Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Redegjørelser av justis- og beredskapsministeren om NSM-saken og Riksrevisjonens gjennomgang av Låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM)

Dette dokument

  • Innst. 316 S (2023–2024)
  • Kildedok: Redegjørelser av justis- og beredskapsministeren om NSM- saken og Dokument 1 (2023–2024) –Tillegg 1
  • Utgiver: kontroll- og konstitusjonskomiteen
  • Sidetall: 24

Tilhører sak

Alt om

Gå til alle temaer

Merknad

Klikk HER for vedlegg i pdf

Innhold

Til Stortinget

1. Bakgrunn

1.1 Innledning

Stortinget ble 8. desember 2023, gjennom Prop. 34 S (2023–2024) Tillegg til Prop. 30 S (2023–2024) om ny saldering av statsbudsjettet 2023 (Nasjonal sikkerhetsmyndighet og ny saldering), gjort kjent med at NSM i forbindelse med innflytting i nye lokaler i Snarøyveien 36 hadde tatt opp et ulovlig lån på til sammen 200 mill. kroner. Det ble i proposisjonen fremmet forslag om å øke bevilgningen til NSM for å kunne tilbakebetale lånet.

Justis- og beredskapsminister Emilie Mehl sendte samme dag ut en pressemelding der det fremkom at direktøren for NSM hadde bedt om å få fratre med umiddelbar virkning, noe som ble akseptert av departementet. Det fremgikk videre at lånet utgjorde et brudd på gjeldende lover og regelverk, blant annet Grunnlovens bestemmelse om Stortingets bevilgende myndighet. Låneopptaket var også i strid med sentrale punkter i statens budsjett- og økonomiregelverk. Justis- og beredskapsministeren viste til at saken ville bli gjenstand for en ekstern gjennomgang, og at departementet ville gjennomgå egne rutiner for økonomi- og etatsstyring av NSM og rutiner for behandling av leiesaker.

1.2 Justis- og beredskapsministerens redegjørelser 16. januar og 7. mars 2024

Justis- og beredskapsminister Emilie Mehl ba om å få holde en redegjørelse for Stortinget om saken. Redegjørelsen ble holdt 16. januar 2024 og følger som vedlegg til innstillingen.

Statsråden redegjorde innledningsvis for at det fortsatt var mange spørsmål og uavklarte forhold, og at regjeringen 15. desember hadde nedsatt et uavhengig utvalg som skulle bidra til å opplyse saken.

Hun varslet at hun ville komme tilbake til Stortinget når utvalget hadde lagt frem sin rapport 1. mars 2024, og at det var naturlig at rapporten ble oversendt til kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Statsråd Emilie Mehl holdt en ny redegjørelse for Stortinget 7. mars 2024, der hun orienterte om sentrale funn fra utvalgets rapport. Redegjørelsen følger som vedlegg til innstillingen.

1.3 Granskingsutvalgets rapport

Regjeringen satte 15. desember 2023 ned et eksternt utvalg. Utvalget skulle gjennomgå og vurdere saksbehandlingen og beslutningsprosesser i Nasjonal sikkerhetsmyndighet i forbindelse med inngåelsen av leieavtale og tilknyttede låneavtaler i Snarøyveien 36 samt noen tilknyttede problemstillinger. Utvalget ble bedt om å fremme forslag til tiltak og anbefalinger det mente var nødvendige.

Utvalget ble ledet av tidligere finansråd Svein Gjedrem og bestod for øvrig av tidligere riksadvokat Tor-Aksel Busch og administrerende direktør i Revisorforeningen Karen Kvalevåg.

Rapporten «NSMs leie av Snarøyveien 36» ble overlevert justis- og beredskapsministeren 1. mars 2024.

Utvalget vurderte i tråd med sitt mandat også berørte departementers styring og oppfølging av NSM i leiesaken og Statsbyggs rolle.

Videre vurderte utvalget forholdet til relevante lover og regelverk som Grunnloven § 75 bokstav b og lov om Statens pensjonsfond § 7 annet ledd om adgangen til å oppta lån, Grunnloven § 75 bokstav d om Stortingets bevilgende myndighet samt bevilgningsreglementet, anskaffelsesregelverket og regnskapsregler.

Utvalget pekte i rapporten særlig på følgende punkter ved Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging:

  • JD burde ha satt seg bedre inn i den økonomiske og administrative styringen av og i NSM ved overføringen fra FD i 2019.

  • Ved ansettelse av ny leder i NSM ble det lagt vekt på evne til å utvikle de faglige leveransene fra organisasjonen og gjøre virksomheten og de samfunnshensynene den skulle ivareta, synlige. JD burde ha forsikret seg om – eventuelt ved egnet opplæring – at ny leder var rustet til å styre virksomheten løpende, herunder kontrollere NSMs økonomi.

  • JD burde satt seg godt inn i hvilken rådgivning Statsbygg gir i hele prosessen fra å hente inn tilbud og til å inngå leiekontrakter og påsett at Statsbyggs tjenester ble brukt. Kravet framgikk riktignok av oppdragsbrevet fra JD til NSM i oktober 2022. Men det ble ikke fulgt godt nok opp senere.

  • JD kunne ha bidratt til fortgang i saksbehandlingen i 2021 og fulgt saken jevnlig opp i de faste etatsstyringsmøtene med NSM.

  • JD burde fulgt bedre opp sitt eget oppdragsbrev av oktober 2020 og bedt om og vurdert leiekontrakten.

Utvalget kom med følgende tilrådinger:

«Utvalget har mottatt informasjon som gir grunnlag for tilrådinger på NSMs og flere departementers områder og om enkelte endringer i praksis, regelverk og retningslinjer.

NSM må så snart som mulig gjennomgå styrings- og forvaltningspraksis i organisasjonen og sørge for:

  • rutiner slik at informasjonsplikten til departementet blir oppfylt

  • god økonomi- og forvaltningskompetanse i ledelsen

  • tydeligere og mer oversiktlig fullmaktstruktur og bedre samlet oversikt og kontroll

  • å følge utredningsinstruksens regler for god saksbehandling

  • at de enkelte investeringstransaksjonene faktureres og bokføres riktig.

Utvalget tilrår at det iverksettes en ekstern gjennomgang av NSM, se nedenfor.

På Justis- og beredskapsdepartementets område:

  • Utvalget mener at leiesaken har avdekket svakheter i de administrative og økonomiske funksjonene i NSM, herunder fullmaktstrukturen. Dette er nå i endring i NSM. JD bør raskt følge opp dette arbeidet.

  • Utvalget har merket seg at JD ikke nøye fikk vurdert NSMs samlede virksomhet og organisasjon i 2019 da ansvaret ble overført fra FD. Det tilrås en ekstern gjennomgang av denne viktige samfunnsinstitusjonen og hvor godt den fungerer.

På Justis- og beredskapsdepartementets og Finansdepartementets områder:

  • Utvalget har merket seg at NSM flere ganger i året fremmer forslag til nye satsinger. Slik praksis svekker den økonomiske styringen av, og i, etaten, inviterer til sløsing og gir lavere produktivitet. Utvalget tilrår departementene generelt – og JD spesielt – å skjerpe budsjettdisiplinen og med unntak av særskilte hendelser bare behandle satsingsforslag i de årlige statsbudsjettene.

  • Satsingsforslag bør være forankret i en langsiktig plan for utvikling av virksomheten. Departementene må påse at etatene har en plan slik også økonomiregelverket sier.

På Finansdepartementets område:

  • Bestemmelsen i FINs rundskriv R-110, punkt 2.3 om fullmakt til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettår sier som ett av tre vilkår: «Utgiftene i forbindelse med avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden.» Her bør det tilføyes: «og uten at tjenesteproduksjonen svekkes». FIN bør også avgrense hvilke tjenester og utstyr som kan finansieres ved leie.

På Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets område, statens eie og leie av bygg:

  • Formålsbygg, statlig eie, bør benyttes når staten har et sikkert, langsiktig og stort arealbehov. Slike bygg bør også benyttes når det er særskilte sikkerhetsbehov som utløser store investeringer i forhold til størrelsen av en eventuell leiekontrakt og virksomhetens budsjett.

  • Når et leiebygg må tilpasses med en stor investering, bør investeringen finansieres direkte gjennom bevilgning og ikke gjennom framtidig leie.

  • Ordningen for brukerfinansierte prosjekter (kurantordningen) i statsbudsjettet bør endres slik at den kan finansiere større tilpasninger i leiebygg, og rammen i Stortingets investeringsfullmakt for ordningen bør foreslås satt noe opp. For slike investeringer vil Statsbygg stå som ansvarlig og ta leie.

  • Bygge- og leiesaksinstruksen, som blir vedtatt ved kongelig resolusjon, bør inkludere at Statsbygg skal brukes som rådgiver ved inngåelse av større leiekontrakter og at deres retningslinjer for leiekontrakter skal følges av alle statlige virksomheter.»

1.4 Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1: låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM)

Riksrevisjonen overleverte 30. april 2024 Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1: Låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) til Stortinget.

Bakgrunnen var at Riksrevisjonen, etter at Dokument 1 (2023-2024) var lagt frem, fikk kunnskap om et ulovlig låneopptak hos NSM.

Revisjonsberetningen til NSM ble avlagt 2. juni 2023. Riksrevisjonen var ikke kjent med forholdene i NSM da Dokument 1 (2023-2024) ble sendt til Stortinget i oktober 2023, men ble først kjent med saken gjennom media i desember 2023. Gjedrem-utvalget som la frem sin rapport 1. mars 2024, avdekket forhold som NSM ikke hadde redegjort for i årsregnskapet eller orientert Riksrevisjonen om. Riksrevisjonen har på denne bakgrunn besluttet å trekke den opprinnelige revisjonsberetningen og avlegge en ny revisjonsberetning for 2022.

Riksrevisjonens konklusjoner

  • Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har inngått et lån uten Stortingets samtykke og i strid med bevilgningsreglementet

  • Det er ikke opplyst om låneforpliktelser i årsregnskapet

  • Verken departementet eller NSM har informert Riksrevisjonen om låneforpliktelsen

  • Justis- og beredskapsdepartementet har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp NSMs flytting og leieavtalen i sine etatsstyringsmøter.

NSM har inngått et lån uten Stortingets samtykke og i strid med bevilgningsreglementet

Det er bare Stortinget som kan bevilge midler for å dekke statlige utgifter. Ved å inngå låneavtalen har NSM brutt Grunnloven § 75 d og Bevilgningsreglementet § 6 første ledd. NSM kan ikke påta seg forpliktelser som krever utbetaling i senere budsjettår uten samtykke fra Stortinget. Slikt samtykke ble ikke gitt.

Det er ikke opplyst om låneforpliktelser i årsregnskapet

Statlig økonomiregelverk stiller krav til tilleggsopplysninger i årsregnskapet der det er nødvendig for å gi et dekkende bilde av virksomhetens økonomiske forhold. NSM har ikke omtalt det inngåtte lånet i sine regnskapsoppstillinger.

Statlig økonomiregelverk stiller videre krav til at virksomhetsleder skal bekrefte at årsregnskapet gir et dekkende bilde og er avlagt i tråd med aktuelt regelverk. Låneavtalen er heller ikke omtalt i ledelseskommentaren.

Verken departementet eller NSM har informert Riksrevisjonen om låneforpliktelsen

Riksrevisjonen har årlige kontaktmøter med Justis- og beredskapsdepartementet, hvor det utveksles informasjon om relevante saker og risikoer. De stramme økonomiske rammene og utfordringene i NSM i den forbindelse, var ikke tema på det årlige møtet 24. august 2023.

NSM informerte ikke Riksrevisjonen om låneopptaket verken i møter, i uformell dialog eller skriftlig. I møter både i 2022 og 2023 opplyste NSM til Riksrevisjonen at leie av nye lokaler skulle skje innenfor NSMs budsjettramme.

Da saken ble kjent i media, opplyste NSM til Riksrevisjonen at de ikke anså at informasjonen om lånet var relevant for regnskapet for 2022.

Justis- og beredskapsdepartementet ble kjent med låneavtalen 1. november 2023. Låneavtalen ble offentlig kjent 8. desember 2023. Justis- og beredskapsdepartementet informerte formelt Riksrevisjonen i møte 11. desember 2023.

Justis- og beredskapsdepartementet har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp NSMs flytting og leieavtalen i sine etatsstyringsmøter

Overordnet departement skal følge opp at virksomheten gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer. Videre skal departementet følge opp at ressurser brukes effektivt, at relevant og pålitelig resultatinformasjon rapporteres og at virksomheten har forsvarlig internkontroll.

Riksrevisjonen gjennomgår referatene fra etatsstyringsmøter mellom departement og virksomhet. Flytting og leie av lokaler er en beslutning med store økonomiske konsekvenser, spesielt for en etat som NSM som er underlagt sikkerhetsloven. Referatene fra etatsstyringsmøtene mellom Justis- og beredskapsdepartementet og NSM i 2022 og 2023 reflekterer i liten grad dette.

Riksrevisjonens overordnede vurdering

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at det er inngått en ulovlig låneavtale for å finansiere NSMs framtidige behov for lokaler, og at Justis- og beredskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp flytting og låneavtalen i sine etatsstyringsmøter.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet:

  • sørger for at NSM har en forsvarlig økonomiforvaltning og den nødvendige kompetansen og forståelsen for kravene i økonomiregelverket

  • stiller krav til NSM om, så raskt som mulig, å ta i bruk statlige regnskapsstandarder ved utarbeidelsen av sitt virksomhetsregnskap for å få et bedre grunnlag for departementets og NSMs budsjett- og økonomistyring

  • informerer Riksrevisjonen tidsriktig om forhold av betydning for revisjonen og gjør de underliggende etatene oppmerksom på den plikt de har til å gi Riksrevisjonen all informasjon som er nødvendig for Riksrevisjonens revisjon og kontroll.

2. Komiteens behandling

Komiteen har valgt å behandle redegjørelsene fra justis- og beredskapsministeren og Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1 fra Riksrevisjonen i samme innstilling, jf. Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd, hvor det fremgår at saker som hører sammen så langt som mulig skal tas opp i én og samme innstilling.

Som ledd i behandlingen av saken har kontroll- og konstitusjonskomiteen sendt skriftlige spørsmål til justis- og beredskapsministeren.

Komiteen sendte 12. desember 2023 brev vedrørende NSM-lånet. Det ble vist til at Prop. 34 S (2023–2024) var til behandling i Stortinget, men at komiteen på bakgrunn av sakens art ba om en tilbakemelding på hvordan regjeringen planla å involvere Stortinget når den varslede eksterne gjennomgangen var ferdig. Komiteen ba også om å få oversendt all relevant informasjon som ble innhentet internt, så fort denne var samlet og ferdigstilt, samt en redegjørelse for hvordan regjeringen selv vurderte leie- og låneavtalene, departementets og etatens behandling av disse og øvrige relevante forhold i saken.

Statsråden svarte i brev av 19. desember 2023. Det fremgikk at regjeringen vurderte saken som alvorlig, og at statsråden ønsket å bringe klarhet i alle sider av saken. Det fremgikk blant annet at departementet hadde instruert NSM om å stoppe alle utbetalinger og transaksjoner til avtalen, og at det var iverksatt en gjennomgang av alle husleieavtaler inngått av eller på vegne av NSM de siste ti årene. Statsråden skrev avslutningsvis at hun så frem til å bidra til å opplyse saken for kontroll- og konstitusjonskomiteen, og at hun ville stille seg til disposisjon for å besvare de spørsmålene komiteen måtte ha.

Den 1. mars 2024 fikk komiteen oversendt rapporten fra NSM-utvalget, og 30. april 2024 presenterte Riksrevisjonen Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1: Låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM). I den forbindelse sendte komiteen 3. mai 2024 et nytt brev til justis- og beredskapsministeren med følgende spørsmål:

«Hvilket ansvar mener statsråden at hun har i denne saken?».

Av svarbrevet datert 10. mai 2024 fremgikk det blant annet:

«NSM har et svært viktig samfunnsoppdrag, og en sentral rolle i det forebyggende sikkerhetsarbeidet. NSM skal beskytte våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Som justis og beredskapsminister har jeg det overordnede konstitusjonelle, administrative og budsjettmessige ansvaret for NSM. Ansvaret for den faglige etatsstyringen er delt mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet.»

Korrespondansen følger vedlagt denne innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kari Henriksen, Frode Jacobsen og Kirsti Leirtrø, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, fra Venstre, Grunde Almeland, og fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, viser til redegjørelser fra justis- og beredskapsminister Emilie Mehl holdt henholdsvis 16. januar og 7. mars 2024, samt til korrespondanse mellom komiteen og Justis- og beredskapsdepartementet og rapporten fra Gjedrem-utvalget. Komiteen viser videre til Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1: Riksrevisjonens gjennomgang av Låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM).

Komiteen er av den oppfatning at NSMs låneopptak er en unik hendelse i nyere norsk forvaltningshistorie og et alvorlig brudd på statens bevilgningsreglement og økonomiregelverk samt på Grunnlovens regler for opptak av lån på statens vegne.

Komiteen understreker at det etter Grunnloven § 75 b tilligger Stortinget å åpne lån på rikets kreditt.

Komiteen viser til at det tilligger Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité å føre kontroll med regjeringen og forvaltningen, og komiteen vil i det følgende knytte merknader til NSMs rolle og ansvar for feilen, samt Justis- og beredskapsdepartementets rolle og ansvar. Det vil også knyttes merknader til regjeringens håndtering og oppfølgning etter at det ulovlige lånet ble oppdaget. Komiteen vil også kommentere Gjedrem-utvalgets forslag til justeringer.

Komiteen gjør oppmerksom på at det parallelt med komiteens arbeid ble iverksatt egne, uavhengige undersøkelser av sakskomplekset fra Riksrevisjonens side, herunder ny gjennomgang av NSMs regnskaper, jf. Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1.

NSMs rolle og ansvar

Lovligheten av avtalen og kostnadsoverskridelser

Komiteen vil bemerke at både Justis- og beredskapsdepartementet og det eksterne granskningsutvalget (heretter Gjedrem-utvalget) har konkludert med at avtalen mellom NSM og Norwegian Property ASA i realiteten var et lån på inntil 200 mill. kroner, og at dette låneopptaket var ulovlig.

Komiteen viser i denne sammenheng til Gjedrem-utvalget, som på side 54 i sin rapport skriver:

«Et statlig forvaltningsorgan har ikke fullmakt til å ta opp lån for å finansiere utgifter. Det gjelder selv om det skulle være mulig å tilbakebetale lånet innenfor uendret budsjettramme i en gitt låneperiode. Å ta opp lån for å finansiere statlige utgifter er brudd på Grunnloven § 75 bokstav d som sier at Stortinget skal bevilge pengene som trengs til statsutgiftene. Etter samme bestemmelse bokstav b kan bare Stortinget åpne lån på rikets kreditt. Å inngå forpliktelser om utbetaling i senere budsjettår uten samtykke fra Stortinget er brudd på Stortingets bevilgningsreglement § 6 første ledd.»

Komiteen deler dette synet.

Komiteen vil videre bemerke at NSM, uavhengig av lånets lovlighet, også manglet budsjettdekning for å håndtere de finansielle kostnadene. Dette bygget på urealistiske forventinger om – og forskuttering av – budsjettøkninger, men skyldes også betydelige feil i selve kostnadsberegningene. Gjedrem-utvalget har videre avdekket flere antatte brudd på den såkalte bygge- og leiesaksinstruksen.

Komiteen viser videre til at det ulovlige lånet synes delvis motivert av et ønske fra NSM om å finansiere egne satsingsforslag som Justis- og beredskapsdepartementet avviste i de ordinære budsjettprosessene, blant annet modernisering av og kapasitetsøkning på NSMs IKT-utstyr. Dette utgjør en omgåelse av regjeringens og Stortingets politiske prioriteringer.

Komiteen mener samlet sett at disse forholdene utgjør en alvorlig svikt i ledelsens styring av virksomheten. Komiteen understreker at ledelsen i enhver statlig virksomhet har ansvaret for å gjennomføre aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og fastsatte mål og prioriteringer fra departementet.

NSMs kommunikasjon med overordnet departement

Komiteen viser videre til at gjeldende instruks fra Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet til NSM er at NSM «på eget initiativ og uten unødig opphold [skal] informere FD og JD om saker av særlig viktighet, eller av prinsipiell eller politisk karakter innenfor sitt ansvarsområde». Etiske retningslinjer for statstjenesten sier at «statsansatte skal alltid gi korrekte og tilstrekkelige opplysninger, enten det er til andre myndigheter, selskaper, organisasjoner eller innbyggere».

Komiteen bemerker at NSM, til tross for gjeldende instrukser, signerte låneavtalen med Norwegian Property ASA før de hadde fått endelig tilbakemelding fra Justis- og beredskapsdepartementet og Kommunal- og distriksdepartementet. Avtaleutkastet ble også vesentlig endret etter at det var sendt fra NSM til Justis- og beredskapsdepartementet. NSMs ledelse unnlot også å nevne endringene i møter med Justis- og beredskapsdepartementet.

Komiteen mener dette utgjør et klart brudd på informasjonsplikten overfor overordnet departement.

Komiteen viser til Gjedrem-utvalgets rapport side 57:

«Endringene er av en slik karakter at normale saksbehandlingsprinsipper i forvaltningen tilsier at overordnet departement skulle vært informert. Det utkastet som NSM hadde sendt til JD var etter de nevnte endringene villedende.

Da de sviktende økonomiske forutsetningene for inngåelse av leiekontrakten ble oppdaget internt i NSM 10. mai 2023, lot NSM være å informere departementet. Det ble heller ikke nevnt på møtet med JD 11. mai samme år hvor de diskuterte å utløse opsjonen på femte etasje.

Utvalget bemerker at ved undertegnelse av leiekontrakten diskuterte ledelsen bare risikoen for direktøren ved å undertegne før JD hadde gitt klarsignal, og ikke risikoen ved de de økonomiske forutsetningene og selve låneavtalen. Dette er det vanskelig å forstå.»

Justis- og beredskapsdepartementets rolle og ansvar

Komiteen mener at NSM og etatsledelsen bærer det primære ansvaret for det ulovlige lånet som ble tatt opp. Det har likevel vært på sin plass å vurdere om Justis- og beredskapsdepartementet har utført sin rolle som overordnet departement tilstrekkelig aktsomt og i tråd med kravene til departementenes plikt til å gjennomføre stortingsvedtak.

Komiteen viser til Finansdepartementets brev av 29. november 2023 til Justis- og beredskapsdepartementet, der det fremgår:

«Basert på forelagt dokumentasjon er FINs vurdering at det også påhviler JD et ansvar i saken, og at spørsmål og tettere oppfølging fra etatsstyrer på et tidligere tidspunkt kunne ha bidratt til å avdekke, og ev. avverge, regelbrudd i saken.»

Komiteen viser til at det ble en del av Gjedrem-utvalgets mandat å undersøke Justis- og beredskapsdepartementets rolle og ansvar i sakskomplekset.

Departementets kjennskap til NSM-ledelsens økonomiske og administrative kompetanse og kapasitet

Komiteen viser til at Gjedrem-utvalget konkluderer med at Justis- og beredskapsdepartementet allerede i 2019 burde skaffet seg bedre kjennskap til organisasjonens faglige og administrative kompetanse og kapasitet, da de fikk ansvaret for virksomheten, og ved lederskiftet i 2021 vurdert å gi NSM-lederen nødvendig økonomisk og administrativ opplæring.

Departementets oppfølgning av kontraktsinngåelsen

Komiteen merker seg at Gjedrem-utvalget mener at Justis- og beredskapsdepartementet burde fulgt opp både kontraktsprosessen og den inngåtte kontrakten grundigere. Utvalget peker på at de burde påsett at Statsbygg ble involvert som rådgiver i hele prosessen, i tråd med gjeldende instrukser. De peker for eksempel på at NSM nevnte «dialog» med Statsbygg i brev til Justis- og beredskapsdepartementet datert henholdsvis november 2021 og mai 2022, men at departementet aldri undersøkte hva dialogen faktisk inneholdt.

Komiteen merker seg at justis- og beredskapsminister Mehl i redegjørelsen 7. mars 2024 sa seg enig i at bruken av Statsbygg som rådgiver burde vært fulgt opp tettere, og at dette skal sikres i fremtiden.

Komiteen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet i oppdragsbrevet av 2020 satte klare krav om at de selv skulle involveres og kvalitetssikre kontraktsinngåelsen. Denne uteble, ifølge Gjedrem-utvalget, jf. side 69 i rapporten:

«Da JD ba om å få kontrakten, var det utelukkende fordi KDD ba om det. Kontraktsverdien for lokalene på Fornebu som ble signert 1. juni 2022 var større enn NSMs driftsbudsjett i 2022. I tillegg lå det inne en tilleggsinvestering av betydelig størrelse. Til sammen ble verdien av kontraktene over 600 mill. kroner. NSM har begrenset kompetanse på eiendomsforvaltning og leieforhandlinger og hadde tidligere brukt Forsvarsbygg ved inngåelse av leiekontrakter. Ettersom NSM er direkte underlagt JD, var det heller ingen andre som kvalitetssikret kontrakten enn NSM selv. Dersom Statsbygg hadde vært brukt som rådgiver, ville behovet for departementets oppfølging vært mindre. Statsbygg ville likevel sørget for at kontrakten ble forelagt JD før beslutning.

[…]

Etter utvalgets syn har ikke departementet fulgt opp de krav de selv stilte.»

Departementets kontroll med økonomistyringen i NSM

Komiteen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet kritiseres av Gjedrem-utvalget for å ikke ha undersøkt forutsetningene for NSMs bristende budsjettberegninger. Utvalget skriver blant annet på side 70:

«NSMs brev 11. mai 2022 om leiekontrakten i Snarøyveien 36 legger til grunn en betydelig vekst i antall ansatte som noe av bakgrunnen for arealbehovet i det nye leieforholdet. Dette var ikke forankret i JD, og bare rundt 35 av planlagte 90 nye stillinger var inkludert i bevilgningsnivået fra 2022 (etter «Ukrainaproposisjonen» og helårsvirkningen i 2023). Denne forutsetningen om vekst er også lagt til grunn i NSMs beregning av netto leiekostnad i Snarøyveien 36. JD har ikke kommentert forutsetningen om vekst i antall ansatte med tilhørende budsjett i sitt svarbrev 20. juni 2022, selv om det er i strid med instruksen. JD kommenterte heller ikke forutsetningen om uendret bevilgningsnivå i dette brevet.»

Komiteen viser til at justis- og beredskapsminister Mehl i redegjørelsen sier seg enig i at departementet kunne ha fulgt disse forholdene bedre opp, men også understreker at det ikke forelå tegn til dårlig internkontroll i NSM på dette tidspunktet.

Regjeringens håndtering og oppfølgning etter at det ulovlige lånet ble avdekket

Komiteen viser til at regjeringen kort tid etter det ulovlige lånet ble oppdaget, fremmet en proposisjon til Stortinget for å tilbakebetale lånet og bringe uregelmessighetene til opphør.

Komiteen bemerker at regjeringen raskt fikk på plass en midlertidig direktør for NSM etter lederens umiddelbare avgang, og at denne midlertidige lederen er i gang med å følge opp Gjedrem-utvalgets forslag til justeringer, omtalt under.

Komiteen registrerer at regjeringen har gjennomgått alle husleieavtaler inngått av NSM de siste ti årene, og ikke funnet liknende konstruksjon som dette lånet.

Komiteen registrerer også at alle budsjettfullmakter er inndratt fra NSM inntil videre.

Komiteen merker seg at justis- og beredskapsminister Mehl har varslet en ekstern gjennomgang av NSMs samlede virksomhet og organisasjon.

Gjedrem-utvalgets forslag til justeringer

Komiteen viser til at Gjedrem-utvalget har kommet med en rekke forslag til justeringer:

  • 1. NSM må gjennomgå styrings- og forvaltningspraksis.

  • 2. JD bør så snart som mulig få vurdert de administrative og økonomiske funksjonene i NSM, og herunder fullmakter ute i organisasjonen til å pådra utgifter.

  • 3. JD bør vurdere en ekstern gjennomgang av NSM.

  • 4. Det bør vurderes om NSM bør nevnes i sikkerhetsloven.

  • 5. Budsjettstyring gjennom årlige budsjetter. Unngå kontinuerlige budsjettprosesser om tillegg gjennom året.

  • 6. FIN bør tydeliggjøre vilkår for fullmakten om å inngå leieavtaler utover budsjettåret.

  • 7. Statens bygge- og leiestrategi:

    • 7.1 Benytt formålsbygg når staten har et sikkert, langsiktig og stort arealbehov, og også når det kreves særskilte sikkerhetsbehov som utløser store investeringer

    • 7.2 Når et leiebygg må tilpasses på grunn av sikkerhet med videre med en stor investering, bør investeringen finansieres direkte gjennom bevilgning og ikke gjennom framtidig leie

    • 7.3 Ordningen for brukerfinansierte prosjekter (kurantordningen) i statsbudsjettet bør endres slik at den kan finansiere større tilpasninger i leiebygg, og rammen i den årlige investeringsfullmakten fra Stortinget for ordningen settes noe opp

    • 7.4 Bygge- og leiesaksinstruksen, som blir vedtatt ved kongelig resolusjon, bør inkludere at Statsbygg skal brukes som rådgiver ved inngåelse av større leiekontrakter og at deres retningslinjer for leiekontrakter skal følges av alle statlige virksomheter

  • 8. Departementene må forsikre seg om at viktige langsiktige leieavtaler er i tråd med regelverket og innenfor budsjettrammene.

Riksrevisjonens Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1

Komiteen viser til Riksrevisjonens Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1: Låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM), som ble offentliggjort og overlevert Stortinget 30. april 2024.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen konkluderer med at NSM – i strid med Grunnloven og bevilgningsreglementet – har inngått et lån uten Stortingets samtykke, at det ikke er opplyst om låneforpliktelser i årsregnskapet, at verken Justis- og beredskapsdepartementet eller NSM har informert Riksrevisjonen om låneforpliktelsen, samt at Justis- og beredskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp NSMs flytting og leieavtalen i sine etatsstyringsmøter.

Komiteen viser til at riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen i pressemeldingen 30. april 2024 uttalte:

«Dette er en svært spesiell sak. Riksrevisjonen har aldri vært borti noe lignende. Det er allerede kjent at NSM har gått langt utover sine fullmakter, men Justis- og beredskapsdepartementet har heller ikke fulgt godt nok opp situasjonen i NSM. Begge deler er kritikkverdig.»

Og videre:

«Jeg vil understreke at også departementet har et ansvar i denne saken. De har ikke fulgt opp NSM godt nok. Når en underliggende virksomhet står i en krevende økonomisk situasjon, må departementet koble seg på. Og de må informere Riksrevisjonen om forhold som har betydning for vårt oppdrag.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, mener det er svært alvorlig når Riksrevisjonen beskriver låneopptaket som et brudd på Grunnloven og riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen fastslår at man aldri tidligere har opplevd noe lignende. Flertallet merker seg den helt særegne situasjonen at Riksrevisjonen velger å trekke sin avsluttede revisjonsberetning for 2022 og utarbeide en ny revisjonsberetning.

Flertallet mener kritikken av NSM som etat og Justis- og beredskapsdepartementet som eier viser alvorlige svakheter i styringen av en stor og meget viktig offentlig etat. Flertallet er bekymret for om departementets mangelfulle oversikt og oppfølging i etatsstyringen også kan innebære svakheter i den øvrige oppfølgingen av NSM. Flertallet understreker at det er justis- og beredskapsministerens ansvar å sikre at etatsstyringen gjennomføres på en god og tillitvekkende måte.

Flertallet ber justis- og beredskapsministeren om å gi Stortinget oppdatert informasjon om status for tiltak som er igangsatt for å bedre situasjonen, og hvilke tiltak regjeringen fremover vil gjennomføre som følge av den alvorlige kritikken NSM og departementet får i Riksrevisjonens dokument.

Komiteen viser til Gjedrem-utvalgets påpekning av departementets mangelfulle etatsstyring av NSM over tid. Komiteen viser til utvalgets påpekning av at Justis- og beredskapsdepartementet burde ha satt seg bedre inn i den økonomiske og administrative styringen av og i NSM ved overføringen fra Forsvarsdepartementet i 2019, og til utvalgets anbefaling om at Justis- og beredskapsdepartementet burde fulgt bedre opp sitt eget oppdragsbrev av oktober 2020 og bedt om å få vurdert leiekontrakten. Komiteen viser videre til at Gjedrem-utvalget påpeker:

«Samlokaliseringen og utredningen av arealbehov for NSM er i svært liten grad reflektert i referater fra etatsstyringsmøter med JD og FD. Denne saken er henvist til egne møter uten referater. Utvalget er kjent med at det har vært noen slike møter, blant annet rundt årsskiftet 2020/2021, men det foreligger ikke en felles, omforent oppsummering fra møtene.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne, understreker at departementets oppfølging av NSM over tid må sees i lys av manglende oppfølging av oppdragsbrevet fra oktober 2020, og at møtene som ble gjennomført i etterkant, mangler en felles omforent oppsummering.

Komiteen viser til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen 3. mai og svarbrev fra justis- og beredskapsministeren 10. mai 2024. Statsråden viser i sitt svar til de tiltak som er igangsatt for å rydde opp i den ulovlige låneavtalen NSM har inngått, og forsikrer komiteen om at NSM følges tett opp gjennom månedlige etatsstyringsmøter med spesiell oppmerksomhet på økonomistyring.

Komiteen viser til at statsråden i sitt svarbrev skriver:

«Som justis- og beredskapsminister har jeg det overordnede konstitusjonelle, administrative og budsjettmessige ansvaret for NSM.»

Komiteen registrerer med dette at justis- og beredskapsministeren erkjenner sitt konstitusjonelle ansvar for de feil som er blitt begått i NSM. Komiteen anser dette som en viktig og nødvendig bekreftelse fra statsråden.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til redegjørelsene og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:
I

Redegjørelse av justis- og beredskapsministeren 16. januar 2024 om NSM-saken – vedlegges protokollen.

II

Redegjørelse av justis- og beredskapsministeren 7. mars 2024 om NSM-saken – vedlegges protokollen.

III

Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1 – Riksrevisjonens gjennomgang av Låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 14. mai 2024

Peter Frølich

leder og ordfører