NSMs rolle og ansvar

Lovligheten av avtalen og kostnadsoverskridelser

Komiteen vil bemerke at både Justis- og beredskapsdepartementet og det eksterne granskningsutvalget (heretter Gjedrem-utvalget) har konkludert med at avtalen mellom NSM og Norwegian Property ASA i realiteten var et lån på inntil 200 mill. kroner, og at dette låneopptaket var ulovlig.

Komiteen viser i denne sammenheng til Gjedrem-utvalget, som på side 54 i sin rapport skriver:

«Et statlig forvaltningsorgan har ikke fullmakt til å ta opp lån for å finansiere utgifter. Det gjelder selv om det skulle være mulig å tilbakebetale lånet innenfor uendret budsjettramme i en gitt låneperiode. Å ta opp lån for å finansiere statlige utgifter er brudd på Grunnloven § 75 bokstav d som sier at Stortinget skal bevilge pengene som trengs til statsutgiftene. Etter samme bestemmelse bokstav b kan bare Stortinget åpne lån på rikets kreditt. Å inngå forpliktelser om utbetaling i senere budsjettår uten samtykke fra Stortinget er brudd på Stortingets bevilgningsreglement § 6 første ledd.»

Komiteen deler dette synet.

Komiteen vil videre bemerke at NSM, uavhengig av lånets lovlighet, også manglet budsjettdekning for å håndtere de finansielle kostnadene. Dette bygget på urealistiske forventinger om – og forskuttering av – budsjettøkninger, men skyldes også betydelige feil i selve kostnadsberegningene. Gjedrem-utvalget har videre avdekket flere antatte brudd på den såkalte bygge- og leiesaksinstruksen.

Komiteen viser videre til at det ulovlige lånet synes delvis motivert av et ønske fra NSM om å finansiere egne satsingsforslag som Justis- og beredskapsdepartementet avviste i de ordinære budsjettprosessene, blant annet modernisering av og kapasitetsøkning på NSMs IKT-utstyr. Dette utgjør en omgåelse av regjeringens og Stortingets politiske prioriteringer.

Komiteen mener samlet sett at disse forholdene utgjør en alvorlig svikt i ledelsens styring av virksomheten. Komiteen understreker at ledelsen i enhver statlig virksomhet har ansvaret for å gjennomføre aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og fastsatte mål og prioriteringer fra departementet.

NSMs kommunikasjon med overordnet departement

Komiteen viser videre til at gjeldende instruks fra Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet til NSM er at NSM «på eget initiativ og uten unødig opphold [skal] informere FD og JD om saker av særlig viktighet, eller av prinsipiell eller politisk karakter innenfor sitt ansvarsområde». Etiske retningslinjer for statstjenesten sier at «statsansatte skal alltid gi korrekte og tilstrekkelige opplysninger, enten det er til andre myndigheter, selskaper, organisasjoner eller innbyggere».

Komiteen bemerker at NSM, til tross for gjeldende instrukser, signerte låneavtalen med Norwegian Property ASA før de hadde fått endelig tilbakemelding fra Justis- og beredskapsdepartementet og Kommunal- og distriksdepartementet. Avtaleutkastet ble også vesentlig endret etter at det var sendt fra NSM til Justis- og beredskapsdepartementet. NSMs ledelse unnlot også å nevne endringene i møter med Justis- og beredskapsdepartementet.

Komiteen mener dette utgjør et klart brudd på informasjonsplikten overfor overordnet departement.

Komiteen viser til Gjedrem-utvalgets rapport side 57:

«Endringene er av en slik karakter at normale saksbehandlingsprinsipper i forvaltningen tilsier at overordnet departement skulle vært informert. Det utkastet som NSM hadde sendt til JD var etter de nevnte endringene villedende.

Da de sviktende økonomiske forutsetningene for inngåelse av leiekontrakten ble oppdaget internt i NSM 10. mai 2023, lot NSM være å informere departementet. Det ble heller ikke nevnt på møtet med JD 11. mai samme år hvor de diskuterte å utløse opsjonen på femte etasje.

Utvalget bemerker at ved undertegnelse av leiekontrakten diskuterte ledelsen bare risikoen for direktøren ved å undertegne før JD hadde gitt klarsignal, og ikke risikoen ved de de økonomiske forutsetningene og selve låneavtalen. Dette er det vanskelig å forstå.»

Justis- og beredskapsdepartementets rolle og ansvar

Komiteen mener at NSM og etatsledelsen bærer det primære ansvaret for det ulovlige lånet som ble tatt opp. Det har likevel vært på sin plass å vurdere om Justis- og beredskapsdepartementet har utført sin rolle som overordnet departement tilstrekkelig aktsomt og i tråd med kravene til departementenes plikt til å gjennomføre stortingsvedtak.

Komiteen viser til Finansdepartementets brev av 29. november 2023 til Justis- og beredskapsdepartementet, der det fremgår:

«Basert på forelagt dokumentasjon er FINs vurdering at det også påhviler JD et ansvar i saken, og at spørsmål og tettere oppfølging fra etatsstyrer på et tidligere tidspunkt kunne ha bidratt til å avdekke, og ev. avverge, regelbrudd i saken.»

Komiteen viser til at det ble en del av Gjedrem-utvalgets mandat å undersøke Justis- og beredskapsdepartementets rolle og ansvar i sakskomplekset.

Departementets kjennskap til NSM-ledelsens økonomiske og administrative kompetanse og kapasitet

Komiteen viser til at Gjedrem-utvalget konkluderer med at Justis- og beredskapsdepartementet allerede i 2019 burde skaffet seg bedre kjennskap til organisasjonens faglige og administrative kompetanse og kapasitet, da de fikk ansvaret for virksomheten, og ved lederskiftet i 2021 vurdert å gi NSM-lederen nødvendig økonomisk og administrativ opplæring.

Departementets oppfølgning av kontraktsinngåelsen

Komiteen merker seg at Gjedrem-utvalget mener at Justis- og beredskapsdepartementet burde fulgt opp både kontraktsprosessen og den inngåtte kontrakten grundigere. Utvalget peker på at de burde påsett at Statsbygg ble involvert som rådgiver i hele prosessen, i tråd med gjeldende instrukser. De peker for eksempel på at NSM nevnte «dialog» med Statsbygg i brev til Justis- og beredskapsdepartementet datert henholdsvis november 2021 og mai 2022, men at departementet aldri undersøkte hva dialogen faktisk inneholdt.

Komiteen merker seg at justis- og beredskapsminister Mehl i redegjørelsen 7. mars 2024 sa seg enig i at bruken av Statsbygg som rådgiver burde vært fulgt opp tettere, og at dette skal sikres i fremtiden.

Komiteen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet i oppdragsbrevet av 2020 satte klare krav om at de selv skulle involveres og kvalitetssikre kontraktsinngåelsen. Denne uteble, ifølge Gjedrem-utvalget, jf. side 69 i rapporten:

«Da JD ba om å få kontrakten, var det utelukkende fordi KDD ba om det. Kontraktsverdien for lokalene på Fornebu som ble signert 1. juni 2022 var større enn NSMs driftsbudsjett i 2022. I tillegg lå det inne en tilleggsinvestering av betydelig størrelse. Til sammen ble verdien av kontraktene over 600 mill. kroner. NSM har begrenset kompetanse på eiendomsforvaltning og leieforhandlinger og hadde tidligere brukt Forsvarsbygg ved inngåelse av leiekontrakter. Ettersom NSM er direkte underlagt JD, var det heller ingen andre som kvalitetssikret kontrakten enn NSM selv. Dersom Statsbygg hadde vært brukt som rådgiver, ville behovet for departementets oppfølging vært mindre. Statsbygg ville likevel sørget for at kontrakten ble forelagt JD før beslutning.

[…]

Etter utvalgets syn har ikke departementet fulgt opp de krav de selv stilte.»

Departementets kontroll med økonomistyringen i NSM

Komiteen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet kritiseres av Gjedrem-utvalget for å ikke ha undersøkt forutsetningene for NSMs bristende budsjettberegninger. Utvalget skriver blant annet på side 70:

«NSMs brev 11. mai 2022 om leiekontrakten i Snarøyveien 36 legger til grunn en betydelig vekst i antall ansatte som noe av bakgrunnen for arealbehovet i det nye leieforholdet. Dette var ikke forankret i JD, og bare rundt 35 av planlagte 90 nye stillinger var inkludert i bevilgningsnivået fra 2022 (etter «Ukrainaproposisjonen» og helårsvirkningen i 2023). Denne forutsetningen om vekst er også lagt til grunn i NSMs beregning av netto leiekostnad i Snarøyveien 36. JD har ikke kommentert forutsetningen om vekst i antall ansatte med tilhørende budsjett i sitt svarbrev 20. juni 2022, selv om det er i strid med instruksen. JD kommenterte heller ikke forutsetningen om uendret bevilgningsnivå i dette brevet.»

Komiteen viser til at justis- og beredskapsminister Mehl i redegjørelsen sier seg enig i at departementet kunne ha fulgt disse forholdene bedre opp, men også understreker at det ikke forelå tegn til dårlig internkontroll i NSM på dette tidspunktet.

Regjeringens håndtering og oppfølgning etter at det ulovlige lånet ble avdekket

Komiteen viser til at regjeringen kort tid etter det ulovlige lånet ble oppdaget, fremmet en proposisjon til Stortinget for å tilbakebetale lånet og bringe uregelmessighetene til opphør.

Komiteen bemerker at regjeringen raskt fikk på plass en midlertidig direktør for NSM etter lederens umiddelbare avgang, og at denne midlertidige lederen er i gang med å følge opp Gjedrem-utvalgets forslag til justeringer, omtalt under.

Komiteen registrerer at regjeringen har gjennomgått alle husleieavtaler inngått av NSM de siste ti årene, og ikke funnet liknende konstruksjon som dette lånet.

Komiteen registrerer også at alle budsjettfullmakter er inndratt fra NSM inntil videre.

Komiteen merker seg at justis- og beredskapsminister Mehl har varslet en ekstern gjennomgang av NSMs samlede virksomhet og organisasjon.

Gjedrem-utvalgets forslag til justeringer

Komiteen viser til at Gjedrem-utvalget har kommet med en rekke forslag til justeringer:

• 1. NSM må gjennomgå styrings- og forvaltningspraksis.

• 2. JD bør så snart som mulig få vurdert de administrative og økonomiske funksjonene i NSM, og herunder fullmakter ute i organisasjonen til å pådra utgifter.

• 3. JD bør vurdere en ekstern gjennomgang av NSM.

• 4. Det bør vurderes om NSM bør nevnes i sikkerhetsloven.

• 5. Budsjettstyring gjennom årlige budsjetter. Unngå kontinuerlige budsjettprosesser om tillegg gjennom året.

• 6. FIN bør tydeliggjøre vilkår for fullmakten om å inngå leieavtaler utover budsjettåret.

• 7. Statens bygge- og leiestrategi:

  • 7.1 Benytt formålsbygg når staten har et sikkert, langsiktig og stort arealbehov, og også når det kreves særskilte sikkerhetsbehov som utløser store investeringer

  • 7.2 Når et leiebygg må tilpasses på grunn av sikkerhet med videre med en stor investering, bør investeringen finansieres direkte gjennom bevilgning og ikke gjennom framtidig leie

  • 7.3 Ordningen for brukerfinansierte prosjekter (kurantordningen) i statsbudsjettet bør endres slik at den kan finansiere større tilpasninger i leiebygg, og rammen i den årlige investeringsfullmakten fra Stortinget for ordningen settes noe opp

  • 7.4 Bygge- og leiesaksinstruksen, som blir vedtatt ved kongelig resolusjon, bør inkludere at Statsbygg skal brukes som rådgiver ved inngåelse av større leiekontrakter og at deres retningslinjer for leiekontrakter skal følges av alle statlige virksomheter

• 8. Departementene må forsikre seg om at viktige langsiktige leieavtaler er i tråd med regelverket og innenfor budsjettrammene.

Riksrevisjonens Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1

Komiteen viser til Riksrevisjonens Dokument 1 (2023-2024) – Tillegg 1: Låneopptak hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM), som ble offentliggjort og overlevert Stortinget 30. april 2024.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen konkluderer med at NSM – i strid med Grunnloven og bevilgningsreglementet – har inngått et lån uten Stortingets samtykke, at det ikke er opplyst om låneforpliktelser i årsregnskapet, at verken Justis- og beredskapsdepartementet eller NSM har informert Riksrevisjonen om låneforpliktelsen, samt at Justis- og beredskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp NSMs flytting og leieavtalen i sine etatsstyringsmøter.

Komiteen viser til at riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen i pressemeldingen 30. april 2024 uttalte:

«Dette er en svært spesiell sak. Riksrevisjonen har aldri vært borti noe lignende. Det er allerede kjent at NSM har gått langt utover sine fullmakter, men Justis- og beredskapsdepartementet har heller ikke fulgt godt nok opp situasjonen i NSM. Begge deler er kritikkverdig.»

Og videre:

«Jeg vil understreke at også departementet har et ansvar i denne saken. De har ikke fulgt opp NSM godt nok. Når en underliggende virksomhet står i en krevende økonomisk situasjon, må departementet koble seg på. Og de må informere Riksrevisjonen om forhold som har betydning for vårt oppdrag.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, mener det er svært alvorlig når Riksrevisjonen beskriver låneopptaket som et brudd på Grunnloven og riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen fastslår at man aldri tidligere har opplevd noe lignende. Flertallet merker seg den helt særegne situasjonen at Riksrevisjonen velger å trekke sin avsluttede revisjonsberetning for 2022 og utarbeide en ny revisjonsberetning.

Flertallet mener kritikken av NSM som etat og Justis- og beredskapsdepartementet som eier viser alvorlige svakheter i styringen av en stor og meget viktig offentlig etat. Flertallet er bekymret for om departementets mangelfulle oversikt og oppfølging i etatsstyringen også kan innebære svakheter i den øvrige oppfølgingen av NSM. Flertallet understreker at det er justis- og beredskapsministerens ansvar å sikre at etatsstyringen gjennomføres på en god og tillitvekkende måte.

Flertallet ber justis- og beredskapsministeren om å gi Stortinget oppdatert informasjon om status for tiltak som er igangsatt for å bedre situasjonen, og hvilke tiltak regjeringen fremover vil gjennomføre som følge av den alvorlige kritikken NSM og departementet får i Riksrevisjonens dokument.

Komiteen viser til Gjedrem-utvalgets påpekning av departementets mangelfulle etatsstyring av NSM over tid. Komiteen viser til utvalgets påpekning av at Justis- og beredskapsdepartementet burde ha satt seg bedre inn i den økonomiske og administrative styringen av og i NSM ved overføringen fra Forsvarsdepartementet i 2019, og til utvalgets anbefaling om at Justis- og beredskapsdepartementet burde fulgt bedre opp sitt eget oppdragsbrev av oktober 2020 og bedt om å få vurdert leiekontrakten. Komiteen viser videre til at Gjedrem-utvalget påpeker:

«Samlokaliseringen og utredningen av arealbehov for NSM er i svært liten grad reflektert i referater fra etatsstyringsmøter med JD og FD. Denne saken er henvist til egne møter uten referater. Utvalget er kjent med at det har vært noen slike møter, blant annet rundt årsskiftet 2020/2021, men det foreligger ikke en felles, omforent oppsummering fra møtene.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne, understreker at departementets oppfølging av NSM over tid må sees i lys av manglende oppfølging av oppdragsbrevet fra oktober 2020, og at møtene som ble gjennomført i etterkant, mangler en felles omforent oppsummering.

Komiteen viser til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen 3. mai og svarbrev fra justis- og beredskapsministeren 10. mai 2024. Statsråden viser i sitt svar til de tiltak som er igangsatt for å rydde opp i den ulovlige låneavtalen NSM har inngått, og forsikrer komiteen om at NSM følges tett opp gjennom månedlige etatsstyringsmøter med spesiell oppmerksomhet på økonomistyring.

Komiteen viser til at statsråden i sitt svarbrev skriver:

«Som justis- og beredskapsminister har jeg det overordnede konstitusjonelle, administrative og budsjettmessige ansvaret for NSM.»

Komiteen registrerer med dette at justis- og beredskapsministeren erkjenner sitt konstitusjonelle ansvar for de feil som er blitt begått i NSM. Komiteen anser dette som en viktig og nødvendig bekreftelse fra statsråden.