3.1 Sammendrag

3.1.1 Innledning

Arbeids- og inkluderingsdepartementet hadde i 2008 et utgiftsbudsjett på 259,6 mrd kroner. Departementet har ansvar for 15 virksomheter, to fond og ett selskap.

3.1.2 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen har avgitt 13 avsluttende revisjonsbrev uten merknader og to revisjonsbrev med merknader til Arbeids- og velferdsetaten og til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Merknadene til Arbeids- og velferdsetaten er behandlet i Tillegg 2 til Dokument 1 (2009–2010).

3.1.2.1 Departementets styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

Generelt

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at departementet har oversendt en virksomhetsplan for 2008 der informasjon om sentrale milepæler for gjennomføring av arbeidet er utelatt. Dette medfører svekket innsyn og sporbarhet i departementets gjennomføring av budsjettet. Riksrevisjonen har forståelse for at virksomhetsplanleggingen er en dynamisk prosess der aktiviteter og milepæler oppdateres gjennom året, men understreker at det er opp til Riksrevisjonen å vurdere hva som er nødvendig informasjon for kontrollhensyn. Det er positivt at departementet er opptatt av å legge til rette for Riksrevisjonens kontrollarbeid og at det i dialog med Riksrevisjonen vil søke å finne en form på oversendelsen som er tilfredsstillende.

Referater fra styringsdialogen er viktig dokumentasjon i etatsstyringen. Riksrevisjonen finner det uheldig at utarbeidelse av referater fra etatsstyringsdialogen ikke er gitt tilstrekkelig prioritet og i en del tilfeller har tatt svært lang tid. Dette til tross for at flere av referatene omhandlet de viktigste og mest kritiske utfordringene for Arbeids- og velferdsetaten. Riksrevisjonen er tilfreds med at rutinene på dette området nå er innskjerpet og understreker betydningen av at styringssignaler dokumenteres slik at man unngår usikkerhet eller uenighet om hvilke beslutninger som er fattet eller hvilke styringssignaler som er gitt.

Budsjett – regnskap

En reell kontroll av statsregnskapet forutsetter at departementets disposisjoner er sporbare. Dersom forklaringene ikke er tilfredsstillende er det vanskelig å vurdere i hvilken grad målet med bevilgningen er nådd.

Revisjonen viser at det i flere tilfeller ikke er gitt tilfredsstillende forklaringer til statsregnskapet til ikke uvesentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall. Dette gjelder blant annet ufullstendig spesifisering av vesentlig mindreforbruk i forbindelse med NAV-reformen og pensjonsreformen.

Riksrevisjonen merker seg at departementet i brev av 15. august 2009 forklarer at mindreforbruket av bevilgninger til NAV-reformen og pensjonsreformen delvis skyldes ubrukt usikkerhetsavsetninger for ikt-løsningen knyttet til reformene og periodiseringsutfordringer. Mindreforbruket har ifølge departementet ikke fått konsekvenser for framdriften for prosjektene.

Riksrevisjonen viser til at bevilgningsreglementet stiller krav til tilfredstillende forklaringer og realistisk budsjettering. Riksrevisjonen forutsetter at departementet for framtiden etterlever kravene i regelverket og gir Riksrevisjonen nødvendig informasjon om vesentlige avvik ved oversendelsen av forklaringene.

Styring av registerkvalitet og samhandling i utenlandsforvaltningen

Saksbehandlingen på utenlandsområdet er kompleks og omfatter både brukere som bor og/eller arbeider i Norge og på norsk sokkel, samt brukere som oppholder seg i utlandet og har rettigheter etter norsk trygdelovgivning. Dette krever god informasjonsflyt mellom flere etater som har forvaltningsoppgaver på området, blant annet mellom Arbeids- og velferdsetaten, Skatteetaten og Utlendingsdirektoratet.

Riksrevisjonen finner det uheldig at ikt-løsninger og registre med sektorovergripende betydning utvikles i den enkelte etat, og at det primært legges vekt på å ta hensyn til egne oppgaver og målsettinger. Felles registre og informasjonsflyt i forvaltningen på utenlandsområdet blir dermed ikke optimalisert og effektivisert, slik Stortinget har forutsatt.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at informasjonsflyten mellom Arbeids- og velferdsetaten og Skatteetaten ikke er tilfredsstillende. For eksempel kan Skatteetaten ikke bruke opplysninger Arbeids- og velferdsetaten har tilgjengelig om unntak fra medlemskap i folketrygden, noe som er avgjørende for Skatteetatens vurdering av arbeidsgiver- og trygdeavgift.

Mangelfull informasjonsflyt fører også til forsinkelser, manglende eller feil utbetaling av blant annet sykepenger til utenlandske EØS-borgere. Videre fører uklar ansvars- og arbeidsfordeling mellom skatteoppkrever og Arbeids- og velferdsetaten til at avgiftsbelegging av utenlandske EØS-borgeres lønnsinntekter blir ufullstendig. Staten går dermed glipp av inntekter.

Riksrevisjonen har merket seg at arbeidet har stoppet opp når det gjelder utviklingen av nytt saksbehandlingssystem på utenlandsområdet og at det er uklart hva som skal skje videre. Riksrevisjonen har forståelse for at det ikke har vært rom for å iverksette nye utviklingsprosjekter på grunn av andre omfattende og komplekse ikt-prosjekter i NAV. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at det utarbeides en plan for når utviklingen av et nytt system kan gis prioritet.

Riksrevisjonen er kritisk til at departementet ikke i sterkere grad har bidratt til utvikling av helhetlige ikt-løsninger som sikrer registerkvalitet og informasjonsflyt tilpasset dagens behov preget av økt internasjonalisering. Riksrevisjonen forutsetter at dialogen mellom Skattedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet videreføres. Departementet bør legge til rette for og følge opp at de ikt-løsninger som nå utvikles sikrer registerkvalitet, informasjonsflyt og ulike etaters informasjonsbehov på tvers av sektorer.

Ovennevnte forhold er også tatt opp med Finansdepartementet.

Departementets ansvar for tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

Tilskuddene til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere er viktige virkemidler for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Det er i 2008 bevilget 1 320 mill. kroner til disse tilskuddsordningene.

Riksrevisjonen er kritisk til at departementet ikke har ivaretatt sitt ansvar for å fastsette hovedelementene som gjelder for den enkelte tilskuddsordning og formidle disse til tilskuddsforvalterne, jf. kravene i økonomiregelverket. Revisjon av tilskuddene viser at det ikke er klart for IMDi og fylkesmannsembetene, som forvalter tilskuddene, om tilskuddene er øremerkede og om det er fastsatt avvik fra normalprosedyren for forvaltningen av dem. Revisjonen viser også at det er ulik praksis fylkesmennene imellom.

Departementet uttaler at det har merket seg at Riksrevisjonen etterspør tydelig kommunikasjon fra departementets side om kriterier for måloppnåelse og bestemmelser for oppfølging og kontroll. Det framgår imidlertid ikke av svaret hva departementet vil gjøre for å ivareta dette.

3.1.2.2 Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det er betydelige svakheter i direktoratets tilskuddsforvaltning og i lovpålagte tiltak som gjelder opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Kontroll av området viser mangler i forvaltningen, så vel hos IMDi som hos fylkesmennene og i kommunene. Svakhetene relaterer seg blant annet til mangler i vedtaksbrev og individuelle planer for den enkelte innvandrer og uensartet praksis i fylkesmennenes forvaltning av tilskuddene. I tillegg er det ufullstendig registrering av opplysninger i Nasjonalt Introduksjonsregister. Riksrevisjonen er bekymret for at disse svakhetene kan påvirke voksne innvandreres mulighet til integrering og deltakelse i norsk samfunns- og arbeidsliv.

Riksrevisjonen er fornøyd med at departementet nå, gjennom forskjellige tiltak, søker å ivareta sitt overordnede ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Riksrevisjonen ser positivt på at tiltakene både innebærer ordinær styring og oppfølging av statlige virksomheter og forslag om lovendringer for å følge opp kommunene som ikke er underlagt direkte statlig styring.

3.1.2.3 Oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Følgende saker vil bli fulgt opp i den løpende revisjonen:

• styring og gjennomføring av pensjonsreformen/-programmet

• Arbeids- og velferdsetatens arbeid med utenlandsområdet

• tilskudd til boligsosialt arbeid

• informasjonssikkerhet i trygdeetatens stormaskinmiljø

• sametingets tilskuddsforvaltning

• anskaffelser i Utlendingsdirektoratet

Videre oppfølging av følgende saker vil bli rapportert særskilt neste år:

Høreapparatformidlingen

Riksrevisjonen har de tre siste årene omtalt svakheter i formidlingen av høreapparater. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har, i sine merknader til innstilling om Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for 2007, bedt om å bli orientert i saken.

Riksrevisjonen registrerer at Arbeids- og velferdsdirektoratet og de fire regionale helseforetakene har fått i oppdrag å inngå en samarbeidsavtale om høreapparatformidlingen. Direktoratet og helseforetakene har dialog med brukerorganisasjonene, og det er etablert en arbeidsgruppe som skal se på retningslinjer for lager, logistikk og refusjon av høreapparater.

Riksrevisjonen kan ikke se at ovennevnte tiltak har bidratt til å bedre brukernes situasjon i 2008. Det synes uklart når hørselshemmede kan sikres et tilfredsstillende tilbud.

Forskutterte dagpenger ved konkurs

Riksrevisjonen rapporterte for regnskapsåret 2007 om svakheter i daværende Aetats forvaltning av ordningen med å forskuttere dagpenger ved konkurs. Det ble blant annet påpekt mangelfull oppfølging av refusjonskrav ved endt forskutteringsperiode. Riksrevisjonen tok også opp manglende totalavstemming av forskutterte dagpenger mot refusjoner.

Departementet har opplyst at Arbeids- og velferdsdirektoratet arbeider med å gjennomgå dagens ordning med utbetaling av lønnsgarantimidler og forskuttering av dagpenger ved konkurs, og at de vil følge opp saken i styringsdialogen med direktoratet. Formålet med arbeidet er en mer ressurseffektiv, brukervennlig og helhetlig saksbehandling innenfor lønnsgarantiområdet.

Riksrevisjonen konstaterer at arbeidet med regelverk og rutiner for ordningen ikke ble prioritert i 2008, og tar til etterretning at et forprosjekt søkes gjennomført i 2009 med sikte på endringsforslag i forbindelse med store satsinger for 2011. Riksrevisjonen vil kontrollere området i 2009.

Det gjøres for øvrig oppmerksom på at det for tiden gjennomføres en forvaltningsrevisjon om Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av sykmeldte. Videre pågår det en forvaltningsrevisjon av Integrerings- og mangfoldsdirektoratets måloppnåelse, effektivitet og virkemiddelbruk.

Det vises også til Riksrevisjonens undersøkelse av NAVs innsats for et inkluderende arbeidsliv gjennom arbeidslivssentrene og tilretteleggingstilskuddet, Dokument nr. 3:15 (2008–2009).

3.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har avgitt 13 avsluttende revisjonsbrev uten merknader og to revisjonsbrev med merknader til henholdsvis Arbeids- og velferdsetaten og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.

Komiteen viser til at den i brev av 18. november 2009 til arbeids- og inkluderingsministeren stilte flere spørsmål i tilknytning til Riksrevisjonens rapportering. Statsråden svarte i brev av 27. november 2009. Brevene følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen viser til merknader i Innst. S nr. 120 (2008–2009), jf. Dokument nr. 1 (2008–2009). Komiteen viser videre til komiteens senere behandling av og planlagte høring om Tillegg 2 til Dokument 1 (2009–2010) – Riksrevisjonens rapport om revisjonen av Arbeids- og velferdsetaten for budsjettåret 2008. Komiteen vil derfor bare i liten grad berøre Arbeids- og velferdsetaten (Nav) i denne innstillingen.

Komiteen vil imidlertid understreke alvoret i at Riksrevisjonen ikke har kunnet bekrefte Navs regnskap for 2008 og at det er påpekt svakheter i Navs internkontroll som medfører stor sannsynlighet for at regnskapet inneholder vesentlige feil og mangler. Komiteen vil også vise til at det reises tvil om Navs disposisjoner er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, gjeldende regelverk og standarder for statlig økonomiforvaltning.

Komiteen vil videre bemerke at Stortinget våren 2009 fattet flere vedtak om Nav, for å forbedre de forholdene som Riksrevisjonen peker på i Dokument 1 for budsjettåret 2008.

Komiteen vil blant annet peke på at departementet har endret styringsdialog i tråd med de utfordringene som Nav har møtt. Det dreier seg blant annet om oppmerksomheten rundt restanser, saksbehandlingstider og kvaliteten i ytelsesforvaltningen.

Komiteen vil bemerke at Nav-reformen både er en organisatorisk reform og en reform der ny organisering og nye virkemidler sammen skal bidra til å få flere i arbeid og færre på stønad. Dette innebærer prosesser og omorganiseringer som blir gjennomført over flere år, med omlegging av de arbeids- og velferdspolitiske virkemidlene.

Komiteen viser til at Arbeids- og inkluderingsdepartementet hadde etatsansvar for 15 virksomheter, to fond og ett heleid selskap. Komiteen vil understreke at innsyn og sporbarhet av beslutningsprosesser er avgjørende for at kontrollorganet på Stortingets vegne kan foreta reell kontroll med forvaltningen.

Komiteen vil vise til at Arbeids- og inkluderingsdepartementet nå er delt og regner med at arbeidet med å sikre gode rutiner vil bli gitt prioritet av de ansvarlige departementene.

Komiteen vil vise til Innst. S nr. 120 (2008–2009), jf. Dokument nr. 1 (2008–2009), der en enstemmig komité registrerer at Utlendingsdirektoratet en rekke ganger har brutt regelverket om offentlige anskaffelser og forutsetter at departementet prioriterer arbeidet med å bedre rutinene.

Komiteen har med tilfredshet merket seg at UDI i løpet av 2008 har igangsatt et eget prosjekt angående anskaffelser, der det blant annet er iverksatt flere tiltak med hensyn til organisering og kvalitet av anskaffelsesprosedyrene. I tildelingsbrevet for 2009 forventer departementet at UDI følger dette tett opp.

Komiteen vil bemerke at det bevilges betydelige midler til språkopplæring for innvandrere, uten at det kan dokumenteres resultater som samsvarer med målet for opplæringen. Komiteen har merket seg at også departementet tilsynelatende uforbeholdent gir sin tilslutning til Riksrevisjonens oppfatning om at forvaltningen av tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere er mangelfull på en rekke områder. Komiteen vil bemerke at departementet synes å dele Riksrevisjonens bekymring for hvilke konsekvenser disse svakhetene kan ha for personer i målgruppen, og at en rekke forbedringstiltak vil bli gjennomført. Komiteen er trygge på at Riksrevisjonen vil følge opp kontrollen av dette feltet.

Komiteen viser til Innst. S nr. 120 (2008–2009), jf. Dokument nr. 1 (2008–2009), der komiteen ber om å bli orientert om svakheter i formidlingen av høreapparater. Komiteen viser til at arbeids- og inkluderingsministeren ga en skriftlig redegjørelse om saken til komiteen i februar 2009. En rekke forbedringstiltak er nå satt i gang, og komiteen har merket seg at Riksrevisjonen vil følge opp saken og at det vil bli rapportert særskilt i Dokument 1 for 2009.

Komiteen viser til sitt brev av 18. november 2009 og svar fra statsråden av 27. november vedrørende tilskuddsforvaltningen ved Sametinget. Riksrevisjonene har ved flere anledninger påpekt svakheter mht. forvaltningen. I svaret fra statsråden vises det til at Riksrevisjonen har konkludert med at det bør etableres nye kommunikasjonsrutiner med Sametingets politiske nivå. Komiteen mener dette kan bidra til en bedre kontroll og ansvarliggjøring – og forhåpentligvis rette opp de påpekte svakheter.

Komiteen viser til statsrådens brev der det presiseres at Sametinget ikke er underliggende organ i forhold til regjeringen, og at regjeringen derfor ikke er ansvarlig for Sametingets politiske virksomhet eller vedtakene Sametinget gjør på de ulike områder. Statsråden presiserer dog at regjeringen har konstitusjonelt ansvar når det gjelder bevilgningene over statsbudsjettet.