelige regler. Det er sannsynlig at det vil oppstå et press på å klassifisere kostnader som FoU-kostnader slik at kostnader som strengt tatt ikke refererer seg til FoU, likevel søkes direkte fradragsført. Det kan være vanskelig å trekke en grense mellom FoU-aktivitet i en bedrift og vanlig produksjon. Ligningsmyndighetene har begrensede muligheter til å kontrollere om FoU-kostnadene som fremkommer av regnskapet, er reelle FoU-kostnader eller ikke. Administrative hensyn taler dermed mot en regel som tillater direkte fradragsføring av alle FoU-kostnader.

Det vises også til at kostnader til forskning og utvikling allerede har en gunstig skattemessig behandling gjennom Skattefunn.

Forslag V

”Stortinget ber regjeringen legge frem en vurdering av såkorninvesteringer og mulige insentivmodeller, herunder mulig stimulans av såkalte business angels.”

Regjeringen vurderer behovet for kapitaltilførsel til næringslivet bl.a. gjennom nye såkornfond. Dersom det skal etableres nye fond er det nærliggende å ta med seg lærdom fra den gjennomførte evalueringen av såkornordningene, og gjøre endringer i dagens benyttede modell, i lys av de erfaringer som er gjort så langt. Det blir i så fall viktig å ha en vurdering av hvilke modeller som kan gi de mest hensiktsmessige incentivene for investeringer i tidlig fase.

Nærings- og handelsdepartementet har bestilt en ekstern utredning om forretningsengler (business angels) i Norge. Utredning blir gjennomført av Menon Business Economics og skal ferdigstilles i løpet av høsten 2010. Utredningen skal kartlegge hvilken rolle forretningsengler spiller for bedrifter i en tidlig fase i Norge, og samtidig vurdere hvorvidt denne rolle eventuelt bør forsterkes gjennom offentlige tiltak.

Regjeringen vil i lys av denne gjennomgangen vurdere eventuell oppfølging.

Forslag VI

”Stortinget ber regjeringen påse at evalueringene av Innovasjon Norge og SIVA belyser i hvilken grad tildelinger av offentlig støtte til innovasjonsprosjekter bør være underlagt politisk styring og hvorvidt Innovasjon Norge bør deles i to enheter, hvor den ene får et mer målrettet innovasjonsfokus.”

Evalueringene av Innovasjon Norge og SIVA ble varslet i St.meld. nr. 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge, og ble igangsatt høsten 2009.

Evalueringene av både Innovasjon Norge og SIVA er nå ferdigstilt og overlevert Nærings- og handelsdepartementet. Begge evalueringene er sendt på brede og åpne høringer med høringsfrist henholdsvis 15. november 2010 når det gjelder SIVA og 1. februar 2011 når det gjelder Innovasjon Norge.

Innovasjon Norge og SIVA er organisert som henholdsvis et særlovsselskap og et statsforetak. Av organiseringen følger det at det er selskapenes styre som er ansvarlig for at driften av selskapene skjer i henhold til de gjeldende regler og retningslinjer.

Det følger av lov om Innovasjon Norge at forvaltningen av selskapet hører inn under hovedstyret. Videre følger det av ansvarsdelingen mellom Nærings- og handelsdepartementet og Innovasjon Norge at det er selskapet som på selvstendig faglig grunnlag, og basert på de regler og retningslinjer som gjelder for de ulike ordningene, fatter beslutninger i enkeltsaker. Nærings- og handelsdepartementet deltar ikke i behandlingen av enkeltsaker og er heller ikke klageinstans for beslutninger fattet av Innovasjon Norge.

Det er selskapene selv som er best egnet til å ta velge ut prosjektene de vil støtte, ut i fra selskapenes mål og overordnede føringer. Dette er også viktig for å sikre habilitet i beslutninger om enkeltsaker.

Evalueringen av Innovasjon Norge har sett på hvorvidt og hvordan selskapet oppfyller sitt formål, sine hoved- og delmål og øvrige generelle føringer. Videre har evalueringen sett på effektene av sammenslåingen i 2004, og til slutt gitt en vurdering av fremtidige utfordringer for Innovasjon Norge Nærings- og handelsdepartementet vil nå avvente høringsinnspillene og vil deretter ta stilling til videre oppfølging.

Forslag VII

”Stortinget ber regjeringen legge bedre til rette for kommersialisering av forskning, herunder ved å sørge for en betydelig styrking av BIA-programmet og å vurdere etablerte flere brukerstyrte forsknings-arenaer etter modell av BIA.”

Kommersialisering av forskningsresultater er en av grunnsteinene for fremtidig verdiskapning. Gjennom FORNY-programmet har regjeringen allerede sørget for at norsk forskning og teknologiutvikling har fått muligheten til å vokse fra ide til bedrift. I budsjettet for 2011 foreslår regjeringen at et revidert program, FORNY2020, iverksettes. BIA-programmet bidrar til å støtte kvalitativt gode prosjekter i bredden av norsk næringsliv innenfor områder som ikke er dekket av egne tematiske satsinger i Norges forsk-ningsråd. Regjeringen har derfor foreslått å styrke BIA-programmet i budsjettet for 2011 for å få til en ny utlysning av forskningsmidler. Eventuell fremtidig styrking av BIA-programmet ut over dette vil skje i sammenheng med de årlige budsjettforslagene fra regjeringen.

Norge har ifølge OECD et godt og heldekkende virkemiddelapparat. Strukturen på og forholdet mellom de ulike virkemidlene er noe som vurderes fortløpende i sammenheng med bl.a. de årlige budsjettene.

Forslag VIII

”Stortinget ber regjeringen sørge for at Norge får en mer sentral rolle internasjonalt i arbeidet med å utvikle rammevilkårene for innovasjon, og det bør vurderes å etablere en egen stilling som nasjonal ekspert på FOU i Europaparlamentet, å sikre norsk deltakelse i en fremtidig europeisk nærings-PhD-ordning, å utarbeide en norsk strategi for European Research Area (ERA) og å innlemme ERA i EØS-avtalen, samt profesjonalisere veiledningen til bedrifter som ønsker å delta i EU-finansierte prosjekter.”

Regjeringen har et helt klart internasjonalt fokus i sitt innovasjonsarbeid. Dette gjør seg gjeldende på en rekke felt. Norge har flere forsknings- og innovasjonsrettede stillinger i Brussel som forskningsråden ved den norske EU-delegasjonen, Forskningsrådets representant i Brussel (med eget kontor) og flere nasjonale eksperter ved Europakommisjonen. NHD har et nært samarbeid med disse og anser den nåværende norske ressursbruken på slike stillinger som adekvat, budsjettsituasjonen tatt i betraktning.

Bedrifter som inngår avtale om nærings-ph.d. får et årlig økonomisk tilskudd fra Norges forskningsråd som tilsvarer 50 prosent av stipendiatsatsen i tre år. Forutsetningen er at kandidaten som ansettes må være tatt opp på et ordinært studium. Det stilles ikke krav om at studiet skal være på et norsk studiested, og det har allerede forekommet at en norsk bedrift har mottatt nærings-ph.d.-midler til finansiering av en ph.d.-stipendiat ved et universitet i et annet europeisk land. Den norske nærings-ph.d.-ordningen er således trolig allerede godt tilrettelagt for deltakelse i en eventuell fremtidig europeisk nærings-ph.d.-ordning.

Deltakelse i ERA og god samhandling mellom nasjonale forskningssatsinger og ERA og EUs rammeprogram er klare mål i Forskningsmeldingen (Klima for forskning). I samsvar med Forskningsmeldingen skal det utarbeides en strategi for dette. Norges forskningsråd vil få en nøkkelrolle i dette arbeidet og skal utarbeide en ERA-strategi i løpet av våren 2011.

Som ledd i ERA tas det flere grep for å se norsk forskningspolitikk i sammenheng med EUs politikk. Det er et godt utgangspunkt at både Norge og EU prioriterer globale samfunnsutfordringer i utviklingen av sin forskningspolitikk. Norge er bl.a. meget aktivt med i utviklingen av fellesprogrammer og har lagt fram eget forslag om et fellesprogram for marin/maritim forskning. ERA vil også stå sentralt i utviklingen av et nytt rammeprogram i EU, eventuelt 8. rammeprogram, fra 2014. Det arbeides aktivt med å få med norske forskningsmiljøer for å få fram synspunkter til et norsk innspill til EU-kommisjonen så tidlig som mulig i prosessen med å utvikle et nytt program.

Kunnskapsdepartementets generelle vurdering er at norsk deltakelse i ulike tilliggende aktiviteter til EU-forskningen som ledd i utviklingen av ERA allerede er dekket av EØS-avtalen. Avtalens artikkel 80 fastlegger de mest vanlige samarbeidsformer utenfor de fire friheter. Dette kan – i tillegg til EFTA-statenes deltakelse i EUs rammeprogrammer for forskning – være ”opprettelse av felles virksomhet på særlige områder”, ”felles innsats for å oppmuntre visse virksomheter på avtalepartenes samlede territorium” og til og med ”parallell lovgiving med identisk eller sammenfallende innhold, der dette anses formålstjenlig”. Dette åpner etter departementets vurdering for deltakelse av EFTA-EØS landene i de aktiviteter som det nå arbeides med innenfor rammen av det europeiske forskningsområdet. Det har så langt ikke vært nødvendig å gjøre egne EØS-komitévedtak for innlemmelse av underliggende EU-vedtak, men dette kan bli mer aktuelt fremover. Etter at ERA nå er blitt en eksplisitt del av Lisboa-traktaten, kan det likevel vurderes om det ikke bør foretas en teknisk justering for å synliggjøre at ERA er en del av forsknings-samarbeidet utenfor de fire friheter mellom EFTA-EØS landene og EU. Dette er nå til vurdering.

Norges forskningsråd og Innovasjon Norge samarbeider om veiledningen til bedrifter som ønsker å delta i EU-finansierte prosjekter, både med faglige og praktiske råd, og finansielt gjennom Forskningsrådets ordning for prosjektetableringsstøtte. Dette arbeidet søkes gjort så effektivt som mulig innenfor de gjeldende budsjett-rammene.

Forslag IX

”Stortinget ber regjeringen innføre/fremme sak for Stortinget om en gaveforsterkningsordning, der samarbeid med næringslivet om forskningsprosjekter utløser bonus, samt øvrige tiltak som kan bidra til økt satsing på kommersialisering av forskningsresultater.”

Den norske stat supplerer økonomiske gaver til forskningsformål med 25 prosent av det opprinnelige gavebeløpet. Ordningen betegnes som gaveforsterkning. Hensikten er å styrke langsiktig, grunnleggende forskning. Ordningen ble etablert av Stortinget i 2006 og forvaltes av Norges forskningsråd på vegne av Kunnskapsdepartementet. Gjeldende retningslinjer trådte i kraft 1. juli 2008. Retningslinjene for ordningen innebærer i hovedsak at gavebeløpet må være på minimum 3 millioner kroner; at giveren må være en bedrift, en privatperson, en stiftelse, eller en frivillig organisasjon; samt at mottaker må være Norges forsk-ningsråd eller et norsk universitet eller høyskole med rett til å tildele doktorgrad.

Kunnskapsdepartementet foretok i 2009 en evaluering av finansieringssystemet for universiteter og høyskoler. Resultatene av evalueringen ble lagt frem i et eget vedlegg i Prop. 1 S (2009-2010) for Kunnskapsdepartementet. Departementet konkluderte med å anbefale at regjeringen ikke foreslo egne insen-tiver knyttet til formidling eller samarbeid.

For å fremme samarbeid mellom næringslivet og akademia har regjeringen etablert ordningen med nærings-ph.d. Ordningen tilrettelegger for at næringslivet og akademia kan samarbeide om målrettede prosjekter som kommer bedriftene til gode. Den styrker samspillet mellom bedrifter og forsk-ningsinstitusjoner, bidrar til mer forskning i næringslivet og utdanner forskere med kunnskap som er relevant for bedriften de er ansatt i. Det er også en kostnadseffektiv måte og utdanne nye doktorander på.

Gjennom FORNY2020 vil regjeringen fortsatt sørge for økt verdiskapning på bakgrunn av forsk-ningsresultater fra norske akademiske institusjoner fra hele landet. Regjeringen ønsker å sørge for at de beste prosjektene får muligheten til å tiltrekke seg privat kapital og på den måten sikre norsk verdiskapning for fremtiden.

Forslag X

”Stortinget ber regjeringen om en gjennomgang av hvordan det offentlige kan bruke sin bestillerrolle til å fremme og belønne innovasjon, og mulige modeller for og effekter av å sette innovasjon som et kriterium ved offentlige anskaffelser.”

Innovasjonseffekten av offentlige anskaffelser kan være betydelig. I Innovasjonsmeldingen og i St. meld. nr. 36 (2008-2009) Det gode innkjøp slås det fast at offentlige anskaffelser kan fremme innovasjon i næringslivet og fornying i offentlige sektor, og at regjeringen ønsker å fremme innovasjon gjennom offentlige anskaffelser.

Foreløpig er dette fulgt opp ved å støtte NHO og KS’ nasjonale leverandørutviklingsprogram og ved å bevilge midler til et forsøksprosjekt hos Direktoratet for forvaltning og IKT om hvordan deres kompetansearbeid om offentlig anskaffelser kan utvides til også å omfatte hvordan de kan bidra til innovasjon. Begge tiltakene pågår fremdeles.

Vi vurderer fortløpende ytterligere tiltak på feltet.

Forslag XI

”Stortinget ber regjeringen sidestille private og offentlige tilbydere av helse-, pleie- og omsorgstjenester, med tanke på momsfritak på utførte tjenester.”

Ved merverdiavgiftsreformen i 2001 ble det innført generell avgiftsplikt ved omsetning av tjenester. Generell avgiftsplikt innebærer at all omsetning av tjenester er avgiftspliktig med mindre det er gitt et uttrykkelig unntak i loven. At en tjeneste er unntatt avgiftsplikt innebærer at det ikke skal beregnes utgående avgift av omsetningen. Motstykket er at det ikke foreligger rett til å gjøre fradrag for inngående avgift på anskaffelser til den unntatte virksomheten.

Det følger av merverdiavgiftsloven § 3-2 at helsetjenester er unntatt merverdiavgiftsplikt. Ved siden av den ordinære behandling i offentlige og private sykehus omfatter også unntaket behandling utført av blant annet privatpraktiserende leger, sykepleiere, ortopeder, tannleger, tannteknikere, fysioterapeuter, psykologer, kiropraktorer, ergoterapeuter mv.

For sosiale tjenester følger merverdiavgiftsunntaket av merverdiavgiftsloven § 3-4. Bestemmelsens første ledd fastslår at omsetning og formidling av sosiale tjenester, herunder nærmere oppregnede sosiale tjenester, er unntatt fra avgiftsplikt. Oppregningen ikke er uttømmende.

Når det gjelder sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven, pålegger sosialtjenesteloven § 4-3 kommunen å tilby bestemte tjenester, jf. loven § 4-2. For å ivareta de oppgaver som følger av sosialtjenesteloven, vil mange kommuner i tillegg tilby andre tjenester og serviceordninger som er tilpasset brukernes behov. Det er ikke gitt minstenormer når det gjelder innhold og omfang av de lovfestede sosiale tjenestene. Hvilke type tjenester som den enkelte kommune tilbyr som en sosial tjeneste vil dermed variere. Det er imidlertid en forutsetning at tjenestene gis på et sosialt grunnlag. Omfanget og type tjenester som hjelpen omfatter, vil derfor bero på en konkret tolking av tildelingsvedtaket fra kommunen. Det er altså sosialtjenesten som avgjør hvilke omsorgs- og hjelpetjenester som anses som sosiale tjenester. Med sosialtjenesten menes de som har ansvaret for å utøve virksomhet og treffe avgjørelser i henhold til sosialtjenesteloven.

Merverdiavgiftsunntaket for sosiale tjenester gjelder uavhengig av om den sosiale tjenesten utøves i offentlig eller i privat regi, og uten hensyn til om det betales en egenandel eller om det betales full pris. Det er dermed ikke avgjørende om det offentlige yter sosiale tjenester selv eller kjøper disse fra private tjenesteytere. Det er opp til den enkelte kommune å velge på hvilken måte denne plikten best kan oppfylles. I de tilfeller den sosiale tjenesteytingen er overlatt til en privat virksomhet, vil både brukerens betaling av egenandel og vederlaget fra kommunen til den private virksomheten være omfattet av unntaket.

Dersom kommunen har inngått kontrakt med en privat virksomhet, vil det være definert i avtalen på hvilke betingelser kommunen har betalingsansvar for ytelser fra virksomheten til omsorgsmottakeren. Når kommunen oppfyller sin plikt til å ordne sosiale tjenester ved å kjøpe dem fra privat sektor, forutsettes det i alminnelighet at kommunen treffer beslutning i hvert enkelt tilfelle om hvem virksomheten kan yte tjenester til, og hvilke type tjenester det dreier seg om. I visse situasjoner vil det på forhånd kunne være definert i avtalen til hvem, og under hvilke forutsetninger virksomheten kan yte tjenester. Kommunens beslutning i hvert enkelt tilfelle vil da ikke være påkrevet. Det blir da opp til virksomheten selv, med støtte i avtalen, å avgjøre når ytelsene kan omsettes uten beregning av merverdiavgift. Uansett på hvilken måte kommunen har valgt å organisere sin sosialtjenestevirksomhet, må utgangspunktet for å vurderingen av unntakets omfang være om tjenesten gis på et sosialt grunnlag, basert på et tildelingsvedtak i kommunen.

For at en privat tjenesteyter av tjenester omfattet av sosialtjenesteloven skal omfattes av merverdiavgiftsunntaket, har avgiftsmyndighetene tidligere lagt til grunn at det i tillegg til et tildelingsvedtak på sosiale ytelser fra kommunen til sosialhjelpmottakeren, også må foreligge en avtale mellom kommunen og tjenesteyteren. Klagenemnda for merverdiavgift har imidlertid opphevet en etterberegning overfor en privat tjenesteyter som manglet slik avtale med kommunen, se klagenemndsak nr. 6365 av 8. mai 2009. Finansdepartementet valgte ikke å omgjøre klagenemndas vedtak, idet man fant at et slikt krav burde fremgå klarere av regelverket. Det gjelder i dag derfor ikke noe vilkår om at den private omsorgsgiver skal ha avtale med kommunen for at unntaket kommer til anvendelse.

Fra 1. januar 2004 ble det innført en generell merverdiavgiftskompensasjonsordning for kommunesektoren. Formålet med ordningen er å motvirke de konkurransevridninger som merverdiavgiften kan gi opphav til når en kommune står ovenfor valget mellom å produsere en avgiftspliktig tjeneste med egne ansatte (uten avgift), eller å kjøpe den fra andre (med avgift). Den generelle kompensasjonsordningen, som avløste en begrenset kompensasjonsordning fra 1995, er hjemlet i lov 12. desember 2003 nr. 12 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. Ordningen var i utgangspunktet provenynøytral for staten ved at rammetilskuddet til kommunesektoren ble redusert tilsvarende omfanget av ordning da den ble innført.

Ved siden av kommuner, fylkeskommuner mv. omfatter den generelle kompensasjonsordningen også enkelte private og ideelle virksomheter. Dette gjelder de private og ideelle virksomheter som produserer helse-, sosial- eller undervisningstjenester som kommunen har et lovpålagt ansvar for. Bakgrunnen for dette er at en generell kompensasjonsordning ellers kunne medføre nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter når private virksomheter yter tjenester innenfor områder som ikke er omfattet av merverdiavgiftsplikten. Det framgår av forarbeidene til kompensasjonsloven, Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) avsnitt 20.8.2.2, at ordningen ville bli meget omfattende dersom den skulle omfatte alle private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver. Også ut fra hensynet til finansiering og administrasjon av ordningen samt usikkerhet knyttet til omfanget av de nye konkurransevridningene, ble private og ideelle virksomheters rett til kompensasjon begrenset. På områder hvor kommunesektoren ikke har lovpålagt ansvar for helse, sosial eller undervisning ytes private og ideelle virksomheter derfor ikke kompensasjon.

I enkelte tilfeller står en stiftelse for oppføring av (tilrettelagte) boliger for personer med heldøgns omsorgsbehov. Det kan da være kommunen som står for ytelsen av omsorgstjenestene til beboerne av boligene, mens stiftelsen kun står for oppføring/utleie av boligene. Det har vært reist spørsmål om stiftelsen i et slikt tilfelle kan anses kompensasjonsberettiget. Etter Høyesteretts dom 19. februar 2010 om Stiftelsen Utleieboliger i Alta legger avgiftsmyndighetene til grunn at det foreligger rett til kompensasjon for stiftelsen. Det samme gjelder dersom eksempelvis et aksjeselskap står for oppføringen og utleien av den tilrettelagte boligen. En privat virksomhet sin utleietjeneste kan altså være tilstrekkelig for å oppnå kompensasjonsrett, men det forutsettes at utleietjenesten er en integrert del av det tilbudet kommunen må gi for å etterleve sine plikter, der botilbud og hjelpe- og omsorgstiltak utgjør et nødvendig hele. Botilbud som ikke er noen integrert del av et lovpålagt heldøgns omsorgstilbud, eksempelvis utleie til vanskeligstilte personer som ikke har inntekter til å skaffe egen bolig, vil dermed falle utenfor kompensasjonsloven. For å motvirke misbruk anses det heller ikke å foreligge rett til kompensasjon i tilfeller hvor en person eksempelvis bygger om/tilrettelegger sin bolig med tanke på egen alderdom eller lignende. Avgiftsmyndighetenes forståelse av rettstilstanden etter Høyesteretts dom er presisert i Skattedirektoratets brev 7. juni 2010 til skattekontorene.

Slik det fremgår ovenfor er private og offentlige tilbydere av helse-, pleie og omsorgstjenester langt på vei likestilt i merverdiavgifts- og kompensasjonsregelverket.

Forslag XII

”Stortinget ber regjeringen innføre nøytral moms i staten, herunder i helseforetakene, for å sikre større konkurranse nøytral moms i staten, herunder i helseforetakene, for å sikre større konkurranse når det gjelder drift av støttefunksjoner som eksempelvis renhold og kantinedrift”

På samme måte som for kommunesektoren kan merverdiavgiften gi motiv til egenproduksjon av tjenester også i statsforvaltningen og i helseforetakene som i hovedsak er utenfor merverdiavgiftssystemet og hvor det dermed ikke foreligger fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser.

Det har tidligere vært vurdert en kompensasjonsordning for merverdiavgift for helseforetakene på samme måte som for kommunesektoren. I St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak varslet regjeringen Bondevik II at den ville komme med forslag til en kompensasjonsordning som kunne nøytralisere merverdiavgiften for helseforetak mv. i budsjettet for 2006. Et forslag om dette ble sendt på høring i 2005. Regjeringen Bondevik II ga i St. prp. nr. 1 (2005-2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak en redegjørelse for saken og det ble ansett som svært vanskelig å få til et nøytralt, varig trekk i overføringene på statsbudsjettet for å finansiere en slik ordning. Dette skyldtes at investeringsnivået i helseforetakene da var relativt høyt, og at det var store forskjeller i investeringsaktiviteten mellom regionale helseforetak. På bakgrunn av dette ble en ordning med merverdiavgiftskompensasjon foreslått utsatt til investeringsnivået i helseforetakene kom ned på et mer normalt nivå. Det er ikke senere fremmet forslag om en slik ordning.

Det er også tidligere vært lagt fram forslag om en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for statsforvaltningen. I St. prp. nr. (2005-2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og St. prp. nr. 1 (2005-2006) Statsbudsjettet medregnet folketrygden (Gul bok) fremmet regjeringen Bondevik II forslag om innføring av en ordning med nettoføring av merverdiavgift for ordinære forvaltningsorganer fra 2006. Ved en slik nettobudsjetteringsordning belastes ikke merverdiavgiften virksomhetenes budsjett- og regnskapsposter. Siden nettobudsjettering av merverdiavgift innebar reduserte utgifter for virksomhetene som var foreslått omfattet, ble bevilgningene til disse i utgangspunktet redusert tilsvarende disse organers forventede utgifter til merverdiavgift i 2006. Forslaget om en slik ordning med nettoføring for statsforvaltningen ble imidlertid reversert ved fremleggelsen av St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005-2006) fra regjeringen Stoltenberg II. Regjeringen viste til en antakelse om at fordelene av en nøytral merverdiavgift statsforvaltingen var begrenset. Det ble antatt at det var færre områder i statlig sektor hvor det var aktuelt med egenproduksjon enn det var i kommunene. Videre knyttet det seg stor usikkerhet til om en ordning med nøytral merverdiavgift for statsforvaltningen ville vært budsjettnøytral over tid.