1.1 Innledning

Stortinget ble 8. desember 2023, gjennom Prop. 34 S (2023–2024) Tillegg til Prop. 30 S (2023–2024) om ny saldering av statsbudsjettet 2023 (Nasjonal sikkerhetsmyndighet og ny saldering), gjort kjent med at NSM i forbindelse med innflytting i nye lokaler i Snarøyveien 36 hadde tatt opp et ulovlig lån på til sammen 200 mill. kroner. Det ble i proposisjonen fremmet forslag om å øke bevilgningen til NSM for å kunne tilbakebetale lånet.

Justis- og beredskapsminister Emilie Mehl sendte samme dag ut en pressemelding der det fremkom at direktøren for NSM hadde bedt om å få fratre med umiddelbar virkning, noe som ble akseptert av departementet. Det fremgikk videre at lånet utgjorde et brudd på gjeldende lover og regelverk, blant annet Grunnlovens bestemmelse om Stortingets bevilgende myndighet. Låneopptaket var også i strid med sentrale punkter i statens budsjett- og økonomiregelverk. Justis- og beredskapsministeren viste til at saken ville bli gjenstand for en ekstern gjennomgang, og at departementet ville gjennomgå egne rutiner for økonomi- og etatsstyring av NSM og rutiner for behandling av leiesaker.

1.2 Justis- og beredskapsministerens redegjørelser 16. januar og 7. mars 2024

Justis- og beredskapsminister Emilie Mehl ba om å få holde en redegjørelse for Stortinget om saken. Redegjørelsen ble holdt 16. januar 2024 og følger som vedlegg til innstillingen.

Statsråden redegjorde innledningsvis for at det fortsatt var mange spørsmål og uavklarte forhold, og at regjeringen 15. desember hadde nedsatt et uavhengig utvalg som skulle bidra til å opplyse saken.

Hun varslet at hun ville komme tilbake til Stortinget når utvalget hadde lagt frem sin rapport 1. mars 2024, og at det var naturlig at rapporten ble oversendt til kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Statsråd Emilie Mehl holdt en ny redegjørelse for Stortinget 7. mars 2024, der hun orienterte om sentrale funn fra utvalgets rapport. Redegjørelsen følger som vedlegg til innstillingen.

1.3 Granskingsutvalgets rapport

Regjeringen satte 15. desember 2023 ned et eksternt utvalg. Utvalget skulle gjennomgå og vurdere saksbehandlingen og beslutningsprosesser i Nasjonal sikkerhetsmyndighet i forbindelse med inngåelsen av leieavtale og tilknyttede låneavtaler i Snarøyveien 36 samt noen tilknyttede problemstillinger. Utvalget ble bedt om å fremme forslag til tiltak og anbefalinger det mente var nødvendige.

Utvalget ble ledet av tidligere finansråd Svein Gjedrem og bestod for øvrig av tidligere riksadvokat Tor-Aksel Busch og administrerende direktør i Revisorforeningen Karen Kvalevåg.

Rapporten «NSMs leie av Snarøyveien 36» ble overlevert justis- og beredskapsministeren 1. mars 2024.

Utvalget vurderte i tråd med sitt mandat også berørte departementers styring og oppfølging av NSM i leiesaken og Statsbyggs rolle.

Videre vurderte utvalget forholdet til relevante lover og regelverk som Grunnloven § 75 bokstav b og lov om Statens pensjonsfond § 7 annet ledd om adgangen til å oppta lån, Grunnloven § 75 bokstav d om Stortingets bevilgende myndighet samt bevilgningsreglementet, anskaffelsesregelverket og regnskapsregler.

Utvalget pekte i rapporten særlig på følgende punkter ved Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging:

• JD burde ha satt seg bedre inn i den økonomiske og administrative styringen av og i NSM ved overføringen fra FD i 2019.

• Ved ansettelse av ny leder i NSM ble det lagt vekt på evne til å utvikle de faglige leveransene fra organisasjonen og gjøre virksomheten og de samfunnshensynene den skulle ivareta, synlige. JD burde ha forsikret seg om – eventuelt ved egnet opplæring – at ny leder var rustet til å styre virksomheten løpende, herunder kontrollere NSMs økonomi.

• JD burde satt seg godt inn i hvilken rådgivning Statsbygg gir i hele prosessen fra å hente inn tilbud og til å inngå leiekontrakter og påsett at Statsbyggs tjenester ble brukt. Kravet framgikk riktignok av oppdragsbrevet fra JD til NSM i oktober 2022. Men det ble ikke fulgt godt nok opp senere.

• JD kunne ha bidratt til fortgang i saksbehandlingen i 2021 og fulgt saken jevnlig opp i de faste etatsstyringsmøtene med NSM.

• JD burde fulgt bedre opp sitt eget oppdragsbrev av oktober 2020 og bedt om og vurdert leiekontrakten.

Utvalget kom med følgende tilrådinger:

«Utvalget har mottatt informasjon som gir grunnlag for tilrådinger på NSMs og flere departementers områder og om enkelte endringer i praksis, regelverk og retningslinjer.

NSM må så snart som mulig gjennomgå styrings- og forvaltningspraksis i organisasjonen og sørge for:

• rutiner slik at informasjonsplikten til departementet blir oppfylt

• god økonomi- og forvaltningskompetanse i ledelsen

• tydeligere og mer oversiktlig fullmaktstruktur og bedre samlet oversikt og kontroll

• å følge utredningsinstruksens regler for god saksbehandling

• at de enkelte investeringstransaksjonene faktureres og bokføres riktig.

Utvalget tilrår at det iverksettes en ekstern gjennomgang av NSM, se nedenfor.

På Justis- og beredskapsdepartementets område:

• Utvalget mener at leiesaken har avdekket svakheter i de administrative og økonomiske funksjonene i NSM, herunder fullmaktstrukturen. Dette er nå i endring i NSM. JD bør raskt følge opp dette arbeidet.

• Utvalget har merket seg at JD ikke nøye fikk vurdert NSMs samlede virksomhet og organisasjon i 2019 da ansvaret ble overført fra FD. Det tilrås en ekstern gjennomgang av denne viktige samfunnsinstitusjonen og hvor godt den fungerer.

På Justis- og beredskapsdepartementets og Finansdepartementets områder:

• Utvalget har merket seg at NSM flere ganger i året fremmer forslag til nye satsinger. Slik praksis svekker den økonomiske styringen av, og i, etaten, inviterer til sløsing og gir lavere produktivitet. Utvalget tilrår departementene generelt – og JD spesielt – å skjerpe budsjettdisiplinen og med unntak av særskilte hendelser bare behandle satsingsforslag i de årlige statsbudsjettene.

• Satsingsforslag bør være forankret i en langsiktig plan for utvikling av virksomheten. Departementene må påse at etatene har en plan slik også økonomiregelverket sier.

På Finansdepartementets område:

• Bestemmelsen i FINs rundskriv R-110, punkt 2.3 om fullmakt til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettår sier som ett av tre vilkår: «Utgiftene i forbindelse med avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden.» Her bør det tilføyes: «og uten at tjenesteproduksjonen svekkes». FIN bør også avgrense hvilke tjenester og utstyr som kan finansieres ved leie.

På Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets område, statens eie og leie av bygg:

• Formålsbygg, statlig eie, bør benyttes når staten har et sikkert, langsiktig og stort arealbehov. Slike bygg bør også benyttes når det er særskilte sikkerhetsbehov som utløser store investeringer i forhold til størrelsen av en eventuell leiekontrakt og virksomhetens budsjett.

• Når et leiebygg må tilpasses med en stor investering, bør investeringen finansieres direkte gjennom bevilgning og ikke gjennom framtidig leie.

• Ordningen for brukerfinansierte prosjekter (kurantordningen) i statsbudsjettet bør endres slik at den kan finansiere større tilpasninger i leiebygg, og rammen i Stortingets investeringsfullmakt for ordningen bør foreslås satt noe opp. For slike investeringer vil Statsbygg stå som ansvarlig og ta leie.

• Bygge- og leiesaksinstruksen, som blir vedtatt ved kongelig resolusjon, bør inkludere at Statsbygg skal brukes som rådgiver ved inngåelse av større leiekontrakter og at deres retningslinjer for leiekontrakter skal følges av alle statlige virksomheter.»

1.4 Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1: låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM)

Riksrevisjonen overleverte 30. april 2024 Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1: Låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) til Stortinget.

Bakgrunnen var at Riksrevisjonen, etter at Dokument 1 (2023-2024) var lagt frem, fikk kunnskap om et ulovlig låneopptak hos NSM.

Revisjonsberetningen til NSM ble avlagt 2. juni 2023. Riksrevisjonen var ikke kjent med forholdene i NSM da Dokument 1 (2023-2024) ble sendt til Stortinget i oktober 2023, men ble først kjent med saken gjennom media i desember 2023. Gjedrem-utvalget som la frem sin rapport 1. mars 2024, avdekket forhold som NSM ikke hadde redegjort for i årsregnskapet eller orientert Riksrevisjonen om. Riksrevisjonen har på denne bakgrunn besluttet å trekke den opprinnelige revisjonsberetningen og avlegge en ny revisjonsberetning for 2022.

Riksrevisjonens konklusjoner

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har inngått et lån uten Stortingets samtykke og i strid med bevilgningsreglementet

• Det er ikke opplyst om låneforpliktelser i årsregnskapet

• Verken departementet eller NSM har informert Riksrevisjonen om låneforpliktelsen

• Justis- og beredskapsdepartementet har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp NSMs flytting og leieavtalen i sine etatsstyringsmøter.

NSM har inngått et lån uten Stortingets samtykke og i strid med bevilgningsreglementet

Det er bare Stortinget som kan bevilge midler for å dekke statlige utgifter. Ved å inngå låneavtalen har NSM brutt Grunnloven § 75 d og Bevilgningsreglementet § 6 første ledd. NSM kan ikke påta seg forpliktelser som krever utbetaling i senere budsjettår uten samtykke fra Stortinget. Slikt samtykke ble ikke gitt.

Det er ikke opplyst om låneforpliktelser i årsregnskapet

Statlig økonomiregelverk stiller krav til tilleggsopplysninger i årsregnskapet der det er nødvendig for å gi et dekkende bilde av virksomhetens økonomiske forhold. NSM har ikke omtalt det inngåtte lånet i sine regnskapsoppstillinger.

Statlig økonomiregelverk stiller videre krav til at virksomhetsleder skal bekrefte at årsregnskapet gir et dekkende bilde og er avlagt i tråd med aktuelt regelverk. Låneavtalen er heller ikke omtalt i ledelseskommentaren.

Verken departementet eller NSM har informert Riksrevisjonen om låneforpliktelsen

Riksrevisjonen har årlige kontaktmøter med Justis- og beredskapsdepartementet, hvor det utveksles informasjon om relevante saker og risikoer. De stramme økonomiske rammene og utfordringene i NSM i den forbindelse, var ikke tema på det årlige møtet 24. august 2023.

NSM informerte ikke Riksrevisjonen om låneopptaket verken i møter, i uformell dialog eller skriftlig. I møter både i 2022 og 2023 opplyste NSM til Riksrevisjonen at leie av nye lokaler skulle skje innenfor NSMs budsjettramme.

Da saken ble kjent i media, opplyste NSM til Riksrevisjonen at de ikke anså at informasjonen om lånet var relevant for regnskapet for 2022.

Justis- og beredskapsdepartementet ble kjent med låneavtalen 1. november 2023. Låneavtalen ble offentlig kjent 8. desember 2023. Justis- og beredskapsdepartementet informerte formelt Riksrevisjonen i møte 11. desember 2023.

Justis- og beredskapsdepartementet har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp NSMs flytting og leieavtalen i sine etatsstyringsmøter

Overordnet departement skal følge opp at virksomheten gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer. Videre skal departementet følge opp at ressurser brukes effektivt, at relevant og pålitelig resultatinformasjon rapporteres og at virksomheten har forsvarlig internkontroll.

Riksrevisjonen gjennomgår referatene fra etatsstyringsmøter mellom departement og virksomhet. Flytting og leie av lokaler er en beslutning med store økonomiske konsekvenser, spesielt for en etat som NSM som er underlagt sikkerhetsloven. Referatene fra etatsstyringsmøtene mellom Justis- og beredskapsdepartementet og NSM i 2022 og 2023 reflekterer i liten grad dette.

Riksrevisjonens overordnede vurdering

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at det er inngått en ulovlig låneavtale for å finansiere NSMs framtidige behov for lokaler, og at Justis- og beredskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp flytting og låneavtalen i sine etatsstyringsmøter.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet:

• sørger for at NSM har en forsvarlig økonomiforvaltning og den nødvendige kompetansen og forståelsen for kravene i økonomiregelverket

• stiller krav til NSM om, så raskt som mulig, å ta i bruk statlige regnskapsstandarder ved utarbeidelsen av sitt virksomhetsregnskap for å få et bedre grunnlag for departementets og NSMs budsjett- og økonomistyring

• informerer Riksrevisjonen tidsriktig om forhold av betydning for revisjonen og gjør de underliggende etatene oppmerksom på den plikt de har til å gi Riksrevisjonen all informasjon som er nødvendig for Riksrevisjonens revisjon og kontroll.