1.1 Innledning

Stortinget er Norges nasjonalforsamling og består av 169 representanter, som velges hvert fjerde år. Stortingsrepresentantene innehar Norges fremste tillitsverv og mottar godtgjørelser for vervet de har.

Stortingets presidentskap har et overordnet ansvar for administrative saker innenfor de rammer som er vedtatt av Stortinget. Stortingets president er presidentskapets leder. Stortingets administrasjon er den administrative delen av Stortinget, som blant annet skal sørge for at stortingsrepresentantene får tilkjent godtgjørelse og andre ytelser i samsvar med lov- og regelverk. Stortingets administrasjon ledes av Stortingets direktør.

Det følger av Grunnloven § 65 at enhver stortingsrepresentant og innkalt vararepresentant får godtgjørelse, bestemt ved lov, for å delta i Stortinget. Utfyllende bestemmelser om representantenes godtgjørelse og en del andre økonomiske rettigheter er gitt i stortingsgodtgjørelsesloven. Pendlerboliger for stortingsrepresentantene tildeles etter retningslinjer fastsatt av Stortingets presidentskap.

Media har omtalt flere saker der det er stilt spørsmål om stortingsrepresentanter har fulgt regelverket for pendlerboliger og enkelte av de andre økonomiske ordningene. Det er derfor tatt flere initiativer i regi av både Stortingets presidentskap og Stortingets administrasjon for å gjennomgå ulike sider ved de økonomiske ordningene. Av Innst. 101 S (2021–2022) fra Stortingets presidentskap om å be Riksrevisjonen om å gjennomføre særlige undersøkelser av Stortingets økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene går det frem:

«Av hensyn til tilliten til Stortinget, og i lys av at det er avdekket enkeltsaker der det kan ha skjedd brudd på gjeldende lover eller retningslinjer, mener presidentskapet at det (…) er nødvendig med en bred tilbakeskuende gjennomgåelse av saker knyttet til Stortingets økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene.

Presidentskapet har vurdert alternative måter å organisere en slik gjennomgåelse på. Etter en samlet vurdering har presidentskapet kommet til at undersøkelsene bør gjennomføres av Riksrevisjonen.»

Stortinget har derfor – 6. januar 2022 i vedtak 334, jf. Innst. 101 S (2021–2022) – bedt Riksrevisjonen om å undersøke saker som gjelder stortingsrepresentantenes økonomiske ordninger når det gjelder:

• om nåværende eller tidligere stortingsrepresentanter har søkt om eller fått tildelt ytelser i strid med stortingsgodtgjørelsesloven eller andre regler eller retningslinjer fastsatt av Stortinget eller Stortingets presidentskap, eller i strid med inngåtte avtaler.

• Stortingets og Stortingets administrasjons håndtering av saker om tildeling av ytelser og forvaltningen av de økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene mer generelt.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om godtgjørelse for stortingsrepresentanter (stortingsgodtgjørelsesloven) av 2011 og 2016

• forskrift om godtgjørelse for stortingsrepresentanter (stortingsgodtgjørelsesforskriften) av 8. desember 2011, opphevet 1. januar 2017

• Innst. 51 L (2016–2017) Innstilling fra Stortingets presidentskap om ny stortingsgodtgjørelseslov

• retningslinjer for tildeling av Stortingets pendlerboliger av 2006, endret 2009, 2013, 2017 og 2021

• retningslinjer om reisedekning for stortingsrepresentanter av 1. juni 2017, revidert 8. desember 2022

• retningslinjer om praktisering av fratredelsesytelse, vedtatt 25. april 2013, revidert 23. februar 2023

• retningslinjer om praktisering av etterlønn, vedtatt 25. april 2013, revidert 23. februar 2023

Målet med revisjonen har vært å undersøke om nåværende eller tidligere stortingsrepresentanter har brukt Stortingets økonomiske ordninger i tråd med lov, annet regelverk og inngåtte avtaler, og hvordan Stortinget og Stortingets administrasjon har forvaltet de økonomiske ordningene for stortingsrepresentantene. Undersøkelsen omfatter følgende ordninger og perioder:

• pendlerboliger (stortingsperiodene 2009–2013, 2013–2017 og 2017–2021)

• fratredelsesytelse og etterlønn (perioden 2012–2021)

• dekning av representantenes utgifter til reiser (perioden 2018–2022)

Rapporten ble forelagt Stortingets administrasjon ved brev av 9. mars 2023. Administrasjonen har i brev av 16. mars 2023 til Riksrevisjonen gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens rapport.

Representantene som er omtalt i rapporten, har hatt anledning til å uttale seg om egen sak. Øvrige representanter som er omfattet av undersøkelsen, har blitt orientert om utfallet.

Riksrevisjonens vurdering av enkeltrepresentanters etterlevelse av reglene for Stortingets økonomiske ordninger, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til Stortingets presidentskap 5. april 2023 og svaret fra Stortingets presidentskap 20. april 2023 følger som vedlegg til Dokument 3:10 (2022–2023).

1.2 Konklusjoner

• Alle representantene som har disponert pendlerbolig, har oppfylt vilkårene for tildeling.

• En tredel av representantene som har mottatt fratredelsesytelse eller etterlønn, har fått utbetalt for høy ytelse.

• Regelverket for fratredelsesytelse og etterlønn er uklart, og praktiseringen av regelverket har variert.

• Stortingets administrasjon har gitt til dels mangelfull, misvisende og feil informasjon og veiledning til representantene om fratredelsesytelse og etterlønn.

• Kontrollen som skal sikre at ordningene blir praktisert i tråd med regelverket, er ikke god nok til å forebygge og avdekke feil.

• Stortingets presidentskap har ikke sikret en forsvarlig styring og oppfølging av administrative saker på Stortinget.

1.3 Overordnet vurdering

Riksrevisjonens samlede inntrykk er at

• Stortingets presidentskap ikke har hatt tilstrekkelig kontroll på at ordningene har blitt forvaltet på en tilfredsstillende måte

• Stortingets administrasjon har forvaltet regelverk, informasjon og kontroll på en svært mangelfull måte

• flere av stortingsrepresentantene har ikke vært oppmerksomme på hvilket selvstendig ansvar som ligger i å benytte seg av de økonomiske ordningene.

Konsekvensen av dette er at det har skjedd betydelige feil i forvaltningen av ordningene. Riksrevisjonen konstaterer at dette har ført til det Stortingets presidentskap beskriver som en tillitskrise for Stortinget som institusjon.

Riksrevisjonen mener dette er sterkt kritikkverdig.

Riksrevisjonen har også kritikk på disse enkeltdelene:

Det er sterkt kritikkverdig at

• flere av landets folkevalgte ikke har overholdt opplysningsplikten og derfor har mottatt for mye fratredelsesytelse og/eller etterlønn

• Stortingets presidentskap og Stortingets administrasjon ikke har sikret større klarhet i regelverket for fratredelsesytelse og etterlønn over tid

• Stortingets administrasjon ikke har fulgt opp om de som har mottatt fratredelsesytelse og etterlønn, har hatt annen inntekt i ytelsesperioden, og om ytelsen har blitt korrekt avkortet

• Stortingets presidentskap i kraft av sitt overordnede ansvar for administrative saker ikke har sikret en bedre forvaltning av de undersøkte økonomiske ordningene.

Det er kritikkverdig at

• Stortingets administrasjon ikke gjennom riktig informasjon og veiledning har sikret at representantene har forstått regelverket på en korrekt måte

• relevant dokumentasjon ikke er oppbevart for å ivareta rettighetene til representantene og sikre at etterkontroll kan gjennomføres på en betryggende måte.

Det ikke tilfredsstillende at

• Stortingets administrasjons kontroll av reiseregninger har vært mangelfull.

1.4 Utdyping av konklusjoner

1.4.1 Alle representantene som har disponert pendlerbolig, har oppfylt vilkårene for tildeling

Stortingsrepresentanter som under sin funksjonstid har behov for bolig i Oslo for å kunne ivareta vervet som representant, kan søke om pendlerbolig fra Stortinget.

Retningslinjene for tildeling av pendlerboliger har i hele Riksrevisjonens undersøkelsesperiode stilt krav om at stortingsrepresentanter må være folkeregistrert eller faktisk bosatt mer enn 40 kilometer i kjørelengde fra Stortinget for å ha rett til pendlerbolig under funksjonstiden.

Det har vært diskutert om det i perioden 2006–2021 holdt å være folkeregistrert mer enn 40 kilometer fra Stortinget, eller om begge vilkårene måtte være oppfylt.

Stortingets administrasjon foreslo i 2006 at faktisk bostedsadresse skulle sidestilles med folkeregistrert bostedsadresse:

«Stortinget […] skal dekke boligbehovet til stortingsrepresentanter som under funksjonstiden verken er folkeregistrert eller faktisk bosatt nærmere enn 40 km i luftlinje fra Stortinget.» [vår utheving]

Forslaget fra administrasjonen synes dermed å legge til grunn at både vilkåret om folkeregistrert adresse og det nye vilkåret om faktisk bosted mer enn 40 kilometer unna måtte være oppfylt for at en representant kunne få tildelt pendlerbolig.

Stortingets boligkomité sa seg enig i begrunnelsen til administrasjonen, men sendte et eget forslag til retningslinjer til presidentskapet. Forslaget fra boligkomiteen ble vedtatt av presidentskapet i november 2006 og står uforandret til desember 2021:

«Stortinget […] skal dekke boligbehovet til stortingsrepresentanter som under funksjonstiden er folkeregistrert eller faktisk bosatt mer enn 40 km i kjørelengde fra Stortinget.» [vår utheving]

Ordlyden i de endelige vedtatte retningslinjene taler dermed for at kun ett av vilkårene trenger å være oppfylt.

Stortingets administrasjon hevder at den siden 2006 har praktisert vilkårene for tildeling av pendlerbolig slik at representantene måtte være både folkeregistrert og faktisk bosatt utenfor avstandsgrensen. Riksrevisjonens undersøkelser av Stortingets praksis viser imidlertid at representanter som oppgir i søknaden at de bor i Oslo, likevel har fått pendlerbolig så lenge de er folkeregistrert mer enn 40 kilometer fra Stortinget. Riksrevisjonen vurderer derfor at Stortingets administrasjon i praksis kun har lagt folkeregistrert adresse til grunn når den har tildelt pendlerbolig.

Riksrevisjonen vurderer på bakgrunn av ordlyden i retningslinjene, informasjon gitt til representantene og praksis for tildeling av pendlerboliger at det frem til desember 2021 var tilstrekkelig å være enten folkeregistrert eller faktisk bosatt utenfor avstandsgrensen.

Oslo statsadvokatembeters tolkning av regelverket for tildeling av pendlerbolig er for øvrig i tråd med Riksrevisjonens vurdering. Embetet henla i slutten av 2022 etterforskningen av Stortingets tildeling av pendlerboliger til representantene og begrunnet det med at det ikke kan legges til grunn at representanter som eide eller disponerte annen bolig innenfor 40 kilometer fra Stortinget, var utelukket fra å få pendlerbolig før desember 2021.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at alle de 271 stortingsrepresentantene som disponerte pendlerbolig fra Stortinget i perioden fra og med stortingsvalget 2009 og frem til stortingsvalget i 2021, har vært folkeregistrert mer enn 40 kilometer fra Stortinget, og dermed oppfylt vilkårene for å få tildelt pendlerbolig.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at noen representanter har disponert pendlerbolig fra Stortinget og samtidig eid eller disponert annen bolig innenfor avstandsgrensen. Riksrevisjonen ser at det kan settes spørsmålstegn ved om det i slike tilfeller har vært et reelt behov for pendlerbolig, men det ligger ikke i mandatet for undersøkelsen å vurdere rimeligheten av ordningen. Riksrevisjonen viser her til at retningslinjene fra desember 2021 er skjerpet inn, og at man ikke lenger kan disponere pendlerbolig dersom man disponerer annen bolig innenfor avstandsgrensen. Riksrevisjonens viser også til representantordningsutvalgets gjennomgang av økonomiske ordninger for stortingsrepresentanter.

Riksrevisjonen viser til at det har vært en rekke medieoppslag om bruk av Stortingets pendlerboliger. Sakene gjelder blant annet representantenes boforhold på hjemstedet og manglende innberetning av fordelen ved fri pendlerbolig. Retningslinjene for tildeling av pendlerboliger inneholder ingen regler om hvorvidt representantens bolig på hjemstedet kan leies ut, eller krav til utgifter på hjemstedet. Dette er forhold som har betydning for representantenes skattemessige forhold, men ikke for representantenes adgang til å kunne disponere pendlerbolig. Riksrevisjonen har ikke gjort nærmere undersøkelser av enkeltrepresentantenes skattemessige forhold og viser til Skatteetatens kontroll. Skatteetaten har funnet at 23 representanter har betalt for lite skatt for fordelen av pendlerboligen i perioden 2017–2020.

1.4.2 En tredel av representantene som har mottatt fratredelsesytelse eller etterlønn, har fått utbetalt for høy ytelse

Representanter som ikke fortsetter i stortingsvervet etter valg, kan søke om fratredelsesytelse for inntil tre måneder. Etter perioden med innvilget fratredelsesytelse kan representanter søke om å få etterlønn i inntil tolv måneder. Av alle avgåtte representanter etter valgene i 2013, 2017 og 2021 har rundt 80 prosent benyttet seg av ordningen med fratredelsesytelse. Riksrevisjonens undersøkelse omfatter 163 tidligere stortingsrepresentanter som har mottatt fratredelsesytelse og/eller etterlønn i perioden 2012–2021.

I stortingsgodtgjørelsesloven står det at fratredelsesytelse og etterlønn skal falle bort eller avkortes hvis den som mottar ytelsen, har annen skattepliktig inntekt som samlet overstiger 5 000 kroner i ytelsesperioden.

61 av representantene som inngår i undersøkelsen, har ikke informert om alle relevante inntekter eller andre forhold av betydning for ytelsen. Minst 51 av representantene (31 pst.) har mottatt for mye fratredelsesytelse og/eller etterlønn. Ytelsen til disse representantene er ikke tilstrekkelig avkortet for annen inntekt i ytelsesperioden. Over halvparten av de 51 representantene har fått under 25 000 kroner for mye utbetalt. 14 representanter har fått 50 000 kroner eller mer for mye utbetalt. Fem representanter inngår med kun lønnsinntekt selv om de har mottatt både lønns- og næringsinntekt. Det skyldes at Riksrevisjonen ikke tar stilling til hvor mye ytelsene skal avkortes for næringsinntekt. I tillegg er ytelsen til to representanter avkortet med et for høyt beløp, og for åtte representanter er det uklart hvilket beløp ytelsen eventuelt skulle ha vært avkortet med. Dette gjelder i hovedsak representanter med næringsinntekt.

Ytelsen skal avkortes eller falle bort dersom representanten har annen lønnsinntekt, kapitalinntekt og/eller inntekt fra næring i ytelsesperioden. Undersøkelsen viser at de fleste representantene som har hatt næringsinntekt eller kapitalinntekt i ytelsesperioden, har endt med for høye ytelser på grunn av at de ikke har gitt tilstrekkelig informasjon om denne inntekten til Stortingets administrasjon.

I etterkant av ytelsesperioden har elleve representanter betalt tilbake hele beløpet som ytelsen skulle ha vært avkortet med. For 38 representanter er ytelsen verken tilstrekkelig avkortet og/eller betalt tilbake for annen inntekt. I tillegg er det representanter som skulle ha fått ytelsen avkortet for næringsinntekt.

Representanter som mottar fratredelsesytelse eller etterlønn, plikter å gi Stortingets administrasjon umiddelbar beskjed om alle relevante inntekter eller andre forhold som kan føre til at ytelsen skal endres eller falle bort. Riksrevisjonen har ikke funnet dokumentasjon på at representantene som har mottatt for mye ytelse, har informert Stortingets administrasjon om alle relevante inntekter og andre forhold av betydning. Som det fremgår, har Stortingets praktisering av regelverket vært mangelfull og uklar, og administrasjonen har gitt mangelfull, uklar og til dels uriktig informasjon om ordningene til representantene. Riksrevisjonen finner det likevel sterkt kritikkverdig at flere av landets folkevalgte ikke har overholdt opplysningsplikten og derfor har mottatt for mye fratredelsesytelse og/eller etterlønn.

1.4.3 Regelverket for fratredelsesytelse og etterlønn er uklart, og praktiseringen av regelverket har variert

Både stortingsgodtgjørelsesloven og -forskriften fra 2011 og stortingsgodtgjørelsesloven fra 2016 er på flere punkter uklare. Regelverket mangler konkretisering av hva som ligger i sentrale begreper som har betydning for om den enkelte skal få ytelse, og ytelsens størrelse. Uklarhetene og den manglende konkretiseringen handler blant annet om hvilken betydning annen skattepliktig inntekt i ytelsesperioden har for ytelsene. Særlig viser undersøkelsen at spørsmålet om tidfesting av inntekter gjennomgående har fått for liten oppmerksomhet i regelverket. Definisjonene av hvilke inntektstyper som påvirker ytelsene, er imidlertid også uklare. Slike uklarheter er uheldig ikke minst fordi stortingsrepresentantene selv har ansvar for å rapportere inn inntektene sine. Uklarhetene og manglene fremstår delvis som resultatet av svak regelverksforvaltning.

Regelverket for fratredelsesytelse og etterlønn, inkludert reglene om bortfall og avkorting på grunn av annen inntekt i ytelsesperioden, har knappe offentlige forarbeider og har, til forskjell fra lovforslag fra regjeringen og utkast til forskrifter, ikke vært på alminnelig høring. Dette gjelder både for regelverket som opprinnelig ble vedtatt i 2011 (loven og forskriften), og for den reviderte loven fra 2016.

Mindretallet i Riksrevisjonens kollegium, medlemmet Lønnum, har en særmerknad til lovforståelsen når det gjelder spørsmålet om tidfesting av arbeidsinntekter etter 2016-loven.

Forarbeidene til Stortingets 2011-regelverk uttrykte at det skulle være basert på regjeringens regelverk. Dette kom imidlertid ikke godt til uttrykk i det vedtatte regelverket for stortingsrepresentantene, som hadde en langt mer uklar ordlyd enn regjeringens regelverk. Det vedtatte regelverket førte til en uklar praksis for tidfesting av inntekter.

2016-loven ble gitt for å gjøre gjeldende rett lett tilgjengelig og sikre at det ble enklere for brukerne av regelverket å orientere seg i loven. Om man skal lykkes med dette formålet, forutsetter det at lov, signaler gitt i forarbeider og utfyllende regulering er godt gjennomarbeidet og henger godt sammen. Riksrevisjonens undersøkelse viser svakheter i regelverksforvaltningen ved ulike former for motstrid og misforståelser.

Særlig gjelder dette for kapitalinntekter. Før 2017 skulle kapitalinntekter ikke føre til avkorting i ytelser. Ved lovendring i 2017 ble det tatt inn at kapitalinntekter (unntatt renteinntekter) skulle føre til avkorting i ytelser. Da oppsto det imidlertid motstrid internt i stortingsgodtgjørelsesloven fordi den tidligere gjeldende bestemmelsen, som innebar at kapitalinntekter ikke skulle føre til avkorting, ved en feil ble stående. Loven sa da både at det skulle avkortes, og at det ikke skulle avkortes. Feilen ble rettet opp i 2019.

Mellom 2017 og februar 2023 var det også motstrid mellom loven og retningslinjene, ved at retningslinjene – i strid med loven – sa at kapitalinntekter ikke skulle regnes som annen inntekt (og dermed ikke skulle føre til avkorting). Det er uheldig med motstrid mellom lov og retningslinjer, ikke minst fordi retningslinjene har hjemmel i stortingsgodtgjørelsesloven selv og i utgangspunktet må regnes som bindende på linje med forskrifter ellers.

I tillegg er forarbeidenes standpunkt til spørsmålet om tidfesting av kapitalinntekter etter stortingsgodtgjørelsesloven basert på en misforståelse av det skatterettslige regelverket. Denne misforståelsen skapte uklarhet om det er opptjeningstidspunktet eller utbetalingstidspunktet som er avgjørende ved tidfesting av kapitalinntekter.

Det er også på andre områder dårlig sammenheng mellom loven og retningslinjene om praktisering av fratredelsesytelse og etterlønn. For det første står det i stortingsgodtgjørelsesloven at «netto næringsinntekt» skal føre til avkorting av ytelse, mens retningslinjene kan tyde på at uttrykket «netto næringsinntekt» må forstås som en henvisning til personinntektsbegrepet i skatteloven. For det andre fremstår retningslinjenes bestemmelser om plikt til å tilbakebetale ytelse som er feilutbetalt, som mer absolutte enn det som følger av lovreguleringen som har vært på plass siden 2013.

Presidentskapets retningslinjer, som er rettslig bindende også for presidentskapet, legger opp til at fratredelsesytelse og etterlønn skal avkortes mot næringsinntekt

«med det beløpet som fremkommer ved en skjønnsmessig fordeling av den totale netto næringsinntekten i året».

Stortingets praksis har bygd på en rent forholdsmessig avkorting for de månedene (eller deler av en måned) representanten har mottatt fratredelsesytelse eller etterlønn. Riksrevisjonen har ikke funnet noe tilfelle der Stortinget faktisk har utøvd det skjønnet som retningslinjene beskriver, og har heller ikke sett at skjønnsmessig fordeling har vært vurdert i noe tilfelle.

Det har i tiden etter vedtakelsen av 2016-loven skjedd en praksisomlegging sammenlignet med praksis etter 2011-regelverket, når det gjelder den rettslige forståelsen av hvordan arbeidsinntekter fra annet enn hel stilling skal tidfestes. Denne endringen har skjedd selv om det i forarbeidene til 2016-loven ble sagt at loven «viderefører» den løsningen som fulgte av § 9 i stortingsgodtgjørelsesforskriften av 2011. Etter Riksrevisjonens vurdering er det uheldig at en slik endring har skjedd uten en transparent og etterprøvbar saksbehandling.

Stortingets presidentskap og Stortingets administrasjon mener selv at det for arbeidsinntekter ved annet enn hel stilling har vært ført en konsekvent praksis siden 2016-loven ble vedtatt (hvor opptjeningstidspunktet har vært lagt til grunn). Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at Stortingets administrasjon i saksfremlegg til Stortingets presidentskap både i 2013 og 2017 skriver følgende:

«Dersom det ikke utbetales f.eks. styregodtgjørelse i perioden oktober til desember skal det ikke foretas en avkorting.»

Også forsommeren 2021 ble en lignende formulering brukt i saksfremlegget. Dette samsvarer ikke med det som nå opplyses å ha vært en konsekvent praksis. Det er først senere i 2021 at denne praksisen har blitt tydeliggjort. Praksisen fremgår fortsatt ikke av noe skrevet regelverk som er tydelig kommunisert til brukerne av regelverket (stortingsrepresentantene), noe som i større grad ville sikret forutberegnelighet og likebehandling.

Stortingets presidentskap har det overordnede ansvaret for administrative saker på Stortinget, og Stortingets administrasjon har ansvar for å forberede saker for presidentskapet. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Stortingets presidentskap og Stortingets administrasjon ikke har sikret større klarhet i regelverket på dette området over tid. Uklarheter i regelverket har ikke blitt tatt tak i og avklart. Av hensyn til folks tillit til Stortinget og Stortingets omdømme må det kunne forventes at regler om slike økonomiske ordninger til de folkevalgte er rimelig lett tilgjengelig for den enkelte. Det må være en selvfølge at representantene skal følge de reglene som gjelder. Denne undersøkelsen har derimot vist at en rekke representanter har endt med ikke å få korrekte ytelser. Riksrevisjonen antar at det uklare regelverket har bidratt til dette.

1.4.4 Stortingets administrasjon har gitt til dels mangelfull, misvisende og feil informasjon og veiledning til representantene om fratredelsesytelse og etterlønn

Undersøkelsen viser at Stortingets administrasjon har gitt representantene til dels misvisende og mangelfull informasjon og veiledning om fratredelsesytelse og etterlønn. Dette gjelder særlig informasjon og veiledning om i hvilke tilfeller andre inntekter skal føre til bortfall eller reduksjon av ytelsene. Korrekt og tilstrekkelig veiledning er særlig viktig i en situasjon hvor selve regelverket er uklart og til dels motstridende.

Som nevnt har retningslinjene for ordningene ikke vært i samsvar med det som følger av stortingsgodtgjørelsesloven. I 2017 ble stortingsgodtgjørelsesloven endret slik at kapitalinntekter fra og med 2018 skulle føre til reduksjon i eventuelle ytelser. Før dette tidspunktet skulle kapitalinntekter ikke medføre avkorting av ytelsene. Selv om det til syvende og sist er den enkelte representants ansvar å sette seg inn i og følge lover og regler, er det kritikkverdig at verken retningslinjene eller søknadsskjemaet for ordningene ble oppdatert etter lovendringen. Retningslinjene ble først oppdatert 23. februar 2023.

Riksrevisjonen antar at den misvisende og mangelfulle informasjonen som er gitt av administrasjonen om regelverket, sammen med uklarheter i regelverket, har bidratt til at en rekke representanter ikke har sikret at annen inntekt har medført riktig reduksjon i enten fratredelsesytelsen eller etterlønnen. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Stortingets administrasjon ikke har sikret at representantene har forstått regelverket på en korrekt måte, gjennom riktig informasjon og veiledning.

1.4.4.1 Stortingets administrasjon har hatt mangelfull oppfølging og kontroll av pendlerboligordningen

Stortingets administrasjon har ansvaret for å følge opp representanter med pendlerbolig fra Stortinget. Riksrevisjonen finner det uheldig at administrasjonen ikke har hatt skriftlige rutiner for behandling og tildeling av pendlerboliger. Slike rutiner ble først etablert i 2023.

Stortingets presidentskap besluttet i 2008 å innføre bedre kontrollrutiner for bruken av Stortingets pendlerboliger. Siden 2009 har representantene måttet bekrefte i årlige egenerklæringsskjemaer at de selv bor i pendlerboligen, og informere om hvem de eventuelt bor sammen med. De må også opplyse om de har egen bolig på hjemstedet, og om denne er disponibel for dem. Representantene skal melde fra til administrasjonen om det skjer permanente eller langvarige endringer i bostedsforhold på hjemstedet eller i Oslo.

Opplysningene som administrasjonen innhenter gjennom egenerklæringene, er nødvendige for å følge opp og kontrollere bruken av pendlerboligene. Informasjonen er også vesentlig for å avgjøre om fordelen av pendlerbolig er skattepliktig for den enkelte representant, og om administrasjonen skal betale arbeidsgiveravgift for naturalytelsen.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at Stortingets administrasjon ikke har etterspurt egenerklæringer fra representantene i årene 2013, 2015 og 2017, og det ble ikke sendt inn noen egenerklæringer i disse årene. I 2016 manglet det egenerklæringer fra om lag 20 pst. av representantene. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Stortingets administrasjonen ikke har fulgt opp og kontrollert bruken av pendlerboligordningen.

Skatteetaten har i 2022 gjennomført kontroller av Stortingets pendlerboligsaker og i den forbindelse vedtatt at Stortingets administrasjon for perioden 2017–2020 må betale over 1 mill. kroner i økt arbeidsgiveravgift som følge av manglende innrapportering av skattepliktige fordeler. Administrasjonen ble også ilagt tilleggsskatt på 38 000 kroner for å ha gitt uriktige og mangelfulle opplysninger til skattemyndighetene. Riksrevisjonen understreker viktigheten av at Stortingets administrasjon sikrer en riktig forståelse og praktisering av skatteregelverket.

1.4.5 Kontrollen som skal sikre at ordningene blir praktisert i tråd med regelverket, er ikke god nok til å forebygge og avdekke feil

1.4.5.1 Stortingets administrasjon har hatt en mangelfull oppfølging og kontroll av om tidligere representanter har fått utbetalt korrekt fratredelsesytelse og etterlønn

Stortingets presidentskap har det overordnede ansvaret for å forvalte fratredelsesytelse og etterlønn. Presidentskapet har delegert flere oppgaver til Stortingets administrasjon, som skal kontrollere at ytelsene er korrekt utbetalt.

Undersøkelsen viser at Stortingets administrasjon ikke har hatt en tilfredsstillende oppfølging av om de som har mottatt fratredelsesytelse eller etterlønn, har annen inntekt i ytelsesperioden. Administrasjonen har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp at mottakerne av ytelsene har rapportert inn korrekt annen inntekt som skal avkortes i ytelsene. Konsekvensen av dette er at ytelser har blitt avkortet med for lave beløp eller ikke har blitt avkortet i det hele tatt. Flere representanter har opplyst til Riksrevisjonen at de har informert administrasjonen om inntekter, uten at dette er arkivert eller fanget opp av Stortinget.

Stortingets administrasjon har heller ikke benyttet hjemmelen i stortingsgodtgjørelsesloven til å innhente tredjepartsopplysninger fra for eksempel skattemyndighetene for å kontrollere om ytelsene er utbetalt korrekt. Administrasjonen opplyser nå at slik kontroll vil bli iverksatt. Etter Riksrevisjonens vurdering er det oppsiktsvekkende at administrasjonen ikke tidligere har gjort slike kontroller. Riksrevisjonen viser til at de har påpekt svakheter i oppfølging og kontroll også tidligere.

Stortingets administrasjon opplyser at ordningene for fratredelsesytelse og etterlønn i stor grad har vært tillitsbaserte, men at den over tid har utviklet et kontrollregime. Når en tredel av representantene som har mottatt fratredelsesytelse eller etterlønn har fått for mye ytelse, er det etter Riksrevisjonens oppfatning åpenbart at kontrollordningene frem til i dag ikke har fungert som de skulle.

Riksrevisjonen mener at det er sterkt kritikkverdig at Stortingets administrasjon ikke har fulgt opp om de som har mottatt fratredelsesytelse og etterlønn, har hatt annen inntekt i ytelsesperioden, og om ytelsen har blitt korrekt avkortet. Den enkelte mottakeren av ytelsen er selvsagt på selvstendig grunnlag ansvarlig for å sikre at annen inntekt avkortes riktig.

1.4.5.2 Det er svakheter i Stortingets administrasjons kontroll av reiseregninger

Reising er en viktig del av hverdagen for at stortingsrepresentantene skal kunne utøve sitt verv. De reiser både for å holde kontakt med velgerne og i forbindelse med pendling til og fra Oslo. Representantene avgjør selv når og hvor de reiser i kraft av sitt verv, og de vurderer selv hvilke reiser som er nødvendige å gjennomføre.

Representanter som gjennomfører reiser for å utøve stortingsvervet, innenlands og utenlands, får dekket sine reiseutgifter. Representanter får også dekket utgifter til pendlerreiser hvis de oppfyller vilkårene for dette.

Tjenestereiser for arbeidstakere skal normalt forhåndsgodkjennes av en overordnet. Stortingsrepresentanter er ikke ansatt på Stortinget i arbeidsrettslig forstand og er derfor ikke underlagt tilsvarende kontroll i forkant av reiser innenlands.

Stortingets administrasjon skal ha systemer og rutiner med innebygd internkontroll som blant annet skal sikre at økonomistyringen er organisert på en forsvarlig måte og utføres i samsvar med gjeldende lover og regler. Videre skal internkontrollen forebygge og avdekke misligheter og økonomisk kriminalitet. Administrasjonens ledelse har ansvaret for å påse at internkontrollen er tilpasset risiko og vesentlighet, at den fungerer på en tilfredsstillende måte, og at den kan dokumenteres.

Som følge av to bedragerisaker besluttet Stortingets presidentskap i 2019 å innføre utvidet etterkontroll av reiseregninger. Dette er en systematisk og analytisk kontroll som skal gjennomføres etter at reiseregningene er utbetalt. Ved å analysere storingsrepresentantenes reiser over tid vil administrasjonen identifisere reiser som skiller seg ut og bør kontrolleres nærmere. For eksempel kan representanter som har mange reiser (høy reisefrekvens), har høye refusjonskrav eller har levert reiseregning for et stort antall kilometer med egen bil, bli valgt ut til utvidet etterkontroll av reiseregninger.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at Stortingets administrasjon har gjennomført den utvidede etterkontrollen kun for deler av 2020 og ikke for 2021 og 2022.

Systematiske og analytiske kontroller er egnet for å avdekke bevisste og ubevisste feil med reiseregninger. Analyse av for eksempel bilbruk, reisefrekvens og størrelsen på refusjonskrav som grunnlag for videre kontroll vil kunne avdekke feil. Videre vil en slik kontroll kunne virke preventivt mot bevisst juks med reiseregninger.

Stortingets administrasjon har interne rutiner for å kontrollere reiseregninger og avdekke feil før utbetaling av refusjon. Med utgangspunkt i analyser har Riksrevisjonen lagt risiko og vesentlighet til grunn når det er valgt ut reiseregninger til kontroll. Selv om antall kontrollerte reiseregninger er begrenset sammenlignet med totalt gjennomførte reiser, viser undersøkelsen at Stortingets administrasjon ikke i tilstrekkelig grad sikrer at reiseregningene inneholder nok informasjon og har vedlagt nødvendig dokumentasjon for kontroll.

Riksrevisjonen finner det ikke tilfredsstillende at Stortingets administrasjons kontroll av reiseregninger har vært mangelfull. Feil i reiseregninger trenger ikke å være bevisste handlinger, men kan være forglemmelser og ubevisste feil fra representantenes side. Ved å ha en kontroll som fungerer godt, sikrer man at representantene får rettmessig refusjon. En god kontroll vil således være til beskyttelse for stortingsrepresentantene. For å bevare tilliten til systemet og sikre at fellesskapets midler blir brukt på en forsvarlig og hensiktsmessig måte, er det viktig at reiseregningene til stortingsrepresentantene blir behandlet riktig.

Representanter som er pendlere, får pendlerdiett for de døgnene de oppholder seg i pendlerboligen i forbindelse med utøvelsen av stortingsvervet. Fra 1. januar 2018 ble skatteloven endret og pendlerdiett ble skattepliktig. Før 2018 var det ikke skatteplikt for pendlerdiett.

Undersøkelsen viser at Stortingets administrasjon i perioden fra 1. januar 2018 til 22. juni 2018 ikke trakk skatt av representantenes pendlerdiett selv om den var skattepliktig. Til sammen har Stortingets administrasjon utbetalt nærmere 700 000 kroner i diett som det ikke er trukket skatt for.

1.4.5.3 Manglende arkivering svekker rettssikkerheten til representantene og gjør etterkontroll vanskelig

Stortinget er ikke underlagt arkivloven. Likevel har Stortingets administrasjon nedfelt i rutinene for fratredelsesytelse og etterlønn at all korrespondanse mellom Stortingets administrasjon og representantene som søker om eller mottar ytelsen, skal arkiveres på saksnummeret i arkivsystemet. Rutinene sier også at dokumentasjon på eventuell oppfølging av representanten skal arkiveres på saken.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at Stortingets administrasjon ikke har arkivert all korrespondanse med mottakerne av fratredelsesytelse og etterlønn. I flere tilfeller har Riksrevisjonen etter samtaler med representanter fått tilsendt vesentlig dokumentasjon som Stortingets administrasjon ikke har arkivert på saken. Dette er opplysninger som etter Riksrevisjonens vurdering har betydning for størrelsen på fratredelsesytelsen og etterlønnen som de mottar. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at relevant dokumentasjon ikke er oppbevart for å ivareta rettighetene til representantene og sikre at etterkontroll kan gjennomføres på en betryggende måte.

1.4.6 Stortingets presidentskap har ikke sikret en forsvarlig styring og oppfølging av administrative saker på Stortinget

Innenfor de rammene som er vedtatt av Stortinget, har presidentskapet et overordnet ansvar for administrative saker. Med unntak for viktige saker, som alltid skal forelegges presidentskapet, kan presidentskapet delegere myndighet til Stortingets direktør i administrative saker. Som understreket i Dokument 18 (2017–2018) vil

«[p]residentskapet […], i tråd med alminnelig delegeringslære, fortsatt ha et overordnet ansvar selv om det skulle velge å delegere myndighet til direktøren».

Riksrevisjonens undersøkelse har vist en rekke svakheter i forvaltningen av Stortingets økonomiske ordninger til representantene. Særlig gjelder dette regelverksuforming knyttet til pendlerboligordningen, fratredelsesytelse og etterlønn, mangelfull informasjon og veiledning til representantene om ordningene og kontrollen for å sikre at ordningene blir praktisert og benyttet i tråd med regelverket.

Riksrevisjonen understreker at Stortingets presidentskap, som Stortingets øverste administrative myndighet, skal sikre at det er etablert en forsvarlig styring og oppfølging av administrative saker på Stortinget. Dette ansvaret ble tydeliggjort ved endring i Stortingets forretningsorden i etterkant av behandlingen Riksrevisjonens undersøkelse av Stortingets byggeprosjekt. Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at Stortingets presidentskap i kraft av sitt overordnede ansvar for administrative saker ikke har sikret en bedre forvaltning av de undersøkte økonomiske ordningene.

1.5 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Stortingets presidentskap i kraft av sitt overordnede ansvar for administrative saker sikrer

• klarhet i regelverk om Stortingets økonomiske ordninger til representantene

• at representantene får riktig og hensiktsmessig informasjon og veiledning om hvordan regelverket skal forstås

• at Stortingets administrasjon følger opp og kontrollerer bruken av pendlerboligordningen

• at Stortingets administrasjon følger opp de som mottar fratredelsesytelse og etterlønn, og sikrer at ytelsene blir korrekt avkortet

• at relevant dokumentasjon blir oppbevart for å ivareta rettighetene til representantene, og sikre at etterkontroll kan gjennomføres på en betryggende måte.

Kollegiets medlem Lønnum anbefaler i tillegg

• at Stortinget gjør en fornyet vurdering av om det er hensiktsmessig at Stortinget har egne former for ytelser knyttet til kortvarig eller lengre bortfall av arbeidsinntekt enn dem som ellers følger av folketrygdloven

• at dersom Stortinget opprettholder egne ordninger for stortingsrepresentanter som fratrer / ikke blir gjenvalgt, anbefales det at en under utforming av reglene innhenter grundig kvalitetskontroll for å sørge for at det er konsistens og presisjon i regelverket i seg selv, og at avvik fra øvrig lovgivning og praksis gjøres tydelig.

1.6 Stortingets presidentskaps svar

Dokument 3:10 (2022–2023) Riksrevisjonens undersøkelse Stortingets økonomiske ordninger til representanter ble oversendt Stortingets presidentskap.

Svaret fra Stortingets presidentskap datert 21. april 2023 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.7 Riksrevisjonens uttalelse til presidentskapets svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.