Kommuners menneskerettighetsansvar

Høyesterett avklarte i 2022 at kommuner kan bli erstatningsansvarlige for brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), og at konvensjonen er like bindende for kommunene som for staten.

I 2022 behandlet Høyesterett en sak om kommuners erstatningsansvar for menneskerettighetsbrudd. Saken gjaldt to brødre som reiste søksmål mot Tolgakommune for brudd på EMK. Bakgrunnen for søksmålet var at kommunen i flere år hadde registrert saksøkerne som psykisk utviklingshemmede, og hadde meldt fra til Fylkesmannen om at de hadde behov for vergemål. Det viste seg i ettertid at det ikke var grunnlag for diagnosene. Brødrene fremmet derfor krav om erstatning.

Rus og menneskerettigheter

Det skjedde store endringer på rusfeltet i 2022. Høyesterett slo fast at rusavhengiges befatning med narkotika til eget bruk ikke lenger skulle straffes. Riksadvokaten avdekket at politiets tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker i mange tilfeller var i strid med straffeprosessuelle og menneskerettslige krav.

Personer som bruker ulovlige rusmidler, opplever ofte å få menneskerettighetene sine utfordret. Aktuelle rettigheter på rusfeltet er blant annet retten til privatliv, retten til helse, barns rettigheter, statens plikt til å beskytte voldsutsatte og diskrimineringsvernet.

Våren 2022 avsa Høyesterett tre dommer om rusavhengiges befatning med mindre mengder narkotika. Bruk og besittelse av mindre doser narkotika til eget bruk er straffbart, og møtes normalt med bøter. Høyesterett fant at slik befatning heretter skulle møtes med straffutmålingsfrafall, dersom man er rusavhengig. Det betyr at dette fremdeles er straffbart, men at rusavhengige ikke får utmålt noen straff.

Høyesterett baserte seg på Stortingets signaler om at det var lite hensiktsmessig å straffe rusavhengige for slike forhold.

En undersøkelse fra Riksadvokaten avdekket i februar 2022 mange tilfeller av tvangsmiddelbruk som var i strid med vilkårene i straffeprosessloven i mindre alvorlige narkotikasaker.

Covid-19

Året ble innledet med stengte skoler, antallsbegrensning på arrangementer, hjemmekontor og skjenkestopp. I takt med den gradvise avviklingen av tiltakene tiltok også diskusjonene om tiltakenes begrunnelse og rettmessighet, både i samfunnsdebatten og i domstolene.

Staten har en menneskerettslig plikt til å beskytte individenes liv og helse. Samtidig vil en rekke smitteverntiltak kunne gripe inn i andre rettigheter, slik som retten til privatliv, bevegelsesfriheten og retten til utdanning.

Covid-19 i Høyesterett

Høyesterett behandlet to saker om smitteverntiltak i 2022.

Den første saken ble anlagt av en gruppe hytteeiere med fritidseiendom i Sverige. Fra mars 2020 til juni 2021 ble hytteeiere unntatt fra karanteneplikt ved reise til Sverige, men bare hvis besøket var for å utføre strengt nødvendig vedlikehold og tilsyn, og bare hvis de ikke overnattet der. Ved overnatting måtte de i innreisekarantene ved retur til Norge. Hytteeierne saksøkte staten med påstand om at forskriften var ugyldig, blant annet under henvisning til EMK artikkel 8 om retten til hjem og privatliv. Høyesterett fant at karantenereglene utgjorde et inngrep i EMK artikkel 8, men at inngrepet var rettmessig. Det ble blant annet vektlagt at inngrepet, slik Høyesterett vurderte det, hadde en klar medisinskfaglig begrunnelse. Høyesterett understreket likevel at det hadde «utvilsomt vært ønskelig» om myndighetene ved vurderingen av hytteeiernes situasjon hadde redegjort for og vurdert de menneskerettslige kravene.

Den andre saken for Høyesterett gjaldt to personer som nektet å vedta et forelegg for overtredelse av smittevernloven. Personene hadde vært på en privat sammenkomst med flere enn fem personer, noe som på det tids punktet var straffbart. Slike forbud griper inn i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Høyesterett kom i motsetning til lagmannsretten til at forbudet i forskriften var gyldig. Også her ble det vektlagt at inngrepet hadde en klar medisinskfaglig begrunnelse, og lagmannsrettens frifinnende dom ble opphevet.

Rødt nivå i skolen

Et omstridt tiltak som strakk seg inn i 2022 var innføringen av rødt nivå i skolen, som blant annet innebar at elevene hadde økt digital undervisning og mindre fysisk tilstedeværelse i klasserommet. Rødt nivå i skolen berører barns rett til utdanning, og kan utfordre deres rett til beskyttelse mot vold, overgrep og omsorgssvikt. Verken Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet eller Utdanningsdirektoratet anbefalte rødt nivå på tidspunktet, og det ble i ettertid diskutert om begrunnelsen for beslutningen var god nok. NIM var kritisk og etterlyste bedre begrunnelse for tiltaket. Et viktig læringspunkt etter pandemien er etter NIMs syn at det er nødvendig med strenge vurderinger av tiltak som berører barns grunnleggende rett til utdanning.

Myndighetenes videre oppfølging

I april 2022 nedsatte regjeringen et utvalg som skal vurdere myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien samlet sett. Utvalget skal også evaluere håndteringen av omikronvarianten i perioden november 2021 til mai 2022. Arbeidet skal være ferdig innen utgangen av mai 2023.

Klima og menneskerettigheter

Etter et midlertidig fall under koronapandemien nådde globale utslipp et nytt toppnivå i 2022, og FNs klimapanel kom våren 2022 med en advarsel: Vinduet for å sikre en levelig fremtid for alle er i ferd med å lukkes.

Grunnloven § 112 første ledd bestemmer at enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. I tillegg har staten plikt til å beskytte retten til liv, helse og fysiskintegritet mot klima- og miljøtrusler i samsvar med Grunnloven, EMK, FNs barnekonvensjon og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP).

Nye klimasaker i rettssystemet

Stadig flere går til domstolene for å beskytte sin rett til liv, helse, eiendom og retten til et leveligmiljø. FNs klimapanel har anerkjent at vellykkede klimasøksmål kan forsterke et lands ambisjonsnivå og utslippskutt.

I 2022 besluttet EMD å behandle klagen over Høyesteretts avgjørelse i det norske klimasøksmålet, nå kalt Greenpeace Nordic m.fl. mot Norge.

Klima og menneskerettigheter – NIMs rolle

Som ledd i NIMs oppfølgning av Høyesteretts klimadom, sendte NIM 18. mars 2022 en utredning til Olje- og energidepartementet om plikten til å konsekvensutrede klimavirkningen av forbrenningsutslipp før behandlingen av søknader om plan for utbygging og drift av petroleumsforekomster (PUD). Det rettslige grunnlaget for denne plikten er blant annet petroleumsloven § 4-2 tolket i lys av Grunnloven § 112 annet ledd. NIM var kritisk til at departementet ikke konsekvensutreder disse utslippene, til tross for klare føringer i Høyesteretts dom. Departementet har i etterkant vedgått at forbrenningsutslipp ikke er utredet før innvilgelse av PUD, og varslet 1. juli 2022 en justering av saksbehandlingen fremover.

I en høring i Stortingets energi- og miljøkomité fremholdt NIM at justeringen ikke var tilstrekkelig for å vareta borgernes rett til miljøinformasjon. Dette skyldes blant annet at departementet fremdeles ikke sender utredningene av forbrenningsutslipp på høring, og at vurderingene bare fremgår av selve vedtaket om PUD.

Utredningen av 18. mars 2022 inneholdt også vurderinger av andre deler av Høyesteretts dom. I dommen fremgår det at staten vil kunne ha «rett og plikt» til å nekte tillatelser når «omsynet til klima og miljøet elles» tilsier det, jf. Grunnloven § 112. Siden statens myndigheter plikter å etterleve Grunnloven fullt ut, vil plikten til å nekte kunne inntreffe før den svært høye terskelen for å overprøve stortingsvedtak i domstolene overtres. NIM argumenterte blant annet for at det er naturlig å tolke «omsynet til klima» som en tålegrense i lys av prinsippet om samlet belastning. NIM pekte også på at det er relevant om produksjons- og forbrenningsutslippene er forenlige med det gjenværende karbonbudsjettet for å begrense oppvarmingen til 1,5 grader. Ettersom FNs klimapanel viser at dette karbonbudsjettet uttømmes ved de estimerte fremtidige utslippene fra eksisterende fossil infrastruktur, har NIM argumentert for at staten konkret må kunne påvise at det likevel er rom for utslippene.

Fengsel og arrest

NIM har i mange år prioritert innsattes rettigheter, og har fremmet anbefalinger om deres rettigheter i alle årsmeldinger. Myndighetene har iverksatt noen tiltak, for eksempel for å redusere isolasjon, men det er fortsatt store menneskerettighetsutfordringer i norske fengsler.

Staten har en særlig plikt til å sikre innsattes rettigheter. Utgangspunktet er at innsatte har de samme rettighetene som andre, med de iboende begrensningene som ligger i et soningsregime. Innsatte i fengsel er totalt underlagt myndighetenes kontroll, og de kan ikke kontakte omverdenen eller skaffe seg tjenester de trenger uten tillatelse eller bistand fra fengselet. For innsatte er det særlig EMK artikkel 3, som forbyr umenneskelig og nedverdigende behandling, samt EMK artikkel 8, som sikrer retten til privat- og familieliv, som er relevante. NIM fremmer i år en anbefaling om soningsforholdene for innsatte med utviklingshemming i kapittel 2.

Mange innsatte får ikke tilstrekkelig helsehjelp, de blir i for stor grad utelukket fra fellesskap, det benyttes tvangsmidler i strid med menneskerettslige krav og Sivilombudet har kritisert telefonkontroll i strid med EMK artikkel 8. Det er med andre ord en rekke holdepunkter for at straffegjennomføringslovens regler ikke fullt ut ivaretar menneskerettslige standarder. Justis- og beredskapsdepartementet sendte imidlertid ut et høringsforslag om endringer i straffegjennomføringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven om fellesskap, utelukkelse og tvangsmidler i fengsel i februar 2023. Endringene kan bidra til å redusere utfordringene med isolasjon i norske fengsler.

Rettssystemet

Rettssystemet har i 2022 vært preget av store saker som har satt tilliten til rettstaten på prøve. Viggo Kristiansen ble i desember formelt frikjent for drapene i Baneheia, og myndighetene skal sette ned en granskningskommisjon. Fetteren til Birgitte Tengs fikk gjenopptatt erstatningssaken mot seg. I tillegg ble det avdekket at et stort antall personer urettmessig kan ha sonet i fengsel på grunn av ubetalte bøter.

Menneskerettighetene stiller en rekke krav til rettssystemet. Sentralt står retten til en rettferdig rettergang etter blant annet EMK artikkel 6, der viktige stikkord er tilgang til domstolene, domstolenes uavhengighet og upartiskhet, retten til kontradiksjon, uskyldspresumsjonen, offentlighet og rimelig saksbehandlingstid.

Barn og familie

I 2022 har EMD avgjort flere barnevernssaker mot Norge. Stortinget forkastet et forslag om tilslutning til tilleggsprotokollen til FNs barnekonvensjon, som ville gitt barn adgang til å klage til FNs barnekomité.

Barn har de samme rettighetene som voksne, men har også egne rettigheter etter blant annet Grunnloven og FNs barnekonvensjon. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn, og barn har rett til å bli hørt i alle saker som vedrører dem. Barns særlige rettigheter kan av og til komme i konflikt med andre rettigheter, som mange av sakene på barnevernsfeltet illustrerer.

Barnevern

I januar avgjorde EMD to nye barnevernssaker mot Norge. I E.M. m.fl. mot Norge ble staten frikjent for opprettholdelse av omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar, og total nektelse av samvær. I saken var det mistanke om straffbare forhold, og barna selv ønsket ikke samvær, noe som ble vektlagt. Saken viser at total nektelse av samvær kan være i tråd med EMK når dette er godt begrunnet. Norge ble derimot domfelt i A.L. m.fl. mot Norge for brudd på EMK artikkel 8. Saken føyer seg inn i rekken av saker der fylkesnemnda og domstolene har fastsatt et skjematisk lavt samvær i saker der det er antatt at barnet vil være plassert i fosterhjem i lang tid, i strid med det såkalte gjenforeningsmålet som innebærer at staten skal arbeide aktivt for at barn og foreldre blir gjenforent. Dette har vært en viktig faktor i en rekke av sakene mot Norge.

Asyl og innvandring

Etter invasjonen av Ukraina har mange millioner ukrainske statsborgere flyktet fra landet. Ved årsskiftet hadde cirka 30 000 av dem søkt opphold i Norge. Sett bort ifra Ukraina var det flest asylsøknader fra statsborgere fra Syria, Afghanistan og Eritrea i 2022.

Menneskerettighetene stiller krav til hvordan myndighetene behandler asylsøkere. Dette gjelder også personer uten lovlig opphold.

Statene har i utgangspunktet rett til å bestemme hvem som skal få tilgang til deres territorium. Likevel setter menneskerettighetene, herunder vernet mot tortur og umenneskelig behandling og retten til privat- og familieliv etter EMK artikkel 3 og 8, noen grenser. Dersom en utlending har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av blant annet etnisitet, avstamning, hudfarge, religion eller nasjonalitet ved retur til sitt hjemland, vil vedkommende ha rett på asyl etter utlendingsloven og flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen. Menneskerettighetene kan uansett sette en stopper for tilbakesendelse av personer ved risiko for tortur eller nedverdigende eller umenneskelig behandling i hjemlandet selv om de ikke oppfyller vilkårene for flyktningstatus.

Forskjellene i tilbudet til enslige mindreårige asylsøkende sammenliknet med andre barn under offentlig omsorg, er en betydelig menneskerettslig utfordring. I årsmeldingen for 2021 anbefalte NIM at myndighetene burde utarbeide et lovforslag som sikrer at enslige mindreårige asylsøkere over 15 år får et omsorgstilbud som er likeverdig med tilbudet som gis enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, og andre barn på samme alder som det offentlige har omsorgen for. NIM mener fortsatt at denne forskjellsbehandlingen utgjør et brudd på Norges menneskerettslige forpliktelser, og at det er viktig å sikre likebehandling.

Ytringsfrihet og personvern

Både offentlige utredninger om ytringsfrihet og flere saker om hatefulle ytringer har bidratt til diskusjon om ytringsfrihetens rammer i 2022. Regjeringen vurderer nye regler for innsyn i straffesaksdokumenter. Nye hjemler for innsamling av informasjon om borgerne kan utfordre personvernet, og Personvernkommisjonen har levert sin utredning.

Hatefulle ytringer kan være straffbare etter straffeloven § 185, og staten har en plikt til å beskytte mot slike ytringer etter blant annet FNs rasediskrimineringskonvensjon. Hatefulle ytringer og hatkriminalitet har i flere år vært blant sakstypene Riksadvokaten har besluttet at politiet skal prioritere. Saker om hatefulle ytringer reiser ofte spørsmål om grensene mot ytringer som er vernet av ytringsfriheten.

Likestilling og diskriminering

Likestillings- og diskrimineringsfeltet var i utvikling på flere områder i 2022. Transpersoners vern mot hatefulle ytringer, regulering av konverteringsterapi, rettighetene til personer med utviklingshemming, vergemål, og etniske minoriteters møte med politiet er blant de viktigste temaene.

Diskriminering er usaklig forskjellsbehandling, og kan forekomme på alle livs- og samfunnsområder. Både Grunnloven § 98 og menneskerettighetskonvensjonene forbyr diskriminering, og staten har en menneskerettslig forpliktelse til å hindre diskriminering. Likestillings- og diskrimineringsregelverket håndheves blant annet av Diskrimineringsnemnda, i tillegg til de ordinære domstolene.

I 2022 avgjorde Diskrimineringsnemnda 416 klagesaker. I 71 saker ble det konstatert brudd på likestillings- og diskrimineringsregelverket, mens det i 85 saker ikke ble konstatert brudd. 279 saker ble enten henlagt, avvist eller avsluttet uten avgjørelse. Sakene der nemnda kom til at det forelå brudd, gjaldt blant annet arbeidsgivers plikt til å forebygge og hindre seksuell trakassering, manglende universell utforming av IKT, diskriminering i ansettelsesprosesser, og enkelte utlendingers tilgang til grunnleggende banktjenester.

Urfolk

Spørsmål om vindkraft, gruveindustri og oppfølging av Fosen-dommen har preget 2022. Tiltak mot samehets, og behov for bedre kompetanse om samiske forhold, har også vært høyt oppe på dagsordenen.

Urfolk har et særlig menneskerettighetsvern. Samene har status som urfolk i Norge. Dette innebærer blant annet særlige plikter for staten til å sikre samenes rettigheter til kulturutøvelse, herunder naturressursutnyttelse, deres mulighet til å bevare og utvikle sitt språk, kultur og samfunnsliv, samt deres rett til å bli konsultert i relevante saker.

Fosen-dommen og retten til kulturutøvelse

Høyesterett slo fast i Fosen-dommen i 2021 at samenes rettigheter etter SP artikkel 27 ble krenket gjennom tillatelse til og etablering av vindkraftverk på Fosen. Retten til kulturutøvelse etter SP artikkel 27 kan ikke oppfylles. Det betyr at menneskerettighetsbruddet er pågående. En sentral del av SP artikkel 2 (3), den menneskerettslige reparasjonsplikten, er plikten til å avslutte et pågående brudd. Ettersom SP er inkorporert i menneskerettsloven, er også bestemmelsen om menneskerettslig reparasjonsplikt en del av norsk rett, og har forrang ved eventuelle regelkollisjoner.

I januar 2022 utga NIM rapporten «Menneskerettslig vern mot inngrep i samiske bruksområder», der betydningen av og rekkevidden til SP artikkel 27 gjennomgås. Selve Fosen-dommen var en sentral del av rapporten, men den videre oppfølgingen av dommen ble ikke omtalt. Derimot har NIM tatt opp oppfølgingen av dommen i brev til Olje- og energidepartementet og skrevet en rekke artikler om temaet.

Ved utgangen av 2022 var det fortsatt uavklart hvordan Olje- og energidepartementet vil rette opp menneskerettighetsbruddet som ble fastslått av Høyesterett i Fosen-dommen. Departementet har foreslått nye utredninger av forholdene for reindriften i vindparkene, selv om det ble foretatt en rekke utredninger om dette i tilknytning til den årelange rettsprosessen. NIM har understreket at nye utredninger ikke bør komme i konflikt med plikten til å avslutte krenkelsen, og har anmodet departementet om en snarlig oppfølging av dommen og effektive tiltak som vil reparere den pågående krenkelsen.

Samehets

I løpet av året ble det skrevet om flere eksempler på samehets i mediene. Dette skapte mye engasjement, og i juni vedtok Sametinget sin egen handlingsplan mot samehets. Planen inneholder en rekke tiltak. I tillegg ønsker Sametinget at regjeringen lager en egen handlingsplan mot samehets, at Statsadvokaten undersøker kvaliteten på politiets arbeid mot samehets, og at det utvikles en ombudsfunksjon under LDO som fokuserer på arbeid med samehets.

I 2022 utga NIM rapporten «Holdninger til samer og nasjonale minoriteter i Norge». Rapporten viser at det finnes negative holdninger til samer og at mange har observert hatprat/hets mot gruppen. Hatprat/hets mot samer er vanligst i Midt- og Nord-Norge.

Nasjonale minoriteter

NIMs rapport om holdninger til samer og nasjonale minoriteter viser at mange i befolkningen har lite kunnskap om Norges nasjonale minoriteter. Manglende kunnskap kan lede til negative holdninger mot gruppene.

I Norge finnes fem nasjonale minoriteter: jøder, kvener/norskfinner, rom, tater/romani og skogfinner. De nasjonale minoritetene har, i tillegg til å ha etniske, religiøse eller språklige særtrekk som skiller dem fra resten av befolkningen, langvarig tilknytning til landet. I tillegg til de menneskerettighetene som gjelder for alle, har nasjonale minoriteter et særlig menneskerettslig vern, blant annet etter Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og minoritetsspråkpakten.

Lite kunnskap om og negative holdninger til nasjonale minoriteter

NIM utga en rapport om befolkningens holdninger til samer og nasjonale minoriteter i 2022. Rapporten er basert på en omfattende spørreundersøkelse, og viser at mange i befolkningen har lite kunnskap om nasjonale minoriteter, og at de har lært lite om flere av gruppene på skolen. I tillegg har mange negative holdninger til noen av gruppene. Disse utfordringene påvirker de ulike nasjonale minoritetene i ulik grad. Befolkningens kjennskap og kunnskap er særlig lav når det gjelder skogfinner og kvener. Undersøkelsen viser at særlig romer og romani/tatere er gjenstand for mer negative holdninger i befolkningen.

I tillegg viser den at en betydelig andel har observert hatprat mot jøder, samer, romer eller romani/tatere det siste året.

Vold og overgrep

I 2022 ble det publisert flere rapporter som skildrer omfanget og arten av vold og overgrep i Norge, og særlig vold i nære relasjoner. Ny lov om voldsoffererstatning er blitt vedtatt, og Straffelovrådet har levert en NOU om reguleringen av seksuallovbrudd.

Staten har en menneskerettslig plikt til å forebygge, avverge, etterforske og straffeforfølge vold og overgrep mellom privatpersoner. Den følger blant annet av Grunnloven, EMK og en rekke andre konvensjoner. Sentralt står Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbul-konvensjonen).

Næringsliv og menneskerettigheter

Verden har utviklet seg mye siden de internasjonale menneskerettighetene ble til i kjølvannet av andre verdenskrig. Det er en økende forståelse for at den faktiske ivaretakelsen av menneskerettighetene er avhengig av ikke bare statenes, men også selskapers atferd og praksis.

Åpenhetsloven trådte i kraft

1. juli 2022 trådte lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven) i kraft. Loven skal fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter. Med forpliktelsene og verktøyene i åpenhetsloven vil det bli enklere å sikre at norske selskaper gjør sitt for at menneskerettighetene gjennomføres i praksis. Denne menneskerettighetsloven for næringslivet er ambisiøs og viser at Norge tar en lederrolle for å sikre at selskapene ivaretar menneskerettighetene. Det er imidlertid avgjørende at loven blir praktisert i tråd med intensjonen, slik at den bidrar til reell ivaretakelse av grunnleggende rettigheter i selskapenes virksomhet og i leverandørkjedene.

Reparasjon av menneskerettighetskrenkelse i Fosen-saken

NIM anbefaler:

Stortinget bør be regjeringen om å raskt reparere menneskerettighetskrenkelsen som er fastslått av Høyesterett i Fosen-dommen, i tråd med Norges menneskerettslige forpliktelser.

Begrunnelse

NIM mener det er alvorlig at menneskerettighetskrenkelsen i Fosen-saken fortsatt er pågående. Norge er ikke bare forpliktet til å reparere menneskerettighetsbruddet, men også til å gjøre det tidsnok.

Samers tradisjonelle næringsutøvelse har et sterkt menneskerettslig vern. Dette ble bekreftet av Høyesterett i Fosen-dommen i oktober 2021. Dommen konkluderte med at tillatelsen til å etablere vindkraftverk i reinbeiteområder på Roan og Storheia var ugyldig. Ett år etter dommen (sept. 2022) foreslo Olje- og energidepartementet ytterligere utredninger. Saken var imidlertid allerede godt belyst gjennom rettssaker i flere instanser. Samiske aktører og departementet er uenige om hva som står i veien for en løsning i Fosen-saken.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 er den mest sentrale internasjonale menneskerettighetsbestemmelsen om urfolks rettigheter. Den sier at minoriteter skal sikres retten til blant annet å utøve sin kultur. Begrepet kultur omfatter tradisjonell næringsvirksomhet, somreindrift. SP artikkel 27 er reflektert i norsk lovgivning, blant annet i Grunnloven § 108, og er inkorporert i menneskerettsloven. Den har dermed forrang fremfor annen norsk lovgivning ved eventuell regelkonflikt.

I Fosen-saken foretok Høyesterett en omfattende drøftelse av relevante kriterier etter konvensjonsbestemmelsen, herunder betydningen av eventuelle avbøtende tiltak, og konkluderte med at forvaltningsvedtakene måtte kjennes ugyldige ettersom inngrepet samlet hadde en «vesentlig negativ effekt» på samenes mulighet for å dyrke sin kultur, noe som innebar brudd på SP artikkel 27.

Olje- og energidepartementet har gitt uttrykk for at Høyesterett mener at inngrepet vil kunne bli et menneskerettighetsbrudd «på sikt», altså at menneskerettighetsbruddet ikke har skjedd ennå. Høyesterett sa imidlertid at «konsesjonsvedtaket strider mot reineiernes rettigheter etter konvensjonsbestemmelsen». Det er dette som danner grunnlaget for at vedtaket ble kjent ugyldig. Vindparkene er bygget, og det er ikke iverksatt tiltak som bringer dette under terskelen for brudd på artikkel 27. Dette betyr at menneskerettighetsbruddet er pågående så lenge retten til kulturutøvelse etter SP artikkel 27 ikke kan oppfylles.

Etter SP artikkel 2 (3) har stater som har brutt konvensjonen, en menneskerettslig reparasjonsplikt, og er forpliktet til å sikre «effektive rettsmidler» for dem som utsettes for menneskerettighetsbrudd. En sentral del av SP artikkel 2 (3) er avslutning av et pågående brudd så fort det lar seg gjøre. Ettersom SP er inkorporert i menneskerettsloven, er også bestemmelsen om menneskerettslig reparasjonsplikt en del av norsk rett, og har forrang ved eventuelle regelkollisjoner. Norge har dermed en plikt ikke bare til å stanse menneskerettighetsbruddet, men til å stanse det så raskt som mulig.

Barn og ulovlige rusmidler

NIM anbefaler:

Stortinget bør be regjeringen om å sørge for at forebyggings- og behandlingsreformen på rusfeltet sikrer at barn som bruker rusmidler, har et hjelpetilbud som ivaretar deres rettigheter etter FNs barnekonvensjon. Reformen må være menneskerettighetsbasert og ivareta barns særlige rettigheter som hensynet til barnets beste, barns rett til privatliv, helse og utvikling samt barns rett til å bli hørt.

Begrunnelse

Myndighetene har etter FNs barnekonvensjon artikkel 33 en menneskerettslig plikt til å beskytte barn mot ulovlige rusmidler. Samtidig må barns rett til helse, privatliv, medvirkning og hensynet til barnets beste oppfylles.

Staten har en relativt vid skjønnsmargin når det gjelder hvilke tiltak som iverksettes, men tiltakene må

• være effektive og kunnskapsbaserte, altså egnet til å oppnå formålet

• være i samsvar med andre menneskerettighetsforpliktelser

• ikke være mer inngripende enn strengt nødvendig

NIM utga i 2022 rapporten «Rus og menneskerettigheter». Den viser blant annet at deler av forebyggings- og behandlingstilbudet til barn på rusfeltet bør styrkes.

Retten til helse etter barnekonvensjonen artikkel 24 og statens forpliktelser etter konvensjonens artikkel 33 forutsetter at barn med samtidige psykiske lidelser og rusproblemer har tilgang til et kvalitativt godt helsetilbud. En fersk undersøkelse fra Riksrevisjonen viser imidlertid at de ofte står uten et reelt behandlingstilbud. Både i kommunesektoren og i spesialisthelsetjenesten mangler det kompetanse og ressurser.

Barn som bor på barnevernsinstitusjon og som i ulik grad bruker rusmidler, har også krav på et kvalitativt godt og likeverdig hjelpetilbud etter disse bestemmelsene i barnekonvensjonen. Rapporter viser at det ikke alltid fanges opp hvorvidt eller i hvilken grad barnet har rusvansker ved plassering på barnevernsinstitusjon. Riktig valg av barnevernsinstitusjon er sentralt for å sikre at tilbudet i og utenfor institusjonen er godt nok tilpasset barnets behov. Videre tyder mye på at kompetanse på rusproblematikk mangler ved mange barnevernsinstitusjoner, og at barn med rusproblemer ikke alltid får den hjelpen de trenger, herunder adekvat helsehjelp fra helsevesenet, mens de er på institusjon. Samlet sett utfordrer dette barns rettigheter etter barnekonvensjonen artikkel 24 og 33.

Ungdom kan underlegges rusprøver for å kontrollere rusfrihet enten som del av en straffereaksjon, eller som del av en frivillig ruskontrakt. Disse virkemidlene er ikke bare kontrolltiltak, men også en del av hjelpetilbudet det offentlige tilbyr barn. Både Helsedirektoratet og Rusreformutvalget har påpekt at det mangler dokumentasjon på at slike tiltak har effekt. Det er derfor uvisst om disse er egnede virkemidler etter barnekonvensjonen artikkel 33. Det mangler også regler som sikrer at samtykke til frivillige ruskontrakter blir innhentet uten press og med god nok informasjon om mulige konsekvenser ved positiv rusprøve.

Regjeringen har varslet at den vil gjennomføre en forebyggings- og behandlingsreform på rusfeltet. Reformen vil være et naturlig sted å adressere de overnevnte problemstillingene. NIM anbefaler derfor at reformen er menneskerettighetsbasert og har et uttalt barnerettighetsperspektiv.

Hatefulle ytringer og hets

NIM anbefaler:

Stortinget bør be regjeringen om å iverksette langsiktige og systematiske tiltak for å forebygge og bekjempe hatefulle ytringer og hets mot blant annet samer, nasjonale minoriteter og andre utsatte grupper. NIM foreslår følgende tiltak:

• sikre registrering og lik behandling av saker om hatefulle ytringer/hets i alle politidistrikter og videreutvikle statistikk og analyser av anmeldte tilfeller

• opprette et lavterskeltilbud for å melde inn og registrere hatefulle ytringer/hets

• revidere straffeloven § 185

• inkludere urfolk og nasjonale minoriteter i nye eller eksisterende handlingsplaner

Begrunnelse

Hatefulle ytringer og hets er et samfunnsproblem og en menneskerettighetsutfordring som kan bidra til både økte fordommer og hat i samfunnet, og til at enkeltpersoner kvier seg for å delta i den offentlige debatten, slik at viktige stemmer uteblir. Dette kan også virke nedkjølende på viljen til å påta seg tillitsverv og delta politisk.

Grensen mellom ytringsfrihet og minoritetsvern er omdiskutert og knyttes ofte til bruken av straffeloven § 185 om diskriminerende eller hatefulle ytringer mot minoriteter. Bestemmelsen skal primært beskytte offentligheten mot spredning av hat og de alvorlige samfunnsmessige følger det kan få, men har i nyere rettspraksis også blitt brukt i rene sjikanetilfeller. NIM mener at § 185 bør revideres for å gjøre den mer språklig tilgjengelig, for å anskueliggjøre den høye terskelen som Høyesterett har lagt for å ivareta ytringsfrihetsvernet, og for å avklare hvilke interesser bestemmelsen primært skal verne.

Ytringsfrihetskommisjonen har gjennomgått studier av omfanget av hatefulle ytringer/hets, og konkluderte med at forskjellige grupper rammes i ulik grad. For eksempel er etniske og religiøse minoriteter og funksjonshemmede utsatt. Undersøkelser viser at også lhbt-personer utsettes for hatefulle ytringer/hets i langt større grad enn befolkningen ellers.

NIM kartla i 2022 befolkningens holdninger til samer og nasjonale minoriteter. Undersøkelsen viser at andelen av befolkningen som har observert hatefulle ytringer/hets de siste tolv månedene er størst når det gjelder jøder (19 %) og samer (15 %), etterfulgt av romani/tatere (12 %) og romer (10 %). Observert hets rettet mot samer øker til 33 prosent i Nord-Norge. I tillegg rapporterer over 30 prosent at de har et negativt inntrykk av romer og romani/tatere, og tolv prosent ville mislike å ha disse gruppene som nabo.

NIM gjennomførte også i 2022 en kvalitativ undersøkelse om ytringsfriheten til funksjonshemmede, som dokumenterer hatefulle ytringer og hets mot denne gruppen.

Statistikk om hatefulle ytringer/hets er avgjørende for å kunne iverksette treffende tiltak. NIM mener at et lavterskeltilbud for å melde inn dette, samt lik registrering i alle politidistrikter, vil bidra til å sikre et bedre beslutningsgrunnlag. Politiet har iverksatt en viktig satsing på mangfold, dialog og tillit som bør gjennomføres over hele landet med særlig fokus på utsatte grupper og grupper med lav tillit til politiet.

Regjeringen har vedtatt en handlingsplan mot antisemittisme, og det finnes enkelte tiltak mot hatefulle ytringer/hets i handlingsplaner om diskriminering av muslimer, personer med funksjonsnedsettelse og lhbti+personer. Sametinget har vedtatt en handlingsplan mot samehets. Ut over dette finnes det ingen statlig plan mot hatefulle ytringer/hets mot samer, romer og romani/tatere, selv om disse gruppene er særlig utsatt. De bør inkluderes i nye eller eksisterende handlingsplaner.

Soningsforhold for innsatte med utviklingshemming

NIM anbefaler:

Stortinget bør be regjeringen om å redegjøre for, og komme med forslag til, lovendringer om hva slags soningsforhold utviklingshemmede skal ha. Det bør foreslås regler om hvordan utviklingshemmede i norske fengsler skal kartlegges, og hvordan soningen skal tilrettelegges for denne gruppen.

Begrunnelse

Studier tyder på at om lag ti prosent av innsatte i norske fengsler har kognitive vansker, og at kriminalomsorgen i mange tilfeller ikke er kjent med dette. Regler og retningslinjer for hvilke soningsforhold som egner seg, og for kartlegging av funksjonsnivå, er mangelfulle.

Etter CRPD skal myndighetene sikre at funksjonshemmede som lovlig frihetsberøves, ivaretas gjennom rimelig tilrettelegging. NIM mener myndighetene må sikre at valg av institusjon for soning er basert på institusjonens evne til å møte personens behov.

Alle personer som innkalles til soning, skal av domstolene være funnet tilregnelige på handlingstidspunktet i strafferettslig forstand. Den medisinske diagnosen lett psykisk utviklingshemming innebærer en IQ på anslagsvis mellom 50 og 69. Dette kan innebære at man har en mental alder på 9 til 13 år, men man kan likevel anses som strafferettslig tilregnelig selv om den kriminelle lavalder er 15 år. Etter straffeloven kan visse personer i denne kategorien (personer med IQ på mellom 50 og 55) imidlertid anses utilregnelige, avhengig av funksjonsevne. Strafferetten bygger på at det skal tas hensyn til utviklingshemmingen ved fastsettelsen av straff. Dette bør også etter NIMs syn gjelde straffegjennomføringen. NIM mener derfor reglene bør inneholde krav til rutiner for å identifisere utviklingshemming og kartlegging av betydningen av dette for soningen.

Regler med tilhørende retningslinjer bør gi klare føringer for valg av straffegjennomføringsform. Reglene bør også gi føringer for hvilket soningstilbud som skal gis, for eksempel soning i institusjon. Regjeringen har varslet at det skal settes ned et utvalg som skal vurdere hvordan innsatte med alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming blir fulgt opp. NIM mener det er nødvendig at en vurdering av tiltakene det pekes på i denne anbefalingen, inngår som del av utvalgets mandat. I tillegg er det nødvendig å iverksette tiltak straks.

NIM har i en årrekke fremmet anbefalinger til myndighetene om innsatte i fengsel. Disse står fast. Soningsforholdene i norske fengsler generelt medfører en rekke menneskerettighetsutfordringer, særlig knyttet til isolasjon, tvangsbruk, selvmord, retten til privatliv og manglende ivaretakelse av personer med utviklingshemming og psykisk syke innsatte. Problemene har i stor grad strukturelle og økonomiske årsaker, i tillegg til mangler ved regelverk og retningslinjer.

Den alvorlige situasjonen knyttet til selvmord i fengsel understreker at det særlig haster å få på plass et forsvarlig helsetilbud for innsatte med psykiske lidelser. I 2022 styrket Stortinget bevilgningene til fengslene, og regjeringen sendte i februar 2023 ut et høringsforslag om endringer i straffegjennomføringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven som kan bidra til å redusere utfordringene med isolasjon i norske fengsler.

Kommuners menneskerettighetsansvar

NIM anbefaler:

Stortinget bør be regjeringen om å utrede hvordan kommunenes gjennomføring av menneskerettighetene kan styrkes, herunder vurdere hvilke styringsverktøy som er egnet til å anskueliggjøre kommunenes menneskerettighetsansvar på ulike områder. Dette kan for eksempel være kompetanseheving, regelverksendringer, ressurstilføring eller organisatoriske grep.

Begrunnelse

Landets kommuner har etter Grunnloven § 92 et selvstendig ansvar for å respektere og sikre menneskerettighetene. Det eksisterer flere menneskerettslige utfordringer på kommunalt nivå.

Menneskerettighetene er etter intern norsk rett like bindende for kommuner som for staten. Dette følger av Grunnloven § 92 og ble bekreftet av Høyesterett i en kjennelse vinteren 2022, hvor retten slo fast at kommuner kan bli erstatningsansvarlige for brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). NIMs rapport «Kommuner og menneskerettigheter» gir grundige juridiske analyser av kommunenes menneskerettslige ansvar.

Betydelige deler av ansvaret for gjennomføringen av menneskerettighetene ligger i praksis hos kommunene. Dels har kommunene hjemler i lovgivningen til å gjøre vidtgående inngrep overfor personer i for eksempel smittevernloven eller barnevernsloven. Dels har kommunenes ytelse av tjenester stor betydning for oppfyllelsen av menneskerettighetene, for eksempel ved ytelse av helse- og omsorgstjenester. Kommunene har også en viktig rolle der statlige myndigheter primært er ansvarlige for ivaretakelse av en persons rettigheter, for eksempel ved at de har ansvaret for helsetjenestene i fengslene.

Samtidig ser vi flere tegn på at kommunene ikke alltid er tilstrekkelig rustet til å ivareta sitt menneskerettslige ansvar i praksis.

Et eksempel er ivaretakelsen av eldre på sykehjem. Sivilombudets besøk på fem sykehjem i perioden 2020–2022 viste at det blant annet var stor usikkerhet blant ansatte om tvangslovverket i helselovgivningen.

Dette ga seg uttrykk i misforståelser og feil som svekket rettssikkerheten til sykehjemsbeboerne. Ombudet fant også omfattende bruk av ulovlig tvang under stelle- og pleiesituasjoner. Det var også ofte manglende kompetanse og rutiner for å forebygge og håndtere vold eller overgrep mot beboere. Dette kan utfordre både EMK artikkel 3 om forbudet mot nedverdigende behandling og artikkel 8 om retten til privatliv, samt forpliktelser etter Istanbulkonvensjonen.

Myndighetene har en menneskerettslig plikt til å tilby krisesenteropphold til voldsutsatte personer, se for eksempel Istanbulkonvensjonen artikkel 23. Lov om krisesentre pålegger kommunene å sørge for et krisesentertilbud som kan benyttes av personer som er utsatt for vold eller trusler i nære relasjoner. Flere rapporter viser at det er store mangler i dagens krisesentertilbud, blant annet for sårbare personer. I november 2022 fikk Norge kritikk for dette av Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan (GREVIO). Personer i aktiv rus, funksjonshemmede, personer med samisk bakgrunn og fedre med barn mangler ofte et tilstrekkelig krisesentertilbud i flere kommuner.

Myndighetene skal også ivareta urfolks menneskerettslige vern mot inngrep i samiske bruksområder. Dette følger blant annet av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27. I praksis betyr dette at kommunale myndigheter må ha kunnskap om disse rettighetene for å kunne operasjonalisere dem i sine vedtak om ulike former for naturinngrep som gruvedrift, vindmøller og annet. Kommunene må ha kompetanse til å foreta disse vurderingene.

Også når det gjelder kommunens ansvar for deler av barnevernet, ser NIM menneskerettslige utfordringer. For eksempel viser en nylig undersøkelse at det er svakheter ved dokumentasjon av det kommunale barnevernets vurderinger og begrunnelser.

I tillegg er fremdriften i mange undersøkelsessaker for lav, og mange barn blir ikke hørt i sin egen barnevernssak. Dette utfordrer barns rettigheter etter FNs barnekonvensjon.

NIM ser også at det er menneskerettslige utfordringer knyttet til ivaretakelsen av kommunalt ansattes ytringsfrihet. Sivilombudet har i flere saker kommet til at kommuner har gått for langt i å begrense ansattes ytringsfrihet under henvisning til lojalitetsplikten. Ytringsfrihetskommisjonen peker på behov for både kultur- og kompetanseheving for å styrke ytringsfriheten i arbeidslivet.

For at kommunene skal kunne ivareta sitt menneskerettighetsansvar fullt ut, er det nødvendig med tilstrekkelig tilføring av ressurser fra statlig hold, og god samhandling internt i kommunene. Den varslede tillitsreformen bør derfor etter NIMs vurdering ha et tydelig menneskerettighetsfokus, og flere av de mulige tiltakene som nevnes i denne anbefalingen, kan inngå i en slik reform.

Utfordringene som er nevnt her, kan løses på ulike måter, gjennom for eksempel kompetanseheving, regelverksendringer, ressurstilføring eller organisatoriske grep. Staten kan velge hvordan den vil innrette sine tjenester til borgerne, herunder valg av forvaltningsnivå. Ansvaret for å finne og gjennomføre løsninger på de menneskerettslige utfordringene ligger både på statlig og kommunalt nivå. NIM anbefaler at staten gjør en helhetlig vurdering av hvordan man kan styrke gjennomføringen av menneskerettighetene på kommunalt nivå.

I NIMs rapport «Kommuner og menneskerettigheter» har vi anbefalt en rekke tiltak som kan bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene på kommunalt nivå. Eksempler på dette er at menneskerettighetene kan inkluderes i kommuneplanens samfunnsdel og at sentrale myndigheter jevnlig bør evaluere om kommunene mottar tilstrekkelig informasjon om menneskerettslige utviklingstrekk.

Tidligere anbefalinger

NIM følger systematisk opp tidligere anbefalinger, og presenterer i årsmeldingen en oversikt over anbefalingene som NIM har fremmet de tre siste årene, samt myndighetenes oppfølging på disse områdene.

Mange av utfordringene som NIM har pekt på, er løst, eller det er iverksatt prosesser med sikte på løsninger. For eksempel er det fremmet forslag om endringer i vergemålsloven som i større grad ivaretar retten til selvbestemmelse under FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), og det jobbes med å inkorporere konvensjonen i norsk lov, slik NIM og andre har gått inn for. Regjeringen har nylig besluttet å utrede spørsmålet om reparasjon for menneskerettighetskrenkelser, i tråd med anbefalinger NIM har fremmet over flere år. Samiske voldsutsatte har fått en egen dedikert del i handlingsplanen mot vold og overgrep. På barnevernsfeltet har vi fått en ny barnevernslov som på en bedre måte angir de relevante menneskerettslige kravene. Noen anbefalinger knytter seg imidlertid til større problemkomplekser som ikke enkelt kan løses fra ett år til et annet.

NIMs anbefalinger i 2019

Barnevern

Anbefaling:

Regelverk og praksis på barnevernsfeltet må vurderes opp mot EMDs prinsipp om at alle omsorgsovertakelser som utgangspunkt skal anses som midlertidige. Fylkesnemnder og domstoler må ha tilstrekkelig bredt og oppdatert faktagrunnlag, gi konkrete begrunnelser og avveie kryssende menneskerettigheter når de treffer beslutninger om barnevernstiltak.

Utvikling:

Det har vært 13 fellende dommer i EMD mot Norge på barnevernsfeltet siden 2019.

I 2020 sendte Barne- og familiedepartementet ut informasjonsskriv til kommuner og statsforvaltere om hvilken betydning ny rettspraksis på barnevernsfeltet har for saksbehandlingen i barnevernssaker. Ny barnevernslov ble vedtatt i 2021 og trådte i kraft 1. januar 2023. Gjennom dette lovarbeidet er behovet for en god og grundig saksbehandling tydeliggjort. Loven tydeliggjør også at gjenforeningsmålet er et klart utgangspunkt i saker om omsorgsovertakelse. I tillegg lanserte Bufdir i 2022 nye retningslinjer for vurdering av samvær etter omsorgsovertakelse.

Isolasjon i fengsler

Anbefaling:

Anbefalingene i Sivilombudsmannens særskilte melding om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler bør gjennomføres. Klagemekanismene, domstolskontrollen og ordningen med fri rettshjelp i isolasjonssaker bør gjennomgås.

Utvikling:

Justis- og beredskapsdepartementet sendte i februar 2023 ut høringsforslag om endringer i straffegjennomføringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven om fellesskap, utelukkelse og tvangsmidler i fengsel. Endringene kan bidra til å redusere utfordringene med isolasjon i norske fengsler.

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) har etablert en strategi mot isolasjon som blant annet inkluderer publisering av statistikk, utdannings- og opplæringstiltak, aktivitetsteam, samt opprettingen av en koordineringsgruppe som jevnlig skal ha møter for å arbeide med problematikken. Gruppen skal utarbeide en plan for gjennomgang av eksisterende bygningsmasse for å vurdere om areal kan gjøres tilgjengelig til fellesskap for innsatte.

Stortinget har økt bevilgningene til fengslene for å redusere isolasjon.

Helsedirektoratet fikk i 2020 i oppdrag å revidere veilederen om helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel. Helsedirektoratet arbeider med revisjon av denne veilederen, i samarbeid med KDI.

Regjeringen har varslet at den skal fremme et nytt lovforslag om tilsynsordningen med kriminalomsorgen i starten av 2023.

Vold i nære relasjoner

Anbefaling:

Den varslede handlingsplanen mot vold i nære relasjoner bør identifisere sårbare grupper og inneholde kunnskapsbaserte tiltak som sikrer koordinert og effektiv beskyttelse av disse gruppene. Det er særlig viktig å etablere tiltak knyttet til barn og eldre, slik det skal gjøres for urfolk. Kommunenes rolle og ansvar bør reflekteres i planen.

Utvikling:

Handlingsplan mot vold i nære relasjoner kom i 2021. Den inneholder et kapittel med tiltak rettet mot samiske samfunn. Barn og eldre har ikke egne kapitler, men planen inneholder tiltak rettet mot disse gruppene. Regjeringen har satt i gang et arbeid med en opptrappingsplan om barn utsatt for vold i nære relasjoner.

Tvang i helse- og omsorgstjenesten

Anbefaling:

For å sikre at bruken av tvang i helse- og omsorgstjenesten ikke praktiseres i større grad enn menneskerettighetene tillater, bør det foretas lovendringer, herunder innføres et beslutningsstøttesystem, samt foretas grundige vurderinger av kunnskapsgrunnlaget for tvangsbehandlingstiltak. Det må også sikres at den som utøver tvang, har tilstrekkelig kunnskap om menneskerettslige krav.

Utvikling:

Etter at NOU 2019:14 Tvangsbegrensningsloven ble fremlagt og sendt på høring, sendte regjeringen i juli 2021 ut et høringsnotat om hvordan de ville følge opp. Saken er fortsatt under behandling i departementet. I notatet ble det varslet at deler av lovforslaget vil følges opp, med en målsetting om mindre bruk av tvang og utvikling av blant annet beslutningsstøttesystemer.

Justis- og beredskapsdepartementet er også i ferd med å gjennomføre en helhetlig gjennomgang av vergemålslovgivningen. Som ledd i denne gjennomgangen vil departementet blant annet vurdere ulike beslutningsstøtteordninger. Mens de arbeider med den helhetlige gjennomgangen, er det i Prop. 141 L (2021–2022) fremmet flere lovendringer i vergemålsloven som vil styrke selvbestemmelsesretten og ikke-diskriminering. Lovendringene er ikke vedtatt enda.

NIMs anbefalinger i 2020

Menneskerettigheter i krisetider

Anbefaling:

• 1. Myndighetene må ivareta minste inngreps prinsipp og foreta grundige forholdsmessighetsvurderinger av alle tiltak som treffes under kriser, når tiltakene griper inn i menneskerettighetene.

• 2. Høringsinstituttet bør benyttes så langt det er praktisk mulig, også når det haster.

• 3. I alle tiltak må det tas særlig hensyn til sårbare grupper og deres behov.

Utvikling:

Etter utbruddet av covid-19 har regjeringen nedsatt tre etterfølgende koronakommisjoner. De to første leverte i henholdsvis 2021 og 2022, mens den tredje skal levere sin utredning i 2023. NIM utarbeidet en bred gjennomgang av de menneskerettslige rammene for koronahåndteringen til den første kommisjonen. Begge de to første utredningene peker på manglende begrunnelser for inngripende smitteverntiltak og manglende bruk av høringsinstituttet. Den andre kommisjonen fremholdt behovet for å sikre rutiner for å i større grad ivareta behovene for sårbare grupper, blant annet barn og unge. Samtidig har saker om hvorvidt ulike koronatiltak grep for langt inn i menneskerettighetene, ikke ført fram i Høyesterett, som har vektlagt at myndighetene har et stort handlingsrom til å iverksette tiltak for å beskytte retten til liv og helse under en pandemi.

Barnevern

Anbefaling:

• 1. Regelverk og praksis på barnevernsfeltet må vurderes opp mot EMDs prinsipp om at alle omsorgsovertakelser som utgangspunkt skal anses som midlertidige. Barnevernet, fylkesnemnder og domstoler må ha tilstrekkelig bredt og oppdatert faktagrunnlag, gi konkrete begrunnelser og avveie kryssende menneskerettigheter når de treffer beslutninger om barnevernstiltak. Hensynet til barnets beste må veie tungt, og barnets rett til å bli hørt må sikres på alle stadier.

• 2. Staten bør aktivt arbeide for at det oppnevnes egne representanter for barnet som kan sikre barnets rett til å bli hørt i barnevernssaker for EMD.

• 3. Barne- og familiedepartementet bør utrede og etablere en ordning for å reparere menneskerettighetskrenkelser på barnevernsfeltet gjennom tildeling av oppreisningserstatning. I den forbindelse bør departementet vurdere om det skal gis en lovhjemmel der dette reguleres.

Utvikling:

Det har vært 13 fellende dommer i EMD mot Norge på barnevernsfeltet siden 2019.

Ny barnevernslov ble vedtatt i 2021 og trådte i kraft 1. januar 2023. Gjennom dette lovarbeidet er det tydeliggjort at gjenforeningsmålet er utgangspunktet i saker om omsorgsovertakelse. I tillegg lanserte Bufdir i 2022 nye retningslinjer for vurdering av samvær etter omsorgsovertakelse.

Det er ikke satt i verk større arbeid knyttet til å oppnevne egne representanter for barn i barnevernssaker for EMD. Dette mener NIM fortsatt er viktig for å ivareta barns selvstendige rettigheter i prosesser for EMD.

Selv om det ikke er i satt i verk utredninger for å sikre oppreisningserstatning på barnevernsfeltet særskilt, har Justis- og beredskapsdepartementet gitt mandat til en utredning som skal vurdere behovet for lovendringer for å sikre erstatning for menneskerettighetskrenkelser i nasjonal rett generelt, som vil omfatte også denne type krenkelser.

Vergemål og beslutningsstøtte

Anbefaling:

NIM mener vergemålsinstituttet bør avvikles og erstattes med et system for beslutningsstøtte, slik at retten til selvbestemmelse og personlig autonomi i størst mulig grad kan ivaretas for alle, i tråd med det paradigmeskiftet som FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) har markert.

Utvikling:

Det er startet opp et arbeid med en helhetlig gjennomgang av vergemålsordningen.

Det er fremmet forslag om endringer i den eksisterende vergemålsloven som i større grad ivaretar retten til selvbestemmelse under CRPD.

Innsattes mulighet til fellesskap og utetid

Anbefaling:

Straffegjennomføringsloven bør endres slik at det fremgår at innsatte som hovedregel har rett til å tilbringe minst åtte timer i fellesskap utenfor cellen.

Utvikling:

Regjeringen sendte i februar 2023 ut et høringsforslag om at det lovfestes at kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for fellesskap mellom innsatte, arbeide for å forebygge isolasjon, og så langt mulig avhjelpe negative virkninger av isolasjon. Samtidig foreslås det at kriminalomsorgen skal arbeide for at innsatte kan tilbringe åtte timer utenfor cellen hver dag, og at alle innsatte skal sikres tilgang til daglig minimum to timers meningsfylt menneskelig kontakt med andre personer. Det foreslås også enkelte andre endringer knyttet til lufting og tilrettelegging av felleskap for innsatte på avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå.

Regjeringen har varslet at den skal sette ned et utvalg som skal vurdere hvordan innsatte med alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming blir fulgt opp.

Konsultasjonsrett og konsultasjonsplikt

Anbefaling:

Stortinget bør, i samråd med Sametinget, etablere retningslinjer for gjennomføring av Stortingets konsultasjonsplikt. Dette er viktig der Stortinget overveier å gjøre substansielle endringer i forslag som regjeringen har fremmet for Stortinget etter å ha gjennomført konsultasjoner og endringene kan få direkte betydning for samiske interesser.

Utvikling:

Stortinget har ikke etablert retningslinjer for gjennomføring av Stortingets egen konsultasjonsplikt.

Klima og menneskerettigheter

Anbefaling:

Staten må ivareta sin menneskerettslige plikt til å sikre liv og helse gjennom å avverge farlige klimaendringer. For å ivareta denne forpliktelsen, mener NIM at myndighetene bør utrede opprettelsen av en uavhengig klimakommisjon, med lovfestet mandat til å gi råd om utslippskutt og overvåke etterlevelsen av menneskerettslige klimaforpliktelser.

Utvikling:

Det er ikke opprettet en slik kommisjon.

NIMs anbefalinger i 2021

Soningsdyktighet, isolasjon og tvangsbruk i fengsel

Anbefaling:

Stortinget bør be regjeringen om å

• utrede om terskelen for soningsdyktighet i tilstrekkelig grad sikrer at den innsatte vil kunne håndtere soning, og om rettssikkerhetsgarantiene for å vurdere soningsdyktighet før og underveis i soningen er tilstrekkelige

• komme tilbake til Stortinget med en tidsplan for gjennomgangen av regelverket om utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvang i fengsel samt lovhjemmel for helsepersonells oppfølgning av isolerte innsatte

Utvikling:

Regjeringen har ikke varslet en slik regelverksgjennomgang særskilt knyttet til regelverket om soningsdyktighet. Regjeringen har imidlertid varslet at den skal sette ned et utvalg som skal vurdere hvordan innsatte med alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming blir fulgt opp.

Regjeringen sendte i februar 2023 ut et høringsforslag om at det lovfestes at kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for fellesskap mellom innsatte, arbeide for å forebygge isolasjon, og så langt mulig avhjelpe negative virkninger av isolasjon. Det foreslås også i høringen en rekke endringer i reglene om utelukkelse fra fellesskapet. Blant annet fastsettes det at utelukkelse på grunn av forhold ved den enkelte bare kan benyttes i ekstraordinære tilfeller, og når det er strengt nødvendig for å hindre skade, straffbare handlinger eller en fortsatt særlig negativ påvirkning av miljøet i fengselet.

Kravet til en forsvarlig helsemessig oppfølging av innsatte som er isolert, skal i første omgang presiseres i en revidert veileder om helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel. Det foreslås å lovfeste krav til tilsyn for innsatte i sikkerhetscelle eller i sikkerhetsseng. Det fremholdes at det på sikt kan bli aktuelt å vurdere ytterligere lovfesting om oppfølging fra helsepersonell. KDI har besluttet å avvikle sikkerhetsseng som tvangsmiddel innen 2024.

Klima og menneskerettigheter

Anbefaling:

Stortinget bør be regjeringen om å utrede endring av klimaloven for å lovfeste 1,5 gradersmålet og forplikte til spesifiserte årlige utslippskutt fram til nullutslipp innenfor et nasjonalt karbonbudsjett.

Utvikling:

Det er ikke satt i gang en slik utredning.

Enslige mindreårige asylsøkeres omsorgstilbud

Anbefaling:

Stortinget bør be regjeringen om å utarbeide et lovforslag om å sikre enslige mindreårige asylsøkere over 15 år et omsorgstilbud som både kvalitativt og rettighetsmessig er likeverdig med det tilbudet som gis til enslige mindreårige asylsøkere under 15 år og øvrige barn som det offentlige har omsorgen for.

Utvikling:

Omsorgstilbudet for asylsøkerbarn mellom 15 og 18 år ligger fortsatt hos UDI. Tilbudet er nå lovfestet i utlendingsloven til tross for gjentatte oppfordringer fra flere aktører, blant annet fra FN, om å gi dem et likeverdig tilbud som andre barn på samme alder, gjennom barnevernet. Det er imidlertid lov- og forskriftsfestet nye regler for tilsyn med omsorgen.

Urfolks vern mot naturinngrep

Anbefaling:

Stortinget bør be regjeringen om å

• tydeliggjøre, gjennom lovgivning eller andre reguleringer, de relevante vurderingstemaene etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 for å bidra til gode menneskerettslige vurderinger i forvaltningen

• vurdere om man bør tillate utbygging i reinbeiteområder før gyldigheten av en tillatelse er rettslig avklart

Utvikling:

Energiloven, mineralloven eller andre lover som er relevante for urfolks rettigheter, er ikke endret slik at vurderingstemaene etter SP artikkel 27 er tydeliggjort.

Det har ikke vært endringer i regelverk om forhåndstiltrede i forbindelse med inngrepssaker.

Menneskerettigheter og nye teknologier

Anbefaling:

Stortinget bør be regjeringen om at lovforslag som innebærer økt bruk av informasjonsteknologi, følges av grundige konsekvensanalyser som vektlegger menneskerettighetene, særlig retten til privatliv, ikke-diskriminering og ytringsfrihet.

Utvikling:

NIM er ikke kjent med at Stortinget har iverksatt dette. Personvernkommisjonen har imidlertid fremmet en rekke forslag om bedre konsekvensanalyser, herunder at slike analyser bør inkludere allerede eksisterende regelverk på feltet, at det bør utarbeides en veileder for slike vurderinger, at det bør være åpenhet om analysene og at det bør bevilges penger til forskning på samfunnsmessige konsekvenser av overvåkningstiltak i justissektoren.