Meld feil

4. Regjeringens rolle i saker om endring av Grunnloven

4.1 Innledning

Selv om regjeringen etter Grunnloven § 76 formelt sett har forslagsrett, har det i nyere tid utviklet seg en praksis for at regjeringen ikke selv fremsetter grunnlovsforslag. Denne utviklingen har forsterket seg gjennom siste halvdel av 1900-tallet og frem til i dag. Samtidig er det i den samme perioden en rekke eksempler på grunnlovsforslag som i utgangspunktet er utarbeidet og utredet av regjeringen og forvaltningen, eller av regjeringsoppnevnte utvalg eller kommisjoner. Disse forslagene er imidlertid formelt blitt fremsatt av stortingsrepresentanter, og ikke av regjeringen selv. Se nærmere omtale under punkt 4.2.3.

Siden 1945 har regjeringen ved kun fire anledninger formelt fremsatt grunnlovsforslag. Det siste var forslag til endringer i Grunnloven §§ 50 og (daværende) 53 i 1976 om stemmerett, jf. St.prp. nr. 193 (1975–76).³³ Forslaget ble fremmet på bakgrunn av en anmodning i komitémerknadene fra den daværende utenriks- og konstitusjonskomiteen i Innst. S. nr. 253 (1975–76).

En sentral del av utvalgets mandat er knyttet til utredning og forberedelse av grunnlovsforslag. I funksjonsfordelingen mellom Stortinget og regjeringen er det regjeringen som gjennom embetsverket besitter den vesentlige utredningskapasiteten. I det følgende gis det derfor nærmere inn på regjeringens rolle i grunnlovssaker, herunder hvordan regjeringens utredningskapasitet nyttiggjøres. En annen del av utvalgets mandat gjelder offentlighet rundt grunnlovsendringsprosessen. Også i denne sammenhengen mener utvalget det er av interesse å se på regjeringens rolle i nyere tid.

33. Caroline Taube, Grunnlovsendringer i Norge: En prosedyre med demokratiunderskudd, Lov og Rett, nr. 4, 2007, s. 226.

4.2 Regjeringens formelle og faktiske rolle

4.2.1 Bakgrunn for dagens praksis

Det er antatt at praksisen med at regjeringen ikke fremmer grunnlovsforslag har bakgrunn i de konstitusjonelle konfliktene mellom Kongen og Stortinget på 1800-tallet. I 1821 fremmet kong Carl Johan omfattende reaksjonære grunnlovsforslag som ville svekke Stortingets makt i favør av kongemakten, blant annet forslag om absolutt vetorett for kongen. Fra Stortingets side ble Kongens grunnlovsforslag oppfattet som anslag mot norsk selvstendighet og folkestyre.³⁴ Skepsisen mot Kongens grunnlovsinitiativer vedvarte ut over 1800-tallet, og fikk betydning for arbeidsdelingen mellom Stortinget og regjeringen i lov- og grunnlovssaker. Det resulterte i at Stortinget i en del tilfeller selv initierte, utredet og utarbeidet forslag. Dette på tross av at funksjonsfordelingen, som nå, tilsa at det var regjeringen og dens utredningsapparat som i utgangspunktet utredet og fremmet forslag for Stortinget. Blant annet tok Stortinget i 1869 selv initiativet til å utrede grunnlovsforslag om utvidet stemmerett, ved å oppnevne en spesialkomité til å gjennomføre utredningsarbeidet. Bakgrunnen var at Stortinget ikke ville overlate arbeidet til Stang-ministeriet, som det ikke hadde tillit til.³⁵ De konstitusjonelle konfliktene mellom Stortinget og regjeringen gjennom 1800-tallet skapte en dreining der initiativet til grunnlovsendringer i stor grad ble overtatt av Stortinget.

Med unionsoppløsningen i 1905, innføringen av parlamentarismen og avklaringen av Stortingets suverene rett til å vedta grunnlovsendringer, bortfalt i realiteten grunnlaget for Stortingets skepsis til regjeringens grunnlovsforslag. Med den konstitusjonelle situasjonen etter unionsoppløsningen var det heller ikke for regjeringens del noen reell grunn til å frykte at dens grunnlovsforslag skulle bli oppfattet som angrep på norsk selvstendighet og folkestyre.³⁶

Frem til andre verdenskrig var det relativt vanlig at regjeringen fremmet grunnlovsforslag og deltok i debatten om grunnlovsforslag i Stortinget. Fra andre verdenskrig og frem til 1976 fremmet regjeringen bare fire grunnlovsforslag. I første halvdel av 1900-tallet var altså regjeringen relativt aktiv sammenlignet med siste halvdel, og ikke minst sammenlignet med tiden etter 2000, der regjeringen ikke har fremmet noen forslag til grunnlovsendringer.³⁷ Det er samtidig verdt å merke seg at det uansett var relativt få substansielle grunnlovsendringer i perioden fra 1976 til 2000.³⁸

At regjeringen ikke formelt har fremmet grunnlovsforslag siden 1976, gir imidlertid et ganske misvisende inntrykk av regjeringens involvering i saker om endring av Grunnloven. På 2000-tallet er det flere eksempler på at forslag som formelt er fremmet av stortingsrepresentanter rent faktisk er utarbeidet av regjeringen og forvaltningen, herunder fra utredningsutvalg nedsatt av regjeringen.³⁹ Prosessene fra utarbeidelse av forslag til formell fremsettelse har likevel vært ulike, og det har vært varierende i hvilken grad regjeringen selv har involvert seg for at forslagene skal bli formelt fremsatt i Stortinget. Det synes ikke å ha etablert seg en helt klar praksis for regjeringens og forvaltningens rolle i disse tilfellene, men det er enkelte typetilfeller som går igjen.

34. Torkel Opsahl, Trenger vi en ny grunnlov?, Lov og Rett nr. 10, 1989.

35. C.J. Hambro, m.fl. Det norske Storting gjennom 150 år, bind 1, 1964, s. 511-512.

36. Torkel Opsahl, Trenger vi en ny grunnlov?, Lov og Rett nr. 10, 1989.

37. Historisk er det særlig to perioder der det har blitt vedtatt et høyt antall grunnlovsendringer, som illustrerer ytterpunktene i regjeringens formelle initiativ. Regjeringen var aktiv i den første perioden mellom 1905 og 1920 (109 endringer) og var helt passiv i den andre perioden mellom 2003 og 2017 (50 endringer).

38. Eirik Holmøyvik (red. Ola Mestad og Dag Michalsen) Grunnloven – historisk kommentarutgave 1814–2020, Oslo 2021, s. 1371-1372.

39. Jf. blant annet Domstolkommisjonens siste delrapport, NOU 2020: 11 Den tredje statsmakt.

4.2.2 Regjeringens ulike former for initiativ og involvering

Selv om regjeringen i nyere tid har vært tilbakeholden med å fremsette grunnlovsforslag som sådan, har regjeringen vært involvert på ulike måter i forberedelsen av grunnlovsforslag, og under Stortingets behandling.

Én variant er at regjeringen legger frem grunnlovsforslag for Stortinget i form av en stortingsmelding, uten å formelt fremme selve forslaget. Denne fremgangsmåten ble benyttet ved endring av ytringsfrihetsparagrafen i Grunnloven. Utkast til ny bestemmelse om ytringsfrihet i Grunnloven § 100 ble først lagt frem av regjeringen i flere alternativer i St.meld. nr. 42 (1999–2000). Formelt ble imidlertid forslagene fremmet av stortingsrepresentanter i Dokument nr. 12:16 (1999–2000). Etter valget la regjeringen frem en ny stortingsmelding, St.meld. nr. 26 (2003–2004), der den redegjorde for hvilke av forslagene til endring i § 100 som etter regjeringens mening burde vedtas.⁴⁰ I dette tilfellet var regjeringen tett involvert i spørsmålet om grunnlovsendring, både på forslagsstadiet før valget, og under behandlingen etter valget. Regjeringens syn var uttrykt i offentlig tilgjengelige dokumenter, og ansvarlig statsråd deltok i stortingsdebatten om forslaget. Initiativet fra regjeringen førte i dette tilfellet til at det ble utferdiget nokså omfattende dokumentasjon om behovet og formålet med endringsforslaget. Selv om regjeringen ikke formelt fremsatte forslaget, synes det som at regjeringens involvering ellers foregikk i formelle og transparente former.

Et annet eksempel på bruk av stortingsmelding er grunnlovsendringene som var nødvendige for å gjennomføre skillet mellom kirke og stat, som ble fremlagt av regjeringen i St.meld. nr. 17 (2007–2008).⁴¹ Også disse forslagene ble formelt fremsatt av stortingsrepresentanter i Dokument nr. 12:10 (2007–2008). Forut for behandlingen av forslagene i den påfølgende valgperioden la regjeringen frem Prop. 71 L (2011–2012), med nærmere omtale og beskrivelse av grunnlovsforslagene, samt forslag til nødvendige endringer i den daværende kirkeloven. Grunnlovssaken ble endelig behandlet samme dag som lovsaken ble førstegangsbehandlet i Stortinget, 21. mai 2012. Statsråden deltok kun i debatten om lovsaken, men henviste til grunnlovssaken i sitt innlegg om lovsaken.

I andre saker har regjeringens rolle vært mer uklar, og det har vært mindre transparent hva regjeringens involvering har bestått i. Et eksempel er endringene i valgordningen vedtatt i 2003. Grunnlovsforslagene ble formelt fremsatt av stortingsrepresentanter 27. september 2000, like før utløpet av fristen for å fremme grunnlovsforslag i den aktuelle valgperioden, jf. Dokument nr. 12:7 (1999–2000). I forslaget ble det vist til at grunnlovsforslagene skulle vurderes nærmere i regjeringens bebudede forslag om ny valglov, som var forutsatt lagt frem før stortingsbehandlingen av grunnlovsforslagene. Det regjeringsutnevnte Valglovutvalget leverte sin utredning NOU 2001:3 den 30. januar 2001, med omtale av de allerede fremsatte grunnlovsforslagene. Regjeringen la deretter frem forslag til ny valglov i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) 15. mars 2002, med tilrådinger knyttet til de fremsatte grunnlovsforslagene. Komiteinnstillingen om lovproposisjonen ble avgitt 28. mai 2003, og det ble truffet endelig vedtak 12. juni 2003. Grunnlovssaken ble behandlet parallelt, men den ble ferdigbehandlet før lovsaken. Det ble avgitt innstilling 22. mai 2003, og det ble truffet grunnlovsvedtak 26. mai 2003. Ingen statsråd deltok i debatten om endringene av Grunnloven, men en statsråd deltok i debatten om de ordinære lovforslagene 4. juni 2003.

Det er også eksempler på at regjeringen oppnevner utvalg som i mandatet eksplisitt får i oppgave å fremme forslag om grunnlovsendringer, uten at regjeringen formelt følger opp forslagene i ettertid. Et eksempel er forslagene om endring i Grunnloven §§ 86 til 88 og 90 til 91 i Dokument 12:39 (2019–2020), som ble utarbeidet av Domstolkommisjonen i NOU 2020:11. Utredning ble avgitt 30. september 2020, samme dag som fristen for å fremme grunnlovsforslag i valgperioden.

Et annet eksempel er forslagene om endring i Grunnlovens bestemmelser om valg i Dokument 12:11 (2019–2020), som ble utarbeidet av Valglovutvalget i NOU 2020:6, avgitt 27. mai samme år. Antagelig på grunn av avgivelsestidspunktene og fristen for å fremme grunnlovsforslag i den aktuelle valgperioden, ble forslagene fremmet av stortingsrepresentanter, direkte på grunnlag av utredningene. Det opplyses i forarbeidene at endringsforslagene ble fremmet av en tverrpolitisk gruppe representanter for å gi Stortinget et bredest mulig vurderingsgrunnlag for behandlingen i neste periode. Det ble også vist til at begrunnelsen under de enkelte forslagene ble hentet direkte fra NOU 2020:6 kapittel 27. Videre uttales det at «det er gitt at ikke alle forslagsstillerne stiller seg bak samtlige paragrafer og/eller alternativer».

Regjeringen fremla ikke forslagene for Stortinget i stortingsmelding eller på annen måte. Det synes heller ikke som om regjeringen etter valget involverte seg i Stortingets behandling av grunnlovsforslagene om valgordningen, jf. Innst. 411 S (2021–2022). Regjeringen ga heller ingen nærmere vurdering av grunnlovsforslagene, slik den gjorde da forslag til endringer i valgreglene i Grunnloven ble fremsatt i 2003. Stortinget endret Grunnloven med bakgrunn i valglovutvalgets forslag 1. juni 2022, men altså uten at regjeringen var formelt involvert i den nærmere utformingen og begrunnelsen for forslagene. Forslag om lovendringer som følge av grunnlovsendringene ble lagt frem i Prop. 45 L (2022–2023) og valgloven ble endret ved Stortingets vedtak 7. og 12. juni 2023. Utvalget er ikke kjent med hvorvidt og hvordan regjeringen og Stortinget eventuelt samhandlet i denne saken, men kan i så fall konstatere at prosessen fremstår lite transparent. Grunnlovsforslagene som ble fremmet på grunnlag av arbeidet til Domstolkommisjonen, Dokument 12:39 (2019–2020), er i skrivende stund ikke behandlet i Stortinget. Regjeringen har til nå ikke lagt frem proposisjoner eller meldinger til Stortinget med nærmere omtale eller anbefalinger om grunnlovsforslagene.

Bildet av regjeringens rolle suppleres også av at Stortinget ved en del anledninger har invitert regjeringen til å involvere seg ved utforming av grunnlovsforslag. Dette gjelder blant annet i saken om valgordningen i 2003, der regjeringen ble bedt om å vurdere forslag til endringer i Grunnloven i tilknytning til forslag om endringer i valgloven. I 2004 traff også Stortinget vedtak med anmodning til regjeringen om å «utrede vernet av privatlivets fred, herunder spørsmålet om mulige utforminger av en eventuell grunnlovsfesting».⁴² Regjeringen synes å ha påbegynt oppfølgingen av dette vedtaket. I 2008 ble det imidlertid fremmet et grunnlovsforslag fra Venstre, med henvisning til at det var «på høy tid å nå bringe spørsmålet ut av dødvannet».⁴³ Behovet for en grunnlovsendring ble delvis utredet i NOU 2009:1, men tilsynelatende ikke nærmere fulgt opp fra regjeringens side. Dette er antagelig fordi temaet ble innlemmet i mandatet til menneskerettighetsutvalget, nedsatt av Stortingets presidentskap 18. juni 2009.⁴⁴

40. Innst. S. nr. 270 (2003–2004).

41. Innst. 233 S (2011–2012).

42. Innst. S. nr. 270 (2003–2004).

43. St.mld. nr. 4 (2005–2006) s. 46, Innst. S nr. 107 (2005–2006), Dokument 12:18 (2007–2008).

44. Dokument 16 (2011–2012) s. 17.

4.3 Hensyn og rammer for regjeringens involvering

De historiske linjene fra unionsoppløsningen og frem til i dag gir ikke grunnlag for å utlede en ensartet praksis eller etablert kutyme for hvordan og hvorvidt Stortinget og regjeringen skal samhandle om å endre Grunnloven. Selv om regjeringen ikke har fremmet grunnlovsforslag formelt siden 1976, har regjeringen ut over 2000-tallet i realiteten forestått initiativ og utredninger, og slik involvert seg i spørsmål om behov for endring av Grunnloven. Samtidig har Stortinget ut over 2000-tallet selv tatt et aktivt ansvar for Grunnloven, tydelig representert ved blant annet riksrettsreformen i 2007, ⁴⁵ og menneskerettighets- og språkreformen i 2014, ⁴⁶ hvor Stortinget valgte å selv nedsette utredningsutvalg til å utarbeide forslag til endringer i Grunnloven.

Innenfor rammen av konstitusjonelle regler er det et politisk spørsmål hvordan Stortinget og regjeringen skal samhandle i grunnlovssaker, herunder om regjeringen skal innta en tilbaketrukket eller mer aktiv rolle. Tilsvarende er det opp til Stortinget hvordan det ønsker å forholde seg til initiativer fra regjeringens side, og om Stortinget vil nyttiggjøre seg regjeringens utredningsressurser eller innhente uavhengig utredningskompetanse i grunnlovssaker.

På bakgrunn av det foregående synes det å være ulike momenter som spiller inn i hvorvidt regjeringen involverer seg i grunnlovssaker, og i så fall hvordan.

For det første synes det som at overordnede politiske forhold har relativt stor betydning, herunder om det er flertalls- eller mindretallsregjering, samt vekslende politiske oppfatninger i Stortinget og regjeringen om hvilken rolle statsmaktene bør ha i grunnlovssaker. Innenfor vårt parlamentariske system er det ikke unaturlig at regjeringen viker tilbake i perioder der Stortinget selv tar et aktivt ansvar for å initiere grunnlovsendringer. Antagelig kan regjeringens tilbaketrukne rolle det siste tiåret forstås dels på denne bakgrunn.

For det andre er det nok ikke uten betydning hvilke bestemmelser endringsinitiativene gjelder. Konstitusjonelle hensyn kan tilsi tilbakeholdenhet fra regjeringens side på områder som gjelder Stortingets arbeidsmåte og stilling overfor regjeringen. Et eksempel er grunnlovfestingen av parlamentarismen og regjeringens opplysningsplikt i 2007.

For det tredje har regjeringen involvert seg i grunnlovssaker som inngår i omfattende reformer, som f.eks. valgordningen i 2003 og gjennomføringen av skillet mellom kirke og stat. I denne typen saker kan det være praktiske grunner til å samordne lov- og grunnlovsendringer. Normalt er det regjeringen som har ansvaret for utredningen av slike reformer, ofte ved å nedsette uavhengige utredningsutvalg som danner utgangspunkt for forvaltningens videre behandling. I en del tilfeller har grunnlovsforslag blitt fremmet av stortingsrepresentanter, ofte fra regjeringspartier, direkte på grunnlag av utredningene fra regjeringsoppnevnte utredningsutvalg, tilsynelatende uten involvering fra regjeringens side. I enkelte tilfeller har regjeringen kommentert slike grunnlovsforslag, i lovproposisjoner mv., før den endelige grunnlovsbehandlingen i Stortinget. Regjeringen kommenterte imidlertid ikke grunnlovsforslagene om endringer i valgordningen før disse ble vedtatt i 2022, selv om forslagene inngikk i en større reform av valgordningen, som også nødvendiggjorde omfattende lovendringer. I dette tilfellet fremmet regjeringen proposisjon om ny valglov først etter at de relevante endringene i Grunnloven ble vedtatt i 2022.

Utvalget kommer tilbake til en vurdering av regjeringens praksis for involvering i grunnlovssaker i punkt 4.2 nedenfor.

45. Rapport fra utvalget til å utrede alternativer til riksrettsordningen, Dokument 19 (2003–2004).

46. Rapport fra utvalget for utarbeidelse av nye tekstversjoner av Grunnloven på tidsmessig bokmål og nynorsk (Grunnlovsspråkutvalget), Dokument 19 (2011–2012). Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, Dokument 16 (2011–2012).

Førre kapittel

Neste kapittel