1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i midlertidig lov 19. juni 2020 nr. 83 om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen.

Departementet foreslår en ny hjemmel for å videreføre krav om dokumentasjon på negativ test for covid-19 for rett til innreise til Norge. Dette kravet ble fastsatt i forskrift 6. november 2020 med hjemmel i lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven) § 7-12.

Det foreslås også en hjemmel for å bortvise utlendinger for alvorlige brudd på reglene om innreisekarantene i forskrift 27. mars 2020 nr. 470 om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften).

Formålet med midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen er å «begrense retten til innreise for utlendinger som ellers vil ha lovlig adgang til innreise etter utlendingsloven, når det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19», jf. lovens § 1. Varigheten av innreiserestriksjonene må følgelig vurderes fortløpende i tråd med smittesituasjonen. Dette gjelder også kravet om negativ covid-19-test for rett til innreise.

Punkt 9 i proposisjonen inneholder regjeringens tilbakemelding på Stortingets anmodningsvedtak nr. 43 fra stortingsperioden 2020–2021 om å «på egnet måte legge til rette for at besøksreiser til Norge til nær familie, partner eller kjæreste kan gjennomføres innenfor rammen av smittevernfaglige råd».

1.2 Bakgrunn for lovforslaget

Det vises i proposisjonen til midlertidig lov og forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen. Loven gjelder til 1. juni 2021.

På bakgrunn av økt smittespredning og utfordringer knyttet til importsmitte besluttet Kongen i statsråd 6. november i år at utlendinger som ankommer Norge fra et område med karanteneplikt som fastsatt i covid-19-forskriften, ved innreise skal fremvise en attest som viser negativ test for covid-19, jf. forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen § 4 a. Utlendinger som ikke kan fremlegge slik attest, kan bli bortvist. Bestemmelsen trådte i kraft 8. november 2020 kl. 24.00. Bakgrunn og begrunnelse for innføringen av testkravet fremgår av kongelig resolusjon 6. november 2020.

Forskriftsbestemmelsen ble gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12. I tråd med kravene i § 7-12 er forskriften med senere endringer meddelt Stortinget. Forskrifter gitt i medhold av smittevernloven § 7-12 skal, såfremt bestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, snarest mulig legges fram som lovforslag, jf. bestemmelsens henvisning til beredskapsloven § 3 tredje ledd. Departementet foreslår derfor å lovfeste kravet om negativ covid-19-test for rett til innreise i den midlertidige loven om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen.

Covid-19-forskriften regulerer plikt til innreisekarantene, jf. særlig forskriftens § 4 bokstav a og § 5. Det pekes i proposisjonen på at i lys av den situasjonen som beskrives i proposisjonen, er det svært viktig at reglene om innreisekarantene etterleves. Det er derfor behov for å sikre at det er mulig å reagere med bl.a. bortvisning ved brudd på karanteneplikten, og det foreslås derfor en egen hjemmel i innreiserestriksjonsloven for å bortvise utlendinger for alvorlige brudd på reglene om innreisekarantene. Bortvisning i medhold av denne hjemmelen vil kunne skje etter forenklede saksbehandlingsregler sammenlignet med bortvisning etter utlendingsloven.

Forslagene her kommer i tillegg til de allerede fastsatte reglene om innreiserestriksjoner i midlertidig lov og forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen og reglene om karanteneplikt i covid-19-forskriften.

Forslagene i denne proposisjonen kommer også i tillegg til forslagene i Prop. 62 L (2020–2021) Midlertidige endringer i smittevernloven (oppholdssted under innreisekarantene mv.), fremmet 11. desember 2020.

1.3 Behov for ytterligere tiltak mot importsmitte

Det gis i proposisjonen en omtale av utviklingen av covid-19-pandemien og om regjeringens strategi og plan for håndtering av pandemien.

Det pekes i proposisjonen på at Norge høsten 2020 har hatt en økende smittetrend som det har vært nødvendig å snu raskt. Helsemyndighetene har identifisert importsmitte som en vesentlig risikofaktor for smittespredning inn i Norge. I proposisjonen redegjøres det for smittesituasjonen i Norge, herunder utfordringer knyttet til importsmitte og om hvordan helsemyndighetene vurderer situasjonen i ulike svar og rapporter.

1.4 Høringen

Forslag til endringer i midlertidig lov om innreiserestriksjoner ble sendt på høring 21. november 2020. Høringsfristen ble satt til 26. november 2020. Den korte høringsfristen var begrunnet i at departementet vurderte det som nødvendig å kunne fremme et forslag for Stortinget raskt. Oversikt over instansene finnes i proposisjonen.

Hovedsynspunkter i sentrale høringsuttalelser er nærmere redegjort for i punkt 7.2 og 8.2 i proposisjonen.

Det fremkommer av proposisjonen at høringsinnspill som knytter seg til forskriftsendringer, vil bli vurdert i forbindelse med det løpende arbeidet med endringer i forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen.

1.5 Gjeldende rett

Det gis i proposisjonens kapittel 5 en nærmere omtale av gjeldende rett, herunder lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven) og forskrift 21. desember 2007 nr. 1573 om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse mv. (IHR-forskriften).

Videre gis en omtale av forskrift 27. mars 2020 nr. 470 om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften).

Det gis også en omtale av utlendingsloven og -forskriften. Utlendingsloven §§ 17 og 121 gir hjemmel for bortvisning av hhv. utlendinger fra land utenfor EØS og utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket, herunder bortvisning av hensyn til folkehelsen.

Også bortvisning etter utlendingsloven begrunnet i straffbare handlinger kan etter omstendighetene være aktuelt ved brudd på karanteneregler. Også en velbegrunnet mistanke om fremtidig overtredelse vil kunne danne grunnlag for bortvisning.

Også personer omfattet av EØS-regelverket, jf. utlendingsloven kapittel 13, kan etter omstendighetene bortvises på grunn av forhold som gir grunnlag for utvisning, slik som straffbare handlinger, eller av hensyn til folkehelsen.

Utlendingsloven har også regler om utvisning som, på samme måte som bortvisningsreglene, gjelder i tillegg til utvisningshjemmelen i innreiserestriksjonsloven § 7.

Det gis også i proposisjonen en omtale av midlertidig lov og forskrift om innreiserestriksjoner.

Forskrift om innreiserestriksjoner av hensyn til folkehelsen inneholder en rekke unntak fra loven, som innebærer at nærmere bestemte grupper gis adgang til innreise.

Forskriftens § 4 a er gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12 og fastsetter et krav om fremleggelse av attest som viser negativ test for covid-19 for alle reisende fra områder med karanteneplikt, såkalt «røde» områder. Utlendinger fra «gule» områder trenger ikke fremlegge slik attest.

Det er en rekke unntak fra testkravet, som det redegjøres for i proposisjonen.

1.6 Internasjonale forpliktelser

I proposisjonens kapittel 6 gis det en omtale av internasjonale forpliktelser. Det gis omtale av menneskerettslige forpliktelser, bl.a. om FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), Grunnlovens menneskerettighetskapittel (kapittel E) og FNs barnekonvensjon.

Det gis videre en omtale av forpliktelser etter EØS- og Schengen-avtalen og EUs tiltak.

Det gis også i proposisjonen en omtale av WTO-regelverket, herunder om Generalavtalen om handel med tjenester (GATS).

I proposisjonen omtales også Verdens helseorganisasjon (WHO) og IHR 2005 (det internasjonale helsereglementet). Rammene for EUs arbeid når det gjelder grensekryssende helsetrusler, er knyttet opp til IHR 2005.

1.7 Hjemmel for krav om negativ covid-19-test for rett til innreise

1.7.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo en ny bestemmelse i den midlertidige loven, som gir hjemmel for å innføre krav om negativ covid-19-test. Det ble foreslått at testkravet og unntakene fra dette reguleres nærmere i forskrift.

Det ble videre foreslått å videreføre gjeldende krav om fremleggelse av attest som viser negativ test for covid-19 for reisende fra områder med karanteneplikt, såkalte «røde» områder, i forskriften.

1.7.2 Departementets vurdering

1.7.2.1 Innledning

Departementet foreslår i proposisjonen en bestemmelse i midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen, som gir hjemmel for å videreføre krav om negativ covid-19-test for innreise til Norge, som i dag er gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12. Det legges opp til at testkravet og unntakene fra dette reguleres i forskrift.

Testkravet ble innført etter anbefaling fra helsemyndighetene, på bakgrunn av økt smitte høsten 2020 og særlige utfordringer knyttet til importsmitte.

Det vises i proposisjonen til at det etter innføringen av testkravet har vært en positiv smitteutvikling og en reduksjon i smitten. Helsemyndighetene anser det likevel fremdeles som «nødvendig å stille krav om fremleggelse av negativ test ved innreise».

Det presiseres i proposisjonen at varigheten av innreiserestriksjonene vurderes fortløpende i tråd med smitteutviklingen. Dette gjelder også testkravet. Det vises videre til at innreiserestriksjonene kun skal begrense retten til innreise når «det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19», jf. lovens § 1. Testkravet vil bli avviklet dersom smittesituasjonen tilsier det, men det kan også være aktuelt å gjeninnføre det ved en senere negativ utvikling i importsmitten. Det pekes videre i proposisjonen på at den nærmere innretningen av testkravet i forskrift også fortløpende vurderes i lys av Norges internasjonale forpliktelser, herunder etter EØS-retten, og opp mot alternative og mindre inngripende tiltak.

Smitteutviklingen fremover vurderes av helsemyndighetene som usikker, og det er uvisst når det kan ses en effekt av en fremtidig vaksine. Departementet mener derfor det er nødvendig å ha hjemmel som gjør det mulig å stille krav om negativ covid-19-test for innreise dersom smittevernfaglige behov tilsier det.

Det vises for øvrig i proposisjonen til at den midlertidige loven gjelder frem til 1. juni 2021, og testkravet kan derfor uansett ikke videreføres lenger enn dette uten at det må behandles på nytt av Stortinget.

1.7.2.2 Erfaring med og effekt av krav om negativ test for rett til innreise

Tall fra politiet viser at antall bortvisningssaker økte i uke 46 etter at kravet om attest på negativ covid-19-test ble innført 8. november kl. 24.00.

Etter dette har antallet bortvisninger gått noe ned. Det gis i proposisjonen nærmere omtale av antall bortvisninger og personer som snudde ved grensen.

Det går frem av proposisjonen at de fleste er bosatt i EU-/EØS-området.

Generelt bemerker Politidirektoratet at regelverket om innreiserestriksjoner er svært komplekst og krevende å få oversikt over, både for politiet og for de reisende.

UDI og politiet har erfart at praktiske hindringer kan vanskeliggjøre fremleggelse av covid-19-test som ikke er eldre enn 72 timer.

Helsedirektoratet vurderer at det er for tidlig å vurdere den fulle effekten som tiltak med testing før ankomst har hatt på importsmitte.

FHI har den 25. november 2020 vurdert at kravet om negativ test før innreise trolig bidrar til å redusere importsmitte og belastningen på smittesporingskapasiteten i Norge ved at det hindrer enkelte smittede fra å reise til Norge.

Videre peker FHI på at det er flere unntak fra kravet om negativ test, og peker også på utfordringer med testkravet.

Helsedirektoratet bemerker at forfalskede attester kan bli en utfordring.

1.7.2.3 Nærmere om forslaget og behovet for testkravet

Det vises i proposisjonen til at importsmitte er en vesentlig risikofaktor for smittespredning i Norge. Norge har hatt krav om innreisekarantene siden mars 2020, likevel skyldes mye av smitten importsmitte. Risikoen for overføring av covid-19 fra personer som kommer til Norge fra utlandet, må derfor begrenses, og det er behov for ytterligere tiltak for å redusere smittepresset.

På bakgrunn av tilråding fra helsemyndighetene foreslår departementet å lovfeste en hjemmel for å innføre krav om negativ covid-19-test for innreise til Norge. Det foreslås videre at det kan fattes vedtak om bortvisning av utlendinger som kommer til riket uten dokumentasjon på slik test.

Testkravet tjener særlig følgende formål:

• Hindre at smittede personer reiser til Norge (importsmitte)

• Redusere faren for videre smitte i Norge (sekundærsmitte)

• Motvirke at det oppstår kapasitetsmessige utfordringer i helsevesenet

• Redusere kapasitetspresset i landets kommuner, bl.a. knyttet til gjennomføring av TISK-strategien

• Slå ned smittespredningen for raskere normalisering av samfunnet

• Hindre smittespredning gjennom å begrense mobilitet

Helsemyndighetene legger til grunn at importsmitte kan føre til utbrudd i hele landet og er en av hovedutfordringene knyttet til å holde det nasjonale smittepresset nede.

Fordi covid-19 kan smitte i 48 timer før symptomdebut, er det risiko for at tilreisende som er smittet i utlandet, reiser inn i Norge og sprer smitte videre. Helsemyndighetene legger til grunn at et krav om fremvisning av negativ test for å kunne reise inn i Norge kan bidra til å redusere denne risikoen.

Med kravet om testing før innreise er målet å sikre at personer som tester positivt i hjemlandet, ikke ankommer Norge, og dermed minske risikoen for at de smitter andre på reisen eller ved ankomst. Dette kan også forenkle tilsynsoppgavene og redusere kapasitetspresset i kommunene. Kapasitetshensyn tilsier at det tilstrebes at antall smittede som må oppholde seg i isolasjon og karantene i Norge, er lavt, og at kapasiteten til å smittespore må beskyttes.

FHI har også beskrevet en nedgang i importsmitten som indikerer at tiltaket har effekt.

Det pekes i proposisjonen på at det er nødvendig å tenke bredt når tiltak skal iverksettes for å håndtere pandemien. Slik situasjonen nå er, vurderes det likevel nødvendig å opprettholde krav om testing før ankomst, for å redusere risiko for importsmitte.

Et krav om negativ test for covid-19 innebærer ikke i seg selv at flere grupper enn i dag nektes adgang til Norge.

Forsterkede smitteverntiltak har isolert sett en kostnad både for enkeltpersoner og for næringslivet. Samtidig innebærer økt smitte store kostnader for samfunnet, også næringslivet. Kostnadene ved skjerpede smitteverntiltak må veies opp mot kostnadene ved økt smitte.

For å avbøte uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser av testkravet, og for å ivareta våre internasjonale forpliktelser, er det fastsatt enkelte unntak fra kravet i forskrift. Testkravet og unntakene fra dette vil fortløpende vurderes i lys av smittesituasjonen, samt Norges internasjonale forpliktelser mv.

1.7.2.4 Forholdet til menneskerettslige forpliktelser

Det vises i proposisjonen til at krav om testing og eventuell bortvisning ved manglende negativ test medfører begrensninger i grunnleggende rettigheter i medhold av Norges menneskerettslige forpliktelser. Inngrep i slike rettigheter må ha tilstrekkelig hjemmel i lov, ivareta et legitimt formål og være forholdsmessig.

Tiltaket bør være så lite inngripende som mulig ut fra den smitteverneffekten man søker å oppnå. Tiltak må derfor være begrunnet i et særlig behov.

Etter en samlet vurdering mener departementet at krav om attest for negativ covid-19-test for rett til innreise til Norge kan gjennomføres innenfor rammen av Norges menneskerettslige forpliktelser. Kravet om negativ covid-19-test anses som et forholdsmessig inngrep, sett hen til effekten av tiltaket sammenholdt med graden av inngrep i privatpersoners grunnleggende rettigheter og samfunnsøkonomiske konsekvenser.

Hensynet til å skjerme barn fra inngripende smitteverntiltak har vært et sentralt hensyn ved utformingen av lov og forskrift om innreiserestriksjoner, samt andre smitteverntiltak. Departementet vil fortløpende vurdere behov for unntak bl.a. for å ivareta hensynet til barnets beste, jf. barnekonvensjonen artikkel 3, samt for å sikre ivaretakelse av forpliktelsene etter Haagkonvensjonen 1980 om barnebortføring og Haagkonvensjonen 1996 om beskyttelse av barn.

1.7.2.5 Forholdet til EØS-regelverket mv.

Et krav om fremleggelse av en negativ covid-19-test som vilkår for innreise til Norge må anses som en restriksjon på den frie bevegeligheten innenfor EØS.

At covid-19 kan begrunne begrensninger i den frie bevegeligheten, er ikke omstridt og er lagt til grunn av EU i en rekke rådsanbefalinger. Departementet mener på denne bakgrunn at tiltak for å bekjempe smitte av covid-19 må anses å oppfylle et legitimt formål, slik at restriksjoner i den frie bevegeligheten i prinsippet kan rettferdiggjøres under EØS-avtalen.

Det følger videre av EØS-retten at tiltak som innføres av hensyn til folkehelsen, må være forholdsmessige. Krav om negativ test før ankomst anses etter helsemyndighetenes vurdering som egnet til å redusere risiko for importsmitte og videre smittespredning. Tiltaket anses også nødvendig, som følge av behovet for raskt å slå ned den økte importsmitten. Det vises til at øvrige innreiserestriksjoner og regler om innreisekarantene har vist seg ikke å være tilstrekkelige tiltak for å hindre importsmitte i en situasjon med økt smitte i mange europeiske land.

Det samme synes å være lagt til grunn av EU i rådsanbefaling av 13. oktober 2020, hvor det i punkt 17 uttales at man, for reisende fra røde områder, kan anvende karantene/selvisolasjon og/eller kreve at de underkastes en covid-19-test etter ankomst. I tredje avsnitt i punkt 17 uttales det at «Medlemsstaterne kan tilbyde rejsende mulighed for at erstatte den i litra b) nævnte test med en covid-19 test foretaget før ankomst». Norske helsemyndigheter mener at hurtigtest ved ankomst ikke er et egnet alternativ.

Det er innenfor EØS-området utfordringer med testkapasiteten. Testkravet kan dermed være et praktisk hinder for innreise fra land hvor det er utfordringer med å få testet seg.

Departementet peker i proposisjonen på at det er nødvendig å stille krav om at testen tas kortest mulig tid før ankomst til Norge. På dette grunnlag anses kravet om at testen må være foretatt 72 timer før ankomst å oppfylle EØS-rettens krav. Selv om det vil kunne være krevende for enkelte å oppfylle testkravet, vil det ikke være umulig, og kravet sett under ett må anses å være forholdsmessig sett opp mot formålet med kravet.

Det innføres visse unntak fra testkravet som vilkår for innreise til Norge. For at testkravet, med de innebyggede unntakene, skal tilfredsstille EØS-rettens krav til konsistens, må det i utgangspunktet foreligge en smittevernfaglig begrunnelse for unntakene.

Loven og innreiserestriksjonsforskriften gjelder kun for utlendinger. Det vises til at norske borgere ikke kan nektes adgang til riket, jf. Grunnloven § 106 annet ledd. I utgangspunktet er all forskjellsbehandling begrunnet med nasjonalitet forbudt etter EØS-avtalen artikkel 4 (innenfor denne avtalens virkeområde). I proposisjonen vises også til Fri bevegelighetsdirektivet artikkel 29. Tiltakene kan være forskjellige dersom det finnes en legitim begrunnelse for forskjellen. Det kan derfor gjøres unntak fra kravet om negativ test for norske borgere uten at det vil være i strid med likebehandlingsprinsippet i EØS-retten.

Departementet vurderer at forslaget tilfredsstiller EØS-rettens krav om konsistente tiltak, og at tiltaket er i tråd med ikke-diskrimineringsprinsippet.

Krav om negativ covid-19-test anses nødvendig for beskyttelse av menneskelig helse. Tiltaket innebærer ikke vilkårlig eller uberettiget diskriminering mellom land hvor forholdene er like, og tiltaket er heller ikke en skjult handelshindring. Unntaksbestemmelsen i GATS forutsettes å kunne komme til anvendelse, og følgelig anses tiltaket ikke for å være i strid med WTO-regelverket.

1.7.2.6 Alternative tiltak

Det fremgår av proposisjonen at departementet har vurdert mulige alternative tiltak mot importsmitte. Det mest aktuelle alternativet synes å være tilbud om hurtigtest ved ankomst som et alternativ til krav om negativ covid-19-test tatt før ankomst. På bakgrunn av vurderinger fra helsemyndighetene mener departementet imidlertid at det ikke bør etableres et slikt system. Det vises til nærmere omtale i proposisjonen.

Helsedirektoratet viser til at formålet med innreiserestriksjonsforskriften § 4 a og covid-19-forskriften § 4a (krav om attest på negativ test for covid-19) er å hindre at personer reiser dersom de er syke. Å tilby hurtigtest ved ankomst for reisende som ikke har testet seg før avreise, vil kunne undergrave dette. Reisende vil kunne ta sjansen på at de ikke er smittet, og droppe testing før de reiser hjemmefra, og ankomststedene vil kunne få et økt antall med positiv test på grensen som myndighetene blir stående med et ansvar for. Helsedirektoratet anbefaler derfor ikke å tilby hurtigtest som alternativ.

Departementet mener at det er et bedre og mer målrettet tiltak å ha krav om å fremvise negativ test tatt mindre enn 72 timer før avreise til Norge, enn å ha testing på grensen.

1.8 Hjemmel for bortvisning ved brudd på karanteneregler

1.8.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en hjemmel i innreiserestriksjonsloven for å bortvise utlendinger for brudd på innreisekarantenereglene i covid-19-forskriften. Bortvisning vil da skje etter saksbehandlingsreglene for bortvisning i innreiserestriksjonsloven, som er forenklet sammenlignet med saksbehandlingsreglene i utlendingsloven. Departementet mente at slik forenklet bortvisning bør forbeholdes alvorlige brudd på innreisekarantenereglene.

1.8.2 Departementets vurdering

1.8.2.1 Innledning

Innreiserestriksjonsloven gir i § 2 tredje ledd hjemmel for å bortvise en utlending som «kommer til riket eller har reist inn i strid med loven eller forskriften». Etter §§ 5 og 6 gjelder det forenklede saksbehandlingsregler. Ordlyden i § 2 innebærer at bare overtredelser av regler i innreiserestriksjonsloven og -forskriften, knyttet til innreisen, danner grunnlag for bortvisning (bortvisning kan imidlertid finne sted også etter innreise). Overtredelser av plikter etter covid-19-forskriften om etterfølgende innreisekarantene vil ikke i dag kunne medføre bortvisning i medhold av innreiserestriksjonsloven.

Departementet opprettholder forslaget om en hjemmel i innreiserestriksjonsloven for på nærmere vilkår å kunne bortvise utlendinger for brudd på innreisekarantenereglene i covid-19-forskriften. Slike brudd vil etter omstendighetene kunne medføre bortvisning også i dag, men da etter utlendingslovens regler. Departementet mener det er nødvendig å ha muligheten til å bortvise også med de forenklede saksbehandlingsreglene i innreiserestriksjonsloven. Forslaget om en særskilt bortvisningshjemmel vil være avgrenset til klare og alvorlige brudd på karantenereglene.

Departementet merker seg at flere høringsinstanser støtter forslaget. Mens enkelte instanser etterlyser veiledning i ulike spørsmål, er bare Jussbuss direkte kritiske til forslaget, først og fremst fordi man vil kunne bli bortvist ved mistanke om fremtidige brudd på karantenereglene. Etter departementets syn er dette forsvarlig på de vilkårene som foreslås.

1.8.2.2 Hjemmel for bortvisning for alvorlige brudd på karanteneregler

Det vises i proposisjonen til at brudd på karanteneplikter i noen tilfeller allerede i dag vil kunne medføre bortvisning etter utlendingslovens bestemmelser. Nærmere bestemt gjelder dette utlendingsloven §§ 121 og 122 (EØS-borgere) og § 17 første ledd bokstav g og l om bortvisning begrunnet med henholdsvis straffbare handlinger og hensynet til folkehelsen.

Departementet mener det er behov for en egen bortvisningsadgang etter innreiserestriksjonsloven for alvorlige brudd på karantenereglene, i tillegg til de eksisterende hjemlene i utlendingsloven. Det bemerkes for det første at en slik adgang til bortvisning allerede gjelder for brudd på plikter etter innreiserestriksjonsloven og -forskriften, herunder plikten til å fremlegge negativ test.

For det andre er det en nær sammenheng mellom innreise og innreisekarantene, særlig i de tilfeller hvor det allerede ved innreisen er klart at utlendingen ikke vil rette seg etter karantenereglene. Selv om innreisekarantene ikke er en innreiserestriksjon som sådan, er etterlevelse av karantenereglene en forutsetning for at innreiserestriksjonene ikke må strammes inn ytterligere. Formålet med de respektive regelverkene er således nært forbundet.

For det tredje kan det være – eller oppstå – situasjoner hvor det er et stort praktisk behov for å kunne bortvise etter de forenklede saksbehandlingsreglene i innreiserestriksjonsloven. Det gjeldende regelverket om innreisekarantene trådte i kraft forholdsvis nylig, og det er således begrenset grunnlag for å anslå omfanget av, eller potensialet for karantenebrudd. De statistikkopplysningene som er gitt, viser imidlertid at det har vært behov for bortvisning i en del tilfeller. Det er svært viktig at regelverket legger til rette for effektiv og hensiktsmessig håndtering av karantenebrudd, også med det for øye at både smittesituasjonen og reisevirksomheten kan endre seg betraktelig på kort tid. Muligheten til å benytte bortvisning på en effektiv måte kan også bidra til å unngå straffesaker som bedre kan håndteres i et forvaltningsspor, noe som normalt vil være en fordel også for utlendingen det gjelder.

Etter departementets syn er en hjemmel som foreslått om bortvisning ved slike alvorlige brudd på karantenereglene som beskrives i proposisjonens punkt 8.4.3, forenlig med norsk rett og Norges folkerettslige forpliktelser. Karantenereglene skal ivareta viktige samfunnshensyn, og det er et sterkt behov for tiltak som bidrar til at reglene blir fulgt, herunder ved å reagere mot regelbrudd. Bortvisning er et hensiktsmessig og relativt lite inngripende tiltak som bør kunne brukes på en effektiv måte.

Bortvisning etter utlendingsloven er allerede en mulig reaksjon på brudd på karantenereglene, også for mindre alvorlige brudd enn de som nå reguleres særskilt. Det som innføres med lovforslaget, er at bortvisning i disse klare og alvorlige tilfellene kan skje etter de forenklede saksbehandlingsreglene i innreiserestriksjonsloven §§ 5 og 6, som allerede gjelder for bortvisning på grunn av brudd på innreiserestriksjoner. Saksbehandlingsreglene er nærmere beskrevet i Prop. 124 L (2019–2020) Midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen, hvor de også ble vurdert opp mot menneskerettighetene og andre rettslige forpliktelser. Etter departementets syn er det et forholdsmessig tiltak at disse saksbehandlingsreglene også gjøres gjeldende for bortvisning for alvorlige brudd på reglene om innreisekarantene.

Den forenklede saksbehandlingen innebærer bl.a. at det etter innreiserestriksjonsloven ikke vil gjelde rett til fritt rettsråd, og at saksbehandlingsreglene i utlendingsloven og utlendingsforskriften ellers bare gjelder «så langt de lar seg forene med en forenklet og rask behandling av vedtak om bortvisning». Det vises til innreiserestriksjonsloven §§ 5 og 6 og omtalen av disse i Prop. 124 L (2019–2020) punkt 10.9.

1.8.2.3 Nærmere om vilkårene for bortvisning

Departementet opprettholder i proposisjonen forslaget om at den nye bortvisningshjemmelen bare skal gjelde klare og alvorlige brudd på karanteneregelverket. Dette skyldes særlig at saksbehandlingen vil være forenklet, og at karantenen i seg selv ikke pålegges ved et enkeltvedtak som er gjenstand for ordinær saksbehandling. Det må også tas hensyn til at karantenereglene er under kontinuerlig vurdering og vil kunne bli endret for å tilpasses utviklingen i smittesituasjonen.

Departementet har kommet til at lovforslaget i høringen omformuleres, og at det bør presiseres i lovteksten at det bare skal treffes vedtak om bortvisning dersom det er klar sannsynlighetsovervekt for at utlendingen forsettlig har begått eller vil begå alvorlige brudd på karantenereglene.

Vilkårene om «konkrete holdepunkter» og «klar sannsynlighetsovervekt» innebærer at det må foreligge en kvalifisert sannsynlighetsovervekt som bygger på konkrete, objektive forhold. Det er ikke tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt. På den annen side stilles det ikke like strenge beviskrav som i en straffesak. Videre må de aktuelle bruddene være «alvorlige».

Vilkårene vil typisk være oppfylt dersom utlendingen selv gir uttrykk for ikke å ville rette seg etter de sentrale reglene om innreisekarantene, eller dersom politiet observerer at utlendingen utviser en atferd som er uforenlig med kravene til karantene. Dersom det viser seg at en utlending som kommer til grensen, og som skal i karantene, ikke disponerer et tillatt oppholdssted eller nekter å ta inn på karantenehotell når vedkommende er pliktig til dette, vil vilkårene for bortvisning kunne være til stede. Departementet understreker at dersom en utlending begår flere brudd på én eller flere karanteneregler som hver for seg ikke er alvorlige, kan overtredelsene samlet sett anses som alvorlige.

Vilkåret om at det må foreligge forsett, innebærer at uaktsomme overtredelser ikke vil være omfattet av bortvisningsregelen. Et krav om forsett er strengere enn skyldkravet i straffebestemmelsen i covid-19-forskriften § 19, som også rammer grovt uaktsomme overtredelser. Forslaget skiller seg også fra bortvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g, som ikke stiller noe absolutt krav om at bare forsettlige straffbare handlinger kan medføre bortvisning.

1.8.2.4 Nærmere om bestemmelsens rekkevidde

Departementet understreker i proposisjonen for ordens skyld at den foreslåtte bortvisningshjemmelen bare gjelder brudd på innreisekarantene etter covid-19-forskriften, ikke smittevernkarantene. Bortvisningsregelen omfatter enhver utlending med unntak av personer som nevnt i innreiserestriksjonsloven § 2 første ledd bokstav a eller b. Regelen gir altså ikke hjemmel for å bortvise utlendinger bosatt i Norge med oppholdstillatelse eller oppholdsrett, eller asylsøkere eller andre som påberoper seg et beskyttelsesbehov og har rett til å få dette vurdert.

I lys av at regelen bare rammer forsettlige og alvorlige overtredelser, vil det ellers i prinsippet kunne være aktuelt å bortvise også personer som har en viss tilknytning til Norge, særlig i tilfeller hvor det allerede ved grensen er på det rene at vedkommende ikke akter å etterleve innreisekarantenen. Den foreslåtte bortvisningsregelen er imidlertid en kan-bestemmelse, og terskelen må være høyere for bortvisning av utlendinger som har oppholdstillatelse, familie i Norge eller begge deler, enn for de som ikke har det. I tilfeller hvor brudd på karantenereglene oppdages etter innreise, og utlendingen har oppholdstillatelse eller familie i Norge, antar departementet at det vil være mindre aktuelt å benytte den foreslåtte bortvisningshjemmelen.

Lovforslaget gjelder også utlendinger omfattet av EØS-regelverket. Reglene om innreisekarantene er gitt i medhold av smittevernloven, i en forskrift som har som formål å hindre eller begrense spredning av covid-19 og sikre opprettholdelse av tilstrekkelig kapasitet i helse- og omsorgstjenesten. Reglene gjelder både norske borgere og utlendinger, og overtredelser innebærer straffansvar. Etter departementets syn er det forenlig med utlendingsloven §§ 121 til 123 at de alvorlige bruddene på innreisekaranteneregelverket det her er tale om, etter omstendighetene kan danne grunnlag for bortvisning av EØS-borgere. For EØS-borgere gjelder det imidlertid strengere krav til at utlendingen utgjør en fremtidig fare mot interesser som kan begrunne bortvisning eller utvisning, noe som må tas hensyn til i vurderingen. Videre må det tas hensyn til kravet om proporsjonalitet, bl.a. uttrykt i utlendingsloven § 122 fjerde ledd. Også for EØS-borgere vil det være en høyere terskel for å bortvise personer som har en etablert tilknytning til Norge, herunder i form av familie. Lovforslaget gir ikke hjemmel for å bortvise EØS-borgere som er bosatt i Norge, jf. innreiserestriksjonsloven § 2 bokstav a.

Departementet bemerker ellers at det ikke anses aktuelt å bruke bortvisningsregelen i innreiserestriksjonsloven etter at perioden for innreisekarantene er over, om det da skulle komme frem opplysninger om at utlendingen brøt reglene. Departementet antar at etterfølgende reaksjoner mest naturlig vurderes i straffesporet, eventuelt også med bortvisning eller utvisning som følge av ilagt straff.

Det foreslås ikke presisert i innreiserestriksjonsloven hvem som skal i innreisekarantene, eller hva dette innebærer. Dette fremgår av ulike bestemmelser i covid-19-forskriften. Karantenereglene er til kontinuerlig vurdering i lys av smittesituasjonen og vil kunne bli endret.

1.8.2.5 Særlig om utvisning

Det foreslås ikke en egen hjemmel for utvisning på grunn av brudd på karantenereglene, slik det er for brudd på innreiserestriksjoner, jf. innreiserestriksjonsloven § 7. Eventuell utvisning må følgelig skje etter utlendingslovens regler. Dette kan etter omstendighetene være aktuelt, formodentlig mest praktisk i medhold av utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c. Etter denne bestemmelsen kan en utlending uten oppholdstillatelse utvises som følge av ilagt straff for et forhold som kan medføre fengselsstraff, slik brudd på karantenereglene kan etter covid-19-forskriften § 19. Også EØS-borgere kan etter omstendighetene utvises, jf. fremstillingen i proposisjonens punkt 5.3.

Det bemerkes i proposisjonen at straffebestemmelsen i covid-19-forskriften, ulikt den foreslåtte bortvisningsregelen i innreiserestriksjonsloven, også rammer overtredelser som ikke er forsettlige (men grovt uaktsomme) eller av en nærmere definert alvorsgrad. Dermed kan også mindre graverende brudd tenkes å medføre straff og, som følge av straffen, potensielt utvisning. Det kan synes kontraintuitivt at mindre graverende brudd potensielt kan få mer alvorlige følger (i alle fall strafferettslig – departementet antar at utvisning forutsetter at forholdet har en viss alvorsgrad). Dette er imidlertid en logisk konsekvens av at den særskilte bortvisningsregelen vil ha forenklede saksbehandlingsregler, og at en slik ordning bør ha begrenset rekkevidde. En straffesak og en eventuell etterfølgende utvisningssak vil derimot følge alminnelige prosedyrer, herunder forholdsmessighetsvurderingen i utlendingsloven § 70. Det er heller ikke slik at alvorlige karantenebrudd må medføre bortvisning i medhold av innreiserestriksjonsloven, dersom det anses mer riktig og hensiktsmessig å følge straffesporet eller utlendingslovens regler.

1.9 Oppfølging av anmodningsvedtak nr. 43 (2020–2021) – besøksreiser fra nær familie, partner eller kjæreste

I forbindelse med behandlingen av Prop. 5 L (2020–2021), jf. Innst. 26 L (2020–2021), ba Stortinget 20. oktober 2020 i vedtak nr. 43 regjeringen «på egnet måte legge til rette for at besøksreiser til Norge til nær familie, partner eller kjæreste kan gjennomføres innenfor rammen av smittevernfaglige råd».

Justis- og beredskapsdepartementet viser i proposisjonen til at det i forskrift om innreiserestriksjoner § 3 bokstav q er åpnet for besøk fra følgende familiemedlemmer:

• ektefelle, registrert partner eller samboer

• mindreårige eller voksne barn eller stebarn

• foreldre eller steforeldre

• mindreårige eller voksne barnebarn eller stebarnebarn

• besteforeldre eller stebesteforeldre

• etablert kjæresteforhold med minimum ni måneders varighet der partene har møtt hverandre fysisk, samt kjærestens mindreårige barn

Det ble åpnet for innreise for en del av disse gruppene allerede fra 15. juli 2020, mens de resterende ble tillatt innreise fra 21. oktober 2020. Det fremgår av proposisjonen at anmodningsvedtaket dermed anses fulgt opp.

Regjeringen vurderer innreiserestriksjonene fortløpende, og dersom smittesituasjonen tillater det, vil det også fremover gradvis bli åpnet for innreise for nye grupper utlendinger som i en normalsituasjon fyller vilkårene for innreise til Norge.

1.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at med kravet om attest for negativ test før innreise er målet å sikre at personer som tester positivt i hjemlandet, ikke ankommer Norge, og dermed minske risikoen for at de smitter andre på reisen eller ved ankomst. Kostnadene ved skjerpede smitteverntiltak må veies opp mot kostnadene ved økt smitte. I rapportene «Samfunnsøkonomisk vurdering av smitteverntiltak – covid-19» fra en ekspertgruppe på oppdrag fra Helsedirektoratet, 7. april og 26. mai 2020, vektlegger ekspertgruppen at en strategi som holder epidemien nede, samlet sett gir lavest samfunnsøkonomiske kostnader. Dette er også det beste i et folkehelseperspektiv.

Krav om negativ test for covid-19 innebærer noe økte ressurser til grensekontroll, veiledning og saksbehandling mv., men i begrenset grad. Merutgifter håndteres innenfor gjeldende rammer.

Forslaget om en ny hjemmel i innreiserestriksjonsloven for bortvisning på grunn av brudd på innreisekaranteneregler antas ikke å medføre store endringer i forventet ressursbruk.

For å håndheve regelverket om innreiserestriksjoner har politiet bistand av Tolletaten og Forsvaret. Merutgiftene i 2020 som følger av midlertidig personkontroll på indre grense dekkes for politiet gjennom en tilleggsbevilgning tilsvarende 400 midlertidige politiårsverk, som ble vedtatt i forbindelse med Innst. 19 S (2020–2021), jf. Prop. 142 S (2019–2020), samt innenfor øvrige gjeldende budsjettrammer. I Prop. 1 S (2020–2021) foreslår regjeringen økt bevilgning til politiet i 2021 for å videreføre de 400 stillingene opprettet i 2020 og legger slik til rette for at personkontrollen kan videreføres i 2021. Det tas i proposisjonen forbehold om Stortingets behandling av budsjettet. Tolletatens bistand dekkes innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer. Forsvarets merutgifter for bistanden i vårhalvåret 2020 ble dekket gjennom tilleggsbevilgning vedtatt i forbindelse med Innst. 360 S (2019–2020), jf. Prop. 127 S (2019–2020).