1.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Lovendringene gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2018/1808 om endring av direktiv 2010/13/EU om samordning av visse bestemmelser om tilbud av audiovisuelle medietjenester, fastsatt ved lov eller forskrift i medlemsstatene (direktivet om audiovisuelle medietjenester), i lys av endrede markedsforhold. Direktivet innfører nye regler om bl.a. innhold og markedsføring i fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester og videodelingsplattformtjenester.

Direktivet, heretter omtalt som «endringsdirektivet», endrer direktiv 2010/13/EU (AMT-direktivet). AMT-direktivet er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Dette er et minimumsdirektiv.

Endringsdirektivet er EØS-relevant og ble ved EØS-komiteens beslutning nr. 337/2022 av 9. desember 2022 innlemmet i EØS-avtalen vedlegg XI (elektronisk kommunikasjon, audiovisuelle tjenester og informasjonssamfunnstjenester). Siden gjennomføringen av EØS-komiteens beslutning i norsk rett vil kreve lovendring og innebærer økonomiske konsekvenser, er Stortingets samtykke til godkjennelse av beslutningen nødvendig i medhold av Grunnloven § 26 andre ledd. Departementet har derfor foreslått at Stortinget gir samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning.

Departementet sendte 16. september 2022 et høringsnotat med forslag til gjennomføring av endringsdirektivet mv. på alminnelig høring, med høringsfrist 16. desember 2022. I proposisjonen er det nærmere redegjort for høringssvarene og departementets vurdering av disse.

1.2 Definisjoner

Som følge av at endringsdirektivet innfører nye og endrede definisjoner av enkelte av de grunnleggende begrepene som benyttes i AMT-direktivet, foreslår departementet endringer i kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav g og ny bokstav h til l. Disse definisjonene omfatter begrepene reklame, sponsing, produktplassering, videodelingsplattformtjeneste, tilbyder av videodelingsplattform og brukergenerert video.

1.3 Selv- og samregulering

Det finnes ingen rene selv- eller samreguleringsordninger etter kringkastingsregelverket. Det er imidlertid opprettet enkelte slike ordninger på nærliggende rettsområder innenfor mediefeltet, f.eks. Vær Varsom-plakaten, som håndheves av Pressens faglige utvalg (PFU), og Matbransjens Faglige Utvalg (MFU), som håndhever retningslinjer for markedsføring av usunn mat og drikke rettet mot barn.

Endringsdirektivet forplikter ikke medlemsstatene direkte til å opprette sam- eller selvreguleringsordninger, men inneholder en generell oppfordring til slik regulering, samt at det i tillegg pekes på muligheten for bruk av slike ordninger på spesifikke områder.

Uten at det berører medlemsstatenes formelle forpliktelser med hensyn til innarbeiding i nasjonal lovgivning, blir det i direktiv 2010/13/EU oppfordret til bruk av selv- og samregulering. Departementet vurderer denne delen av direktivet som gjennomført ved at ulike forslag til sam- og selvreguleringsordninger er foreslått og oppfordret til i høringen. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet dersom det skulle oppstå et behov eller ønske fra bransjen om ytterligere samregulering i tiden fremover.

1.4 Registreringsplikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester og krav til identifikasjon av tjenestetilbydere

AMT-direktivet inneholder ikke en eksplisitt plikt for medlemsstatene til å innføre registreringsplikt for kringkastere og tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester. Endringsdirektivet pålegger imidlertid medlemsstatene å utarbeide og vedlikeholde en oppdatert liste over tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon, og at en slik liste med eventuelle oppdateringer skal sendes til EFTAs overvåkingsorgan.

Departementet foreslår at det innføres en plikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester til å registrere seg hos Medietilsynet. Det foreslås å gjennomføre plikten ved endring av kringkastingsloven § 2-1 tredje ledd og kringkastingsforskriften 1-3. Departementet mener at forslaget vil skape en bedre oversikt over tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester under norsk jurisdiksjon og dermed gjøre Medietilsynets håndheving av loven enklere. Dessuten kan en registreringsplikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester også bidra til at slike aktører i større grad enn i dag blir oppmerksomme på hvilken regulering de er underlagt.

AMT-direktivet pålegger medlemsstatene å sørge for at tilbydere av audiovisuelle medietjenester underlagt landets jurisdiksjon er identifiserbare for mottakerne. Bakgrunnen for identifikasjonsreglene er de audiovisuelle medietjenestenes betydning for meningsdannelsen i samfunnet og at brukerne derfor bør kunne identifisere hvem som er ansvarlige for innholdet i tjenesten. Departementet foreslår å gjennomføre pålegget i kringkastingsloven § 2-16 første ledd bokstav b, ved å tilføye at tilbyderne til enhver tid skal sørge for at seerne på en enkel og direkte måte har tilgang til opplysninger om «at tjenestetilbyderen er underlagt norsk jurisdiksjon». Departementet viser til at direktivets øvrige krav til identifikasjon er gjennomført i kringkastingsloven § 2-16.

1.5 Prinsippet om fri videreformidling og justeringer i kringkastingsloven § 4-5

Fjernsynssendinger fra utlandet kan fritt formidles i Norge. Prinsippet om fri videreformidling framgår av AMT-direktivet og er opprettholdt i endringsdirektivet.

Departementet foreslår at prinsippet om fri videreformidling klargjøres i ny § 4-1 a i kringkastingsloven om formidling av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester fra andre EØS-stater. Departementet viser til at bestemmelsen ikke er til hinder for at det vedtas nasjonale regler om å hindre eller vanskeliggjøre tilgang til innhold eller reklame som ikke er samordnet av direktivet.

§ 4-5 må ses i sammenheng med prinsippet om fri videreformidling og er i all hovedsak en gjennomføring av det handlingsrommet AMT-direktivet gir for å fravike prinsippet om fri videreformidling. Bestemmelsen gir kun hjemmel til å forby videresending av fjernsynskanaler og har kun vært benyttet i svært spesielle situasjoner knyttet til innhold som kan være alvorlig skadelig for mindreårige. Departementet vil på et senere tidspunkt vurdere om § 4-5 skal utvides til også å omfatte audiovisuelle bestillingstjenester, samt grunnlagene for å hindre videreformidling som følger av endringsdirektivet.

Departementet foreslår en rekke generelle endringer i § 4-5, bl.a. at Medietilsynet i stedet for å forby videresending av fjernsynskanaler kan gi pålegg om å midlertidig hindre eller vanskeliggjøre tilgangen til utenlandske fjernsynskanaler. Departementet påpeker at endringene som foreslås, i hovedsak er av rettsteknisk karakter og ikke kan sies å gripe inn i ytringsfriheten. Det vises til vurderingene som ble gjort i 2004 i St.meld. 26 (2003–2004).

1.6 Innhold som oppfordrer til vold, hat og terrorisme

I henhold til endringsdirektivet skal medlemsstatene sørge for at audiovisuelle medietjenester som leveres av tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon, ikke inneholder noen oppfordring til vold eller hat eller til å begå en terrorhandling. Departementet konkluderer med at direktivet må anses tilstrekkelig gjennomført i norsk rett, og at det derfor ikke er behov for ytterligere tiltak knyttet til vold, hat eller terrorisme, som i all hovedsak er straffbart etter norsk lov.

1.7 Beskyttelse av mindreårige

Endringsdirektivet krever at skadelig innhold i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester tilgjengeliggjøres slik at mindreårige til vanlig ikke vil se eller høre det. Departementet konkluderer med at endringsdirektivets krav til beskyttelsessystem og til informasjonsplikt om skadelig innhold allerede er tilstrekkelig gjennomført i bildeprogramloven med forskrifter. Etter en samlet vurdering foreslår departementet p.t. ikke å oppheve forbudet mot å sende alvorlig skadelig innhold i fjernsyn, jf. bildeprogramloven § 9 første ledd, men vil vurdere spørsmålet på nytt dersom utviklingen tilsier at grunnlaget for et særskilt forbud svekkes ytterligere.

Endringsdirektivet innfører nye regler om informasjonsplikt. Tilbydere av medietjenester skal gi seerne informasjon gjennom «et system som beskriver potensielt skadelig innhold i en audiovisuell medietjeneste». Departementet visser til at aldersgrensen gir informasjon om bildeprogrammets skadepotensiale for ulike aldersgrupper. Departementet viser til bestemmelsene om informasjon om aldersgrense i bildeprogramloven § 7 og anser derfor kravene til informasjonsplikt om skadelig innhold i endringsdirektivet som gjennomført i norsk rett i bildeprogramloven med forskrifter.

Ifølge endringsdirektivet kan personopplysninger om mindreårige som har blitt samlet inn eller generert av en tjenestetilbyder, gjennom f.eks. et alderskontrollsystem, ikke benyttes til kommersielle formål, som direkte markedsføring, profilering eller atferdsbasert reklame. Departementet legger blant annet vekt på at barns personopplysninger fortjener et særlig vern, særlig når det gjelder markedsføring og profilering, og foreslår derfor å gjennomføre krav om beskyttelsestiltak i egne bestemmelser i bildeprogramloven § 9 Beskyttelsestiltak ved tilgjengeliggjøring i fjernsyn og § 10 Beskyttelsestiltak ved tilgjengeliggjøring i audiovisuelle bestillingstjenester. I tillegg foreslås det en presisering i bildeprogramloven § 8 andre ledd om at departementets mulighet til å gi forskrift også omfatter bruk av personopplysninger om mindreårige.

1.8 Universell utforming

I henhold til endringsdirektivet skal tjenester som leveres av tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, fortløpende og gradvis gjøres mer tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne gjennom forholdsmessige tiltak.

I proposisjonen foreslår departementet skjerpede krav til universell utforming av bildeprogrammer, jf. endringer i kringkastingsloven § 2-19 og ny § 2-20. Det foreslås at plikten til universell utforming skal gjelde for alle tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Etter forslaget skal tilbyderne universelt utforme bildeprogrammer i sine tjenester ved forholdsmessige tiltak som teksting, tegnspråktolking, synstolking, lydtekst eller andre teknikker. I dag omfatter plikten til universell utforming kun NRK og riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn. Nærmere konkrete krav som varierer ut ifra tilbyderens størrelse, vil bli fastsatt i forskrift.

Videre foreslår departementet at tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester skal utarbeide en handlingsplan for økt universell utforming av bildeprogrammer i tjenestene. Planene skal fungere som bevisstgjøring og et insentiv til aktivt arbeid med universell utforming.

Offentlige myndigheter som sender viktige meldinger via fjernsyn til allmennheten i krisesituasjoner, skal sørge for universell utforming av disse.

1.9 Reklame, sponsing, produktplassering og overliggende innslag for kommersielle formål

I endringsdirektivet endres flere av bestemmelsene om audiovisuell kommersiell kommunikasjon for å skape likere konkurransevilkår for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester.

Departementet viser til at endringsdirektivets justerte bestemmelser om sponsing ikke krever særskilt gjennomføring i norsk rett. Men det foreslås å tilpasse ordlyden i kringkastingsloven § 3-4 slik at bestemmelsen også omfatter finansiering av kringkastere (dvs. fjernsyn og radio) samt audiovisuelle bestillingstjenester og sponsing av slike.

Etter endringsdirektivet er produktplassering som hovedregel tillatt. Programmer med produktplassering må oppfylle en rekke krav.

Departementet viser til at endringsdirektivets endring fra et forbud mot produktplassering med visse unntak til at produktplassering er tillatt med visse unntak, i all hovedsak er av rettsteknisk karakter. Departementet foreslår en rettsteknisk endring av kringkastingsloven § 3-6, slik at bestemmelsen lister opp hvilke programkategorier hvor produktplassering er forbudt. Bl.a. gjelder dette barneprogrammer og nyhets- og aktualitetsprogrammer. Departementet er kommet til at det ikke bør lovfestes et generelt forbud mot produktplassering i dokumentarer.

Videre foreslår departementet å innføre en ny bestemmelse i kringkastingsloven § 4-8 første ledd som forbyr at fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester forsynes med overliggende innslag for kommersielle formål eller endres uten uttrykkelig samtykke fra tilbyderen av fjernsyn eller audiovisuelle tjenester. Unntak fra samtykke kan gis i forskrift.

1.10 Medfinansiering

Departementet viser til at selv om det ikke foreligger en særskilt medfinansieringsplikt for audiovisuelle bestillingstjenester, er det langvarig praksis i Norge og ellers i Europa for å forvente og stille krav om at aktører som tilgjengeliggjør audiovisuelt innhold til publikum mot betaling, også bidrar til finansiering av audiovisuelle produksjoner og andre tiltak som fremmer filmkultur.

Departementet viser til at spørsmålet om å innføre en medfinansieringsplikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester må avvente prosessen i OECD/G20s Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting, hvor Norge er et av medlemslandene, og som gjelder utarbeidelse av en multilateral konvensjon om rammene for en løsning knyttet til utfordringene med digitalisering av økonomien. Konvensjonen kan tidligst tre i kraft i 2025 med virkning fra 2026.

1.11 Videodelingsplattformtjenester

Endringsdirektivet utvider AMT-direktivets virkeområde til å omfatte tilbydere av videodelingsplattformer, dvs. tilbydere av tjenester som har som hovedformål å tilby bildeprogrammer eller brukergenererte videoer som er lastet opp av brukerne, og som tilbyderen ikke har effektiv redaksjonell kontroll over. På denne bakgrunn foreslås kringkastingslovens virkeområde utvidet til å omfatte videodelingsplattformtjenester. Reguleringen foreslås samlet i nye kapitler i henholdsvis lov (nytt kapittel 5 A) og forskrift.

For å gjennomføre endringsdirektivets krav foreslås det i proposisjonen blant annet regler om at tilbydere av slike tjenester må iverksette hensiktsmessige tiltak for å beskytte brukerne mot visse former for ulovlig innhold og innhold som kan være skadelig og alvorlig skadelig for mindreårige, og det foreslås å innføre en plikt for tilbydere av norske videodelingsplattformer til å registrere seg hos Medietilsynet.

Departementet foreslår å innta en hjemmel i kringkastingsloven om at Kongen kan gi forskrift om tilsyn med etterlevelsen av bestemmelsene i kringkastingsloven kapittel 5 A om videodelingsplattformtjenester. Medietilsynet vil få en viktig oppgave i tilsynet med de foreslåtte reglene, og departementet forutsetter at Medietilsynet konsulterer andre relevante tilsyn ved behov, og at tilsynene i fellesskap finner frem til en hensiktsmessig tilsynsmetodikk og rutiner for samarbeid.

1.12 Uavhengige tilsyn

Etter gjeldende rett er det flere tilsynsmyndigheter som fører tilsyn med bestemmelsene som gjennomfører AMT-direktivet: Medietilsynet, Forbrukertilsynet, Helsedirektoratet og Direktoratet for medisinske produkter (tidligere Statens legemiddelverk). Dessuten foreslås det i proposisjonen at Datatilsynet får ansvaret for å føre tilsyn med to nye bestemmelser i bildeprogramloven om behandling av personopplysninger om mindreårige.

Det følger av endringsdirektivet at medlemsstatene skal sikre at tilsynsmyndighetene er juridisk atskilt fra regjeringen og funksjonelt uavhengige av sine respektive regjeringer og ethvert annet offentlig eller privat organ.

Departementet foreslår å regulere tilsynsmyndighetenes uavhengighet noe ulikt med bakgrunn i de individuelle forholdene i den enkelte sektor. Minstekravene etter direktivet vil uansett være oppfylt for alle tilsynene. Blant annet foreslås det endringer i kringkastingsloven § 2-15, som avskjærer Kongens instruksjonsadgang overfor Medietilsynet og adgangen til å omgjøre til-synets vedtak i saker som nevnt i kringkastingsloven § 2-14. Dessuten foreslås det endringer i lov om vern mot tobakksskader, i lov om omsetning av alkoholholdig drikke mv. og i lov om legemidler.

Endringsdirektivet stiller også en rekke krav til medlemsstatene om hvordan de nasjonale tilsynsmyndighetene skal utøve sin myndighet, at tilsynsorganenes kompetanse og myndighet skal sikres, og at de har tilstrekkelige ressurser til å utøve sine funksjoner på en effektiv måte. Videre skal det i nasjonal rett fastsettes vilkår og prosedyrer for utnevnelse og avskjedigelse av lederne i de nasjonale tilsynsmyndighetene, og medlemsstatene skal sørge for at det finnes effektive klageorganer på nasjonalt plan.

Departementet viser til at gjeldende rett antas å være i samsvar med endringsdirektivet på disse punktene.

1.13 Fremheving av audiovisuelle medietjenester av allmenn interesse

Det følger av endringsdirektivet at medlemsstatene kan treffe tiltak for å sikre at audiovisuelle medietjenester av allmenn interesse får en framtredende plassering. Det enkelte land bestemmer selv om slike regler skal gjennomføres eller ikke.

Departementet registrerer at det er en viss interesse for regulatoriske tiltak som sikrer befolkningen tilgang til innhold av allmenn interesse, men at det ikke er et akutt behov for dette. Departementet vil på et senere tidspunkt eventuelt komme tilbake til om endringsdirektivets hjemmel til å fremheve audiovisuelle bestillingstjenester av allmenn interesse bør gjennomføres i norsk rett.

1.14 Kritisk medieforståelse

Endringsdirektivet krever at medlemsstatene skal fremme og treffe tiltak for utvikling av kritisk medieforståelse. Hva som menes med kritisk medieforståelse, er presisert i endringsdirektivets fortale, hvor det blant annet fremgår at kritisk medieforståelse «viser til ferdigheter, kunnskaper og forståelse som gjør at borgerne kan bruke mediene på en effektiv og trygg måte». Videre fremheves betydningen av kritisk medieforståelse i befolkningen.

Kritisk medieforståelse er ikke regulert i gjeldende rett.

Med bakgrunn i Medietilsynets arbeid med kritisk medieforståelse, læreplanverket i grunnskolen og videregående opplæring som skal sikre at det gjøres tiltak som øker barn og unges mediekompetanse, viser departementet til at Norge oppfyller kravene i endringsdirektivet om at medlemsstatene skal fremme og treffe tiltak for utvikling av kritisk medieforståelse.

Departementets vurdering er likevel at det er hensiktsmessig at plikten for Medietilsynet til å fremme og treffe tiltak for å utvikle den kritiske medieforståelsen i befolkningen fremgår av kringkastingsloven ny § 2-21. Videre foreslår departementet at det fastsettes i samme bestemmelse at Medietilsynet skal rapportere til EFTAs overvåkningsorgan om tiltak som er iverksatt for å fremme kritisk medieforståelse, og at departementet gir forskrift om fristen for rapportering.

1.15 Tilgang til opplysninger og dokumenter

Etter endringsdirektivet skal medlemslandene sørge for at nasjonale reguleringsmyndigheter har håndhevingsmyndighet til å kunne utføre sine oppgaver på en effektiv måte.

I henhold til kringkastingsloven § 2-11 plikter enhver å gi Medietilsynet de opplysninger som tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven eller for å kunne oppfylle Norges avtaleforpliktelser overfor en fremmed stat eller internasjonal organisasjon. Departementet viser til at kringkastingsloven § 2-11 ikke gir en generell hjemmel til å innhente opplysninger som er taushetsbelagte i medhold av lov. Av forvaltningsloven § 13 f andre ledd følger at bestemmelse i annen lov om rett eller plikt til å gi opplysninger ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt, med mindre det følger av opplysningsplikthjemmelen i særloven at taushetsplikten ikke skal gjelde.

Departementet vurderer det slik at det er behov for å presisere og utvide opplysningsplikten i kringkastingsloven § 2-11. Selv om en av høringsinstansene har stilt spørsmål ved behovet for å presisere rekkevidden av plikten når det gjelder taushetsplikt som følger av avtale/forretningshemmeligheter, legger departementet avgjørende vekt på at en presisering kan forenkle tilsynets arbeid etter loven. Videre mener departementet at det er behov for å utvide plikten til å gjelde opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt, med visse unntak. Departementet foreslår på denne bakgrunn at forholdet mellom opplysningsplikt og taushetsplikt blir klargjort i ordlyden i kringkastingsloven § 2-11 nytt andre ledd.

Videre mener departementet at det er behov for å utvide opplysningsplikthjemmelen i kringkastingsloven § 2-11 første ledd til å omfatte alle tilsyn som har oppgaver etter loven, det vil si Medietilsynet, Forbrukertilsynet og Datatilsynet.

1.16 Sanksjoner

AMT-direktivet inneholder ingen regulering av hvordan brudd på direktivets bestemmelser skal sanksjoneres. Det forutsettes likevel at EØS-statene sikrer at tjenestetilbyderne underlagt deres jurisdiksjon overholder gjeldende lovgivning. Videre følger det av end-ringsdirektivet at medlemslandene med hensiktsmessige midler og innenfor rammen av sin nasjonale rett skal sørge for at tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon effektivt overholder bestemmelsene i direktivet.

Kringkastingslovens gjeldende sanksjonsbestemmelser fastslår at det er Medietilsynet som kan ilegge sanksjoner, selv om det er flere tilsynsmyndigheter som fører tilsyn med lovens bestemmelser. I høringsnotatet mente departementet at det er mest hensiktsmessig at det er den tilsynsmyndigheten som fører tilsyn i det enkelte tilfelle, som ilegger eventuelle sanksjoner. Departementet foreslår derfor å erstatte «Medietilsynet» med «tilsynsmyndigheten» i kringkastingsloven §§ 10-2 til 10-4.

Departementet foreslår at brudd på bestemmelsen i kringkastingsloven § 2-1 tredje ledd andre punktum om registreringsplikt for audiovisuelle bestillingstjenester skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr i medhold av kringkastingsloven § 10-3 og tvangsmulkt i medhold av kringkastingsloven § 10-4, slik som ved brudd på tilvarende plikt for kringkastere. Tilsvarende foreslås å gjelde for videodelingsplattformtjenester.

Etter kringkastingsloven § 10-3 og § 10-4 kan Medietilsynet ilegge overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt ved brudd på gjeldende bestemmelse om tilrettelegging i kringkastingsloven § 2-19. Dette foreslås opprettholdt ved overtredelse av den foreslåtte bestemmelsen om universell utforming av bildeprogrammer i kringkastingsloven § 2-19.

Departementet foreslår at det bør være anledning til å ilegge tvangsmulkt dersom en tilbyder av en videodelingsplattformtjeneste overtrer pliktene som foreslås gjennomført i kringkastingsloven kapittel 5 A, og at dette lovfestes ved å innta en henvisning til plikter for tilbydere av videodelingsplattformtjenester etter kapittel 5 A i kringkastingsloven § 10-4.

1.17 Økonomiske og administrative konsekvenser

Gjennomføring av endringsdirektivet til AMT-direktivet i tråd med forslaget vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for offentlig forvaltning. Enkelte av forslagene vil også ha konsekvenser for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester og videodelingsplattformer. Det er nærmere redegjort for dette i proposisjonen.