Bakgrunn

Komiteens behandling

Komitéleder Dag Terje Andersen var statsråd i Arbeids- og inkluderingsdepartementet i perioden 20. juni 2008 til 2. oktober 2009 og har på denne bakgrunn erklært seg inhabil i saken. Han har derfor ikke deltatt i komiteens behandling.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til redegjørelse holdt for Stortinget 13. oktober 2020 av arbeids- og sosialminister Henrik Asheim om granskingsutvalgets rapport om EØS-saken, NOU 2020: 9.

Komiteen viser videre til at det ble holdt en redegjørelse i Stortinget 5. november 2019 av daværende statsråd Anniken Hauglie om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21 med påfølgende behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen og deretter i Stortinget 5. mars 2020. Parallelt med behandlingen i Stortinget arbeidet et granskingsutvalg oppnevnt av regjeringen 8. november 2019, med mange av de samme problemstillingene som Stortinget også gjorde. Komiteen viser til at det særlig handlet om regjeringens håndtering av hvordan feilpraktiseringen ble oppdaget og fulgt opp, og også særlig problemstillinger knyttet til Nav sitt arbeid. Komiteen er av den oppfatning at det var naturlig at granskingsutvalget drøftet mer inngående de juridiske vurderingene rundt feilpraktiseringen, men at det var viktig at Stortinget ble informert grundig om det Stortinget ønsket å vite. Komiteen registrerer at granskingsutvalget har hatt større tilgang til informasjon enn det Stortinget fikk. Likevel merker komiteen seg at granskingsutvalget bekrefter den fremstillingen som ble gitt blant annet i høringene som kontroll- og konstitusjonskomiteen avholdt i januar 2020, og gjennom korrespondansen Stortinget hadde med de berørte departementer.

Komiteen viser til at granskingsutvalgets mandat har vært å bringe på det rene hvordan feilen kunne oppstå, og hvordan den kunne pågå over så lang tid, og vurdere de ulike involverte organenes håndtering av saken. Utvalget har i sin rapport drøftet de juridiske vurderingene av feilpraktiseringen og fått tilgang på alle dokumenter og interne notat tilbake til 1994 som kunne vurderes som relevante for saken, også de som Stortinget og kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke har fått innsyn i.

Komiteen merker seg at granskingsutvalget bekrefter fremstillingen av et fragmentert ansvarsforhold, slik det også fremgikk av Innst. 168 S (2019–2020) og gjennom korrespondansen Stortinget har hatt med Arbeids- og sosialdepartementet. Komiteen viser til granskingsutvalgets rapport, der det fremgår at utvalget ser saken som en systemsvikt – en blindsone. Utvalget har lagt til grunn at Nav hadde hovedansvaret for feiltolkningen og feilpraktiseringen av folketrygdens oppholdskrav i lys av EØS-avtalen og trygdeforordningen. Samtidig understreket utvalget at også Arbeids- og sosialdepartementet, Trygderetten, påtalemyndigheten, advokater, domstoler og akademia på hver sine måter hadde et betydelig ansvar.

Komiteen merker seg at det har vært for svak EØS-kompetanse, og at tolkning av EØS-regler ikke har vært en sentral del av styringsdialogen mellom departementet og etaten. Komiteen registrerer at statsråd Henrik Asheim i sin redegjørelse legger dette til grunn:

«Blant annet derfor har ikke departementet klart å fange opp at Nav har praktisert reglene knyttet til utbetalinger av ytelser i andre EØS-land galt.»

Granskingsutvalget problematiserer mangelen på kommunikasjon internt i Nav, men også mellom Nav, Arbeids- og sosialdepartementet og andre aktører slik som Trygderetten og påtalemyndigheten. Komiteen er av den oppfatning at dette har vært et viktig kjernepunkt for hvorfor feilpraktiseringen ikke ble fanget opp tidligere. Både granskingsutvalget og Stortinget har hatt innsyn i en del dialog mellom de ulike aktørene, og komiteen mener dette har vist en stor svakhet og manglende rutiner.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant viser til utvalgsleder Finn Arnesens beskrivelse av akademias ansvar for at feilen ikke ble avdekket tidligere. Utvalgsleder Arnesen uttalte under høringen at det har vært en manglende erkjennelse av at «EØS-rett er som melken i caffe latten – det er helt umulig å skille den fra kaffen når den først er kommet oppi», men at det nå er et pågående arbeid i de juridiske fakultetene for å integrere EØS-rett i alle fagområder.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti peker på at det lenge har vært fastsatt krav om forhåndssøknad for å reise utenlands mens ytelser mottas, noe departementet fremdeles i forbindelse med at EFTA-domstolen skal avgi sin uttalelse om saken, fremholder som fornuftig og nødvendig. Disse medlemmer viser til at det ennå ikke er avklart hvorvidt dette er i tråd med EØS-retten. Disse medlemmer viser videre til Prop. 74 L (2016–2017), hvor departementet foreslo å lovfeste Navs praksis og dermed i praksis innskjerpe oppholdskrav for arbeidsavklaringspenger i loven. Disse medlemmer peker på at departementet ut fra sin kjennskap til EUs trygdeforordning på den tiden må ha visst at det i beste fall var usikkert om det var rettslig adgang til å anvende de nye lovbestemmelsene om oppholdskrav i EØS-tilfeller, jamfør statsrådens korrespondanse med komiteen, hvor det hele tiden har vært klart at departementet har vært kjent med riktig forståelse av EUs trygdeforordning. Disse medlemmer peker videre på at departementet da ikke kan ha vært sikre på at kravet om forhåndssøknad eller maksgrensene for antall uker en person kan være utenlands, var forenlig med EØS-forpliktelsene som departementet jo kjente til. Likevel ble verken Stortinget eller fremtidige rettsanvendere gjort oppmerksom på dette i lovens forarbeider.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener derfor at «blindsone»-begrepet om EØS-rettens forhold til norsk trygdelovgivning ikke er en god metafor for departementets rolle i saken. Regjeringen har heller operert i en EØS-rettslig gråsone.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant viser til at hvorvidt det kunne hevdes at departementet beveget seg i en gråsone heller enn en blindsone, ble drøftet med utvalgsleder under høringen 27. november 2020. Granskingsutvalget fant ikke belegg for å hevde dette. Under høringen uttalte utvalgsleder Finn Arnesen at en gråsone er noe man går bevisst inn i. Utvalget er tydelige på at dette er en problemstilling som ikke er sett, og som ikke er bevisst utfordret og derfor ikke befinner seg i en gråsone. Utvalget har heller ikke funnet grunnlag for å hevde at departementet har sett gjennom fingrene med dette, altså at det var en ønsket praksis fra departementets side.

Komiteen viser til at Stortinget under den første behandlingen av saken i mars 2020 ikke tok stilling til hvor langt tilbake feilpraktiseringen av trygdeforordningen gikk. Komiteen merker seg at granskingsutvalget har delt seg i synet på dette i et flertall og et mindretall, hvor flertallet mener det går lenger tilbake enn 2012, og mindretallet tar til orde for at det ikke er grunn til å konkludere slik.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant, vil påpeke at Stortinget, under den første behandlingen av saken i mars 2020, ikke hadde kunnskap om hvor langt tilbake feilpraktiseringen av trygdeforordningen strakte seg. Et flertall i granskingsutvalget mener feilen går lenger tilbake enn 2012, da EUs nye trygdeforordning trådte i kraft. Dette støttes også av EU-kommisjonen. Et samlet granskingsutvalg mener forvaltningen må gjennomgå praksis tilbake til 1994, men utvalget er delt i et flertall og et mindretall med noe forskjellig vurdering av hvilke grupper dette gjelder. Flertallet vil presisere at det er opp til domstolene å avgjøre de rettslige spørsmålene i saken. Dette ble understreket både i utvalgets rapport og av arbeids- og sosialminister Asheim i redegjørelsen for Stortinget om granskingsutvalgets rapport 13. oktober 2020.

Flertallet viser til at granskingsutvalgets rapport peker på at folketrygdloven ikke har blitt tilpasset reglene som følger av EØS-retten. Folketrygdloven ble heller ikke endret for å ta høyde for dette i 1994, da den tidligere trygdeforordningen ble gjeldende for Norge, eller da det ble innført en ny trygdeforordning i juni 2012. Konsekvensene har blitt en rekke følgefeil.

Flertallet viser til at Høyesterett har bedt EFTA-domstolen om svar på flere spørsmål knyttet til trygdeskandalen. Blant annet er domstolen spurt til råds om det norske kravet om at mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger må oppholde seg i Norge, har vært i strid med EØS-retten også før juni 2012.

Komiteen viser til at ESA den 25. november 2020 åpnet formell sak mot Norge om gjennomføringen av EUs trygdeforordning 883/2004. Komiteen registrerer at statsråd Røe Isaksen i sitt brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen av 27. januar 2021 uttaler at EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har stilt spørsmål ved om den norske gjennomføringen av trygdeforordningen er tilstrekkelig klar, som følge av at trygdelovgivningen ikke synliggjør konsekvensene av trygdeforordningen i norsk rett. Departementets vurdering er at gjennomføringen ikke er i strid med de EØS-rettslige kravene om rettslig klarhet. ESAs vurdering av dette forholdet foreligger ikke.

Komiteen viser også til at EFTA-domstolen den 26. november 2020 drøftet en anmodning fra Høyesterett om en rådgivende uttalelse om trygdeforordningen. Den rådgivende uttalelsen fra EFTA-domstolen foreligger ikke.

Komiteen vil understreke de alvorlige konsekvensene feilpraktiseringen av trygdeforordningen har hatt for enkeltmennesker. Flere har blitt nektet ytelser, mens andre har fått store tilbakebetalingskrav. Mange ble også straffet og fengslet. Komiteen merker seg at statsråd Henrik Asheim i sin redegjørelse til Stortinget 13. oktober 2020 påpekte følgende:

«Spesielt alvorlig er det at forholdet mellom folketrygdloven og EØS-retten ikke har blitt vurdert av verken Nav, påtalemyndigheten eller domstolene i saker der mennesker har blitt anmeldt og dømt for trygdesvindel.»

Komiteen merker seg videre at statsråden understreket, i likhet med granskingsutvalget, at det er opp til domstolene å avgjøre de rettslige spørsmålene i saken.

Komiteen viser til at granskingsutvalget har gått grundig gjennom alle aktørenes roller i feilpraktiseringen og mener at det er grunn til å rette kritikk mot alle involverte aktører. Komiteen merker seg dette og også at granskingsutvalget særlig peker på at Nav har hovedansvaret for feiltolkningen og feilpraktiseringen av folketrygdens oppholdskrav i forhold til EØS-avtalen og trygdeforordningen.

Komiteen er av den oppfatning at Navs feiltolkning og feilpraktisering av folketrygdens oppholdskrav i forhold til EØS-avtalen og trygdeforordningen ikke alene forklarer hvordan trygdeskandalen kunne oppstå.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til intern uenighet i granskingsutvalget bak NOU 2020: 9 Blindsonen om hvorvidt departementets rolle i saken ble tilstrekkelig belyst i utvalgets arbeid. Det kom fram i komiteens høring den 27. november 2020 at disse forholdene ikke var drøftet av utvalget.

Komiteen peker på at departementet ikke gjennomførte noen dokumenterte vurderinger av sammenhengen mellom folketrygdloven og trygdeforordningen før trygdeforordningen ble implementert gjennom forskrift i 2012.

Komiteen mener det er relevant å gå tilbake til tidspunktene da svikten opprinnelig oppstod. Parallelt med at Norge gikk inn i EØS, pågikk forarbeidene til folketrygdloven. Dagens folketrygdlov ble vedtatt i 1997. EØS-avtalen ble undertegnet i 1992 og gjorde seg gjeldende fra 1. januar 1994. Komiteen viser til at ingen av forarbeidene til folketrygdloven behandlet forpliktelsene som fulgte av EØS-avtalen, noe som betraktes som betenkelig av granskingsutvalget «ikke minst fordi blant annet oppholdskrav reiser umiddelbare spørsmål i forhold til de alminnelige reglene om fri bevegelighet.»

Komiteen viser også til oktober 2008, da Ot. prop. nr. 4 (2008–2009) ble lagt frem, med det som resultat at tre ytelser ble til én, den nye ytelsen arbeidsavklaringspenger (AAP). Arbeids- og velferdsdirektoratet var på dette tidspunktet usikre på hvordan AAP skulle håndteres i forhold til dagjeldende EU-forordning (1408/71) og ba i sitt høringssvar departementet om å klargjøre i odelstingsproposisjonen hvordan ytelser etter kapittel 11 skulle forholde seg til EØS-avtalen og andre trygdeavtaler. De pekte spesielt på at det kunne være behov for å endre kravet om opphold i folketrygdloven § 11-3. Departementet valgte å ikke videresende direktoratets tydelige anmodning til Stortingets behandling, og en slik klargjøring ble ikke gitt i Ot.prp. nr. 4 (2008–2009). Nav skrev også brev til departementet i november 2009 og etterlyste formelle signaler fra departementet om innføringen av endrede regler og fremdriften i arbeidet mot at forordningen skulle tre i kraft. De fikk til svar at direktoratet burde ha all nødvendig informasjon for en forsvarlig planlagt og gjennomført overgang til den nye forordningen.

Komiteen viser til ikrafttredelsen av EUs nye trygdeforordning 883/2004 den 1. juni 2012 og forarbeidene til denne som sentrale tidspunkter i forklaringen på hvordan feilen kunne oppstå. Da EUs nye trygdeforordning kom i 2012, hadde den noen sentrale endringer. Blant annet omfattet ordningen flere og var ikke lenger knyttet til arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende. I tillegg ble det et skille på reguleringen av kontant- og naturalytelser, som retten til behandling.

Utvalgsleder Finn Arnesen uttalte i høringen 27. november 2020:

«I den nye forordningen er det slik at dersom du vil reise utenlands for å få behandling, og vil at Nav, hvis vi bruker norske trygder som utgangspunkt, skal betale dette, må du ha samtykke på forhånd. Noe tilsvarende samtykkekrav var ikke knyttet til retten til å motta kontantytelser i utlandet. Så her ligger det en oppfordring til å diskutere dette. Den ble ikke tatt.»

Komiteen merker seg at implementeringen av den nye EØS-forordningen var mangelfull, det ble konkludert med at den nye forordningen ikke dreide seg om en grunnleggende eller substansiell endring. Videre mener komiteen at feilen opprinnelig oppstod som følge av mangelfull implementering av forordningen og forarbeidet knyttet til dette.

Komiteen viser til at departementet i Prop. 48 L (2016–2017) la fram forslag til endringer i kravet i folketrygdloven § 9-4 om opphold i Norge for mottakere av pleiepenger. I høringen i forkant av proposisjonen savnet Bergen kommune en vurdering av hvilken betydning trygdeavtaler med andre land kan ha for pleiepengeordningen. Innspillet fra Bergen kommune ble fulgt opp ved omtale i proposisjonen om at «[d]epartementet vil her bemerke at det gjelder særlige regler for EØS-området ettersom EØS-avtalen har egne regler om eksport av ytelser uavhengig av bestemmelsene i folketrygdloven». Etter komiteens syn utgjør ikke denne formuleringen en dokumentert vurdering av sammenhengen mellom folketrygdloven og trygdeforordningen ved fremleggelse av lovforslaget til Stortinget. Departementet så det ikke som nødvendig å gi særskilte instrukser eller føringer om forståelsen av begrepet «opphold» i artikkel 21 eller at folketrygdlovens vilkår om opphold i Norge i §§ 8-9, 9-4 og 11-3 må fravikes i saker omfattet av trygdeforordningen, før i brev av 5. mars 2019.

Komiteen viser til utsagn fra tidligere riksadvokat Tor-Aksel Busch i komiteens høring den 9. januar 2020:

«Det tredje jeg vil trekke frem, er at jeg håper at granskingsutvalget vil se nærmere på lovgivningsteknikken som brukes i tilfeller som dette. Det kan sies å være en viss form for lovkollisjon, i den forstand at ordlyden i de norske bestemmelsene trekker veldig vidt, og så kommer det innskrenkninger gjennom forordninger som på mange måter nuller ut straffansvaret i vid forstand, uten at dette fremgår av de norske lovbestemmelsene. Begrensningene bør etter mitt syn tydeliggjøres, slik at vi praktikere blir satt i stand til å vurdere disse begrensningene og ikke være prisgitt en slik etappevis gjennomgang som ellers fordres. Min henstilling går her til lovkonsipistene i første rekke, for dette er en lovteknikk som fordrer nærmere vurdering og gjennomgang.»

Komiteen understreker at når lovgivningsteknikken er egnet til å forvirre riksadvokaten, er den ikke egnet til å opplyse Stortinget som lovgiver. Den er heller ikke et utvetydig utgangspunkt for forvaltningen av lovverket i et underordnet organ.

Statsråd Røe Isaksen opplyser i sitt brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen av 27. januar 2021 at det i styringsdialogen med Arbeids- og velferdsdirektoratet er lagt til grunn at etaten har ansvaret for å fortolke det regelverket den administrerer, herunder trygdeforordningen, og at direktoratet må ta det opp med departementet dersom det foreligger tolkningstvil. Dette har også vært praktisert når det gjelder forholdet mellom nasjonal trygderett og EØS-retten. Departementet har på denne bakgrunn ikke ansett det som nødvendig å gi særskilte instrukser eller føringer om forståelsen av begrepet «opphold» i artikkel 21 eller at folketrygdlovens vilkår om opphold i Norge i §§ 8-9, 9-4 og 11-3 må fravikes i saker omfattet av trygdeforordningen, før i brev av 5. mars 2019.

Komiteen anser at departementets valg av lovgivningsteknikk ikke ga tilstrekkelig klarhet til at direktoratet burde ha forstått at det skulle ta opp tolkningstvil i dette tilfellet. Departementets lovgivningsteknikk må derfor trekkes inn som forklaring på hvorfor trygdeskandalen kunne skje, og på omfanget av skandalen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at trygdeskandalen ikke kun er en feiltolkning av regelverket fra Navs side, slik mandatet for granskingsutvalget (NOU 2020: 9) legger opp til.

Komiteen viser til at statsråd Røe Isaksen i sitt brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen av 27. januar 2021 også opplyser at Arbeids- og sosialdepartementet ikke var kjent med at Arbeids- og velferdsetaten for arbeidsavklaringspenger hadde ansett at kortvarige opphold, som ferie- og besøksopphold, ikke var omfattet av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21, og at tilsvarende forståelse syntes å ha vært lagt til grunn for sykepenger før Trygderetten tok saken opp i brev av 19. november 2018.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at departementet har hevdet til utvalget (NOU 2020: 9) at de hadde reagert dersom de hadde kjent til hvordan trygdeforordningen ble praktisert. Utvalget konstaterte imidlertid at departementet ved flere anledninger kunne ha forstått hvordan forordningen ble praktisert, og at den politiske oppmerksomheten hadde vært rettet mot effektivisering av etaten og hindring av trygdemisbruk, ikke mot å klargjøre de rettighetene medlemmer av folketrygden har etter EØS-avtalen. Disse medlemmer deler utvalgets vurdering av at selv om det overordnet er fornuftig at departementet overlater ansvaret for praksis til etaten, kan det stilles spørsmål ved om det er rimelig at departementet ikke var kjent med praksis i Nav på dette området før i 2018.

Disse medlemmer viser til at utvalget beskriver svært mange forhold i Arbeids- og velferdsdirektoratet som viser at direktoratet ikke har vært i stand til å fungere slik departementet forutsetter. Disse medlemmer understreker at det er departementets ansvar å påse at underordnede organer evner å levere som forutsatt. Direktoratet er departementets underordnede organ. Statsrådens ansvar for direktoratets praksis strekker seg lenger enn å avvente mulige tolkningsspørsmål fra direktoratet. Disse medlemmer anser departementets påpekning av direktoratets ansvar i saken som en uheldig ansvarsfraskrivelse fra departementet.

Komiteen viser til granskingsutvalgets hovedfunn. Disse er manglende oppmerksomhet om og synliggjøring av EØS-retten, for svak EØS-kompetanse og for svak styring og kommunikasjon. Dette er det samme som komiteen og Stortinget oppfattet ved den forrige behandlingen av feilpraktiseringen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant legger til grunn at Arbeids- og sosialdepartementet tar ansvar for at de ikke har hatt som tradisjon å beskrive de begrensninger EØS-retten legger på anvendelsen av folketrygdlovens regler når det skal gjøres endringer i folketrygdloven. Videre viser komiteen til granskingsutvalgets funn om at Navs lovforståelse har vært vanskelig tilgjengelig i etatens rundskriv, og at dette er en viktig årsak til at feilpraktiseringen kunne pågå over tid.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti understreker at et departement ikke kan ha tradisjon for utforming av lovproposisjoner og meldinger til Stortinget som strider mot opplysningsplikten etter Grunnloven § 82. I tillegg til at proposisjoner til Stortinget systematisk skal omtale EØS-rettens betydning når det er relevant, er det en nødvending opplysning at innholdet i lovens bestemmelser, og eventuelle unntak fra dem, presenteres på en slik måte at det ikke etterlater tvil om hva som er hovedregel og hva som er unntak, både for Stortinget som lovgiver og for forvaltning og rettsvesen som skal anvende loven.

Regjeringen har plikt til, på eget initiativ, å fremlegge alle opplysninger Stortinget trenger for å kunne behandle en sak forsvarlig. Fremleggelse av lovforslag og meldinger til Stortinget i strid med opplysningsplikten skal ikke forekomme.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant viser til statsråd Asheims redegjørelse for Stortinget 13. oktober 2020, der han beskriver tiltakene som har blitt iverksatt for å rette opp i de konkrete sakene tilbake til 2012 og forhindre at noe lignende kan skje igjen. Et av de tidligste tiltakene var nedsettelsen av et granskingsutvalg, som leverte sin rapport 4. august 2020, NOU 2020: 9 Blindsonen. Statsråd Asheim oppsummerer de viktigste funnene i tre kategorier: manglende oppmerksomhet om og synliggjøring av EØS-retten, for svak EØS-kompetanse og for svak styring og kommunikasjon. Flertallet har i sitt arbeid med saken, og gjennom innsyn i korrespondansen mellom de ulike aktørene, sett mange av de samme svakhetene og manglende rutinene som identifiseres av granskingsutvalget i NOU 2020: 9 Blindsonen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at granskingsutvalget beskriver perioden fra da det begynte å bli diskusjoner internt i Nav om praktiseringen av trygdeforordningen. Disse medlemmer merker seg særlig beskrivelsen av perioden fra juni 2017, da Trygderetten avsa en rekke kjennelser hvor Navs vedtak ble opphevet, og fram til departementet 5. mars 2019 innså at praktiseringen var feil. Videre merker disse medlemmer seg at granskingsutvalget også beskriver perioden fra mars 2019 fram til Stortinget ble orientert om saken 5. november 2019. Disse medlemmer er av den klare oppfatning at svake rutiner, dårlig kommunikasjon og manglende handlekraft var årsak til at feil ikke ble oppdaget og tatt på alvor tidligere. Disse medlemmer viser også til at etter at departementet innså at praktiseringen var feil, ble en rekke mennesker fortsatt dømt.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant, viser til at i perioden frem mot at Trygderetten fikk en omforent praksis høsten 2018, var oppfølgingen i Nav preget av uklare ansvarsforhold. Nav Klageinstans opplevde ikke Trygderettens praksis som omforent i perioden fra 2017 til 2018, dette til tross for at det internt kom flere signaler om at praktiseringen kunne være feil. Utvalgsleder Arnesen uttalte under høringen 27. november 2020 at det er overraskende at Trygderetten ikke har benyttet seg av adgangen til å innhente tolkningsuttalelser fra EFTA-domstolen før nå.

Flertallet ønsker også å påpeke at dersom man hadde visst det man vet i dag, burde ingenting av dette ha skjedd. Det er lett å være etterpåklok når man ser hele omfanget av saken. Flertallet ønsker også å påpeke at selv nå pågår det en diskusjon om det juridiske grunnlaget for feilpraktiseringen, og sett i lys av at man fortsatt befinner seg i en delvis uavklart rettssituasjon, mener flertallet det er urimelig å kritisere daværende statsråd for ikke å ha trykket på alarmknappen tidligere.

Videre støtter flertallet utvalgets konklusjon om at det ikke er grunnlag for å plassere skyld eller ansvar på én person alene, siden det har gått galt på flere tidspunkter fra forarbeidet og implementeringen til praksisendringen og feilen ble kjent. De fleste relevante organer har tatt et delansvar, noe flertallet mener er positivt. Dette gir grunnlag for grundig oppfølging av granskingsutvalgets anbefalinger og tilhørende læring og praksisendring. Flertallet merket seg at statsråd Asheim i sin redegjørelse vektla departementets betydelige ansvar i saken, og at utvalgets grundige arbeid og funnene og læringspunktene skal brukes og følges opp.

Flertallet viser til at det har blitt nedsatt et lovutvalg som skal komme med forslag til å gjøre loven enklere å forstå og praktisere, slik at EØS-rettslige føringer tydelig fremgår av loven der det er relevant. Videre orienterte statsråd Asheim om at det har blitt etablert en trygderettsgruppe som skal bidra til felles forståelse av EØS-rettslige problemstillinger i departementet og Nav. Flertallet imøteser også arbeidet som er igangsatt for å klargjøre de juridiske funksjonene i Nav og revideringen av rundskrivene som beskriver hvordan regelverket skal praktiseres.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti finner det urovekkende at da departementet ble informert om at Trygderetten vurderte å ta spørsmålet til EFTA-domstolen, var fokuset frykt for at EFTA-domstolen ville avdekke mer omfattende feilpraktisering. Det ble viktigere å unngå at Trygderetten løftet problemstillingen til EFTA-domstolen, enn å ivareta rettssikkerheten til enkeltpersoner som var rammet av feilpraktisering, gjennom å varsle Riksadvokaten, som raskt kunne handlet for å rette opp feilen.

Disse medlemmer understreker at Trygderettens syn på hva som er gjeldende rett, enten må følges opp i praksis eller utfordres i det ordinære rettsapparatet. Dette innebærer at Nav må ha retningslinjer for å vurdere om kjennelser tydelig har tatt stilling til et rettsspørsmål, og skille dem fra kjennelser som primært gjelder bedømmelsen av fakta. Dette er sentrale rutiner for å sikre borgernes rettssikkerhet. Kravet om at ingen dømmes uten hjemmel i lov, er et grunnprinsipp i norsk rett og følger også av internasjonale menneskerettigheter.

Disse medlemmer er av den oppfatning at det i departementets håndtering av saken er tegn til at politiske prioriteringer veier tungt når embetsverket gjør sine faglige vurderinger i håndteringen av saken. Tilsvarende er politiske prioriteringer i regjeringsplattformen vektlagt fra statsrådens side etter at embetsverket har konkludert med at Navs praksis var lovstridig. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved embetsverkets faglige integritet i håndtering av saken og om statsråden har sendt politiske signaler i strid med EØS-avtalen. Det er dramatisk for norsk forvaltning hvis politisk vilje styrer faglige vurderinger og forvaltningens håndtering av individers rettssikkerhet.

Komiteen viser til at rettstilstanden i saken fremdeles er under vurdering i ESA og i EFTA-domstolen, og at departementet har nedsatt et lovutvalg som skal gjennomgå trygdelovgivningen og forholdet til internasjonale avtaler. Komiteen forutsetter at faglige vurderinger og grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper ligger til grunn for departementets og Navs håndtering av straffesakene når rettstilstanden blir avklart. Komiteen fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med en endelig avklaring av forholdet mellom folketrygdlovens bestemmelser og trygdeforordning 883/2004 som vil ligge til grunn for håndteringen av tidligere saker, senest ved framleggelse av sine vurderinger av lovutvalget som skal gjennomgå trygdelovgivningen og forholdet til internasjonale avtaler.»

Komiteen merker seg granskingsutvalgets anbefalinger. Komiteen legger til grunn og forventer at regjeringen følger opp disse anbefalingene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at statsråd Røe Isaksen i sitt brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen av 27. januar 2021 deler statsråd Asheims uttalelser til Stortinget om at han var enig med granskingsutvalget (NOU 2020: 9) i at departementet i proposisjoner til Stortinget systematisk bør omtale EØS-rettens betydning når det er relevant. I samme brev uttaler statsråden at det etter hans skjønn er en naturlig og hensiktsmessig tilnærming når granskingsutvalget oppfatter at vurderinger av hvorvidt regjeringen, eller i praksis vedkommende statsråd, har brutt opplysningsplikten etter Grunnloven § 82, er «et spørsmål om mulig parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar å ta stilling til» og dermed utenfor utvalgets mandat.

Disse medlemmer understreker at etter Grunnloven § 82 første ledd skal regjeringen «meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger». Hva som ligger i «nødvendige opplysninger», beror på en konkret vurdering og avhenger blant annet av sakens art og de nærmere omstendighetene. Generelt må Stortinget få slik informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtakene som foreslås fattet, eller de politiske føringene som regjeringen legger til rette for gjennom stortingsmeldinger mv. Dette omfatter både opplysninger som taler for regjeringens syn, og opplysninger som taler imot.

Disse medlemmer viser til at regjeringen ikke har noen alminnelig plikt til å legge frem en sak eller et saksforhold for Stortinget av eget tiltak. Stortinget har heller intet alminnelig krav på å bli holdt løpende orientert om utviklingen innenfor et bestemt saksområde. I de sakene regjeringen faktisk fremlegger for Stortinget, er utgangspunktet at alle nødvendige opplysninger må legges frem av regjeringen på eget initiativ. Det er i denne saken avdekket at departementet ikke opplyste Stortinget tilstrekkelig om sammenhengen mellom folketrygdloven og trygdeforordningen ved fremleggelse av Ot. prp. nr. 4 (2008–2009) i oktober 2008 og Prop. 48 L (2016–2017) i januar 2017.

Etter samtaler med saksbehandlere og ledere i departementet beskriver utvalget i NOU 2020: 9 at det ikke har vært tradisjon for å behandle EØS-rettens føringer, verken ved fremstillingen av folketrygdlovens regler eller ved forslag til endringer i dem.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag til instrukser og rutiner for departementenes arbeid som sikrer at opplysningsplikten til Stortinget overholdes.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant, ønsker å adressere utfordringen med for svak EØS-kompetanse og at den eksisterende juridiske kompetansen ikke har blitt tatt godt nok i bruk. Flertallet viser til at utvalgsleder Arnesen flere ganger gjennom høringen den 27. november 2020 pekte på manglende problemidentifiseringskompetanse hos flere av de ansvarlige partene. Denne manglende kompetansen har vært årsaken til at koblingen mellom ytelsene og gjeldende EØS-rett ikke ble identifisert. Flertallet fremhever denne manglende kompetansen som en av de viktigste forklaringene på hvordan feilen kunne oppstå og pågå i så lang tid. Det gjør den også til et av de viktigste læringspunktene.

Flertallet registrerer at høringsuttalelser til utredningen viser at flere aktører er godt i gang med å styrke nødvendig kompetanse på området. Høyesterett viser til at justitiarius satte i gang et arbeid i desember 2019 for å sikre at Høyesterett for fremtiden er bedre rustet til å identifisere EØS-rettslige spørsmål. Domstolene trenger denne problemidentifiseringskompetansen, og flertallet ser fordelen med også å styrke kompetansen i de foranliggende rettsinstansene. Da vil man i mindre grad være avhengig av å gå ekstra runder i rettsapparatet for at EØS-spørsmålene skal bli identifisert.

Flertallet viser også til at Juristforbundet i Arbeids- og velferdsetaten mener at den juridiske kompetansen i etaten kan tas bedre i bruk. Arbeids- og velferdsdirektøren har opplyst at han vil følge opp utvalgets rapport gjennom en rekke oppfølgingspunkter, blant disse et prosjekt som skal klargjøre de juridiske funksjonene i Nav. Etaten skal også styrke sin juridiske kompetanse. Arbeids- og sosialdepartementet har på sin side ansatt flere jurister for å styrke kapasiteten og kompetansen på EØS-rettslige spørsmål. Flertallet ser det som positivt at departementet også ønsker å koble seg tett på akademia og relevante forskningsmiljøer samt har etablert en trygderettsgruppe som skal sikre en felles forståelse av EØS-rettslige problemstillinger i departementet og Nav.

Flertallet forventer at regjeringen følger opp utvalgets læringspunkter for å styrke problemidentifiseringskompetansen, den EØS-rettslige kompetansen og den juridiske kompetansen både i Arbeids- og sosialdepartementet, Trygderetten og Arbeids- og velferdsetaten. Flertallet forventer også at Arbeids- og sosialdepartementet og Arbeids- og velferdsetaten tydelig beskriver EØS-rettens betydning for anvendelsen av folketrygdlovens regler ved fremtidig lov- og regelverksarbeid.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at komiteen sendte brev til arbeids- og sosialministeren 17. november 2020 med bakgrunn i spørsmål fra komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, hvor statsråden ble bedt om å oversende en rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe. Disse medlemmer merker seg at statsråden avslo forespørselen med den begrunnelse at rapporten er et internt dokument, og at praksis er at slike dokumenter ikke oversendes. Departementet har også tidligere avslått å oversende to andre dokumenter i forbindelse med komiteens sak om redegjørelsen fra arbeids- og sosialministeren om praktisering av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21, nemlig nedtegnelser fra et møte og et notat fra regjeringsadvokaten. Disse medlemmer er uenige i statsrådens beskrivelse av hva som er praksis i sitt svar til komiteen av 23. november 2020, og advarer mot det som tilsynelatende er ny praksis som snevrer inn hvilke dokumenter som kan oversendes Stortinget. Disse medlemmer understreker at gjennom 1900-tallet har skiftende regjeringer vist åpenhet i saker hvor det har vært mistanke om at styringssvikt har fått alvorlige konsekvenser for statens interesser eller for enkeltpersoner. Disse medlemmer viser til at blant annet i etterkant av Norges okkupasjon av Øst-Grønland (1933), Tysklands okkupasjon av Norge (1940–1945), Kings Bay-ulykken (1963), Reksten-saken (1988) og bankkrisen (1998) har ulike regjeringer gitt innsyn i en rekke interne notater, inkludert interne møtereferat, utredninger og juridiske vurderinger og råd forfattet av daværende regjeringsadvokater. Disse medlemmer mener derfor at det blir feil å si at praksis er ikke å oversende slike dokumenter, når slike dokumenter i stor har grad har blitt oversendt i andre alvorlige saker.

Disse medlemmer viser videre til at statsråd Asheim i høringen pekte på at granskingsutvalget hadde tilgang på den nevnte rapporten. Disse medlemmer understreker at regjeringsnedsatte utvalgs tilgang på dokumenter ikke kan være med på å begrunne at Stortinget ikke bør eller trenger å få tilgang til dokumentene, da Stortingets kontrollfunksjon ikke ivaretas av regjeringsnedsatte utvalg. Disse medlemmer understreker den prinsipielle betydningen dette har for Stortingets kontrollfunksjon.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Arbeids- og sosialdepartementet skriver i et brev til ESA 7. januar 2021 at de avviser å gi ofrene for trygdeskandalen oppreisning (ikke-økonomisk tap), fordi feiltolkningen av reglene ikke skyldes grov uaktsomhet. Ifølge norsk rett kan man ikke kreve oppreisning (ikke-økonomisk tap) med mindre kravet bygger på at det er gjort feil med forsett eller feil som kan karakteriseres som «grovt uaktsomme». Skyldes feilen bare vanlig «uaktsomhet», kan man ikke kreve mer enn det økonomiske tapet, altså ikke noen oppreisning. Departementet argumenterer med at Nav ikke har utvist grov uaktsomhet. Dette medlem fremholder at selv om feilen ikke skulle skyldes grov uaktsomhet av saksbehandlerne i Nav, er uaktsomheten utvist av Arbeids- og velferdsdirektoratet og Arbeids- og sosialdepartementet grov i den forstand at feiltolkningen ikke ble avdekket og ryddet opp i før flere år etter at Trygderetten i 2017 begynte å avgi kjennelser mot Navs praksis. Dette medlem mener videre at ofrene for trygdeskandalen fortjener både full erstatning og også oppreisning for belastningen de har opplevd, altså for ikke-økonomiske tap.