1.1 Kommisjonens mandat, sammensetning og arbeidsmetoder

1.1.1 Forhistorien til opprettelse av kommisjonen

Stortinget oppnevnte 2018 en kommisjon til å gjennomføre en historisk kartlegging av norske myndigheters fornorskingspolitikk, undersøke virkningene av politikken og foreslå tiltak som kan bidra til forsoning. Stortingets beslutning kom etter en omfattende og grundig prosess som involverte berørte institusjoner og organisasjoner. Etableringen av Sannhets- og forsoningskommisjonen må også forstås i en bredere nasjonal og internasjonal sammenheng.

Opprettelsen av Sannhets- og forsoningskommisjonen i Norge/Norga/Vuodna/Nöörje/Norja føyer seg inn i en rekke sammenliknbare prosesser verden over. Felles for disse prosessene er at de har hatt et siktemål om å avdekke og kartlegge urett. Tanken er at en ved å gjøre dette kan legge til rette for forsoning og forbedre samfunnsforhold.

Samisk parlamentarisk råd/Sámi parlamentáralaš ráđđi/Saemien parlamentarihkeles raerie (SPR) begynte arbeidet med å få opprettet kommisjoner i Finland, Sverige og Norge i 2004. Samene har lenge arbeidet internasjonalt, særlig gjennom Sámiráđđi/Samerådet, og har vært informert om sannhets- og forsoningsprosesser som har foregått i andre deler av verden. Prosessen i Sør-Afrika har vært en viktig inspirasjon for å initiere liknende prosesser i Norden. Dette var også inspirasjonen til representantforslaget på Sametinget/Sámediggi/Sámedigge/Saemiedigkie i 2004 om behovet for å få mer kunnskap om fornorskingen og for å utrede fornorskingspolitikkens konsekvenser for samer og kvener, og for representantforslaget i 2014 om å igangsette en offentlig undersøkelse av fornorskingspolitikken. Saken ble opprinnelig behandlet som budsjettsak av Sametingets plenum i 2014.

Sametingsrådet henvendte seg til Kommunal- og moderniseringsdepartementet i et brev mai 2015 der det ga uttrykk for et ønske om å igangsette en offentlig utredning av fornorskingspolitikkens målsetting, gjennomføring og virkemidler, samt hvilke strukturer som ennå eksisterer. Dette ble satt opp på møteagendaen som tema på etterfølgende konsultasjoner mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Sametinget. I Sametingets årsberetning for 2016 kom det frem at sametingsrådet ønsket å etablere en sannhetskommisjon om fornorskingen i Norge, i samråd med norske myndigheter og relevante forsknings- og fagmiljøer.

Da SPR organiserte sin femte samekonferanse i Trondheim/Tråante 7. februar 2017, ble det gitt en uttalelse om behovet for sannhets- og forsoningskommisjoner, og rådet oppfordret de nordiske landene til å igangsette sannhets- og forsoningsprosesser for å avdekke og dokumentere historiske og eksisterende assimileringsprosesser og -politikk overfor samer.

Samisk parlamentarisk råd uttalte at det må gjennomføres sannhetsprosesser før det kan finne sted forsoning, og at disse prosessene må resultere i at statene i samråd med sametingene tar ansvar for å styrke samenes stilling som folk i de nordiske land.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved same- og minoritetspolitisk avdeling ønsket på sin side ikke en kommisjon, og advarte i et internt notat allerede i juni 2016 mot opprettelsen. Det ble anbefalt å signalisere at en statlig oppnevnt undersøkelseskommisjon ikke var den beste løsningen. Samtidig erkjente departementet at det var behov for mer kunnskap om fornorskingen. Notatet ble lekket og publisert av NRK Sápmi i mars 2017, og bakgrunnen for regjeringens tilbakeholdenhet ble samtidig offentlig kjent: Dersom fornorskingens konsekvenser ble dokumentert, ville dette kunne føre til forventninger om tiltak, og en tilsvarende kartlegging for kvener/norskfinner.

I desember 2016 ble det fremsatt et representantforslag på Stortinget om en sannhetskommisjon for fornorskingspolitikk og urett begått mot det samiske og kvenske folk i Norge. Samer i Finland, Norge og Sverige, og kvener og tornedalinger har samarbeidet for å øke bevisstheten om et nasjonalt og transnasjonalt behov for sannhets- og forsoningsprosesser på tvers av landegrensene. I prosessen med opprettelsen av kommisjonen i Norge, var det likevel ulike stemmer fra både samisk og kvensk hold. Det var også vektige stemmer som mente at en kommisjon ikke var den beste måten å gå videre på. Et flertall på Sametinget besluttet likevel å gå videre med ønsket om å få kommisjonen opprettet.

Representantforslaget ble behandlet i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité. På bakgrunn av komiteens innstilling, Innst. 493 S (2016–2017), fattet Stortinget følgende vedtak 20. juni 2017:

«Stortinget ber presidentskapet utarbeide forslag til mandat for kommisjonen, dens navn og sammensetning.»

Forslaget ble vedtatt med 53 mot 47 stemmer.

Presidentskapet sendte 23. mars 2018 et utkast til mandat på høring. Samtidig ble Sametinget, Kveeni Suomi seurat/Kvenlandsforbundet, Ruijan kvääniliitto/Norske kveners forbund og Norjalais-Suomalainen liitto/Norsk-finsk forbund invitert til å foreslå kandidater til medlemmer av kommisjonen. Mange organisasjoner kom med sine synspunkter under høringene. Kun Norsk-finsk forbund uttalte at de var imot en kommisjon. Et revidert utkast til mandat ble sendt på høring til de samme organene 16. mai 2018, og dette utkastet var grunnlag for videre drøftelser i et møte med presidentskapet på Stortinget. Etter møtet ble det foretatt en ny revisjon av utkastet til mandat, og Sametinget og de kvenske og norskfinske organisasjonene fikk på nytt mulighet til å uttale seg om saken.

Presidentskapets forberedende arbeid i denne saken ble altså gjort i nært samarbeid med Sametinget og samiske, kvenske og norskfinske organisasjoner. Uttalelsene til Sametinget, Kvenlandsforbundet, Norske kveners forbund og Norsk-finsk forbund ligger som vedlegg til saken i Stortinget. I en situasjon med en samfunnsdebatt som trakk i ulike retninger, ble behandlingen på Sametinget sentralt for samenes del, mens Norske kveners forbund ble organisasjonen som i stor grad la til rette for en samlende prosess for kvenene. Sametinget og Norske kveners forbund avholdt en rekke åpne møter i de mest aktuelle delene av landet, hvor en kunne gi innspill til kommisjonens mandat og komme med sine personlige erfaringer.

Materialet etter Sametingets folkemøter ble senere overlevert kommisjonen. Sametingets plenum vedtok

1. juni 2018 en uttalelse om mandatet. Norske kveners forbund og Kvenlandsforbundet kommenterte henholdsvis det reviderte utkastet til mandat i uttalelser 30. mai og 2. juni 2018.

Stortinget opprettet Sannhets- og forsoningskommisjonen, fastsatte mandatet og oppnevnte medlemmene til kommisjonen 12. juni 2018:

«Stortinget oppnevner en kommisjon for å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner i henhold til det mandat som fremgår av innstillingen.»

Stortingets involvering av relevante aktører ga offentlig tyngde til kommisjonen.

1.1.2 Kommisjonsmedlemmene

Kommisjonsmedlemmene representerer ikke bestemte grupper eller synspunkter, men har bestått av fagpersoner med erfaring og kunnskap fra en rekke samfunnsområder.

• Dagfinn Høybråten, kommisjonsleder, generalsekretær i Kirkens Nødhjelp, Nesodden

• Ivar Bjørklund, professor emeritus i kulturvitenskap ved UiT Norges arktiske universitet, Tromssa/Romssa/Tromsø

• Anne Kristin Gurák, seniorrådgiver på Árran, Hábmer/Hamarøy

• Håkon Hermanstrand, historiker, prosjektleder ved Saemien Sijte, Nærøysund

• Per Oskar Kjølaas, biskop emeritus, Tromssa/Romssa/Tromsø

• Pia Lane, professor i flerspråklighet ved Senter for flerspråklighet Universitetet i Oslo, Oslo

• Marit Myrvoll, sosialantropolog, forsker ved Samisk nasjonal kompetansetjeneste psykisk helsevern og rus, Tromsø/Tromssa/Romssa

• Einar Niemi, professor emeritus i historie ved UiT Norges arktiske universitet, Cáhcesuolu/Vadsø/Vesisaari

• Anne Julie Semb, dekan ved Det samfunnsvitenskapelige fakultetet ved Universitetet i Oslo, Oslo

• Liv Inger Somby, avdelingsdirektør for kommunikasjon på Sámediggi/Sametinget, Guovdageaidnu/Kautokeino

• Aslak Syse, professor emeritus i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, Oslo

• Ketil Zachariassen, førsteamanuensis i moderne historie ved UiT Norges arktiske universitet, Romssa/Tromsø/Tromssa

1.1.2.1 Sekretariatet

Ved arbeidets oppstart ble kommisjonen bistått av Stortingets administrasjon ved Bjørn Arne Steine og Ingrid Sand. Sekretariatet for Sannhets- og forsoningskommisjonen har siden tiltredelsen januar 2019 hatt tilhold ved UiT Norges arktiske universitet. Kommisjonens sekretariat besto i oppstarten av sekretariatsleder Liss-Ellen Ramstad, seniorrådgiver Inger Elin Kristina Utsi og utreder Cathrine Baglo.

Sistnevnte sluttet i oktober 2021. Fra august 2019 tiltrådte utreder Anna-Kaisa Räisänen, fra april 2021 tiltrådte utreder Torkel Rasmussen, og utreder Isak Andersen Turi tiltrådte november 2021. Studentassistentene Eva Hanneli Saariniemi og Jon-Christer Mudenia ved UiT Norges arktiske universitet var tilknyttet sekretariatet siden sommeren 2020.

1.1.3 Stortingets mandat til kommisjonen

Kommisjonens navn er «Kommisjonen for å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner (Sannhets- og forsoningskommisjonen)».

1.1.4 Kommisjonens forståelse av mandatet

Sannhets- og forsoningskommisjonens mandat er gitt av Stortinget ved vedtaket av forslagene i Innst. 408 S (2017–2018). Kommisjonens rapportering består av sluttrapporten med vedlegg, 12 kunst- og kunsthåndverk med tema fornorsking og forsoning, og kommisjonens arkiv.

1.1.4.1 Offisielle navn

Stortinget fastsatte i mandatet kommisjonens offisielle navn på bokmål skulle være Kommisjonen for å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner (Sannhets- og forsoningskommisjonen).

Sannhets- og forsoningskommisjonen vedtok i 2019 offisielle flerspråklige navn på kommisjonen på henholdsvis kvensk, sørsamisk, lulesamisk, nordsamisk, finsk og engelsk.

Kommisjonen benytter gjennomgående offisielle stedsnavn som foreligger på flere språk. Kommisjonen bruker skråstrek som skilletegn i rapportteksten når kommisjonen benytter parallelle navn eller begrep på flere språk.

1.1.4.2 Inkluderte grupper

Kommisjonens gransking omfatter fornorskingspolitikk, fornorsking og urett overfor samer, kvener og skogfinner.

1.1.4.3 Etnisitet, gruppetilhørighet og identitet

Av kommisjonens mandat fremgår det at det under arbeidet skal tas hensyn til et stort mangfold innad i gruppene, og til forskjellene mellom gruppene. Mandatet bruker for eksempel betegnelsen «samiske grupper» og «kvener/norskfinner», og begrepene «samer» og «kvener og norskfinner».

Sosialantropologer har problematisert forestillingen om at etnisitet primært bygger på objektive kulturforskjeller og at en gruppe mennesker som har en felles kultur utgjør en etnisk gruppe. Det å snakke samme språk, dele hverdagsopplevelser eller høytider, eller sette pris på og spise samme mat m.m., har både emosjonelle og sterkt meningsbærende sider. Særskilte kulturtrekk, som for eksempel språk eller matvaner, er imidlertid ofte ikke avgrenset til én bestemt gruppe. Motsatt kan mennesker som oppfatter at de tilhører den samme gruppen, og blir oppfattet slik av andre, ha ulike kulturelle kjennetegn. Det er derfor mer fruktbart å betrakte etnisitet som et spørsmål om grensedragning mellom to eller flere grupper enn som et spørsmål om objektive kulturelle forskjeller mellom de samme gruppene. Etnisitet er først og fremst et spørsmål om i hvilken grad folk gjør ulike kulturelle trekk relevante for spørsmålet om hvem som tilhører deres egen gruppe og andre grupper, samt hvordan denne identifikasjonen kommer til uttrykk i samhandling med andre.

Vigdis Stordahl har sett på etnisitet som en prosess der «[...] enkelte kulturelle trekk eller tegnmateriale [...] velges ut og tillegges særlig symbolsk verdi for å markere en grense mellom ‘oss’ og ‘dem’». Hvis en forstår etnisitet som noe som primært kjennetegner en relasjon mellom to grupper, innebærer dette at etnisitet kan bestå selv om de kulturelle forskjellene mellom gruppene blir mindre.

Denne forståelsen av etnisitet er nyttig, gitt kommisjonens formål. Den systematiske fornorskingspolitikken hadde nettopp som formål å få skogfinner, kvener og samer til å bli norske og å undertrykke, glemme eller skjule særskilte kulturuttrykk som det samiske og kvenske språket, klesdrakt, tradisjoner og levemåter i vid forstand. Fornorskingspolitikken, sammen med andre storstilte endringer i det norske samfunnet i etterkrigstiden, har ført til at de ytre kulturelle forskjellene mellom de gruppene som inngår i kommisjonens mandat, og den øvrige befolkningen, er blitt mindre. Fraværet av systematiske ytre kulturelle forskjeller kan imidlertid gå hånd i hånd med en sterk opplevelse av forskjellighet og en grensedragning mellom for eksempel samiskhet og norskhet, basert på en vektlegging av språk, dialekt, klesdrakter, samværsformer, næringsveier, levevis i vid forstand eller andre forhold som kan gjøres relevante i samhandling med andre. En slik selvforståelse og grensedragning knytter seg til et opplevd kulturelt fellesskap, slik at etnisk identitet gir grunnlag for sosial organisering. Etnisitet kan komme til uttrykk på ulike måter: i vektlegging av språk, dialekt, særegne kulturtradisjoner og skikker, klesdrakt, samværsformer, moral, virkelighetsforståelse, næringsvei, levevis eller andre forhold.

Hvilke forskjeller mellom gruppene det er relevant å vektlegge, har endret seg over tid og kan variere mellom ulike kulturelle og sosiale kontekster. Hva det ville si å være norsk, kvensk, skogfinsk og samisk på slutten av 1800-tallet, og måten etnisiteten ble manifestert og kommunisert på, kan skille seg fra måten etnisiteten kommer til uttrykk på i nåtiden. Som kommisjonens historiske kartlegging viser, påvirker ikke minst samfunnsmessige forhold, herunder maktforhold, både hvilke forskjeller mellom gruppene som vektlegges, og hvorvidt slike forskjeller vektlegges.

En persons identitet handler om personens selvforståelse, herunder personens forhold til og tilhørighet til andre mennesker og ulike steder. Det er et åpent spørsmål om etnisitet er en viktigere kilde til identitet enn f.eks. kjønn, klassetilhørighet, seksuell orientering, religion, bosted, en bestemt profesjonstilknytning eller et lidenskapelig forhold til en bestemt fritidsaktivitet eller politisk kampsak. Det er også et åpent spørsmål om og i hvor sterk grad slike forhold er viktig for personers identitet. Videre er det et empirisk spørsmål om grensedragningen er skarp eller snarere nokså flytende. Dette siste spørsmålet er viktig for om etnisitet oppfattes som et enten-eller-spørsmål eller snarere som et både og. I dag ser vi at mange, kanskje særlig unge som behersker mange ulike samfunn og arenaer, vektlegger at de har flere, og i mange tilfeller fleksible og nokså flytende, etniske identiteter. De gir uttrykk for at de ikke opplever det som vanskelig eller problematisk å ha for eksempel en sterk samisk og/eller kvensk identitet, og samtidig identifisere seg som norsk: Slik kombinerer de ulike sider av seg selv på en selvsagt måte. Samtidig er det mange, også i dag, som oppfatter seg bare som same eller kven. Etnisk tilhørighet kan også være et resultat av bevisste valg, ved at personer, familier eller slekt velger én eller flere etniske tilhørigheter, for eksempel kun norsk.

1.1.4.4 Fornorskingspolitikk og fornorsking

Kommisjonens mandat har et helt eksplisitt søkelys på «fornorskingspolitikk» som same- og minoritetspolitikk, det vil si norske myndigheters politikk og virksomhet overfor samer, kvener og skogfinner lokalt, regionalt og nasjonalt, fra rundt 1800 og frem til i dag. Kommisjonen beskriver bakgrunnen for og utviklingen av fornorskingspolitikken i Del II. Alle de aktuelle språkene til gruppene som er omfattet av kommisjonens mandat har begreper for henholdsvis det å bli utsatt for fornorsking og det å bli fornorsket som et resultat av fornorskingspolitikk.

Fornorskingspolitikken er den norske varianten av assimilasjonspolitikk, som er et politisk program overfor språklige, etniske og religiøse minoriteter. Som mandatet gjør klart, kan denne politikken utformes og iverksettes på ulike politiske nivåer, det vil si både nasjonalt, regionalt og lokalt. Assimilasjonen innebærer at individer og grupper med ulike etniske tilhørigheter, språk, skikker osv. smelter sammen med en dominerende kultur på en måte som gjør at det ikke lenger er mulig å skille mellom personene som tilhører gruppen som blir utsatt for assimilering, og den øvrige befolkningen.

Fornorskingspolitikk kan defineres som målrettede, statlige, regionale eller lokale tiltak som skulle få gruppene «til å gi opp sine språk og kulturelle særtrekk – og erstatte dem med norske ekvivalenter.» Gjennom oppmuntring, tvang, aktiv diskriminering, usynliggjøring og motarbeiding av minoritetens språk og kultur skulle minoritetene gjøres norske. Slike overganger skjer gjerne i forholdet mellom minoritet og majoritet, og er ofte knyttet til makt- og avmaktsrelasjoner som bidrar til at majoritetens verdier, språk og kulturuttrykk etter hvert blir premisser for samhandling. Slike assimileringsprosesser har som uttalt mål – og kan over tid føre til – at så vel som den ytre markeringen av forskjellighet som den subjektive opplevelsen av forskjellighet forsvinner.

Målsettingen med fornorskingspolitikken var å få individer og grupper med samisk, kvensk og skogfinsk tilhørighet til å bli en del av den norske kulturen og samtidig «glemme», skjule eller forkaste den kulturen og det språket de var oppvokst med. Fornorskingspolitikkens mål var med andre ord å skape én felles identitet ved at minoritetene skulle gå opp i norsk kultur, og ved at den norske kulturen skulle bli stadig mer dominerende. Norske myndigheter tok mange og varierte virkemidler i bruk for å nå denne politiske målsettingen.

For å få en bedre forståelse for hva som ligger i assimilering og fornorskingspolitikk, og hva som skiller dette minoritetspolitiske programmet fra andre minoritetspolitiske programmer, kan det være nyttig å se noe nærmere på tre andre måter å møte etniske minoriteter på: pluralistisk integrering, segregering og minoritetspolitisk passivitet.

Målet med pluralistisk integrering er å utvikle en felles overordnet medborgeridentitet og fulle statsborgerlige rettigheter uten at minoritetene dermed må forkaste, fortrenge, ta avstand fra eller skjule det språket eller den kulturen de er vokst opp med. Målsettingen tillater, eventuelt oppmuntrer til, at etniske minoriteter bevarer og utvikler deler av sin kultur, sitt språk osv. og samtidig integreres i et større fellesskap og viktige samfunnsinstitusjoner. Mens assimileringspolitikk langt på vei er en enveisprosess, er en pluralistisk integreringspolitikk basert på gjensidige tilpasninger.

Segregering kan ta ulike former. Ved intern territoriell segregering bor ulike grupper i adskilte områder, og det er ofte lite samhandling mellom dem. Territoriell segregering er en kjent måte å forholde seg til etniske minoriteter på. Mange stater, for eksempel Canada og USA, har benyttet denne strategien overfor urfolk ved å opprette reservater der gruppene har større eller mindre grad av selvbestemmelse. Slike ordninger har historisk ofte gått hånd i hånd med begrensninger i urfolkenes statsborgerlige rettigheter og/eller plikter.

Apartheidpolitikken i Sør-Afrika bygget på tvungen segregering, både territoriell segregering i form av opprettelsen av såkalte bantustans (hjemland) for deler av den sørafrikanske befolkningen, og annen segregering i det offentlige rom og i skolesystemet. Mens Norge har ført en aktiv assimileringspolitikk, var Sveriges «lapp skal vara lapp»-politikk overfor svenske reindriftssamer en segregasjonspolitikk, som i stor grad var motivert av et ønske om å skille reindriftssamene både fra resten av den samiske befolkningen og den øvrige befolkningen. Begrunnelsen for dette var både å få en oversikt over reindriften som næring og å få en oversikt over reindriften som næring og å beskytte den fra det omgivende samfunnet. Sverige førte imidlertid assimilasjonspolitikk overfor samer som ikke drev med reindrift, og overfor tornedalsfinner. Segregering kan også være selvvalgt og en del av en beskyttelses- eller motstandsstrategi, og har vært fremmet som krav om minoritetsvern for minoriteters egenart.

Den siste måten myndigheter kan velge å møte etnisk mangfold på, er gjennom minoritetspolitisk passivitet. Det kan for eksempel ta form av taushet, passivitet og mangel på positive tiltak eller tilpasninger som har til hensikt å imøtekomme og anerkjenne minoritetenes språk og kultur. Sentrale deler av norske myndigheters politikk overfor skogfinnene og dessuten politikken overfor kvenene etter andre verdenskrig har vært preget av slik passivitet og usynliggjøring.

Usynliggjøring og passivitet som en del av den minoritetspolitiske passiviteten er en måte å forholde seg til minoriteter på som en finner der myndighetene av ulike grunner ikke ser det som nødvendig, mulig eller ønskelig å utforme en mer aktiv politikk, og der utviklingen i stedet overlates til seg selv. I noen tilfeller kan årsaken for en slik passivitet være at myndighetene ikke tillegger minoriteters kultur og språk like stor verdi som majoritetens språk og kultur. En slik passiv holdning fra myndigheters side kan likevel føre til betydelige kulturelle endringer, for eksempel i form av tap av kultur og språk. Endringene er ikke nødvendigvis et direkte resultat av politiske forhold, men kan også være et resultat av for eksempel endringer i bosted og tilpasning til endrede økologiske betingelser som minoritetssamfunn er avhengig av.

En passiv eller avventende holdning kan være motivert av helt andre forhold, for eksempel et ønske om utjevning av økonomiske forskjeller og levekår mellom landsdeler, næringer, enkeltindivider og grupper. Virkningen av en slik minoritetspolitisk passivitet kan like fullt være omfattende fornorsking.

Fornorsking er som fenomen godt kjent både i det kvenske og det samiske samfunnet. Begrepet er også brukt i skogfinsk sammenheng. Kommisjonen har ikke avgrenset arbeidet til kun å beskrive og forklare fremveksten, utformingen, virkemidlene og de institusjonene som sto sentralt i fornorskingspolitikken. Det er vanskelig å forstå omfanget av den fornorskingen som har funnet sted, uten å ta hensyn til samspillet mellom fornorskingspolitikken som et minoritetspolitisk program og fornorsking gjennom politiske beslutninger og samfunnsendringer som ikke har vært drevet av en intensjon og en målsetting om fornorsking, men som har hatt til dels betydelige fornorskende virkninger. Fornorskingspolitikken som politisk program og samfunnsendringer med fornorskende konsekvenser har dels falt sammen i tid. Økonomiske, sosiale og kulturelle samfunnsendringer fra slutten av 1800-tallet og første del av 1900-tallet fikk omfattende konsekvenser for etnisitet og identitet.

Selv om fornorskingspolitikken ble avviklet, ble mange av de handlingsmønstrene, holdningene og samfunnsstrukturene som fornorskingspolitikken hadde skapt, videreført. Andre prosesser som førte til assimilering, stoppet dessuten ikke opp da fornorskingspolitikken ble avviklet. I tillegg har mangel på implementering av regelverk som skulle sikre eller styrke minoritetene, fått konsekvenser de senere år. Kommisjonen har derfor også søkt å redegjøre for hvordan kombinasjonen av politiske beslutninger, en passiv holdning til etnisk mangfold og samfunnsmessige endringer, og prosesser som ikke har fornorsking som målsetting, resulterer i fornorsking.

Begrepet «fornorsking» kan med andre ord noen ganger brukes om begge disse prosessene, altså både om den målbevisste fornorskingspolitikken som hadde fornorsking som målsetting, og om andre prosesser som fører til fornorsking.

Selv om mye av kommisjonens arbeid har bestått i å undersøke fornorskingspolitikk og prosesser på samfunnsnivå, er det liten tvil om at også mellommenneskelige forhold som for eksempel mobbing, latterliggjøring, motstand mot etniske uttrykk eller opplevd diskriminering påvirker identitet, og hvor enkelt eller vanskelig det er for den enkelte å vedlikeholde og fremstå med en bestemt etnisk identitet i ulike deler av samfunnet. Kommisjonen omtaler derfor også slike forhold.

1.1.4.5 Begrepet «urett»

Urettsbegrepet er en del av Sannhets- og forsoningskommisjonens offisielle navn. Mandatet går ikke nærmere inn på hvordan begrepet «urett» skal forstås. Kommisjonen har avdekket at det har blitt begått ulike former for urett gjennom historien av økonomisk, politisk, identitetsmessig og psykologisk art. Uretten har tatt ulike former på ulike steder, og den har endret form over tid. De gruppene som er i kommisjonens mandat, har vært utsatt for ulike former for urett. Kommisjonen har derfor valgt å ikke avgrense begrepet til bestemte former for urett.

Kommisjonen er også opptatt av at uretten svært ofte har nåtidige implikasjoner. Kommisjonen påpeker at den også har avdekket pågående urett, særlig i form av diskriminering og manglende anerkjennelse av samer, kvener og skogfinner i Norge. Et annet eksempel på urett er manglende gjennomføring av vedtatt politikk.

Kommisjonen oppfatter begrepet som et videre begrep enn bare fornorskingspolitikk; det finnes andre former for urett. Samtidig mener kommisjonen at fornorskingspolitikken var en urett, selv om myndighetene i samtiden ofte mente at politikken var til beste for de gruppene den var rettet mot. Ettersom fornorskingspolitikken hadde alvorlige negative konsekvenser for samers, kveners og skogfinners språk, kultur, identitet og levekår, og politikkutviklingen ikke anerkjente kvener, samers og skogfinners interesser og behov, ser kommisjonen på fornorskingspolitikken som en urett. Begrepet må derfor sees i sammenheng med de konkrete spørsmålene som behandles videre utover i rapporten. Kommisjonen har i sitt arbeid vært opptatt av å erkjenne betydningen av den opplevde uretten som har ført til fornorsking, også i dag, i de berørte gruppene.

1.1.4.6 Historisk kartlegging

Kommisjonen har i henhold til mandatet tatt utgangspunkt i eksisterende forskning og samlet inn ytterligere skriftlig og muntlig materiale. Kommisjonen har synliggjort geografiske forskjeller, tatt høyde for mangfold og ønsket å synliggjøre kjønn og kvinners stilling.

Av mandatet fremgår det at «[k]ommisjonens viktigste oppgave er å undersøke og beskrive norske myndigheters politikk og virksomhet overfor samer og kvener/norskfinner, lokalt, regionalt og nasjonalt, fra rundt 1800 og frem til i dag». Kommisjonen har gått lenger tilbake i tid som historisk bakteppe for fornorskingspolitikken når den har funnet grunn til det.

Store deler av den historiske kartleggingen kommisjonen har gjennomført, har et eksplisitt søkelys på myndighetenes politikk og virksomhet og virkningene av fornorskingspolitikken som minoritetspolitisk program. Kommisjonen har søkt å gi en grundig fremstilling av drivkreftene bak dette politiske programmet, samt beskrive hvordan politikken artet seg. I tråd med mandatet har kommisjonen særlig undersøkt skolevesenets rolle, men har også inkludert andre deler av statlig og kommunal virksomhet og forvaltning. Kommisjonen har inkludert religiøse, akademiske, kulturelle og sosiale institusjoner og organisasjoners virksomhet, samt beskrevet virkemidlene som ble tatt i bruk i gjennomføringen av politikken.

Kommisjonen har også vært opptatt av å løfte frem samers, kveners og skogfinners perspektiv og hvordan fornorskingspolitikken har blitt erfart og rammet dem. Kommisjonen har søkt å løfte frem forhold, personer og relasjoner som ikke har vært kjent, eller som det har vært lite oppmerksomhet om i historiske fremstillinger. I arbeidet har det vært viktig å forsøke å forstå både politikken, de konkrete virkemidlene og de enkelte institusjonene som stod sentralt i fornorskingspolitikken i lys av sin samtid. Ikke minst har det vært viktig å vise hvordan disse strømningene preget samtidens forståelse av landets kulturelle mangfold.

1.1.4.7 Undersøkelse av virkninger

Den andre delen av mandatet ber kommisjonen om å vurdere hvilke virkninger fornorskingspolitikken har i dag. Kommisjonen har påvist en rekke slike virkninger eller konsekvenser både for samer, kvener, skogfinner og den øvrige befolkningen. Kommisjonen har søkt å kartlegge virkningene av norske myndigheters politikk og virksomhet for enkeltpersoner og grupper, herunder for den øvrige befolkningens kunnskap om de gruppene som inngår i kommisjonens rapport og om fornorskingspolitikken og virkninger av denne.

Konsekvensene for identitet, kultur, språk, levekår og næringsveier har blitt undersøkt. Kommisjonen har benyttet begrepet livsvilkår som samlebetegnelse. Den dramatiske effekten sentralisering og urbanisering fikk for fornorskingen, har blitt noe tematisert.

I praksis vil det ofte være vanskelig å si noe sikkert om nåtidige tilstander er virkninger av fornorskingspolitikken eller skyldes andre forhold. Dette gjelder i særlig grad konsekvenser i nær fortid eller i vår egen samtid. Kommisjonen har derfor valgt å tolke denne delen av mandatet noe mindre strengt enn ordlyden i mandatet tilsier. Kommisjonen vil i mange tilfeller ikke kunne si noe sikkert om hvorvidt de negative konsekvensene kommisjonen har funnet skyldes selve fornorskingspolitikken, selv om kommisjonen har kunnet sannsynliggjøre sammenhenger. Kommisjonen avgrenser seg imidlertid mot tilfeldige sammenhenger, altså tilfeller der mønstre i nåtiden ikke på rimelig vis kan føres tilbake til fornorskingspolitikken.

Kommisjonen har også søkt å synliggjøre motstanden mot fornorskingspolitikken og fornorskingen. Norge førte over lang tid en aktiv fornorskingspolitikk mot samer, kvener og skogfinner som førte til at mange lokalsamfunn gjennomgikk et språkskifte og andre store endringer med tilhørende identitetsoverganger i befolkningen. Likevel finner en også betydelig grad av kontinuitet i etnisk identitet, samt motstand mot fornorskingspolitikken. Revitalisering av språk og andre kulturuttrykk har bidratt til at mange identifiserer seg som samer, skogfinner kvener eller norskfinner i dag, og er stolte av sin bakgrunn.

1.1.4.8 Tiltak for forsoning

Det kommer frem av kommisjonens mandat at kommisjonen skal foreslå tiltak for «videre forsoning». Mandatet tilsier at kommisjonen skal legge frem forslag til tiltak som kan skape større likeverd mellom majoritets- og minoritetsbefolkningen. Kommisjonen bes også om å foreslå tiltak som kan bidra til å informere og øke den generelle kunnskapen i samfunnet om gruppenes historie og kultur.

Kommisjonens mandat er tydelig på at formidling av kunnskapen kommisjonen fremskaffer, må stå sentralt i kommisjonens forslag til tiltak. Slik formidling kan ifølge mandatet finne sted ved bruk av digitale medier, gjennom internett, gjennom samarbeid med tradisjonelle massemedier og gjennom andre kanaler kommisjonen oppfatter som hensiktsmessige.

Kommisjonen forstår formuleringen i mandatet om «fortsatt forsoning» dithen at tiltak allerede er gjennomført, men at det kan gjøres mer. Det er med andre ord en stor spennvidde i tiltak kommisjonen kan gjennomføre og foreslå, så lenge de kan knyttes til målsettingen om forsoning.

1.1.4.9 Avgrensning

Kommisjonen behandlet ikke forvaltningssaker, enkeltsaker eller saker som var til behandling i andre organer, for eksempel pågående prosesser ved domstolene, erstatningssaker, tilskuddssøknader eller klagesaker.

Kommisjonen skulle ifølge mandatet ikke gjennomføre eller finansiere tiltak ut over å få frem og formidle en samlet kunnskap om fornorskingen. Kommisjonen skulle ikke forestå selve forsoningen i samfunnet, men berede grunnen for forsoning.

Kommisjonen har heller ikke gått inn på spørsmål om erstatning til enkeltpersoner eller straffeansvar i forbindelse med sin granskning.

1.1.4.10 Behandling av personopplysninger

Som en del av arbeidet med å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner skulle Sannhets- og forsoningskommisjonen dokumentere historiene til de berørte personene og foreta arkivgranskning. I den forbindelse måtte den både behandle personopplysninger og få tilgang til klausulerte arkiver.

Behandlingen av personopplysninger i kommisjonens arbeid var ansett for å være nødvendig for å utføre en granskning av allmenn interesse, jf. personvernforordningen (GDPR) art. 6 nr. 1 bokstav e. Kommisjonen utarbeidet en plan for innhenting av muntlige kilder, som også ble offentliggjort, og den gjennomførte en risikovurdering av personvernhensyn i kommisjonsarbeidet.

Sannhets- og forsoningskommisjonen anmodet 18. september 2019 Stortingets presidentskap om en særlov som skulle regulere innsyn i klausulerte arkiver, kommisjonens taushetsplikt og offentlige tjenesters adgang til å gi taushetsbelagt informasjon til kommisjonen. Stortinget vedtok i mai 2020 en særlov som klargjorde forholdene. Kommisjonens medlemmer og enhver som har utført tjenester for kommisjonen, ble blant annet pålagt 100 års taushetsplikt for informasjon som ellers er underlagt taushetsplikt. Reglene virket klargjørende for personer når de avga sensitive opplysninger, særlig for offentlige myndigheter og profesjonsutøvere med lovbestemt taushetsplikt, men også når avgivelse av informasjon var basert på et frivillig, informert samtykke.

1.1.4.11 Kommisjonsmøter

Kommisjonen la opp til møte i kommisjonen om lag annenhver måned. Mellom kommisjonsmøtene ble det lagt opp til utstrakt samfunnskontakt gjennom kommisjonens åpne møter og kaffemøter, samt en rekke representasjoner som kom til på bakgrunn av invitasjoner fra andre. Kommisjonsarbeidet ble en periode sterkt preget av covid-19-pandemien, med de begrensningene smittevernreglene førte med seg av muligheter til å reise og samle mennesker til arrangementer.

Kommisjonen har avholdt 31 kommisjonsmøter i løpet av kommisjonsarbeidet. Syv kommisjonsmøter ble avholdt som nettmøter og ytterligere tre møter ble tilpasset med mulighet til å følge møtene på nett (hybridløsning).

1.1.4.12 Samfunnskontakt

Kommisjonen har gjennom hele arbeidsperioden hatt omfattende kontakt med berørte grupper gjennom arrangementer i egen regi slik som åpne møter og møter med berørte miljø, institusjoner og organisasjoner. I tillegg har representanter for kommisjonen deltatt på en rekke arenaer for å spre kjennskap til kommisjonens arbeid og få innspill. Formålet med kontakten har vært å legge til rette for dialog, invitere til å bidra i granskningen, og skape forståelse for og innblikk i fornorskingspolitikk, urett og konsekvenser.

Kommisjonen utarbeidet en kommunikasjonsplan som grunnlag for samfunnskontakten. Kommisjonen har også fått laget egen visuelle profil med en gjenkjennbar logo. Fokuset tidlig i arbeidet var å etablere et gjenkjennelig organ, og å etablere kommisjonens visuelle profil og kommunikasjonskanaler. Den visuelle profilen er inspirert av et kryssmønster som benyttes i håndverk/duodji/käsityö blant samer, kvener og skogfinner. Flettene illustrerer folkene som skal forsones og signaliserer et ønske om et sterkt og inkluderende felleskap i fremtiden. Skyggene i den visuelle profilen står for de mørke sidene som skal bringes frem i lyset.

Kommisjonen har hatt en nettside på sju språk, og har publisert hyppig både på egen nettside og på sosiale medier. Kommisjonen har publisert både nyheter, hendelser og kalenderoppdateringer. De første årene var målgruppen samer, kvener og skogfinner, og de siste årene har kommisjonen også prioritert majoritetsbefolkningen. I tillegg har kommisjonen forberedt formidlingen av sine funn. Kommisjonen har hatt en utadrettet kommunikasjon på syv språk.

Kommisjonens mål for samfunnskontakten har vært å skape tillit til arbeidet, åpne for innspill og skape dialog, gi korrekt og tilgjengelig informasjon om arbeidet, motivere til å dele personlige historier, informere, frembringe nytt og felles kunnskapsgrunnlag og skape godt samarbeid med berørte miljøer.

Kommisjonen har hatt om lag 30 presseoppslag i måneden direkte relatert til granskningen som pågår. Nasjonale, regionale og lokale medier har skrevet om arbeidet. Media har blitt invitert til kommisjonens åpne møter.

Kommisjonen var kjent med at det er åtte forskningsprosjekter og fem øvrige prosjekter som har fulgt kommisjonen og granskningsarbeidet.

Kommisjonen har fortløpende hatt kontakt med de andre kommisjonene i Norden. Blant annet deltok kommisjonen i Norge i 2022 på et symposium i

Sverige arrangert av Sannings- och försoningskommissionen for tornedalinger, kvener og lantalaiset i samarbeid med Svenske kyrkan gjennom Luleå stift. Kommisjonen besøkte også kommisjonen i Finland i Inari høsten 2022 for å drøfte mulige felles grenseoverskridende tiltak. Mulige felles grenseoverskridende tiltak ble diskutert med de øvrige kommisjonene i Sverige.

1.1.4.13 Inkludering av berørte miljøer og organisasjoner

Kommisjonen har lagt opp til et samarbeid med berørte miljøer og organisasjoner, slik at disse har vært involvert underveis i arbeidet. Kommisjonen gikk tidlig ut og inviterte bredt til at enkeltpersoner, organisasjoner og institusjoner kunne sende inn informasjon og dele sine historier og erfaringer med kommisjonen.

Kommisjonen har møtt de berørte gruppene gjennom deres organer, foreninger og institusjoner. Kommisjonen har hatt flere egne møter med Sametinget/Sámediggi/Sámedigge/Saemiedigkie og Norske kveners forbund/Ruijan kvääniliitto, Kvensk-Finsk riksforbund/Kveeni suomi liitto (tidligere Kvenlandsforbundet), Norsk-finsk forbund/Norjalais-Suomalainen Liitto, Skogfinske interesser i Norge og Skogfinneforeningen for å orientere om status på arbeidet, slik at de har fått mulighet til å komme med innspill og synspunkter underveis i granskningen.

Kommisjonen har vært på festivaler, konferanser, workshops, møter, og markeringer i store deler av landet. Det har blitt holdt foredrag, og medlemmer av kommisjonen har deltatt i panelsamtaler. Dette har kommet som svar på invitasjoner til kommisjonen, og har utgjort en stor del av kommisjonens utadrettede kommunikasjon.

I løpet av 2020 inviterte kommisjonen, gjennom sine åpne møter og i forbindelse med øvrige arrangementer der kommisjonen var invitert, enkeltpersoner, grupper og institusjoner til å sende inn forslag til tiltak som kan bidra til større likeverd mellom majoritets- og minoritetsbefolkningen, samt forslag til tiltak som kan bidra til å informere og øke den generelle kunnskapen i samfunnet om samisk, kvensk og skogfinsk historie og kultur.

I 2021 startet kommisjonen med egne innspillmøter med representanter for miljøer og organisasjoner. Kommisjonen hadde i 2022 et innspillmøte på nett for ungdom, et innspillmøte for skogfinske miljøer i Hurdal, og et møte for forfattere og kulturlivet under litteraturfestivalen Ordkalotten i Tromsø/Romsa/Tromssa. I 2023 var det et innspillmøte med Norske kveners forbund.

Kommisjonen gjennomførte i 2023 et større høringsmøte med fokus på den delen av rapporteringen som handler om forsoning og forslag til tiltak. Dette høringsmøtet ble strømmet i likhet med enkelt av de åpne møtene.

1.1.4.14 Kommisjonens kunst- og håndverksprosjekt

Kommisjonen utlyste høsten 2022 en kunstkonkurranse der temaet var «Fornorsking og forsoning». I fagjuryen satt kunstnere med kunstfaglig bakgrunn. Kunstnerne var Tore Hansen, Liv Bangsund og Josef Halse tillegg til kommisjonsmedlem Liv Inger Somby.

Det kom inn 147 bidrag. Av disse er 16 benyttet i kommisjonens rapport og 13 kunstverk ble utstilt på Stortinget i forbindelse med overleveringen av Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport 1. juni 2023.

1.1.4.15 Påvirkning av covid-19-pandemien

Verden ble i 2020 rammet av en pandemi, som også påvirket progresjonen i kommisjonens arbeid. Som følge av smittevernsrestriksjoner måtte fremdriftsplanen for granskningen endres, og kommisjonen fikk derfor ni måneders utsatt leveringsfrist.

Granskningen har likevel pågått kontinuerlig, og møter, intervjuer og offentlig representasjon er blitt gjennomført der det har vært mulig, under tilbørlig hensyn til smittevernspålegg og -tiltak. Kommisjonen så seg like fullt nødt til å avlyse eller utsette flere planlagte aktiviteter. Kommisjonens oppsøkende arbeid ble betydelig forsinket, og det var mange lokalsamfunn som ventet på besøk. Muligheten for å dra ut for å møte de som ville dele sine personlige historier, var begrenset og alle gruppeintervjuer måtte utsettes. Kommisjonen erfarte dessuten at både kommisjonsmedlemmer, sekretariatet og de eksterne utrederne ble forsinket i arbeidet på grunn av stengte arkiver og biblioteker og manglende tilgang til nødvendig materiale.

Kommisjonen tilpasset arbeidet til de begrensningene som fulgte av koronasituasjonen, blant annet ved å gjennomføre intervjuer per telefon eller nett i stedet for ved fysisk møte, ved å begrense antall deltakere på åpne møter og ved å strømme møtene for å nå ut til flere. Kommisjonen gjennomførte flere kommisjonsmøter som nettmøter og hadde i større grad enn tidligere også nettmøter med interessenter og andre.

1.1.5 Arbeidsform og -metoder

Kommisjonsmedlemmene har, ut over kommisjonsmøtene, utarbeidet fagnotater og rapportutkast, gransket arkiv, gjennomført intervjuer og representert kommisjonen utad på arrangement og møter.

Sekretariatet har skrevet referat fra kommisjonsmøtene og fulgt opp kommisjonens konklusjoner. Sekretariatet har hatt ansvar for å sikre at det produseres tekster underveis, i mange tilfeller i samskriving med kommisjonsmedlemmer, og har utarbeidet drøftingsnotater og rapportutkast. Sekretariatet har også hatt ansvar for å organisere innsamling av personlige historier og være bindeleddet mellom kommisjonen, berørte grupper og det øvrige samfunnet. Sekretariatet har representert kommisjonen utad, administrert arbeidet og sørget for ferdigstillingen av rapporteringen.

Ved valg av metode har kommisjonen dratt nytte av internasjonale erfaringer. Kommisjonen har gjort seg kjent med metoder som liknende kommisjoner har brukt, særlig Canada, Kalaallit Nunaat/Grønland og Sør-Afrika. Kommisjonen har utviklet en metode tilpasset konteksten i Norge. Kommisjonens plan for innhenting av kilder og intervjuguidene har vært offentlig tilgjengelig på kommisjonens hjemmeside.

1.1.5.1 Kommisjonens grunnlagsmateriale

Kommisjonen har både mottatt materiale som enkeltpersoner, organisasjoner og institusjoner har ansett som viktig for å belyse fornorsking og urett, og funnet frem til kilder på eget initiativ. Gjennom arbeidet har kommisjonen mottatt og samlet inn et omfattende kildemateriale som omfatter blant annet forskning, minnemateriale, skjønnlitteratur og arkivmateriale i form av dokumenter, fotografi, lydopptak og videoopptak. Kommisjonen etterlater seg et innholdsrikt arkivmateriale.

1.1.5.2 Eksisterende forskning

Som mandatet tilsier, har kommisjonen tatt utgangspunkt i eksisterende forskning. Det foreligger en forholdsvis stor forskningslitteratur som er relevant for kommisjonens arbeid. Ikke alle temaer og geografiske områder er like godt dekket. Det er mer forskning, utredninger og rapporter om nordsamiske forhold enn om de andre gruppene. Mye av den eksisterende forskningen omhandler fornorskingspolitikken overfor samer og kvener i områdene nord for Lyngen i Nord-Troms. Særlig har skole- og språkpolitikken i Nord-Troms og Finnmárku/Finnmark/Finmarkku vært mye undersøkt. Likevel mangler det også i dette området for eksempel systematiske undersøkelser av hvilke konsekvenser fornorskingspolitikken har hatt, særlig for enkeltindivider. Fornorskingspolitikk og fornorsking er mindre tematisert og utforsket i andre deler av landet.

I tillegg har kommisjonen gjennomgått en lang rekke bygdebøker, årbøker, og dertil i noen grad skjønnlitteratur og lokalhistoriske tidsskrifter med vekt på områder som har blitt ansett som særlig relevant eller lite kjent. Utgangspunktet har vært at materialet kan gi et mer utfyllende bilde av fornorskingen. I tillegg har kommisjonen gjennomført arkivgranskninger og bestilt eksterne utredninger på enkelte tema for å frembringe kunnskap kommisjonen trengte for å kunne svare på mandatet.

1.1.5.3 Personlige historier

I tråd med mandatet har kommisjonen invitert til og lagt til rette for at enkeltpersoner og grupper har kunnet fortelle sine personlige historier knyttet til fornorskingspolitikk og urett som et ledd i granskningen. Historiene er en del av kildegrunnlaget til kommisjonens rapportering. Slik har kommisjonen bidratt til å løfte frem og synliggjøre gruppenes og individenes erfaringer, slik disse erindres i dag, men også deres perspektiver på og forståelse av fornorsking. Det har vært en styrke i kommisjonsarbeidet at dette har kommet frem. De personlige historiene har bidratt til å gi et mer mangfoldig bilde av fornorskingens innhold og virkninger.

Det er tre hovedformål med å få frem de personlige historiene: supplere kunnskapen om fornorskingshistorien med personlige opplevelser av og erindringer om fornorsking og urett, få frem samenes, kvenenes og skogfinnenes perspektiver, og anerkjenne hverandres fortellinger og verdighet. I tillegg er de personlige beretningene om opplevelser et verdifullt materiale for ettertiden, og har slik sett en egenverdi som et viktig dokumentasjonsarbeid.

Det kan oppleves som forsonende både å fortelle og å lytte til disse historiene. Mange har gitt uttrykk for at de synes det har vært viktig å fortelle hva som har skjedd og hvordan fornorskingen har påvirket deres familier fordi dette har vært lite kjent. Mange har opplevd det som godt at deres historier ble tatt imot av kommisjonen.

De personlige historiene er benyttet på flere måter gjennom kommisjonens rapport. Gjennomgående er uthevede sitater fra beretningene benyttet. Dette synliggjør personers opplevelser og minner, og gjør at stemmene til kvenene, norskfinnene, samene og skogfinnene er til stede gjennom rapporten. Sitatene forteller om og beskriver hvordan samer, kvener, norskfinner og skogfinner har opplevd og fremdeles opplever fornorsking. Personlige historier er i tillegg benyttet som muntlige kilder og dokumentasjon i den historiske kartleggingen. Når de personlige historiene har vært benyttet som muntlige kilder i denne historiske kartleggingen, har de vært underlagt vanlige kildekritiske prinsipper. De personlige historiene har også aktivt vært benyttet i kvalitativ analyse og satt i en større sammenheng for å få frem konsekvenser av fornorsking.

Det har under granskningen vært viktig å gi folk valgmuligheter med hensyn til hvordan de ønsker å overlevere sin personlige historie til kommisjonen. Folk har kunnet levere historien sin til kommisjonen i skriftlig form, de har kunnet ta ordet på kommisjonens åpne møter og de har kunnet gi kommisjonen tilgang til historien sin gjennom intervju. Noen personer har både tatt ordet på åpne møter og sendt inn supplerende materiale eller blitt intervjuet i tillegg. Noen få har valgt å sende historiene inn som lyd- eller videopptak. Personer som har levert personlige historier, har hatt mulighet til å trekke dem tilbake mens kommisjonen har arbeidet.

Kommisjonen har samlet inn 766 personlige historier. Kommisjonen har benyttet alle de personlige historiene i en anonymisert demografisk analyse. Kommisjonen har videre foretatt en tematisk analyse av de personlige historiene og kartlagt mønstre for å få frem hva de som har fortalt legger i fornorsking, hvilke perspektiver de har, og hvilke hendelser og opplevelser de særlig er opptatt av.

De personlige historiene og øvrig tilsendt grunnlagsmateriale er lagret for ettertiden i Sannhets- og forsoningskommisjonens arkiv. Innsamlingen av de personlige historiene har vært samtykkebasert.

Folk har i tillegg krysset av i et samtykkeskjema for om de har ønsket at historiene skal være offentlige eller ikke. Kommisjonen har så foretatt en offentlighetsvurdering av materialet. Dersom historiene ikke skal være offentlige, har de blitt anonymisert i kommisjonens formidling og rapportering. Historiene er videre blitt skjermet i kommisjonens arkiv, og tilgangen er regulert gjennom retningslinjer for innsyn. Offentlige historier har blitt benyttet med personopplysninger i kommisjonens formidling og rapportering, og disse historiene ligger offentlig tilgjengelige for ettertiden.

1.1.5.4 Analyse av personlige historier

I analysen har det blitt benyttet et analyseverktøy for å arbeide systematisk med et stort antall personlige historier. I kommisjonens analyse har de skriftlige personlige historiene og transkripsjonene av intervjumaterialet og innlegg på åpne møter blitt sortert etter demografisk informasjon som kjønn, sted, språk, etnisitet, alder osv., og videre blitt gjenstand for en innholdsanalyse, gjengitt oppsummert i hovedtema, og analysert tematisk.

1.1.5.5 Psykososial støtte

Sannhets- og forsoningskommisjonen tok fra starten av arbeidet høyde for at kommisjonsarbeidet og granskningen kan forsterke traumer, angst og andre negative og belastende tilstander som enkeltpersoner kan ha i kjølvannet av den fornorsking og urett de har opplevd. Kommisjonen har vært opptatt av hvordan den skal forholde seg når personer blir oppfordret til å dele sine erfaringer med fornorskingspolitikk og urett.

Sannhets- og forsoningskommisjonen inngikk i dialog med Helse Nord RHF en samarbeidsavtale med Sámi Klinihkka som resulterte i et samarbeid med Finnmarkssykehuset/Finnmárkku buohcciviessu gjennom Samisk nasjonal kompetansetjeneste – psykisk helsevern og rus/Sámi našuvnnalaš gealbobálvalus – psyhkalaš dearvvašvuođasuddjen ja gárrendilli (SANKS/SÁNAG). SANKS har bistått med spesialisthelsetjenester i psykiatri og gitt kulturkompetente medisinskfaglige råd til kommisjonen i forbindelse med arbeidet. I desember 2019 gjennomførte deler av kommisjonen et kurs med SANKS om hvordan de skulle møte traumeutsatte i arbeidet. Det har ut over dette vært et tydelig skille mellom kommisjonens granskningsarbeid og helsepersonellets ansvar for helse.

SANKS har spesialkompetanse i kulturtilpassede helsetjenester, som både kvener, samer og skogfinner kan ha nytte av. Det ble avsatt to stillinger til arbeidet. De fire terapeutene som har vært tilknyttet kommisjonens arbeid, har vært Berit Frøydis Svineng Johnsen, Marit Mildrid Utsi, Anne Karin Steffensen og Reidun Boine.

SANKS har tilbudt krise- og støttesamtaler under kommisjonens arbeid. Dette har særlig vært aktuelt for personer som har levert sine historier knyttet til fornorskingspolitikk og urett. Alle som har fått ulike følelsesmessige reaksjoner som følge av at de har formidlet sin historie til kommisjonen eller på et åpent møte i regi av kommisjonen, har kunnet ta kontakt med terapeutene. Det samme gjelder alle som har vært tilhører på slike møter fysisk eller gjennom streaming eller via andre medier. I tillegg har SANKS hatt støttesamtaler og gruppesamtaler med medlemmer av kommisjonen.

Informasjon om tilbudet fra SANKS i forbindelse med Sannhets- og forsoningskommisjonens arbeid er blitt gitt i forbindelse med Sannhets- og forsonings- kommisjonens møter. SANKS har så langt det har latt seg gjøre vært til stede på kommisjonens arrangement og fanget opp behov. Personer kunne selv ta direkte kontakt med terapeutene enten via telefon eller e-post.

Oppstart av støttesamtaler var januar 2020. Det ble gitt i alt 126 støttesamtaler under kommisjonens arbeid. De fleste personer som har hatt behov for støttesamtaler, har selv tatt kontakt med SANKS etter kommisjonens åpne møter. 12 støttesamtaler ble gitt i etterkant av intervju med kommisjonen. De fleste personene har hatt én samtale med SANKS, men enkelte personer har hatt behov for flere samtaler.

SANKS har anbefalt eller veiledet et fåtall personer til å ta videre kontakt med kommune- eller spesialisthelsetjenesten.

Støttesamtalene under kommisjonsarbeidet har fungert slik at det ikke har vært nødvendig med henvisning, og det har vært kort ventetid. Tilbudet har vært gratis. Terapeutene har taushetsplikt, og kommisjonen har ikke hatt innsyn i innholdet i støttesamtalene, men rutinemessig informert om tilbudet i forbindelse med sine åpne møter og intervju.

Kommisjonen etablerte i dialog med Statsforvalteren i Troms- og Finnmark/Romsa ja Finnmárku/Tromssa ja Finnmarkku en varslingsrutine til kommuner i forbindelse med kommisjonens møtevirksomhet i de respektive kommunene. Sannhets- og forsoningskommisjonen har rutinemessig varslet de aktuelle kommunene i forbindelse med åpne møter rundt om i landet. Kommisjonen forutsatte at varselet ble formidlet videre til fastleger og øvrig helsepersonell i kommunen.

1.1.5.6 Arkivgranskning

Kommisjon har gjennomført arkivgranskning blant annet i statsarkivene i Hamar, Tromsø/Romsa/Tromssa, Sámi arkiiva/Samisk arkiv, Guovdageaidnu/Kautokeino og Trondheim/Tråante, Nasjonalbibliotekets digitale samling av aviser, Digitalarkivet (Riksarkivet), og enkelte interkommunale arkiver, samt arkiver på ulike museer. Det vil fremgå av de ulike kapitlene gjennom rapporten hvilke arkiver som er benyttet. Kommisjonen har i tillegg bestilt to eksterne arkivgranskninger:

• Per-Øivind Sandberg (2020) Skogfinner i Solør-området i tidsrommet 1820-1900

• Astri Andresen (2022) Barnevern og fornorsking

Kommisjonen har ut over dette stilt spørsmål til og bedt om innsyn i arkivene til en rekke organer, deriblant Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Utenriksdepartementet, NRK, Utdanningsdirektoratet og Sametinget.

1.1.5.7 Eksterne utredninger

Sannhets- og forsoningskommisjonen har bestilt åtte eksterne utredninger. I kommisjonens rapport er disse referert til med navn på utreder og årstallet utredningen ble levert til kommisjonen. De eksterne utrederne har hatt mulighet til å lese korrektur og ferdigstille utredningene før utredningene ble offentliggjort av kommisjonen. Kommisjonen har i løpet av arbeidet hatt anledning til å dele utredningene med kommisjonene i Sverige og Finland. Utredningene er benyttet som kilder i kommisjonens rapport, og er offentliggjort i sin helhet som elektroniske vedlegg til rapporten. De åtte eksterne utredningene er disse:

• Marit Meløy (2020) Endringer i kjønnsroller og familiestruktur som følge av statlige tiltak i reindrifta

• Harrieth Aira og Oddmund Andersen (2021) Fornorsking i Midt-Troms, Sør-Troms og Nordre-Nordland

• Astri Andresen (2021) Konsekvenser av norske myndigheters politikk og virksomhet i skoltesamisk område fra cirka 1800 og fram til i dag

• Jon Røyne Kyllingstad (2021) Undersøkelse av fysisk antropologisk forskning på samer, kvener og skogfinner med vekt på norske myndigheters rolle

• Jens Ivar Nergård (2021) Fornorsking i lulesamisk område med vekt på Tysfjord og Hamarøy i etterkrigstida; utviklingstrekk, sosiale og økonomiske konsekvenser

• Steinar Pedersen (2021) Fornorsking i Tanadalen med vekt på næringsvirksomhet

• Jon Røyne Kyllingstad (2022) Undersøkelse av fysisk antropologisk forskning på samer, kvener og skogfinner med vekt på norske myndigheters rolle del II

• Kirsti Strøm-Bull (2023) Konsekvenser av fornorsking på reindriftens rettigheter, belyst gjennom lovgivning og rettspraksis

1.1.5.8 Kommisjonens arkiv

Sannhets- og forsoningskommisjonen inngikk en arkivavtale med UiT Norges arktiske universitet, og det ble utarbeidet rutiner for arkiv og dokumentbehandling. Dokumenter som inngikk i kommisjonens arkiv, ble lagret elektronisk i universitetets arkivsystem i en egen enhet for kommisjonen. Kommisjonens sekretariat foretok arkiveringen og har forvaltet arkivet under kommisjonens arbeid.

Sannhets- og forsoningskommisjonens arkiv vil bli avlevert til Arkivverket etter at kommisjonen har levert sin rapport til Stortinget. Kommisjonen har underveis i arbeidet hatt flere møter med Arkivverket for å forberede overleveringen av materialet.

Video fra enkelte av kommisjonens åpne møter og de personlige historiene som er offentlige, blir offentlig tilgjengelig i Digitalarkivet, mens materialet som er skjermet, ligger i et klausulert arkiv. Kommisjonens klausulerte arkiv er tilgangsstyrt og skal forvaltes av Arkivverket etter retningslinjer for innsyn fastsatt av kommisjonen.

1.1.6 Kommisjonens grunnsyn

Kommisjonen fastslår at den norske stat gjennom fornorskingspolitikken begikk urett mot den samiske, kvenske og skogfinske befolkningen. Statens fornorskingspolitikk har hatt omfattende negative følger og konsekvenser for samisk, kvensk og finsk språk, kultur og levesett i nåtid.

Kommisjonen mener at der fornorskingspolitikken langt på vei var en enveisprosess, må veien mot forsoning være en felles prosess der sivilsamfunn og lokalsamfunn bidrar, men der norske myndigheter bærer et særlig ansvar for å ta et oppgjør med fornorskingspolitikk og urett, og legge til rette for forsoningsprosessen.

Kommisjonen konstaterer at fornorskingspolitikkens mål var at folk, familier, slekt og grupper skulle velge én etnisk identitet, den norske, og at norske myndigheter tok et bredt spekter av virkemidler i bruk for å nå denne målsettingen, herunder språklig, kulturell og materiell undertrykking, og usynliggjøring av de gruppene som inngår i kommisjonens mandat. Når en skal gå videre fra dette, er det derfor viktig å erkjenne konsekvensene av fornorskingspolitikken, anerkjenne nasjonale minoriteters og urfolks legitime tilstedeværelse i Norge, og anerkjenne samers, kveners og skogfinners identitet og verdighet.

Kommisjonen understreker at fornorskingspolitikken og prosesser og samfunnsutvikling som har ført til fornorsking, også har ført til at vilkårene for videreføring og styrking av kulturuttrykk som kjennetegner og vektlegges av de gruppene mandatet omhandler, er sterkt svekket. Mange har mistet kontakt med slekten, har ikke lært samisk, kvensk eller finsk. De har tapt kulturkunnskap, tradisjonskunnskap og livsstilen som kjennetegner de ulike gruppene. Andre står midt i en revitaliseringsprosess eller er hardt pressede kulturbærere. Kommisjonen ser at mange tross dette fortsatt behersker ett eller flere samiske språk, kvensk eller finsk, og mange kulturuttrykk, herunder livsstil i bred forstand, som tradisjonelt har kjennetegnet gruppene. Det er kommisjonens håp at de tiltakene som foreslås vil bidra til å styrke det mangfoldet av språk, kulturuttrykk og levemåter disse gruppene representerer.

Kommisjonen legger til grunn at samer har status som urfolk og kvener og skogfinner har status som nasjonal minoritet. Staten Norge anerkjenner rettigheter og fastsetter plikter for sine borgere. Utviklingen av de formelle borgerrettighetene til samer, kvener, norskfinner og skogfinner har i all hovedsak fulgt utviklingen av den øvrige befolkningens borgerrettigheter. Dette er ingen selvfølge i et urfolks- og minoritetsperspektiv. Samtidig er utgangspunktet for kommisjonens arbeid at gruppene som inngår i kommisjonens mandat, ikke kun er norske medborgere med de samme rettighetene og pliktene som øvrige borgere, men også medlemmer av urfolks- og minoritetssamfunn i Norge med tilhørende rettigheter og plikter. Fornorskingspolitikkens utgangspunkt og målsetting var å fjerne synlige uttrykk for disse kulturene. Kommisjonen legger til grunn et samfunnssyn som ser dette kulturelle mangfoldet som en berikelse for hele samfunnet. Kommisjonen foreslår derfor tiltak som har som mål å styrke dette kulturelle mangfoldet og støtte pågående kulturelle revitaliseringsprosesser, samtidig som de aktuelle gruppene forblir integrerte deler av et større fellesskap.

Innebygd i vårt demokrati ligger rom for å være uenige og diskutere seg frem til løsninger. Det gjelder også for urfolk og nasjonale minoriteter. Innad i gruppene som inngår i kommisjonens mandat, er det ulike oppfatninger av den relative betydningen av rollen og statusen som fullverdig borger på den ene siden og rollen og statusen som medlemmer av ulike minoritetskulturer på den andre. Det er derfor grunn til å tro at forslag til tiltak som har som mål å styrke for eksempel språk og kultur, vil bli positivt mottatt av mange, men ikke alle. Det er derfor viktig å legge til rette for arenaer og forutsigbare prosesser for å diskutere utfordringer og løsninger på disse utfordringene innad i gruppene, og for norske myndigheter del i samarbeid med gruppene.

Kommisjonen har i alt sitt arbeid, også i innsamlingen av personlige historier, lagt til grunn at det som avgjør gruppetilhørigheten, er egenidentifikasjon eller egentilskriving av etnisk tilhørighet. I møte med de ulike gruppene har kommisjonen opplevd at mange oppgir at de har flere identiteter, at de oppfatter seg selv som samisk, kvensk og/eller norsk. Mange oppgir også at de har bare en identitet, enten same, kven, norskfinsk, skogfinsk eller norsk.

1.2 Sammendrag av kommisjonens rapport

1.2.1 Historisk kartlegging – fra fornorskingspolitikk til politisk mangfold

Norge har alltid vært et flerkulturelt samfunn. Nordmenn og samer har en lang historisk tilstedeværelse i landet, mens kvener og skogfinner er eksempler på minoriteter med mange hundre års tilknytning til Norge. Allerede under rikssamlingen var det kontakt mellom gruppene. På 1100- og 1200-tallet befestet rikskongedømmet og kirken seg nordover langs kysten til og med Troms, og på begynnelsen av 1300-tallet var de kommet til Vardø i Finnmark. Samene i disse områdene ble dermed over tid inkludert i den statlige forvaltningen, med nye former for skattlegging og et overordnet rettssystem. Med kirkeetableringen kom også misjon overfor samene og påvirkning fra kristne skikker og vaner.

Etter urolige tider på 1200- til 1400-tallet med rivalisering og gjensidige krigstokt mellom statene kom Danmark-Norge, Sverige og Russland til enighet om felles forvaltning mellom to eller tre stater av de store og grenseløse innlandsområdene i nord. Disse områdene ble kalt «fellesdistrikter», og beboerne i fellesdistriktene måtte betale skatt til to eller tre stater. Samtidig fikk samene enkelte steder stadfestet særlige rettigheter til naturressurser og områder. Ett eksempel er bygselsystemet i sørsamiske reindriftsområder, et annet er ordningen med egne jordrettigheter i nordre Nordland og Troms, kalt «finneodelen», og et tredje eksempel er «frihetsbrev» som tsaren utstedte til skoltesamene, som hadde sitt vestligste område i Neiden.

Den norske bosettingsekspansjonen nordover langs kysten bidro ytterligere til at samene ble trukket inn i norske samfunnsforhold. De mange fiskeværene og den sterke norske befolkningsøkningen førte til konflikt mellom norske myndigheter og samer flere steder.

Utfallet av Kalmarkrigen 1611–1613, som Danmark-Norge vant, var at kyst- og fjordstrøkene fra Tysfjord til Varanger ble sikret under norsk overhøyhet. 1600-tallet var også preget av trolldomsprosessene, som særlig gjorde seg gjeldende i Finnmark.

De rammet også samene. I Nord-Norge var det 177 trolldomsprosesser. Av disse var 37 mot samer, i Trøndelag 3.

Fra slutten av 1600-tallet økte statens pretensjoner i periferiene av det dansk-norske riket, blant annet ved at den sterkere enn tidligere viste til gamle kongelige «regaler», nedarvede rettigheter, om at alt som ikke formelt var eid av andre, var å betrakte som kongens eiendom. Dette ga flere utslag utover på 1700-tallet. Finneodelen ble avviklet, og den gamle siida-ordningen i de samiske områdene forsvant stadig mer, men overlevde blant skoltesamene.

Samene beholdt lenge en egen intern rettsorden. I konflikter med lokale myndigheter eller med andre grupper lokalt, er det flere eksempler på at samene reiste seg i forsvar av rettigheter.

Kvenene begynte nå å gjøre seg gjeldene i Nord-Norge. De første kvenene som er registrert som bosatte i landsdelen, nevnes i de eldste skattemanntallene, fra 1520 og fremover. Men de var fåtallige fram til begynnelsen av 1700-tallet, med særlig økning fra om lag 1720. Flyttingen var delvis en utvidelse av den finske bondekoloniseringen av lappmarkene og delvis et utslag av avlingssvikt og epidemier i hjembygdene, samt frykt for soldatutskriving og flukt unna krig, som Den store nordiske krig (1700–1721).

Kvenene ble ønsket velkommen av norske myndigheter som bønder i grenseområdene, med lojalitet til den dansk-norske kongen i en tid da myndighetene visste at grensene snart ville bli traktatfestet. Et utbygd og fast bosatt område ville hindre forestillinger om «ingenmannsland» som kunne gi argumentet for statlig innlemmelse. Kvenene i Alta kom i konflikt om bruken av lokale ressurser, først og fremt med amtmannen. De henvendte seg til kongen for å søke støtte. En representant, Knut Olsen Kven, gikk til København med saken, og utfallet ble at de fikk full støtte og at amtmannen ble avsatt. Kvenene forfattet også en lojalitetsed til kongen, som er det eldste kjente og bevarte kvenske dokumentet.

En tredje gruppe kommisjonen gransket, skogfinnene, hadde sin i opprinnelse i Savolax i det sørlige Finland. De hadde på 1500-tallet begynt å slå seg ned i Värmland i Sverige, og derfra flyttet mange fra begynnelsen av 1600-tallet videre til de store skogsområdene på Østlandet i Norge. Kjerneområdet ble Solør-området nær grensen, snart kalt Finnskogene. Her slo skogfinnene seg ned i skogåsene mellom de store dalførene med de gamle norske bondebygdene. Skogfinnenes fremste kjennetegn var svijordbruk, mest omtalt som «svedjing» og «bråtebrenning».

Særlig på grunn av svijordbruket kom skogfinnene i konflikt med både den norske bondebefolkningens tradisjonelle jordbruk og med skogsdriften som store handelshus i Christiania sto for. Også skogfinnene reiste seg mot myndighetene, på første halvdel av 1820-tallet, med krav om bedre levekår, om skole og kirke med finskspråklige lærere og prester, og om et eget grenseoverskridende skogfinsk herred. Alt ble presentert i en omfattende «petisjon» og markert ved at skogfinner marsjerte til Stockholm. Kravene ble avvist, og fornorskingen i skolen og kirken i Finnskogene ble tatt for gitt. Det eneste som kom ut av opprøret, var at det ble åpnet for salg av gårder til selveie.

Ambisjonene til det eneveldige kongedømmet omfattet også den religiøse sfære. Under ortodoksien frem til slutten av 1600-tallet hadde ikke kirken noen klar målsetting for misjon blant samene, men med pietismen ble det en endring, og i 1714 ble det etablert et eget sentralt institutt, Misjonskollegiet, med Finnemisjonen som en egen avdeling. Den ble lagt til Trondheim og ledet av Thomas von Westen. Samisk ble misjonsspråket, sikret ved egne utdanningsinstitusjoner i Trondheim. Nyere forskning har vist at skolen i flere av misjonsdistriktene var velutviklet. Flere av misjonærene var vitenskapelig engasjerte og ble fremstående kjennere av samisk språk, kultur og religion, og de nedtegnet mye om samenes åndelighet. På den andre siden er det klart at misjonen demoniserte samisk tradisjonell religionsutøvelse. Samiske trommer ble brent eller beslaglagt, noen ble sendt til antikvariske samlinger, og offersteder ble ødelagt.

Misjonen hadde også en dimensjon ut over det rent religiøse, nemlig å tjene som redskap i statsbyggingen og integrasjonen av nordområdene i den dansknorske staten.

Etter Den store nordiske krig kom Danmark-Norge og Sverige til enighet om en grensetraktat som forelå i 1751. Et tillegg til traktaten, kalt Lappekodisillen, inneholdt en rekke detaljerte bestemmelser som skulle sikre den etablerte grenseoverskridende reindriften mellom de to landene. Kodisillen fikk også en viss betydning for løsning av andre grensespørsmål særlig langs Tana-vassdraget og i tilknytning til handel i Varanger. Lappekodisillen har aldri vært oppsagt, selv om det har blitt stilt spørsmål ved den flere ganger.

I 1826 ble det siste fellesdistriktet delt da Norge og Russland traktatfestet grensen. Grensen splittet de skoltesamiske sijddene i området, Pasvik-, Petsjenga- og Neiden-sijddaene. Mens skoltesamene i Neiden valgte å bli norske undersåtter, valgte de to andre gruppene å bli russiske. Samtidig ble det tatt hensyn til skoltesamenes tradisjonelle grenseoverskridende rettigheter i et særskilt tillegg til grensetraktaten i 1834. Skoltesamene i Pasvik mistet vinterlandet på norsk side, men fikk oppholde seg om sommeren på det som ble norsk territorium, mens skoltesamene i Neiden fikk oppholde seg i Finland om høsten og vinteren. I andre halvdel av 1800-tallet falt skoltesamenes i Neidens rettigheter i Finland bort, mens skoltesamene i Pasvik mistet sine siste rettigheter i Norge på 1920-tallet.

Mens skoltesamenes nedarvede rettigheter i Neiden i stor grad hadde blitt respektert før grensen ble fastsatt, ble dette gradvis annerledes ut over på 1800-tallet og fram til mellomkrigstiden. Deres kulturelle og næringsmessige skanser falt. Først mistet de eneretten til laksefiske i Neidenelva i 1848, deretter ble fellesjorda, skoltejorda, oppløst omkring 1905 og til sist mistet de den selvstendige reindriften og den eksklusive gjetingen av skolteflokken på 1930-tallet. Bakgrunnen for denne utviklingen var først og fremst den betydelige innflyttingen av nye folkegrupper, mest kvener, som krevde delaktighet i ressursene.

Skoltesamene ble stadig mer marginalisert som gruppe i bygda. Den rettsideologiske oppfatningen om «lik rett for alle i et bygdelag» slo negativt ut overfor skoltesamene.

Myndighetens ønske om å regulere reindriften, ved felleslappeloven av 1883 og tilleggslappeloven av 1897, fikk betydelige negative konsekvenser for reindriften, særlig i det sørsamiske området. Men den sørsamiske reindriften kom langt tidligere under press, først og fremst som resultat av en sterk befolkningsøkning i bondebygdene og en medfølgende ekspansjon av bosettingen og setringen inn i reindriftsområdene. Også nedarvede nedsettende holdninger i enkelte områder til reindriftssamene og deres levemåte bidro til å rettferdiggjøre overgrep og urett, der også «finnjaging» og vold forekom. Overfallet på samene og nedslaktninga av rein ved Dalbusjøen i Os i Østerdalen i 1811 er et eksempel på alvorlige overgrep overfor de sørsamiske reindriftssamene. Fire familier og deres reinflokker ble overfalt av bevæpnede bønder og flere hundre rein ble slaktet. Saken ble etterforsket og bøndene ble ilagt bøter, men samene ble samtidig fradømt rettighetene til området.

Frem til midten av 1800-tallet var de norske myndighetenes holdninger til samer, kvener og skogfinner likevel i hovedsak positiv. Stortinget vedtok for eksempel å etablere en egen lærerutdanning, først og fremst av samiskspråklige lærere, på Trondenes i 1826, og under valgene av valgmenn til amtsforsamlingen som skulle velge utsendinger til Eidsvoll, ble flere samer og kvener valgt. Av de tre valgte utsendingene til Eidsvoll fra Troms og Finnmark, som var ett amt, var det en kven fra Balsfjord, Henrik Larsen Skjæret. På grunn av sen postgang var det ingen representant fra Nord-Norge på Eidsvoll.

Under den lange krigsperioden forut for 1814 gikk det gamle misjonsarbeidet blant samene i oppløsning. Misjonstiden gikk etter hvert over i fornorsking. Utover 1840-tallet møtte politikken om å legge til rette for kvensk og samisk språk i kirke og skole motstand blant toneangivende redaktører, enkelte prester og stortingsmenn. Holdningen blant motstanderne var at norsk språk var nødvendig for tilegnelse av nasjonal dannelse og kultur, mens samisk og kvensk befant seg på et mer primitivt nivå. I tillegg ble det argumentert med at grenseområdene i nord var særlig sårbare og utsatte med sine ferske grenser og sin store «fremmede» befolkning, samene og kvenene.

Forestillinger både om en russisk og en finsk fare bidro til satsing på nasjonsbyggende tiltak for å sikre områdene for riket. Utfallet ble fornorskingspolitikken. Den startet med fornorskingstiltak i nesten hele området fra Tysfjord i Nordland og nordover. Senere ble tiltakene rettet spesielt mot Finnmark og to kommuner i Nord-Troms. Myndighetene regnet med at fornorskingen ville gå av seg selv i andre områder ved bruk av kun norsk i skole og kirke samt innflytting av en norskspråklig befolkning.

I første omgang vedtok Stortinget at det skulle gjennomføres en undersøkelse av språkforholdene nordpå. Samtidig ble det fortsatt bevilget midler til samiske publikasjoner til bruk både i skolen og i kirken. I neste omgang ble det i 1851 opprettet et fond som skulle gi et økonomisk grunnlag for fornorskingspolitikken, Finnefondet, som kom til å eksistere helt til 1921. Først på begynnelsen av 1860-tallet ble fornorskingspolitikken igjen tatt opp av regjering og storting, og da med sikte på den praktiske gjennomføringen og ved bruk av instrukser for gjennomføringen av politikken.

Også før dette ble det gjennomført tiltak som viser at fornorskingspolitikken både hadde lokale og rikspolitiske tilhengere. Mellom 1860 og 1883 bevilget Stortinget midler for å sette bort samiske barn i Røros til norske fosterforeldre. Bortsettingen hadde full kulturell og språklig fornorsking som målsetting, og fattigloven ga lovhjemmel til å sette bort barn. Den ble finansiert ved en særbevilgning fra Stortinget.

I 1863 hadde Stortinget sin første grunnleggende debatt om fornorskingspolitikken, der særskilte begrunnelser for tiltak både overfor samene og kvenene ble drøftet. Den første fornorskingsinstruksen for lærere i «overgangsdistriktene» hadde kommet året før, likeså retningslinjer for bruken av Finnefondet.

Overgangsdistrikt ble definert som et område der en kunne forvente at elevene ville kunne fornorskes, ikke bare lære norsk, men også skifte dagligspråk fra samisk, kvensk eller finsk til norsk. Overgangsdistriktene skiftet frem til om lag 1900, der tendensen var at de i Finnmark ble stadig mer omfattende, mens de i Troms og Nordland ble redusert og etter hvert tatt ut og definert som norsktalende områder. Myndighetene var klar over at det var samiske områder sør for de opprinnelige overgangsdistriktene, men mente at fornorskingen der ville gå av seg selv uten tilpasninger og med bruk av bare norsk språk i skolen.

Fra om lag 1870 ble fornorskingspolitikken gradvis trappet opp. Evalueringer viste at skolepolitikken ikke hadde gitt de forventede fornorskingsresultatene, noe som ble forklart med liberale holdninger blant lærerne og undervurdering av språkstyrken i de samiske og kvenske miljøene. Den første fornorskingsinstruksen for lærere i «overgangsdistriktene» hadde kommet året før, likeså retningslinjer for bruken av Finnefondet.

Det ble forutsatt at kirken skulle la seg bruke i fornorskingspolitikken, og det ble utformet egne instrukser for kirkens fornorskingstiltak. Kravene til kirken var aldri så strenge som kravene til skolen. Det hadde trolig i hovedsak å gjøre med det dilemmaet som kirken støtte på, i krysspresset mellom Guds ord på morsmålet og Guds ord på norsk. På en måte kom kirken til å gå i takt med fornorskingspolitikken, men et par skritt bak. Nyere forskning har vist at få prester var uforbeholdne fornorskingstilhengere. I 1888 ble den nye finnemisjonen stiftet. For kirken ble også læstadianismen en utfordring der Guds ord på morsmålet ble gjennomført, nettopp med henvisning til Luther.

Vitenskapen ble etter hvert mobilisert i nasjonsbyggingen og bygde opp om negative holdninger til samer, kvener og skogfinner. Historikeren og geografen Yngvar Nielsen, bestyrer av Etnografisk museum i Christiania, presenterte i 1889 en teori om sørgrensen i Norge for den samiske bosettingen, som har blitt kalt «fremrykkingsteorien». Den gikk ut på at «fremrykkingen» hadde skjedd fra de nordre deler av Trøndelag «mot syd i Trondhjems stift og Hedemarkens amt», der bosettingen hadde nådd og stanset opp ved Røros på slutten av 1600-tallet eller begynnelsen av 1700-tallet. Teorien fikk stort gjennomslag i samtiden og ble blant annet lagt til grunn for domsavsigelser i rettsaker om reinbeiter.

Den fysiske antropologien hadde nordiske røtter midt på 1800-tallet, men nådde Norge først godt ut i andre halvdel av århundret. Mest oppmerksomhet fikk kraniologien i Norge, det vil si læren om hodeskallen og måling av den som ledd i rasebestemmelse, og etter hvert også i rasebiologien der det ble antatt at mentale egenskaper kunne leses ut av ulike mål på hodeskallen. I noen grad ble også hele skjelett målt i samme ærend. De første omfattende målingene ble foretatt av militære rekrutter, der resultatene av målingene ble sammenlignet regionalt. Ut over på 1900-tallet kom også de akademiske miljøene sterkere med, med store regionale prosjekter, som i Tysfjord i mellomkrigsårene. I tillegg fantes det private miljøer som særlig arbeidet med teorier om mentale karakteregenskaper. En sidegren av den fysiske antropologien var komparative studier av «nasjonalt lynne», med flere store nordiske studier.

Den fysiske antropologien bidro utvilsomt til stereotypifisering og stigmatisering av samer, kvener og skogfinner. Enkelte av målingene ble det da også reagert negativt på, især når det dreide seg om avkledning og måling av hele kroppen. Likeså ble det reagert sterkt mange steder på oppgraving av skjeletter på samiske kirkegårder. Skjelettene skulle sendes til vitenskapelige samlinger. I mange tilfeller opplevde lokalbefolkningen denne virksomheten både som traumatisk og nedverdigende.

På slutten av 1800-tallet var fornorskingspolitikken utviklet til en helhetlig assimilasjonspolitikk med mål om raskest mulig språklig og kulturell assimilering av samer, kvener og skogfinner. Fornorskingspolitikken var forankret i lover og instrukser, og innholdet og de viktigste virkemidlene i politikken var ferdig utviklet. Til grunn lå en kombinasjon av nasjonsbygging, evolusjonslære og sikkerhetspolitikk.

To former for fornorskingspolitikk kan identifiseres. Den ene var rettet mot samer, kvener og skogfinner allment hvor det ikke ble gjort noen form for tilpasninger eller unntak for minoritetene. Den andre rettet seg særskilt mot samer og kvener i Finnmark og Nord-Troms, i det som ble definert som overgangsdistrikt. Her var det enkelte tillempinger ved at samisk og kvensk kunne brukes som hjelpespråk, men også andre tiltak, både åpne og skjulte, for å fremme språkskiftet og assimileringen. I praksis fikk begge formene av fornorskingspolitikken konsekvenser.

I 1898 ble det vedtatt en ny instruks for lærerne i overgangsdistriktene. Wexelsen-plakaten slo fast at norsk skulle brukes som regulært undervisningsspråk i alle fag, også i kristendomsundervisningen. Kvensk og samisk kunne likevel brukes som hjelpespråk, men ikke som undervisningsspråk. Lærerne ble også bedt om å fremme norsk språk i møte med foreldre og elever utenom skoletiden.

De tidligere tendensene som gikk på å utvide fornorskingstiltakene til flere områder av samfunnet, ble fulgt opp, for eksempel at bosetting, veibygging og industri ble brukt som fornorskingsredskaper.

Et konkret eksempel er jordsalgsloven av 1902 for Finnmark, som sammen med sin språkinstruks ble forutsatt å kunne brukes som redskap for nasjonsbyggingen og fornorskingen i amtet. Jordkjøp var forbeholdt norske borgere, og avhendelse skulle ta hensyn til å «fremme bosættelsen af en for distriktet, dets opdyrkning og øvrige nyttiggjørelse skikket befolkning som kan tale, lese og skrive det norske sprog og benytte det til daglig.» Både i forarbeidene til loven og under høringen ble det slått fast at loven ikke skulle hindre samer og kvener i å skaffe seg jord, med et forbehold knyttet til forestillingene om «den finske fare».

Det ble overlatt til forvaltningens skjønn å praktisere loven på en god måte. Mye peker mot at det ble praktisert en liberal linje. Søknader som ble avslått, dreide seg i hovedsak om områder som var definert til andre formål enn landbruk, som grunn i fiskevær og flytteveier og beiteplasser for rein. Loven fikk imidlertid likevel fornorskende effekt ved at de matrikulerte eiendommene skulle ha norske navn, selv om det er mange unntak fra dette med bruk av både samiske og kvenske matrikkelnavn. Enkelte steder og individuelt ble norske matrikkelnavnene tatt i bruk som slektsnavn. Det er ellers klart at språkinstruksen virket provoserende og nedverdigende for samene og kvenene, og de protesterte da mot instruksen. Instruksen ble likevel ikke fjernet før på 1960-tallet.

Den nye opptrappingen av fornorskingspolitikken rundt 1900 hadde hovedfokus på Finnmark, det amtet der skolen slet mest og der fornorskingen hadde kommet kortest. Et sentralt tiltak var opprettelsen av et skoledirektørembete for amtet i 1902. Enda mer enn tidligere skulle norsk brukes som undervisningsspråk. Et uttrykk for dette er at friplassordningen ved Tromsø lærerskole for studenter som skulle arbeide i språkblandingsdistriktene, ble nedlagt i 1904. Dette førte til at det ikke ble utdannet lærere med samisk og kvensk språkkompetanse.

Det viktigste tiltaket under den nye skolesatsingen var bygging av statsinternater. En særlig begrunnelse var knyttet til fornorskingspolitikken. Ved å samle norske, samiske og kvenske elever på internat, ville skolen ha full kontroll over fornorskingen og få til en bedre skole enn tidligere, med mindre fravær blant elevene. I 1905 ble de to første internatene satt i drift, begge i Sør-Varanger, i hjertet av «de utsatte grenseområdene», med en stor samisk og kvensk befolkning. Det tredje internatet ble også bygd i Sør-Varanger i 1907. Etter hvert ble det reist internater i grenseområdene helt til Lyngen tidlig på 1920-tallet.

Samtidig med internatene ble det reist kirker og kapeller, det første i Neiden i 1902. Internatene og kapellene skulle utgjøre en slags kulturell skanse for norskhet i grenseområdene mot Russland og Finland, som «kulturelle grensefestninger», en betegnelse som siden heftet ved byggene. Flere av dem ble bygget i utpreget norsk arkitektur for nettopp å markere norskheten. I mellomkrigsårene ble det bygget en del kommunale internater. Ved krigsutbruddet i 1940 var nærmere 50 internater i drift i Finnmark og Nord-Troms. Nesten alle gikk tapt under krigen, men de fleste ble gjenoppbygget, og flere nye kom til. Skoleinternatene var en viktig del av skolestrukturen i Finnmark helt frem til årtusenskiftet.

Sørsamene arbeidet over lang tid for en statlig internatskole med sørsamisk innhold, språklig og kulturelt, uten å nå frem. Flere misjonsselskaper grep saken. Blant annet ble det etablert en internatskole i Havika ved Namsos i 1910. Den fikk misjonen statsstøtte til å drive. Internatskolen i Havika ble, som statsinternatene i Finnmark, en skole for implementering av fornorskingspolitikken. Dette førte til sterke og vedvarende protester fra det sørsamiske samfunnet.

Etter århundreskiftet ble motstanden mot fornorskingspolitikken mer organisert, særlig blant samene. I det sørsamiske området dreide motstanden seg mest om konfliktene omkring forholdet mellom reindriften og landbruket, men også om skole og språk. I de nordligere områdene dreide det seg mer om språk, kultur og skole. Motstanden fikk sterk støtte blant biskopene i Hålogaland frem til 1910, og fra liberale prester, som også var i opposisjon mot Norsk Finnemisjons imøtekommende holdning til fornorskingen. Denne prestekretsen stiftet sin egen finnemisjon omkring 1910, Det Norske Lutherske Finnemisjonsforbund, som også mobiliserte mot fornorskingen ved sterkt kritiske publikasjoner. I 1925 ble finnemisjonen igjen samlet, med nytt navn, Norges Finnemisjonsselskap. I 1966 skiftet det navn til Norsk Samemisjon.

Også på Stortinget gjorde en samisk motstand seg gjeldende etter at læreren Isak Saba fra Nesseby ble valgt som stortingsmann i 1906 for to perioder, frem til 1912, på et samepolitisk program. Han nådde imidlertid ikke frem med sine krav om reversering av fornorskingspolitikken. Til det var det en for sterk politisk konsensus på Stortinget om politikken.

Det foreløpige høydepunktet for den samiske organiseringen kom med det første samiske landsmøtet, i Trondheim i 1917, hvor Elsa Laula Renberg var en sentral person. Starten på landsmøtet den 6. februar har siden 1990-tallet vært markert som samisk nasjonaldag/samefolkets dag.

På 1920-tallet ble skoleverket i landet grundig utredet av en stortingsoppnevnt kommisjonen, Den parlamentariske skolekommisjon (1922–1927), som også skulle forberede en ny skolelov. Den unge, samiske læreren Per Fokstad fra Tana hadde markert seg med nye tanker om samisk skole og språk. Hans innspill til kommisjonen fikk imidlertid liten støtte. Det omfattende materialet som kommisjonen fremskaffet, viste ellers at bruken av samisk og kvensk som hjelpespråk var ganske omfattende fortsatt, til tross for alle innskjerpelser om mest mulig bruk av bare norsk.

Stortingets behandling av lov om folkeskolen på landet (1936) var den først reelle behandlingen av fornorskingspolitikken i skolen på tre tiår. Regjeringen gikk inn for at fornorskingspolitikken i skolen skulle videreføres. Stortinget sluttet seg til forslaget, men vedtok at kun samisk skulle brukes som hjelpespråk. Samene, som var «urinnvånere», hadde etter Stortingets syn andre rettigheter en kvenene, som var «innvandrere». Siden 1870 hadde fornorskingspolitikken i skolen vært ensartet for samene og kvenene, nå fikk kvenske elever ikke lengre noen form for språklige tilpasninger.

På 1920-tallet mistet en del svenske reindriftssamer retten til sommerbeite i Norge. Dette førte til en tvangsflytting av reindriftssamer sørover i Sverige, noe som fikk alvorlige ringvirkninger for deler av reindriften i Norge. En ny norsk reindriftslov kom i 1933, og denne bidro sterkt til at reindriften ble underlagt sterk offentlig styring.

I Norge fikk samer, kvener og skogfinner merke andre verdenskrig på ulike måter, selv om nazimyndighetene og okkupasjonsmakten ikke utviste noen særskilt oppmerksomhet overfor dem allment. I kaoset som krigen forårsaket, ble reindriften flere steder likevel svekket ved krypskyting og tyvslakting. Samer, kvener og skogfinner deltok under felttoget i 1940, mange kvener og samer i kampene ved Narvik. Også under motstandsarbeidet var de med. Flere var grenseloser og partisaner, uten at de fikk den positive oppmerksomheten som de hadde fortjent. Særlig ble for eksempel de samiske grenselosene i Tysfjord mistenkeliggjort, noe som skapte dype sår mange år etter krigen. Først i de aller seneste årene har det blitt tatt et oppgjør med dette og gitt en offentlig unnskyldning.

Under krigen fikk mange elever i Finnmark og Nord-Troms en mangelfull skolegang på grunn av at okkupasjonsmakten tok i bruk skolebygg, og fordi mange skoler gikk tapt under brenningen av området høsten 1944. Utfallet ble at mange ikke fikk den lese- og skriveopplæringen de hadde krav på, og flere ble i realiteten analfabeter. Dette rammet samer og kvener særlig sterkt på grunn av språksituasjonen deres.

Først lenge etter krigen ble det iverksatt en økonomisk ordning som i noen grad kunne bøte på den tapte skolegangen.

Evakueringen og nedbrenningen av store deler av Finnmark og Nord-Troms rammet hele befolkningen sterkt, med store tap av materiell kultur. Evakueringen bidro til svekkelse av samisk og kvensk språk og kultur. I kyststrøkene av Finnmark tok språkskiftet for alvor til etter krigen. Familier som før hadde brukt samisk eller kvensk som dagligspråk, begynte å bruke norsk. Konsekvensen var at barna ofte vokste opp med norsk som eneste språk og med liten eller ingen kunnskap i foreldrenes og besteforeldrenes morsmål.

Hovedlinjene i fornorskingspolitikken ble videreført etter 1945. For samenes del var det likevel tegn på at styresmaktene søkte nye løsninger i samepolitikken. Dette speilet endringene i det internasjonale samfunnets holdninger til minoriteter. FNs erklæring om menneskerettigheter (1948) var et tilsvar på den grufulle skjebnen en del av de europeiske minoritetene hadde lidd under andre verdenskrig. I tiårene som fulgte, kom det en rekke nye FN-erklæringer om minoritetenes politiske og kulturelle rettigheter, og disse fikk på sikt stor betydning for samene og etter hvert også for kvenene og skogfinnene.

I forbindelse med oppkomsten av den kalde krigen og norsk NATO-medlemskap, ble det igjen rettet mistanke om at kvenene utgjorde en sikkerhetstrussel. Årsaken var dels at mange kvener hadde kjempet under sovjetisk kommando under andre verdenskrig (partisaner), og dels den relativt sterke oppslutningen om Norges kommunistiske parti i områder med en stor kvensk befolkning. Norske styresmakter svarte med overvåkning og taushet om kvenene.

Etter andre verdenskrig har det overordnede politiske målet i Norge vært å minske de økonomiske, sosiale og kulturelle forskjellene for derigjennom skape større sosial og økonomisk likhet i det norske samfunn. Samtidig var det lite rom for å ta hensyn til etniske og kulturelle forskjeller. Intensjonen med velferdsordningene var ikke fornorsking, men det kunne likevel være en konsekvens. Økonomisk modernisering og økte statlige styringsambisjoner innen ulike næringer førte til økt grad av integrasjon, men også til konflikter blant annet om ressurser og areal.

Etter andre verdenskrig opplevde imidlertid den samiske organiseringen en ny giv. I 1947 ble Norske Reindriftssamers Landsforbund stiftet. Mot slutten av 1940-tallet ble Sámi Sær´vi etablert i Oslo av utflyttede samer, med målsetting om å drive opplysningsarbeid om samene og fremme samiske språk- og kulturspørsmål. Etter hvert ble også lokallag etablert. På 1950-tallet organiserte samene seg på nordisk plan, med den første nordiske samekonferansen i 1953. I 1968 kom den første nasjonale allmenne samepolitiske organisasjonen, Norske Samers Riksforbund, som også opprettet kontakt med den internasjonale urfolksbevegelsen. Denne organiseringen bidro til et gjennombrudd for samisk deltakelse i utformingen av norsk samepolitikk.

Dette gjennombruddet kom først til uttrykk i arbeidet til Samordningsnemda for Skoleverket, nedsatt i 1947, som fikk en egen avdeling for samiske skolesaker. Utfallet ble flere tiltak for å styrke skolen for samene. Det ble gitt stipend til kurs eller studier i samisk for lærere. Staten bevilget midler til en dobbelttekstet ABC-bok på nordsamisk og norsk. Samisk råd for Finnmark ble opprettet i 1953 og ble en pådriver for utvikling av norsk samepolitikk og samisk deltakelse i politikkutformingen. Rådet ble avløst av Norsk sameråd i 1964.

Regjeringen fulgte opp ved oppnevning av en bredt sammensatt komité for å utrede alle sider ved samepolitikken, Samekomiteen av 1956, som avga sin innstilling i 1959. Komiteen hadde bred samisk representasjon og dertil akademisk tyngde. Innstillingen var et oppgjør med fornorskingspolitikken samtidig som den ga retning til en ny samepolitikk. Stortinget sluttet seg i alt vesentlig til tilrådningene fra komiteen i 1963. Lov om folkeskolen (1959) åpnet for bruk av samisk som undervisningsspråk i skolen og opphevet Wexelsen-plakaten, instruksen for lærerne i overgangsdistriktene fra 1898. Formelt var fornorskingspolitikken rettet mot samene avviklet.

Den norske politikken rettet mot samer, kvener og skogfinner tok ulike retninger fra starten av 1960-årene. Men med unntak av Indre Finnmark, der det fra 1967 ble gitt lese- og skriveopplæring på samisk, ble mye av fornorskingspolitikken i praksis likevel videreført frem til midten av 1980-årene også overfor samene. Det ble et gap mellom det Stortinget hadde vedtatt, og det som ble praktisert. Ut over 1970-tallet bevilget staten midler til en rekke samiske kulturformål, som til De samiske Samlinger i Karasjok, landets første allmenne samiske museum.

På samme tid ble reindriftssamenes driftsformer og rettsoppfatninger gjennom en ny reindriftslov (1978) og reindriftsavtale (1976) forsøkt integrert i det nasjonale politiske og økonomiske systemet. Dette skulle få store konsekvenser både når det gjaldt fornorsking og rettighetsforhold. Det kystnære fisket også i de sjøsamiske områdene hadde lenge vært under hardt press. Fiskeripolitiske reguleringer muliggjorde rovdrift i fjordene i Nord-Troms og Finnmark på 1960- og 1970-tallet, noe som førte til en rekke protester fra lokale fiskarlag og kommunestyrer.

For myndighetene ble Altasaken et tidsskille som førte til en endret bevissthet i politikk og rundt den manglende oppfølgingen av tidligere stortingsvedtak. Det samepolitiske feltet ble utvidet fra i hovedsak å ha dreid seg om språk- og skolepolitikk og delvis næringspolitikk, til også å omfatte territorielle rettigheter og etter hvert samisk selvstyre. Urfolksbegrepet fikk en sterk symbolsk betydning under de nye forutsetningene for samepolitikken.

Under de dramatiske hendelsene i Alta som følge av Stortingets vedtak om å bygge ut vassdraget, nedsatte regjeringen to utvalg for å utrede samepolitikken, Samerettsutvalget og Samekulturutvalget. Den første innstillingen fra Samerettsutvalget i 1984, la grunnen for sameloven av 1987 og en egen paragraf i Grunnloven i 1988 som påla myndighetene å legge til rette for at samene som folkegruppe kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Med opprettelsen av Sametinget (1989) fikk samene et folkevalgt representativt organ. Det ble åpnet av kong Olav 5 i 1989. Spørsmål om samenes rett til selvbestemmelse og rettigheter til land og vann fikk større oppmerksomhet. Året etter var Norge det første land i verden som ratifiserte ILO-konvensjon nr. 169, og som derved ytterligere forpliktet seg folkerettslig overfor samene. Samekulturutvalget kom med flere innstillinger der det viktigste resultatet var at samiske språkrettighetene ble inntatt i sameloven i 1990.

For kvenene og skogfinnene hersket det nærmest minoritetspolitisk taushet frem til 1990-tallet, til tross for at de to folkegruppene ikke var usynlige. Skogfinnene hadde allerede under krigen markert sin kultur og historie gjennom historielag og lokalmuseer. Fra 1950-tallet fattet media og forfattere interesse især for det som ble oppfattet som eksotiske sider ved kulturen. Utover på 1970- og 80-tallet vokste interessen for utforsking av de særegne trekkene ved kulturen, som svijordbruket og røykovnsstuene. Også egne finnskogdager ble arrangert, med symbolsk årlig erklæring av «republikken Finnskogen».

Kvenene ble omtalt på 1960-tallet av finske studenter på feltarbeid i Nord-Troms og Finnmark på jakt etter spor av den gamle kvenske kulturen, og av enkelte norske forfattere. På 1970-tallet ble forskning om kvenene et anliggende særlig ved Universitetet i Tromsø og Distriktshøgskolen i Alta. Samtidig fattet Norsk kulturråd interesse for kvenene. Både i Nordisk ministerråd og i Nordisk råd ble det reist spørsmål fra finske representanter om norsk politikk overfor kvenene. Det ble ikke oppnådd stort annet enn enkelte forsøksordninger i skolen med undervisning i finsk. I den grad myndighetene var imøtekommende, foretrakk de finsk framfor kvensk i skolen.

På 1980-tallet kom gjennombruddet for kvensk organisering, først med en lokal kvenforening i Børselv i 1984, så med etableringen av Norske kveners forbund i 1987. I det etnopolitiske programmet som ble skissert, var kravet om anerkjennelse av kvensk og av kvenene som nasjonal minoritet grunnleggende. Den kvenske organiseringen var inspirert både av den samiske organiseringen og av den mobiliseringen som siden tidlig på 1970-hadde funnet sted blant tornedalsfinnene, med sin sterke vektlegging av språket, meän kieli, «vårt språk».

Ved begynnelsen av 1900-tallet var myndighetene sterkt reserverte overfor en egen politikk overfor kvenene og skogfinnene. For skogfinnenes vedkommende var det en rådende oppfatning at de ikke lenger utgjorde en egen folkegruppe. For kvenenes vedkommende var holdningen at de utgjorde en innvandrergruppe uten krav på særtiltak. Dessuten ble det åpent argumentert fra myndighetshold at samepolitikken hadde forrang.

Et omslag kom i 1995. Da inviterte Europarådet Norge til å signere en ny konvensjon, Rammekonvensjonen om beskyttelse av nasjonale minoriteter. Omtrent alle medlemslandene sluttet seg til, også Norge. Norge fulgte opp med ratifikasjon i 1999, med virkning fra samme år. Norge valgte også å «erklære» hvilke minoriteter i landet som ble inkorporert, og blant disse var kvenene/norskfinnene og skogfinnene, i tillegg til jødene, taterne (romanifolk) og sigøynerne (rom). Dermed hadde skogfinnene fått en formell status som nasjonal minoritet, og kvenene hadde tatt steget fra å bli regnet som innvandrere, til kategorien nasjonal minoritet.

I 1992 vedtok Europarådet Den europeiske pakten om regions- og minoritetsspråk, som Norge ratifiserte i 1993, med virkning fra 1998. Samisk ble omfattet av Minoritetsspråkpaktens høyeste nivå («del III»), mens kvensk fikk en mindre omfattende beskyttelse («del II»). I 2005 godkjente regjeringen kvensk som minoritetsspråk i Norge, etter en lengre debatt om kvensk var å regne som en finsk dialekt eller som et eget språk.

Ved inngangen til 2000-tallet hadde det blitt tatt et endelig oppgjør med fornorskingspolitikken overfor samene, kvenene og skogfinnene. Men dette betyr ikke at fornorskingen var tilbakelagt som prosess i samfunnet og som en stadig tilbakevendende utfordring for ivaretakelse og utvikling av folkegruppenes språk, kultur og samfunnsliv. Det gjenstår imidlertid store utfordringer når det gjelder å gjennomføre den aktive språk- og minoritetspolitikken som det synes å være politisk enighet om. Dette kan ses som fornorskingens konsekvenser.

1.2.2 I skyggen av fornorskingen – konsekvenser av fornorskingspolitikk og urett

Fornorskingspolitikken fikk alvorlige konsekvenser for samer, kvener og skogfinner. Nedvurderingen av samisk, kvensk og skogfinsk språk og kultur førte til språk- og kulturtap og også kunnskapsløshet om gruppene i befolkningen. Prosesser som har bidratt til fornorsking og samtidige samfunnsendringene har ført til press også på tradisjonelle næringer.

Da fornorskingspolitikken ble avviklet, ble likevel mange av handlingsmønstrene, holdningene og samfunnsstrukturene som fornorskingspolitikken hadde bidratt til, videreført. Samfunnsprosesser som førte til fornorsking stoppet altså ikke opp. Prosesser som endringer i næringsveier og sysselsetting, endret bosettingsmønster, herunder sentralisering og urbanisering, arealinngrep og infrastrukturutbygging, begrensninger i tradisjonell naturforvaltning, utbygging av ulike typer av velferdsordninger og utdanningsrevolusjonen, kombinert med en avventende eller helt passiv holdning til etnisk mangfold, har hatt betydelige fornorskende virkninger. I tillegg har mangelen på implementering av politikk og regelverk som skulle sikre eller styrke minoritetene, fått fornorskende konsekvenser.

Et viktig eksempel på det siste er at mange barn og foreldre hvert år opplever at retten til undervisning i og på samisk og i kvensk i grunnskolen ikke er på plass ved skolestart. Rettighetene er lovfestet og støttes med statlig finansiering. Flere kommuner erkjenner at de ikke greier å oppfylle lovpålagte krav til undervisningen og peker på at hovedutfordringen er at de ikke har nok personell med samisk og kvensk kompetanse. En del foreldre opplever at undervisningen ikke blir igangsatt eller at undervisningen er mangelfull på grunn av mangel på læremidler eller dårlig organisering.

Arven etter fornorskingspolitikken har ført til at minoritetene ofte blir sett ned på og utsatt for mobbing, hatprat, trakassering og til dels diskriminering i møte med majoritetsbefolkningen. Kommisjonens gransking viser at samer fortsatt opplever diskriminering. Den utbredte diskrimineringen av gruppene er et alvorlig samfunnsproblem.

Fornorskingen har også blitt omtalt som et historisk traume som kan ha forårsaket en vedvarende belastning i de berørte miljøene. Dette kan igjen ha bidratt til at helsetilstanden til minoritetene er noe dårligere enn hos majoritetsbefolkningen, og reindriftsutøvere synes særlig å møte helsemessige utfordringer. Dette til tross for at det har vært søkelys på å forbedre helse- og sosialtjenestene til den samiske befolkningen siden 1990-tallet.

Myndighetene har ikke tatt tilsvarende initiativ overfor kvenene eller skogfinnene. Det mangler undersøkelser om behov for likeverdige helsetjenester for kvener/norskfinner, skogfinner og samer. De kommunale helse- og sosialtjenestene, også i de fleste forvaltningskommunene for samisk språk, mangler samisk kultur- og språkkompetanse, og brukerne er misfornøyde med organiseringen av de samiske spesialisthelsetjenestene. Det er i tillegg liten bevissthet i kommunene om brukerens eller pasientens bakgrunn generelt.

Barnevernet har ikke blitt brukt målbevisst for å fornorske barn, men har likevel bidratt til å usynliggjøre kvenske, samiske og skogfinske barn og har dermed virket fornorskende. Dette gjelder ikke minst ved at barn har blitt plassert i norske familier og i norskspråklige institusjoner der de har tapt språk og kulturell tilknytning.

1.2.3 Forsoning og forsoningstiltak

Kommisjonen skal, blant annet gjennom å formidle kunnskap om fornorskingshistorien og dens konsekvenser, foreslå tiltak og berede grunnen for videre forsoning i samfunnet, forstått som en gjensidig prosess der flere parter deltar. Kommisjonen foreslår både videreføring og styrking av eksisterende tiltak og nye tiltak for videre forsoning.

1.3 Avslutning

Kommisjonen håper at selve rapporten vil øke kunnskapsgrunnlaget i hele befolkningen, og at forslagene til tiltak vil bli fulgt opp som bidrag i en fortsatt forsoningsprosess. Dette blir en utfordring for både Stortinget og for nasjonale, regionale og lokale myndigheter og resten av samfunnet. Kommisjonen takket Stortinget som vedtok å iverksette en granskning av fornorskingen og dens konsekvenser, og som ønsket at rapporten skulle kunne bidra til forsoning og bøte på urett.

Kommisjonen overleverte sammen med rapporten de eksterne utredningene, 13 kunstverk og kommisjonens arkiv.