Faren for omfattende tap av uerstattelig arkivmateriale
var en vesentlig bakgrunn for arkivloven som trådte i kraft i 1999.
Lovens formål er å sikre at bevaringsverdige arkiver blir tatt vare på
og gjort tilgjengelige for ettertiden. St.meld. nr. 22 (1999–2000)
Om kjeldar til kunnskap og oppleving (heretter ABM-meldingen) framhevet at
det store flertallet av norske kommuner ikke er i stand til å ta
vare på sine arkiver, og at mye verdifullt arkivmateriale har gått
tapt. Mange kommuner manglet også ordninger for å sikre brukerne
tilgang til arkivene. Hovedutfordringen er å sikre og gjøre tilgjengelig
det elektroniske arkivmaterialet for framtiden. De fleste kommunene
kan ifølge ABM-meldingen ikke klare denne oppgaven på egen hånd.
Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité sluttet seg til
meldingen, og understreket betydningen av å ta vare på elektronisk
arkivmateriale, jf. Innst. S. nr. 46 (2000–2001).
St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot
2014 (heretter Kulturmeldingen) pekte på at det står mer igjen å
gjøre i kommunesektoren enn i statlig sektor for å få kontroll med
bevaringssituasjonen for det elektroniske arkivmaterialet. Stortingets
familie-, kultur- og administrasjonskomité sluttet seg til meldingen
i Innst. S. nr. 155 (2003–2004).
ABM-meldingen understreket at det er et kjennetegn
ved et demokratisk samfunn at arkivene er tilgjengelige for innsyn
og bruk, slik at borgerne kan dokumentere individuelle og kollektive rettigheter.
Uten tilgang til arkiverte dokumenter vil forvaltningens beslutningsgrunnlag
svikte, og sentrale saksbehandlingskrav som presedens og likebehandling
vil ikke kunne bli oppfylt.
Kommunene og fylkeskommunene har et selvstendig
ansvar for å ordne og innrette sine arkiver slik at dokumentene
er sikret som informasjonskilder for samtid og ettertid. Samtidig
har Kulturdepartementet et overordnet ansvar for å forvisse seg
om at arbeidet i kommunal arkivsektor fungerer som forutsatt, og
at nødvendig tilsyns- og veiledningsarbeid blir ivaretatt av Arkivverket.
De kommunale og fylkeskommunale arkivene er viktige
fordi de rommer dokumentasjon som er av vital betydning for samfunnet,
den enkelte kommune/fylkeskommune og borgerne. Dette har nær sammenheng
med at kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for en rekke grunnleggende
tjenester, blant annet barnehage, skole, sosialomsorg, barnevern,
legevakt og hjemmesykepleie. Kommunene og fylkeskommunene forvalter
dermed mye rettighetsdokumentasjon som det er et stort behov for
å bevare. For kommunalforvaltningen er arkivene viktige fordi de dokumenterer
forvaltningens virksomhet og vedtak.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad Kulturdepartementet har ivaretatt sitt overordnede ansvar for
å sikre at bevaringsverdig arkivmateriale i kommuner og fylkeskommuner
blir tatt vare på og gjort tilgjengelig for ettertiden. Undersøkelsen
er gjennomført med utgangspunkt i disse hovedproblemstillingene:
1. I hvilken grad er
det bevaringsverdige arkivmaterialet sikret og tilgjengelig, og
hva er årsakene til eventuelle arkivtap og manglende tilgjengelighet?
2. I hvilken grad er Kulturdepartementets
overordnede styring og oppfølging av arbeidet med sikring og tilgjengelighet
i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger?
Undersøkelsen gjelder perioden fra arkivloven trådte
i kraft i januar 1999, og til og med 2009. Problemstillingene er
belyst ved hjelp av dokumentanalyse, intervjuer, spørreskjemaundersøkelser,
spørrelister og statistikk. Undersøkelsen ble gjennomført i perioden
april 2009–april 2010.
Tilstrekkelige og forskriftsmessige arkivlokaler er
avgjørende for å sikre bevaringsverdig arkivmateriale for framtiden.
Undersøkelsen viser at i overkant av 300 kommuner i perioden 2000–2009
har opplyst om mangler ved sine arkivlokaler. I spørreundersøkelsen
til kommunene og fylkeskommunene oppgir om lag hver tredje kommune
at de i liten eller svært liten grad har de fysiske forutsetningene
for å ta vare på sitt papirbaserte arkivmateriale. Hver sjette fylkeskommune
gir en tilsvarende vurdering. Nær førti pst. av kommunene og hver
tredje fylkeskommune oppgir at mangelfulle lokaler i stor eller
svært stor grad kan føre til arkivtap og manglende tilgjengelighet.
En kartlegging som ble gjennomført av ABM-utvikling
i 2006, viste at om lag 60 pst. av kommunene med egen depotfunksjon
ikke oppfylte arkivforskriftens krav til offentlig arkivdepot med
hensyn til oppbevaring for framtiden. Riksarkivaren, ABM-utvikling
og LLP vurderer at tilstanden i kommunal arkivsektor er om lag den samme
i 2009 som i 2006.
For å bidra til å løse de store utfordringene
i kommunal arkivsektor, varslet departementet i ABM-meldingen at
det ville stimulere kommunene til å delta i interkommunale samarbeidsordninger,
og oppfordre kommunene til å videreutvikle disse ordningene til
depotinstitusjoner. Andelen kommuner som deltok i en eller annen
form for interkommunalt samarbeid som innebærer enten fysiske depotordninger,
konsulenthjelp eller begge deler, steg fra 64 pst. i 2005 til 84
pst. i 2009. Likevel oppgir halvparten av kommunene som er med i
en interkommunal arkivordning, at de i liten eller svært liten grad har
overført sine bevaringsverdige papirarkiver til de interkommunale
depotene. Samtidig opplyser 9 av landets 12 interkommunale arkivinstitusjoner
at de ikke har tilstrekkelig magasinkapasitet til å kunne møte kommunenes behov
for å bevare papirbasert arkivmateriale.
Kulturdepartementet opplyste i Kulturmeldingen
i 2002–2003 at det må ha den aller høyeste prioritet å komme substansielt
i gang med å ta hånd om de store utfordringene med å bevare elektronisk
arkivmateriale for ettertiden. På bakgrunn av at mye elektronisk
arkivmateriale allerede hadde gått tapt, mente familie-, kultur- og
administrasjonskomiteen i Stortinget at dette er et arbeid som haster,
jf. Innst. S. nr. 155 (2002–2003).
Undersøkelsen viser at det er overført svært
lite elektronisk arkivmateriale til de interkommunale depotene,
og at mye utviklingsarbeid gjenstår før disse depotene kan fungere
som tilfredsstillende bevaringsløsninger for elektronisk arkivmateriale.
Selv om 11 av de interkommunale arkivordningene har etablert depoter
for elektronisk arkivmateriale, møter depotene pr. desember 2009
ikke nødvendige krav til langtidsbevaring, sikkerhet og tilgang.
Flere interkommunale arkivinstitusjoner har med støtte fra Riksarkivet
og ABM-utvikling i lang tid arbeidet for å utvikle en sikker bevaringsløsning for
elektronisk arkivmateriale i kommunal sektor. Undersøkelsen viser
at dette arbeidet ikke har ført fram.
Det framgår videre av undersøkelsen at de om lag
70 kommunene som pr. 2009 fortsatt står utenfor det interkommunale
samarbeidet, og som ikke har eget byarkiv eller er tilknyttet et fylkesarkiv,
i liten grad er i stand til å oppfylle sin lovpålagte bevaringsplikt.
Svært mange av disse kommunene har ikke en plan for langtidslagring
av sitt bevaringsverdige elektroniske arkivmateriale. Bare de største
av disse kommunene har ifølge Riksarkivet en mulighet til å løse denne
oppgaven på egen hånd gjennom å anskaffe nødvendig utstyr og etablere
tilstrekkelig sikre lokaler.
Undersøkelsen viser at mange elektroniske systemer
i kommunal sektor ikke er laget med tanke på at bevaringsverdig
dokumentasjon skal kunne avleveres og sikres for framtiden. Bevaringssituasjonen
er spesielt kritisk for dokumentasjon i spesialiserte fagsystemer.
Riksarkivaren anslår at det pr. 2009 er mange tusen ulike fagsystemer i
bruk i kommunal sektor. Mange av disse inneholder sentral rettighetsdokumentasjon
for enkeltindivider. Dette gjelder blant annet dokumentasjon i sosialtjenesten,
omsorgstjenesten og barnevernet. Behovet for å bevare denne dokumentasjonen
er derfor meget stort. Undersøkelsen viser at ingen fagsystemer
hittil har blitt godkjent av Riksarkivaren. Siktemålet med Riksarkivarens
godkjenningsordning er å bidra til å sikre at systemene oppfyller
gjeldende krav til arbeidet med avlevering og bevaring.
Undersøkelsen viser videre at dokumentasjon
fra fagsystemene og andre elektroniske saksbehandlingssystemer i
kommunal sektor i svært liten grad blir avlevert og sikret for framtiden.
ABM-utviklings arkivstatistikk for 2008 viser at det samlede antallet
bevarte datauttrekk utgjør om lag ett uttrekk pr. norske kommune
for hele perioden på de om lag 30 årene som elektroniske saksbehandlingssystemer
og fagsystemer har vært i bruk i kommunal sektor. Dette betyr at elektronisk
dokumentasjon fra kommunale etater og tjenestesteder bare i svært
få tilfeller blir avlevert og bevart for framtiden. Undersøkelsen
viser dermed at arbeidet med å bevare elektronisk arkivmateriale
i liten grad er kommet i gang i kommunal sektor.
Flere kommuner har konkurranseutsatt kommunale
tjenester. De konkurranseutsatte oppgavene kan blant annet omfatte
eldreomsorg, barnevern og rusmiddelomsorg. Av totalt 150 kommuner som
opplyser at de har konkurranseutsatt kommunale tjenester, oppgir
118, eller om lag 80 pst., at de i liten eller svært liten grad
stiller krav om at private virksomheter som utfører oppgaver på
vegne av kommunen, må følge reglene for offentlige arkiver. Dette
gjelder blant annet kravene om å avlevere bevaringsverdig elektronisk
arkivmateriale for å sikre dette for ettertiden.
Elektronisk arkivmateriale krever aktivt vedlikehold
og må sikkerhetskopieres og konverteres til nye lagringsenheter
med få års mellomrom. Uten nødvendig vedlikehold vil dette materialet
etter hvert gå tapt. Det framgår av undersøkelsen at manglende sikkerhetskopiering
og konvertering i kommunal sektor gir en stor fare for betydelige tap
av elektronisk arkivmateriale. Om lag 45 pst. av kommunene og fylkeskommunene
vurderer at svakheter ved elektroniske lagringsmedier, formater
og systemer i stor eller svært stor grad kan føre til arkivtap eller
mang-lende tilgjengelighet.
Undersøkelsen viser at det er bred enighet blant alle
sentrale aktører, herunder Arkivverket, om at svakhetene allerede
har resultert i at mye elektronisk arkivmateriale har gått tapt.
Samtlige aktører understreker at elektronisk arkivmateriale vil
fortsette å gå tapt så lenge kommunene og fylkeskommunene i liten
grad er i stand til å gjennomføre avlevering, vedlikehold og langtidslagring.
En forutsetning for brukernes tilgang til arkivene er
at materialet er ordnet og katalogisert slik at man kan henvende
seg til et offentlig organ og be om spesifikke dokumenter/materiale.
Manglende ordning og katalogisering gjør i praksis arkivmaterialet
utilgjengelig, og kan over tid føre til at det går tapt.
Undersøkelsen viser at kommunal sektor har et etterslep
i ordning og katalogisering av arkivene. Om lag 40 pst. av kommunene
og 30 pst. av fylkeskommunene oppgir at de i liten eller svært liten
grad har ordnet og katalogisert sitt eldre bevaringsverdige arkivmateriale.
Om lag 50 pst. av kommunene vurderer at manglende ordning og katalogisering
i stor eller svært stor grad kan forårsake arkivtap eller mang-lende
tilgjengelighet.
Også de interkommunale arkivordningene, fylkesarkivene
og byarkivene har et etterslep i ordningen av det eldre arkivmaterialet.
Tilgjengelig arkivstatistikk avdekker store variasjoner i ordningsgraden.
Noen av disse arkivinstitusjonene har i liten grad ordnet sitt arkivmateriale,
mens andre har alt eller tilnærmet alt sitt materiale ordnet.
Tilfredsstillende tilgang til arkivene forutsetter at
offentlige organ har forskriftsmessige lokaler med tilrettelagt
publikumsareal, publikumstjenester og andre ordninger som gjør at
arkivmaterialet reelt kan gjøres tilgjengelig for brukerne.
Nær to tredeler av kommunene og halvparten av fylkeskommunene
har i liten eller svært liten grad etablert ordninger for publikum
som ønsker tilgang til arkivene. Selv om det generelt er etablert
bedre tilgangsordninger ved de interkommunale arkivordningene, byarkivene
og fylkesarkivene, viser tilgjengelig arkivstatistikk at det også
her er utfordringer for brukernes tilgang til arkivene. I alt 15
av 23 arkivinstitusjoner har ikke tilrettelagt for publikumstjenester, og
6 av 23 institusjoner har ikke tilrettelagte publikumsarealer.
Overgangen til elektronisk saksbehandling og arkivering
gjør det nødvendig med moderne former for tilgjengeliggjøring. Både
ABM-meldingen, Kulturmeldingen og St.meld. nr. 17 (2006–2007) Eit
informasjonssamfunn for alle (IKT-meldingen) framholder digital
formidling av arkivene som en sentral målsetting.
Undersøkelsen viser at over 85 pst. av kommunene
og 90 pst. av fylkeskommunene i liten eller svært liten grad har
digitalisert sitt bevaringsverdige papirbaserte arkivmateriale.
Det store flertallet av kommunene og fylkeskommunene har i liten
eller svært liten grad gjort det digitaliserte arkivmaterialet tilgjengelig
på Internett. Statistikk fra ABM-utvikling indikerer at også de
kommunale arkivinstitusjonene har kommet relativt kort i digitaliseringsarbeidet.
En økende andel av det kommunale arkivmaterialet
opprettes i elektronisk form og finnes bare i denne formen. Offentlige
organer plikter å legge til rette for at elektronisk arkivmateriale
stilles til rådighet for brukerne på lik linje med det papirbaserte
arkivmaterialet. Samtlige sentrale aktører peker på at avsluttet
elektronisk arkivmateriale i svært liten grad er tilgjengelig i kommunal
sektor. Viktige årsaker er at omfanget av avlevert elektronisk arkivmateriale
fra kommunene og fylkeskommunene til de kommunale arkivinstitusjonene
er minimalt, og at dagens depotløsninger for elektronisk arkivmateriale
er lite utviklet.
På bakgrunn av overgangen til elektronisk saksbehandling
og arkivering er ikt-kompetanse viktigere enn tidligere, og avgjørende
for bevaring og tilgjengeliggjøring av arkivene i kommunal sektor.
Juridisk kompetanse er viktig for å kunne vurdere begjæringer om
innsyn, og hvilken dokumentasjon som kan gjøres tilgjengelig på
Internett. I tillegg må kommunenes saksbehandlere ha tilstrekkelig
kunnskap om arkivrutinene for å kunne vurdere hvilken dokumentasjon
som skal journalføres og arkiveres.
Nær 70 pst. av kommunene oppgir at det i stor eller
svært stor grad er behov for å styrke arkivlederens juridiske kompetanse.
Om lag 55 pst. oppgir at det i tilsvarende grad er behov for å styrke
ikt-kompetansen. Av fylkeskommunene svarer nær 40 pst. at det i
stor eller svært stor grad er behov for å styrke ikt-kompetansen,
og hver tredje svarer at det i stor grad er behov for å styrke den
juridiske kompetansen. For arkivpersonalet er behovet for å styrke
kompetansen størst innenfor det juridiske området. Her oppgir tre
firedeler av kommunene og halvparten av fylkeskommunene at det i
stor eller svært stor grad er behov for ytterligere kompetanseheving.
Over 60 pst. av kommunene oppgir at det også er behov for å styrke
arkivpersonalets arkivfaglige og ikt-kompetanse.
Manglende kunnskap om arkivrutiner hos den enkelte
saksbehandler i kommunal sektor kan svekke brukernes tilgang til
arkivmateriale. Utfordringene knytter seg blant annet til manglende
journalføring og arkivering av e-post. Om lag 80 pst. av kommunene
oppgir at saksbehandlerne har et stort eller svært stort behov for bedre
kunnskap om kommunens arkivrutiner. I overkant av 70 pst. av fylkeskommunene
svarer at behovet for bedre kunnskap om arkivrutinene er stort.
Undersøkelsen viser at svært få kommuner gjennomfører
aktiviteter for aktiv formidling av sine arkiver. Også fylkeskommunene
driver i begrenset grad med aktiv formidling av arkivmaterialet.
For at Kulturdepartementet skal kunne ivareta sitt
overordnede ansvar på arkivområdet, er det en forutsetning at det
holder seg orientert om tilstanden og utviklingen i kommunal sektor.
Oppfølging fra departementet av Arkivverkets arbeid overfor kommunal
arkivsektor er nødvendig for å kunne vurdere måloppnåelse og resultater
på området.
Undersøkelsen viser at utfordringene i kommunal
arkivsektor i liten grad har blitt diskutert i styringsdialogen
mellom departementet og Arkivverket. Departementet har heller ikke
etterspurt informasjon fra Arkivverket om tilstanden i kommunal
arkivsektor. Departementet opplyser at situasjonen i kommunal arkivsektor ikke
har vært noe hovedtema i møtene med Arkivverket de siste årene,
og forklarer dette med de store utfordringene i statlig arkivsektor.
Kulturdepartementets tildelingsbrev stiller
ikke krav til Arkivverket om rapportering av resultater av tilsyns-
og veiledningsvirksomheten overfor kommunal arkivsektor. Resultatindikatorene
er kvantitative ved at det rapporteres om antall tilsyn og antall
veiledninger. Som en følge av dette gir ikke Arkivverkets årsrapporter
til departementet opplysninger om hovedfunnene fra tilsynene og
resultatene av veiledningsvirksomheten. Departementet opplyser i
kommentarene til undersøkelsen at det skal etableres en ordning
for rapportering fra kommunene og fylkeskommunene for å identifisere
utfordringene på arkivområdet, og at det vil justere hovedmål og
resultatmål i tildelingsbrevet for å reflektere Arkivverkets ansvar
overfor alle offentlige arkiver.
Tilsynsrapportene fra statsarkivarene blir ikke sendt
til Riksarkivaren, og det blir ikke utarbeidet noen sammenfattende
beskrivelser eller analyser av funn fra den enkelte statsarkivarens tilsynsvirksomhet.
Riksarkivaren opplyser at inspeksjonsrapportene fra statsarkivarenes
inspeksjoner av kommunearkivene ikke blir fulgt opp.
Bevaring og tilgjengeliggjøring av den elektroniske
kulturarven er et hovedmål i St.prp. nr. 1 (2008–2009) og i Kulturdepartementets
tildelingsbrev til Arkivverket. Departementet har ikke beskrevet
noen formelle rapporteringskrav for Arkivverkets arbeid overfor
kommunal sektor for å bidra til å nå dette hovedmålet. Kulturdepartementet
opplyser i intervju at det vurderer rapporteringskravene som tilstrekkelige,
og viser til at kravene er basert på en dialog med Arkivverket.
Midler til tilsyn, veiledning og andre styrings- og
oppfølgingstiltak overfor kommunal arkivsektor dekkes over Arkivverkets
budsjett. Undersøkelsen viser at det i liten grad benyttes ressurser
på å følge opp kommunal arkivsektor. Riksarkivet opplyser at det
bruker i overkant av ett årsverk på kommunal arkivsektor, og at
de åtte statsarkivene bruker til sammen om lag to årsverk.
Departementet skisserte i ABM-meldingen en opptrapping
av driftsbevilgningene til Arkivverket over de nærmeste fem årene.
En sentral begrunnelsene for å øke bevilgningene var behovet for
å møte bevaringsutfordringene for elektronisk arkivmateriale. Undersøkelsen
viser at om lag to tredeler av den skisserte femårige opptrappingen
i ABM-meldingen på 62 mill. kroner til Arkivverkets arbeid ikke
har blitt bevilget. Kulturdepartementet opplyser at Stortinget ikke konkret
har blitt orientert om status i gjennomføringen av opptrappingsplanen
for ABM-sektoren. Departementet viser i sine kommentarer til rapporten
til at forslagene til bevilgninger fremmes i de årlige budsjettproposisjonene
og skjer på grunnlag av en samlet kulturpolitisk og budsjettmessig
vurdering.
Arkivloven pålegger Riksarkivaren et tilsynssansvar
for arkivarbeidet i offentlig sektor, og Riksarkivaren har i den
forbindelse hjemmel til å gi nødvendige pålegg for å sikre at arkivloven med
forskrifter blir fulgt.
Undersøkelsen viser et lavt tilsynsnivå i de
fleste av statsarkivarenes regioner i årene 1999–2009, og et betydelig
lavere nivå i perioden 2004–2009. Halvparten av statsarkivarene
har gjennomført 10 eller færre tilsyn i perioden fra 1999–2009.
Tre av statsarkivarene som gjennomførte svært få tilsyn før 2003,
foretok ingen tilsyn i perioden 2004–2009. Videre er det i perioden 1999–2009
ikke i noe tilfelle blitt utferdiget pålegg som følge av gjennomførte
tilsyn.
Samtlige statsarkivarer oppgir at tilsynsoppgavene
i liten eller svært liten grad blir samordnet av Riksarkivaren.
Riksarkivaren bekrefter dette og opplyser at slik samordning ikke
har vært prioritert spesielt høyt, men at det arbeides med å styrke
etatsstyringen overfor statsarkivarene.
Undersøkelsen viser at gjeldende kassasjonsbestemmelser
for kommuner og fylkeskommuner ikke har blitt oppdatert på mange
år i tråd med forvaltningens utvikling. Riksarkivaren bekrefter
at bestemmelsene er foreldet, og at det derfor er vanskelig for
kommunene og fylkeskommunene å vite hvilket arkivmateriale som skal
tas vare på for ettertiden. Nær 40 pst. av kommunene og hver tredje
fylkeskommune vurderer at de utdaterte kassasjonsbestemmelsene kan
forårsake arkivtap og manglende tilgjengelighet. LLP vurderer at
de utdaterte bestemmelsene er en av hovedårsakene til at mye arkivmateriale
går tapt. Riksarkivaren opplyser at det er satt i gang et arbeid
med sikte på å revidere bestemmelsene.
Kulturdepartementet opplyser at det er ukjent med
at bestemmelsene er utdaterte. Departementet mottok i 2002 en rapport
som påpekte at regelverket var utdatert og modent for revisjon, og
at dette ga en høy risiko for uheldige og feilaktige kassasjoner.
Arkivloven pålegger Riksarkivaren et veiledningsansvar
for arkivarbeidet i offentlig sektor. Arkivverkets veiledning overfor
kommunal sektor omfatter svar på skriftlige og muntlige henvendelser,
publisering av veiledninger og gjennomføring av kurs og samlinger
for ansatte i kommunal sektor.
I spørreundersøkelsen oppgir 85 pst. av kommunene
og 70 pst. av fylkeskommunene at de ikke får veiledning fra statsarkivarene.
Behovet for veiledning er størst innenfor områdene elektronisk arkivering
og kassasjon/bevaring. Nær halvparten av kommunene oppgir at de
i stor eller svært stor grad har behov for veiledning fra statsarkivarene
om spørsmål knyttet til kassasjon/bevaring, mens hver tredje kommune
oppgir at de i stor eller svært stor grad har behov for veiledning
om elektronisk arkivering. Samtidig oppgir et flertall av statsarkivarene
at de i liten eller svært liten grad veileder kommunene i disse spørsmålene.
Samtlige sentrale aktører understreker betydningen
av samordning mellom Kulturdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet
og mellom statlig og kommunal sektor for å møte hovedutfordringene
i arkivsektoren knyttet til arkivdanning og sikring og tilgjengeliggjøring av
forvaltningsmessig og rettslig dokumentasjon. Dette blir framhevet
som særlig viktig for å kunne håndtere den bekymringsfulle situasjonen for
elektronisk arkivmateriale i kommunal sektor.
Kulturdepartementet peker på at det har vært samordning
generelt i arkivsektoren, men i mindre grad for kommunal arkivsektor.
Departementet opplyser at det ser behovet for en samordning både
med Kommunal- og regionaldepartementet og med Kommunenes Sentralforbund
i etterkant av en arkivutredning som departementet skal gjennomføre.
Samtlige sentrale aktører har over lang tid
understreket behovet for å utvikle en helhetlig og tidsmessig nasjonal
strategi for å møte utfordringene som arkivsektoren står overfor
i et moderne samfunn. En prinsipiell utredning om status og utviklingsveier
for det norske arkivlandskapet ble varslet i Kulturmeldingen i 2003.
Departementet opplyser at det ikke eksisterer en nasjonal strategi,
men at det er behov for en slik strategi. Detaljene rundt eventuelle
strategier må ifølge departementet vente på arkivutredningen, da
det er denne som vil ligge til grunn for en strategi. Departementet
framhever at flere forhold må utredes, blant annet behovet for større
grad av samlokalisering og forholdet mellom statsarkivarene og de
interkommunale arkivordningene.
Undersøkelsen viser at det i mange år har vært bred
enighet i sektoren om at det er behov for fellesløsninger og samordning
på tvers av forvaltningsnivåer for å kunne møte de store bevarings-
og tilgjengelighetsutfordringene for elektronisk arkivmateriale.
Kulturdepartementet deler oppfatningen om behovet for fellesløsninger,
og opplyser at det er i dialog med Riksarkivaren om dette. Enigheten
om behovet for fellesløsninger har så langt ikke resultert i konkrete
forslag eller tiltak fra departementets side.
For å legge til rette for bevaring av elektronisk arkivmateriale
i kommunal sektor vurderte departementet i Kulturmeldingen at det
ville være nødvendig med en koordinert innsats mellom Arkivverket
og ABM-utvikling. Undersøkelsen viser at det har vært få koordinerte
tiltak mellom de to etatene for å bidra til bedre bevaring av elektronisk
arkivmateriale i kommunal sektor.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad Kulturdepartementet har ivaretatt sitt overordnede ansvar for
å sikre at bevaringsverdig arkivmateriale i kommunene og fylkeskommunene
blir tatt vare på og gjort tilgjengelig for ettertiden.
Undersøkelsen viser manglende sikring og tilgjengeliggjøring
av arkivmaterialet i kommunal sektor, og at den overordnede statlige
styringen og oppfølgingen av sektoren er mangelfull. Riksrevisjonen
mener at svakhetene i sikringen av arkivmaterialet gir grunn til
bekymring for at mye bevaringsverdig dokumentasjon går tapt. Tapte
og utilgjengelige arkiver svekker borgernes rettssikkerhet, forvaltningens
dokumentasjon av egen virksomhet og reduserer arkivenes betydning
som historiske kilder.
Departementets rapporteringskrav og Arkivverkets
rapportering er ikke egnet til å belyse om hovedmålene for arkivområdet
oppnås i kommunal sektor. Undersøkelsen viser videre at utfordringene
i kommunal arkivsektor i liten grad har vært tema i styringsdialogen
mellom departementet og Arkivverket. Riksrevisjonen stiller på denne
bakgrunn spørsmål ved om departementets styring og oppfølging av
Arkivverkets arbeid overfor kommunal arkivsektor har vært tilstrekkelig.
Ifølge Kulturdepartementet sluttet Stortinget
seg til ABM-meldingen, der departementet blant annet skisserte en
opptrapping av driftsbevilgningene til Arkivverket over de nærmeste
fem årene. Om lag to tredeler av den skisserte femårige opptrappingen
på 62 mill. kroner har pr. 2009 ikke blitt bevilget, og forholdet
mellom Arkivverkets mål, prioriteringer og ressursbehov har i liten
grad vært diskutert. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det reises
spørsmål ved om disse utfordringene har blitt tilstrekkelig prioritert
fra departementets side.
Undersøkelsen viser at Arkivverket i liten grad fører
tilsyn med kommunal arkivsektor. Statsarkivarene rapporterer ikke
til Riksarkivaren om funn i tilsynene, og Riksarkivaren følger ikke opp
resultatene av statsarkivarenes tilsynsvirksomhet. Det er også store
variasjoner i hvordan statsarkivarene praktiserer tilsynsfunksjonen. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet ser at det er nødvendig å styrke
Arkivverkets tilsynsfunksjon, og at Riksarkivaren skal utarbeide en
tilsynsplan som omfatter samtlige statlige, fylkeskommunale og kommunale
etater.
Utdaterte kassasjonsbestemmelser gjør det vanskelig
for kommunene og fylkeskommunene å vite hvilket arkivmateriale som
skal bevares, og hva som kan kasseres. De utdaterte bestemmelsene
vurderes av kommunal sektor som en viktig årsak til at arkivmateriale
går tapt. Riksrevisjonen registrerer at departementet varsler at arkivregelverket
må gjennomgås og revideres, blant annet for å oppdatere kassasjonsbestemmelsene.
Behovet for revisjon av bestemmelsene har vært kjent av de sentrale
aktørene i mange år, og etter Riksrevisjonens vurdering bør et slikt
arbeid gis høy prioritet i departementet.
Svakheter ved elektronisk arkivering og uklarheter
i bevarings- og kassasjonsspørsmål er blant de viktigste årsakene
til tap og manglende tilgjengeliggjøring av kommunale arkiver. Samtidig
oppgir et flertall av statsarkivarene at de i liten eller svært
liten grad veileder kommunene i disse spørsmålene. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet mener at det er nødvendig å styrke
Arkivverkets veiledningsfunksjon, men det kan etter Riksrevisjonens
vurdering stilles spørsmål om ikke også andre tiltak må iverksettes.
Sentrale aktører har i lys av de store utfordringene
på arkivområdet i lang tid etterlyst helhetlige strategier, og bedt
departementet om å sette i gang arkivutredningen som ble varslet
i Kulturmeldingen i 2003. I Riksarkivarens kommentarer til undersøkelsen
pekes det på behovet for en nasjonal strategi for å bringe arkivsituasjonen opp
på et tilfredsstillende nivå, og at en nasjonal arkivutredning vil
være en forutsetning for å få til dette. Riksrevisjonen har merket
seg at departementet vil starte arbeidet med arkivutredningen, men
det er for øvrig i liten grad gitt signaler om opplegg og forventet
framdrift i dette arbeidet.
«(…)
Innledningsvis vil vi presisere
at departementet er enig med Riksrevisjonen i at oppfølgingen av Arkivverkets
arbeid overfor kommunal sektor ikke har vært tilstrekkelig. Dette
vil bli avhjulpet blant annet gjennom ulike tiltak som blir satt
i gang fra og med 2011. Sakskomplekset er inngående drøftet med
Arkivverket i budsjett- og etatsstyringsmøte 3. juni 2010. Referat
fra dette møtet er oversendt Riksrevisjonen pr. e-post 17. juni
2010, men vedlegges for ordens skyld dette brevet.
Sakskomplekset
er aktivt fulgt opp av Riksarkivaren. I brev av 2. juli 2010 til
landets kommuner, fylkeskommuner og interkommunale arkivdepot, skisserer
Riksarkivaren en rekke tiltak for å bedre situasjonen. Hovedpunktene
er følgende:
Riksarkivaren vil
fra og med 2010 sende ut et elektronisk spørreskjema til kommuner,
fylkeskommuner og interkommunale arkivdepot. Dette vil være starten
på en årlig innrapportering til Riksarkivaren om arkivforholdene
hos adressatene. Svarene vil danne grunnlag for Arkivverkets videre
oppfølging av kommunesektoren. Kulturdepartementet vil motta årlige
rapporter fra Riksarkivaren på grunnlag av undersøkelsen.
Senest innen utgangen av 2011 skal alle
kommuner, fylkeskommuner og interkommunale arkivdepot avgi en bygningsfaglig
rapport om tilstanden for lokaler som inneholder eldre og avsluttede
arkiver. Rapportene vil bli sendt statsarkivene, som vil følge opp
rapporteringen.
De kommuner, fylkeskommuner og interkommunale
arkivdepot som ikke har levert bygningsfaglig tilstandsrapport innen
utgangen av 2011 vil bli gjenstand for oppfølgende tilsyn fra Arkivverkets
side.
Videre har Riksarkivaren i rundskriv av 9. juli 2010
til landets kommuner og fylkeskommuner gitt en orientering om de
generelle retningslinjer for bevaring og kassasjon i Noark-baserte
løsninger.
En kopi av Riksarkivarens brev av 2. juli
og 9. juli 2010 følger vedlagt.
Det er korrekt at
ABM-meldingen skisserer en opptrappingsplan for bevilgninger til
Arkivverket. Vi vil i den sammenheng vise til at departementet forslag
til bevilgninger fremmes i de årlige budsjettproposisjoner og skjer
på grunnlag av en samlet kulturpolitisk og budsjettmessig vurdering.
I meldingen ble det også tatt slike forbehold, jf. s. 120:
'Dei
skisserte tiltaka på arkivområdet vil etter ei opptrapping over
fem år representera ein årleg kostnad på 62 mill. kroner utover
noverande løyvingsnivå. Den årlege oppfølginga vil vera avhengig
av den økonomiske utviklinga og budsjettsituasjonen. Det vil såleis
på vanleg måte måtte takast atterhald om den årlege budsjetthandsaminga.'
Riksrevisjonen
peker i brevet også på behovet for revisjon av kassasjonsbestemmelsene
for Arkivverket.
Departementet har merket seg Riksrevisjonens vurderinger
på dette punktet, og kan bekrefte at arbeidet vil bli gitt prioritet.
Riksrevisjonen
stiller videre spørsmål om ikke også andre tiltak bør iverksettes
ut over å styrke Arkivverkets veiledningsfunksjoner overfor kommunene.
Som
det fremgår av ovenstående, har Arkivverket allerede truffet tiltak
for å styrke veiledningsfunksjonen overfor kommunene. Det er imidlertid
også behov for å styrke bevisstheten og kompetansen om arkivfaglige
spørsmål i fylkeskommunal og kommunal sektor. Dette er tiltak som
vil måtte drøftes med Kommunal- og regionaldepartementet som ansvarlig
departement for sektoren. Kulturdepartementet vil ta initiativ til
et møte for å drøfte disse spørsmålene med KRD.
Avslutningsvis
viser Riksrevisjonen til departementets planer om en egen arkivutredning.
Departementet
vil fremskynde arbeidet med å utarbeide en helhetlig plan for arkivsektoren. ABM-utvikling
og Arkivverket vil bli trukket aktivt inn i dette arbeidet.»
Kommunale og fylkeskommunale arkiver er av vesentlig
betydning for innbyggernes rettssikkerhet, som beslutningsgrunnlag
for forvaltningen og som historisk kildegrunnlag. Riksrevisjonens
undersøkelse viser at kommunene og fylkeskommunene har store utfordringer med
å oppfylle gjeldende krav i lov og forskrifter om sikring og tilgjengeliggjøring
av arkivene. Stortinget har ved flere anledninger understreket betydningen
av å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene, og pekt på viktigheten
av å løse utfordringene på området. Stortinget har særlig framhevet
utfordringene knyttet til elektronisk arkivering, og pekt på at
bevaring av elektronisk arkivmateriale er et arbeid som haster hvis
vår kollektive hukommelse skal ivaretas for framtiden.
Riksrevisjonens undersøkelse viser svakheter
i Kulturdepartementets styringsinformasjon, og i styringsdialogen
med Arkivverket om oppfølgingen av kommunal arkivsektor. Riksrevisjonen merker
seg at departementet er enig i at oppfølgingen av Arkivverkets arbeid
overfor kommunal sektor ikke har vært tilstrekkelig, og at det vil
bli satt i gang ulike tiltak fra 2011. Riksrevisjonen forventer
at disse tiltakene vil bidra til å bedre sikringen og tilgjengeliggjøringen
av arkivene i kommunal sektor.
Kommunene og fylkeskommunene har et selvstendig
ansvar for sine arkiver. Samtidig viser undersøkelsen at kommunene
og fylkeskommunene ikke har de grunnleggende forutsetningene for
sikker bevaring av det elektroniske arkivmaterialet. Etter Riksrevisjonens vurdering
gir dette en høy risiko for betydelige tap av elektronisk arkivmateriale
med stor rettslig, forvaltningsmessig og historisk betydning. Det
forutsettes derfor at Kulturdepartementet prioriterer dialogen med
Riksarkivaren om løsninger som vil bidra til sikker langtidslagring
av elektronisk arkivmateriale i kommunal og fylkeskommunal sektor.
Riksrevisjonen merker seg at departementet erkjenner
at det er behov for å revidere gjeldende kassasjonsbestemmelser,
og at dette arbeidet vil bli prioritert. Riksrevisjonen registrerer
også at Kulturdepartementet vil drøfte tiltak for å styrke bevisstheten
og kompetansen om arkivfaglige spørsmål i kommunal sektor med Kommunal- og
regionaldepartementet, og vil følge dette arbeidet med interesse.
Kulturdepartementet viser til at ABM-meldingen
skisserer en opptrappingsplan for bevilgninger til Arkivverket,
men at det ble tatt forbehold om den årlige budsjettbehandlingen. Riksrevisjonen
er klar over dette forbeholdet, som det også henvises til i rapporten.
Riksrevisjonen vil imidlertid understreke at for å sikre en effektiv
bruk av midlene bør Kulturdepartementet i større grad ta opp hvilke
mål som bør prioriteres, i sin styringsdialog med Arkivverket. En slik
dialog er ikke minst viktig i en stram budsjettsituasjon, blant
annet for å sikre at målsettingene på arkivområdet er realistiske.
Riksrevisjonen merker seg at Kulturdepartementet
vil framskynde arbeidet med en helhetlig plan for arkivsektoren.
Departementet har også opplyst at den varslede arkivutredningen
sannsynligvis vil bli erstattet med en stortingsmelding om arkiv.
Det forutsettes at utfordringene som framkommer i Riksrevisjonens
rapport, blir belyst gjennom dette arbeidet.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Terje Halleland og Ulf Erik Knudsen, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser
til at St.meld. nr. 22 (1999–2000) framhevet at flertallet av norske kommuner
ikke er i stand til å ta vare på sine arkiver. Komiteen er
bekymret over at Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å
sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor viser at det
fortsatt er store mangler når det gjelder sikring av arkivene. Komiteen understreker
at kommunene og fylkeskommunene også har store utfordringer med
å gjøre tilgjengelig bevaringsverdige dokumenter. Komiteen vil peke
på at Stortinget flere ganger har understreket betydningen av både
å sikre og gjøre tilgjengelig offentlige dokumenter.
Komiteen viser til at kommunene
har ansvar for en rekke virksomheter som er sentrale i velferdsstaten,
som barnehager, barnevern, sosialtjeneste, legevakt og skoler. Forvaltningen
av disse virksomhetene innebærer en stor mengde dokumenter, også
dokumenter med personsensitive data. Komiteen vil
understreke at en tilfredsstillende håndtering av dokumenter innebærer
både forsvarlig lagring med hensyn til sikring av data for fremtiden,
sikring av personvern og med hensyn til offentliggjøring etter offentlighetsloven.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen
har avdekket svakheter både med å ta vare på papirarkivene og med
de elektroniske systemene i kommunal sektor. Få elektroniske systemer
i kommunal sektor er laget med tanke på bevaring av dokumenter for
fremtiden. Komiteen har videre merket seg at noe
av utfordringen for kommunene er arkivlokaler. Komiteen viser
til at selv relativt store kommuner har funnet det hensiktsmessig
å inngå interkommunale samarbeidsordninger for å få til kostnadseffektive depotløsninger. Komiteen er
positiv til slikt samarbeid og vil understreke at mange kommuner i
dag er for små til å kunne opprette og vedlikeholde et forsvarlig
arkivdepot uten å samarbeide med andre kommuner.
Komiteen viser til at Riksrevisjonens
undersøkelse avdekker mangelfull styring og oppfølging av kommunal
arkivsektor fra Kulturdepartementet. Komiteen viser
videre til at det er en forutsetning for at Kulturdepartementet
skal kunne ivareta sitt ansvar på arkivområdet at det holder seg
orientert om tilstanden og utviklingen i kommunal sektor. Komiteen er bekymret
over manglende veiledning fra statlig side om elektronisk arkivering
og bevaring av dokumenter. Komiteen vil understreke
at uerstattelig materiale både har gått tapt og står i fare for
å gå tapt dersom ikke arkivrutinene i kommunene bedres. Komiteen mener
dette svekker innbyggernes rettssikkerhet og at det er behov for en
styrket oppfølging fra statlig side. Komiteen forutsetter
derfor at Kulturdepartementet både reviderer regelverket og følger
opp den kommunale arkivsektoren tettere.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak
Dokument 3:13 (2009–2010) – Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet
med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor – vedlegges
protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 16. november 2010
|
Anders Anundsen |
Trine Skei Grande |
|
leder |
ordfører |