Budsjettframskrivingene for perioden 2012–2014 skal
vise de samlede budsjettmessige konsekvensene som følger av politiske
vedtak, og avgrenses til å gjelde antatte, framtidige budsjettkonsekvenser
av regjeringens budsjettforslag for 2011. Budsjettframskrivingene
omfatter ikke anslåtte bevilgningskonsekvenser av politiske ambisjoner om
framtidig satsing og oppfyllelse av ulike målsettinger og varslede
tiltak. I avsnitt 10.5 i proposisjonen gis det en nærmere omtale
av større planer og satsingsambisjoner som ikke inngår i regjeringens
budsjettframskriving.
En av målsettingene med å vise de framtidige budsjettkonsekvensene
av regjeringens budsjettopplegg er å legge til rette for en hensiktsmessig
og realistisk prioritering i tråd med de politiske målsettingene
og de økonomiske utsiktene. Hensikten er ikke å binde opp den framtidige
handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere. Framskrivingene
skal gi et nøkternt og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene
av regjeringens forslag til statsbudsjett for neste år.
Sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen av
Statens pensjonsfond utland, vil de flerårige framskrivingene gi
et utgangspunkt for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken
de nærmeste årene. Framskrivingene gir dermed et bilde av det budsjettpolitiske
handlingsrommet som eventuelle nye satsinger og videre opptrapping
av igangsatte planer må innpasses innenfor. Med omfattende målsettinger
og planer vil det kunne framkomme et vesentlig behov for omprioriteringer
på budsjettets utgiftsside.
Budsjettframskrivingene skal være helhetlige
ved at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2012–2014 skal
vurderes for alle poster i statsbudsjettet.
Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:
Utgifter til regelstyrte
ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av
regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen
og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende
i budsjettåret.
Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives
i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer
inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen på uendret
reelt nivå eller i tråd med tidligere vedtak. I denne sammenheng
anses alle byggeprosjekter under Statsbygg som enkeltstående investeringer.
Det korrigeres for engangsutgifter og engangsinntekter
i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden
som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår,
framskrives med helårsvirkning.
Øvrige utgifter og inntekter videreføres
i hovedsak på uendret reelt nivå.
I proposisjonen omtales videre de ulike elementene som
vurderes i forbindelse med framskrivningene av flerårige budsjettkonsekvenser.
De flerårige effektene av forslaget til statsbudsjett for
2011 vil innebære en vesentlig vekt i utgiftene i perioden.
Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 8,6
mrd. kroner fra 2011 til 2012, og ytterligere om lag 7,4 mrd. kroner
i 2013 og 2014. Det er i all hovedsak den forventede veksten i folketrygdens
utgifter som bidrar til den samlede utgiftsveksten i perioden 2012–2014.
Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring av gjeldende
regelverk mv., anslås til 27,0 mrd. kroner over treårsperioden.
Utgiftene anslås å vokse noe mer det første året, enn i de to påfølgende
årene.
Øvrige utgifter anslås samlet sett redusert
med om lag 1,1 mrd. kroner fra 2011 til 2012. Fra 2012 til 2013
reduseres de øvrige utgiftene med knapt 1,0 mrd. kroner, mens de
går ytterligere ned med 1,6 mrd. kroner fra 2013 til 2014. Reduksjonen
i utgifter utenom folketrygden fra 2011 til 2012 skyldes bl.a. utfasing
av utbetalinger til EØS-finansieringsordningene 2004–2009, mens
det tar noe tid før utgifter til den nye avtalen om Norges finansieringsbidrag
for perioden 2009–2014 kommer til utbetaling. Videre er utbetalingen
av lån til TCM DA for bygging av testsenteret for CO2-håndtering
på Mongstad satt ned fra 2012. Metoden for framskrivingene innebærer
også at midlertidige tiltak som fases ut (f.eks. bygg og større
IT-prosjekter), ikke erstattes med nye utgifter. Dette bidrar isolert
sett til lavere utgifter utover i perioden for framskrivingene.
Framskrivingene er mer usikre desto lengre framover i tid de føres,
bl.a. fordi flere uforutsette hendelser da kan bidra til at tallene
blir endret.
I tabell 10.2 er budsjettframskrivingene fordelt mellom
utgiftsartene driftsutgifter, nybygg og anlegg og overføringer til
andre. Som nevnt ovenfor, er det særlig utgiftene til folketrygdens
regelstyrte stønadsordninger som bidrar til økte utgifter de nærmeste
årene. I tabell 10.2 inngår disse utgiftene i utgiftsarten overføringer
til andre, og det er særlig denne utgiftsarten som forventes å øke
kraftig. I budsjettframskrivingene reduseres utgiftene til nybygg
og anlegg (investeringer), selv om det foreslås igangsetting av
enkelte nye investeringsprosjekter i 2011. Dette skyldes i stor grad
at det i framskrivingene er lagt til grunn at investeringsprosjekter
som utfases, i hovedsak ikke erstattes av nye investeringsprosjekter. Driftsutgiftene
i staten reduseres i 2012 og 2014, mens de i 2013 anslås på om lag
samme nivå som i 2011. Variasjonen i utgiftene skyldes i hovedsak
at utgiftene til kjøp av klimakvoter medfører en betydelig økning
i utgiftene i 2013, mens det ikke er lagt inn utgifter til dette
i 2014. Spesielle driftsutgifter knyttet til CO2-håndteringsprosjekter forventes
å gå ned med til sammen om lag 1,4 mrd. kroner fram til 2014 og
bidrar til nedgangen i utgiftene. Utbetalingene til Statens Pensjonskasse trekker
i motsatt retning.
På inntektssiden er det i tallene forutsatt
langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser i årene framover.
Totalt anslås det at inntektene under departementene øker med i
underkant av 0,1 mrd. kroner fra 2011 til 2012, mens de øker med
0,5 mrd. kroner i 2013 og er litt lavere igjen i 2014, hvor de øker
med 0,4 mrd. kroner i forhold til 2011-budsjettet. Det er i hovedsak
avdrag på lånet TCM DA til testsenteret for CO2-håndtering på Mongstad som
bidrar til økte inntekter. I motsatt retning er det beregningsteknisk
lagt til grunn lavere utbyttebetaling fra Statkraft og en nedgang
i tilbakeføringer fra GIEK. Inntekter fra skatter og avgifter er
ikke medregnet.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte
inntekter på departementenes budsjetter på til sammen 8,5 mrd. kroner
fra 2011 til 2012. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2013 og 2014
utgjør henholdsvis om lag 7,0 mrd. kroner og 7,5 mrd. kroner i forhold
til året før.
Med uendret skatte- og avgiftssystem øker skatte-
og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene.
For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene
å styrke budsjettet med om lag 12 mrd. kroner pr. år. Det er da
tatt hensyn til at økte reallønninger bidrar til at prisveksten
for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene.
Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken
skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i
forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland.
Med fortsatt vekst i Statens pensjonsfond utland vil avkastningen
øke også i årene framover. Regjeringens budsjettforslag for 2011
innebærer en bruk av petroleumsinntekter i 2011 som er om lag på
linje med forventet fondsavkastning i 2012. Med uendret bruk av petroleumsinntekter
målt i faste priser fra 2011 til 2012 vil det da kunne være rom
for noe økt bruk av petroleumsinntekter både fra 2012 til 2013 og
i de neste par årene, anslått til i størrelsesorden 7–8 mrd. kroner
i gjennomsnitt pr. år. Det understrekes at disse tallene er usikre,
samt at bruken av petroleumsinntekter også de nærmeste årene vil måtte
tilpasses den økonomiske utviklingen.
Framskrivingene i dette avsnittet legger til
grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder
sysselsetting. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge
av endringer i befolkningssammensetningen, opptrappingsplaner og
oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet med, jf. omtale
i pkt. 10.5. Ved vurderingen av handlingsrommet i årene framover
må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram
i tid en kommer.
Det vises til proposisjonen for nærmere omtale
av flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker:
Utgiftsveksten i
folketrygden
EØS-finansieringsordningene
Barnehager
Universitetene og høyskolene
Fondet for forskning og nyskaping
Statens lånekasse for utdanning
EFFEKT-programmet
Økt opptak ved Politihøgskolen og ansettelse
av nyutdannede
Ressurskrevende tjenester
Rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg
og kirker
Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser
Nav-reformen og IKT-pensjonsprosjektet
Statens Pensjonskasse
Tilpasning til pensjonsreformen i Statens
Pensjonskasse (PERFORM)
Pensjon utenfor folketrygden
Investeringer i de regionale helseforetakene
Barnetrygd og kontantstøtte
Opplæring i norsk og samfunnsfag for innvandrere
Altinn II
Internasjonal romvirksomhet
Internasjonaliseringstiltak (108-ordningen)
Fjerning av krysseren Murmansk og håndtering av
skipsvrak
Vegutbygging i Bjørvika
Byggeprosjekter
Kirkelig administrasjon
Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten
Klimakvotekjøp
Renteutgifter i forbindelse med økt fondsavsetning
Norske styrker i utlandet
CO2-håndtering
Inntekter
Fondsavsetning
Utbytte Statkraft
Tilbakeføringer GIEK
Avdrag på lån til TCM DA.
Komiteen tar omtalen til orientering.
I framskrivingene tas det kun med framtidige konsekvenser
av vedtak som er innarbeidet i regjeringens budsjettforslag til
Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel
intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i
Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte
av disse målsettingene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige
bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes Kulturløftet, Omsorgsplan
2015, Nasjonal transportplan 2010–2019 og Forsvarets langtidsplan,
jf. nærmere omtale nedenfor.
Regjeringen vil videreføre maksimalprisen for foreldrebetaling
i barnehager nominelt uendret inntil prisen er redusert til 1 750
kroner målt i faste 2005-kroner. Tidspunkt for måloppnåelse og nivået
på årlige bevilgninger vil blant annet avhenge av prisstigningen.
Vedtatte endringer i § 14 i barnehageloven,
jf. Innst. O. nr. 103 (2008–2009), innebærer at godkjente ikke-kommunale
barnehager skal behandles likeverdig med kommunale barnehager når
det gjelder offentlig tilskudd. Regjeringen tar sikte på å oppnå
dette i løpet av en periode på 5 år fra og med budsjettet for 2010.
Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med blant
annet en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, avtale med KS om kvalitetsutvikling
i kommunene og satsing på omsorgsforskning. I 2008 ble det opprettet
et nytt investeringstilskudd for sykehjemsplasser og omsorgsboliger
med heldøgns helse- og omsorgstjeneste. I 2008, 2009 og 2010 er
det bevilget midler til å kunne gi tilsagn om investeringstilskudd
til 6 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Regjeringen foreslår
at det i 2011 skal kunne gis tilsagn til 2 000 sykehjemsplasser
og omsorgsboliger gjennom tilskuddsordningen. Det legges til grunn
en målsetting om at det skal gis investeringstilskudd til 12 000
sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008–2015.
I vedtatt langtidsplan for Forsvaret for perioden 2009–2012,
jf. Stortingets behandling av St.prp. nr. 48 (2007–2008), er det
lagt til grunn at forsvarsbevilgningene i perioden skal økes med
800 mill. kroner (faste 2008-kroner) sammenlignet med budsjettet
for 2008. 500 mill. kroner av denne økningen ble gjennomført i statsbudsjettene
for 2009 og 2010. Regjeringen foreslår en reell økning på ytterligere
75 mill. kroner i budsjettforslaget for 2011. Regjeringen vil komme
tilbake til den videre oppfylling av langtidsplanens bevilgningsforutsetninger
i budsjettforslagene for de etterfølgende år.
Regjeringen har som mål at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter
skal benyttes til kulturformål innen 2014. En jevn opptrapping av
Kulturløftet fram til 2014 tilsier isolert sett at bevilgningene
til kulturformål årlig økes med om lag 280 mill. kroner fram til
2014. Anslaget er basert på at statsbudsjettets utgifter videreføres
reelt uendret fra 2011.
Regjeringen har videre en målsetting om at rammen for
momskompensasjonsordningen til frivillige organisasjoner skal økes
til om lag 1,2 mrd. kroner innen 2014. Dette innebærer at bevilgningen
til ordningen må økes med om lag 600 mill. kroner fram til 2014.
Momskompensasjonsordningen medregnes i Kulturløftet.
I budsjettforslaget er det tatt høyde for utgifter
i 2011 som følge av en eventuell beslutning om landsdekkende utbygging
av Nødnett. En eventuell beslutning om landsdekkende utbygging vil
gi betydelige investeringsutgifter i de kommende årene. regjeringen
vil komme tilbake til Stortinget med en nærmere vurdering av spørsmålet
om landsdekkende utbygging av Nødnett når evalueringen av første
byggetrinn og kvalitetssikring av en eventuell landsdekkende utbygging
er ferdigstilt.
I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019
(NTP) framgår økonomiske rammer for Statens vegvesen, Jernbaneverket
og Kystverket for perioden 2010–2019. I 2011 foreslår regjeringen bevilgninger
til NTP-formål på til sammen 25,1 mrd. kroner. Gjennomsnittsbevilgninger
i perioden 2010–2013 i tråd med rammene som ble varslet i NTP, innebærer
bevilgninger til NTP-formål som i gjennomsnitt er om lag 2,2 mrd.
kroner høyere i årene 2012–2013 enn i budsjettforslaget for 2011.
I tillegg er det på en rekke andre områder varslet
økt innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.
I framskrivingene over er det lagt til grunn
at kommunesektorens inntekter og overføringene til helseforetakene
videreføres reelt uendret fra 2011. I perioden 2005–2010 anslås
den årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til
om lag 2,8 pst., mens det har vært en reel vekst i driftsbevilgningene
til helseforetakene på om lag 1,7 pst. pr. år. Det må forventes
at det innenfor begge disse områdene vil være behov for økte ressurser
i framtida, blant annet for å møte oppgaver som følge av en aldrende
befolkning.
Omtalen ovenfor viser at oppfølging av disse satsingene
i tråd med målsettingene, samlet sett vil kreve betydelige bevilgningsøkninger.
Tallene som er presentert i dette kapitlet og omtalen av handlingsrommet
i budsjettpolitikken på mellomlang sikt i Meld. St. 1 (2010–2011) Nasjonalbudsjettet
2011, viser at handlingsrommet i budsjettpolitikken er begrenset
som følge av at oljepengebruken i 2011 er kommet opp på et høyt nivå,
og at hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene trekker
i retning av at bruken av oljeinntekter raskt bør bringes tilbake
til 4-prosentbanen etter hvert som veksten i økonomien tar seg opp
igjen. Det innebærer at det vil bli krevende å følge opp de politiske
målsettingene om økt innsats på ulike områder i perioden 2012–2014.
Komiteen tar omtalen
til orientering.