Bakgrunn

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Vedtak til lov

om endring av naturmangfoldloven (betydningen av bestandsmål ved uttak av rovvilt)

I

I lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold gjøres følgende endring:

§ 18 annet ledd skal lyde:

Vedtak etter første ledd bokstav a til f kan bare treffes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Det skal ved vurdering av uttak av rovvilt etter første ledd bokstav c legges vekt på om bestandsmål som er vedtatt i Stortinget, er nådd.

II

Loven trer i kraft straks.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Åsmund Aukrust, Espen Barth Eide, Ruth Grung, Else-May Norderhus og Runar Sjåstad, fra Høyre, Liv Kari Eskeland, Stefan Heggelund, Aase Simonsen og Lene Westgaard-Halle, fra Fremskrittspartiet, Jon Georg Dale og Terje Halleland, fra Senterpartiet, Sandra Borch og Ole André Myhrvold, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken, fra Venstre, lederen Ketil Kjenseth, fra Kristelig Folkeparti, Tore Storehaug, og fra Miljøpartiet De Grønne, Une Bastholm, viser til Representantforslag 8:67 L (2019–2020) om forslag til ny bestemmelse i naturmangfoldloven § 18 om bestandsmål for rovvilt.

Komiteen legger til grunn at de vedtatte rovviltforlikene (St.meld. nr. 15 (2003–2004), jf. Innst. S. nr. 174 (2003–2004) og Dokument 8:163 S (2010–2011)), naturmangfoldloven og Bernkonvensjonen danner rammene for gjeldende rovviltpolitikk.

Komiteen viser til at rovviltforlikene fra 2004 og 2011 bygger på en todelt målsetting, og at det med det skal sikres bærekraftige bestander av de store rovviltartene samtidig som det skal legges til rette for en fortsatt aktiv og allsidig bruk av utmarksressursene og levende lokalsamfunn.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at tilbakevendende utfordringer knyttet til balanseringen av disse hensynene har ført til usikkerhet rundt den interesseavveiningen som naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav c forutsetter. Flertallet viser til at forslaget er begrunnet i et behov for lovendring som sikrer at denne avveiningen for fremtiden skjer i tråd med Stortingets vedtak.

Flertallet viser til at rovviltforlikene som er vedtatt av et stort flertall i Stortinget, har som mål å dempe konfliktene i rovviltforvaltningen. Flertallet ser at det har vært stor uro rundt dagens rovdyrforvaltning, og at det trengs presiseringer i gjeldende lovverk for å følge opp bestandsmålene i rovviltforlikene som Stortinget har vedtatt.

Flertallet mener det er hensiktsmessig å tydeliggjøre bestandsmålets betydning for norsk rovdyrforvaltning ved en lovendring.

Komiteen viser for øvrig til svarbrev fra statsråd Sveinung Rotevatn av 24. februar 2020. Brevet er lagt ved innstillingen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at forvaltningen av rovvilt i Norge skal være i tråd med våre internasjonale forpliktelser, naturmangfoldloven og rovviltforlikene slik de er vedtatt i Stortinget. I tillegg skal balansegangen mellom den todelte målsettingen i rovviltpolitikken om å sikre levedyktige rovviltbestander og beitenæringer i Norge ivaretas i forvaltningen av rovvilt. Samtidig viser forslagsstillerne til at distriktspolitiske hensyn er en vesentlig offentlig interesse som skal ivaretas i forvaltning av rovvilt.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at føringene i rovviltforlikene som er vedtatt i Stortinget, har som mål å dempe konfliktene i rovviltforvaltningen, og forslagsstillerne vil nok en gang presisere at det forventes at myndighetene og forvaltningen følger opp dette. Stortinget har vedtatt å forvalte de store rovdyrene etter bestandsmål og at dette skal legges til grunn for uttak av rovvilt. Disse medlemmer mener at når en bestand ligger over bestandsmålet, så må bestanden reguleres.

Disse medlemmer understreker at det i naturmangfoldloven er slått fast at Norge skal ivareta sine forpliktelser til vern av truede arter etter Bernkonvensjonen. Samtidig er det lovfestet at det ikke er alminnelig adgang til uttak av rovvilt i Norge når det vedtatte bestandsmålet ikke er oppnådd, og hvis vilkårene i § 17 (nødverge) eller § 18 i naturmangfoldloven ikke er oppfylt.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at ved Stortingets behandling av endringer i naturmangfoldloven (Innst. 257 L (2016–2017)) la Stortinget til grunn at de distriktspolitiske hensynene skulle vektlegges ved uttak av rovvilt, og forslagsstillerne viser til at følgende forutsetninger skal være avgjørende for uttak:

• at bestandsmålet er nådd

• at uttaket ikke truer bestandens overlevelse

• at det ikke er funnet annen tilfredsstillende løsning

• at de offentlige interesser som foreligger, anses å være av vesentlig betydning.

Flertallet viser til at dersom rovviltbestanden virker negativt på den distriktspolitiske målsettingen om å opprettholde en spredt bosetting i Norge, skal det gis hjemmel for uttak. Negativ påvirkning på bl.a. beitenæring, annen næringsvirksomhet, jakt, lokalbefolkningens trygghet og psykososiale forhold av generell karakter må anses som faktorer som kan oppfylle vilkåret om distriktspolitiske hensyn.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at det under Stortingets behandling av ovennevnte sak ble understreket at den interesseavveiningen som må gjøres i henhold til naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav c, skal være av dynamisk karakter. Dette innebærer at i perioder der bestanden er over bestandsmålet, skal terskelen senkes for når vilkårene for felling for å ivareta offentlige interesser er oppfylt, og myndighetene må ved vedtak om uttak vise hvordan interesseavveiningen er foretatt, og at den er rasjonelt begrunnet.

Disse medlemmer viser til at det i dagens § 18 første til tredje ledd i naturmangfoldloven står følgende om uttak av vilt m.m.:

«Kongen kan ved forskrift eller enkeltvedtak tillate uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk

• a) for å beskytte naturlig forekommende planter, dyr og økosystemer,

• b) for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom,

• c) for å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning,

• d) for innfangning til gjenoppbygging av bestander,

• e) for innfangning til lovlig oppdrettsvirksomhet,

• f) for forskning, undervisning eller taksonomisk virksomhet, eller

• g) som er fremmede organismer.

Vedtak etter første ledd bokstav a til f kan bare treffes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte.

Myndigheten etter loven kan av eget tiltak iverksette uttak med formål som nevnt i første ledd bokstav a til d og g, jf. annet ledd. Uttaket regnes ikke som enkeltvedtak, og kan om nødvendig skje på annens eiendom. Kongen kan gi nærmere forskrift om slikt uttak.»

Disse medlemmer mener at for å ivareta den todelte målsettingen med rovviltforvaltningen er det behov for å legge inn en ny bestemmelse i naturmangfoldloven § 18 om bestandsmål for rovvilt. Disse medlemmer mener at det er avgjørende at det fastsatte bestandsmålet for rovvilt forvaltes i tråd med Stortingets vedtatte bestandsmål, og viser til at forvaltningen skal legge til grunn for uttak at bestandstallet er basert på best tilgjengelig kunnskap. Disse medlemmer vil understreke at vilkåret «best tilgjengelig kunnskap» skal sikre forutsigbarhet med hensyn til hva som forventes av kunnskapsinnhenting. Disse medlemmer mener at vilkåret for felling skal anses å være oppfylt når bestandsmålet er nådd og felling ikke truer bestandens overlevelse jfr. bestemmelsene i naturmangfoldloven og våre internasjonale forpliktelser.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Vedtak til lov

om endring av naturmangfoldloven (betydningen av bestandsmål ved uttak av rovvilt)

I

I lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold gjøres følgende endring:

§ 18 annet ledd skal lyde:

Vedtak etter første ledd bokstav a til f kan bare treffes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Det skal ved vurdering av uttak av rovvilt etter første ledd bokstav c legges vekt på om bestandsmål som er vedtatt i Stortinget er nådd.

II

Loven trer i kraft straks.»

Komiteen viser for øvrig til den parallelle behandlingen av Prop. 90 L (2019–2020), med tilhørende merknader i Innst. 305 L (2019–2020) samt behandlingen av Dokument 8:77 S (2019–2020) med tilhørende merknader i Innst. 304 S (2019–2020). Begge sakene avgis 26. mai 2020.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet deler intensjonen i forslaget fra representantene fra Arbeiderpartiet. Disse medlemmer mener likevel at en lovendring som den som foreslås, krever et bedre forarbeid som kan tillegges større vekt av domstolene. Etter disse medlemmers syn er man ikke tjent med at Stortinget fortolker hvordan loven skal forstås gjennom et etterarbeid. Disse medlemmer mener forslaget fra Arbeiderpartiet minner om en fremgangsmåte som ligner på den Stortinget gjennomførte i 2016, da man sa nei til et lovendringsforslag i naturmangfoldloven § 18, og heller foretok en presisering av hvordan gjeldende lovverk skal forstås. Det er etter disse medlemmers syn en risiko for at forslaget til Arbeiderpartiet ikke vil bli tillagt tilstrekkelig vekt av domstolene, blant annet fordi det ikke er et tilstrekkelig lovforarbeid å lene seg på. Disse medlemmer kan derfor ikke støtte forslaget, selv om intensjonen er god.

Disse medlemmer viser i den sammenheng til Fremskrittspartiets omfattende forslag for en bedre ulveforvaltning gjennom Dokument 8:77 S (2019–2020) og merknader som fremkommer der.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til forslag om endringer i naturmangfoldloven § 18. Disse medlemmer vil innledningsvis peke på at den pågående saken mellom WWF og staten i Borgarting lagmannsrett om vedtak om fellingstillatelse i 2017 for ulveflokkene Julussa og Osdalen gjorde tolkningen av naturmangfoldloven § 18 til en aktuell sak. Disse medlemmer vil vise til behandlingen av Dokument 8:41 S (2019–2020) om lisensfelling i revirene Mangen og Rømskog, jf. Innst. 163 S (2019–2020) og følgende merknad i den forbindelse:

«Lagmannsrettens flertall mener, under en viss tvil, at forvaltningen og departementet i klagebehandlingen ikke har foretatt en tilstrekkelig konkret og reell vurdering etter naturmangfoldloven § 18 c av de hensyn som begrunnet fellingen. Disse medlemmer viser til at dommen ikke er rettskraftig, og at hjemmelsgrunnlaget i § 18 c ikke er endelig avklart. Disse medlemmer merker seg imidlertid at lagmannsrettens flertall mener at § 18 c er utpreget skjønnsmessig, og forutsetter en avveining av samfunnsmessige hensyn av politisk karakter. Disse medlemmer merker seg også at lagmannsrettens flertall er av den oppfatning at de hensyn som komiteen i Innst. 257 L (2016–2017) la til grunn at er omfattet av § 18 c, er lovlige.»

Disse medlemmer ser at forslaget om en endring i naturmangfoldloven § 18 er begrunnet i behovet for en klargjøring av avveiningen av ulike hensyn som vektlegges ved vedtak om uttak av ulv, og at dette i større grad skal vurderes ut fra om bestandsmålet for arten er nådd eller ikke. Disse medlemmer merker seg at forslaget er ment å tydeliggjøre betydningen av bestandsmålet for rovdyrforvaltningen. Disse medlemmer er av den oppfatning at en slik lovendring ikke vil medføre endringer i gjeldende rett, men er en presisering av at det skjønnsmessige handlingsrommet som formuleringen «allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning» legger opp til, skal tillegges større vekt når bestandsmålet er nådd. Disse medlemmer støtter denne presiseringen og er glade for en debatt om nettopp betydningen av denne formuleringen og hvilken vekt denne skal tillegges. Disse medlemmer viser til at Senterpartiet ved en rekke anledninger har forsøkt å løfte spørsmålet rundt blant annet helse- og sikkerhetshensyn og offentlige interesser, ved å peke på bygdefolks trygghet og hverdag og næringsinteresser i områder med høyt rovdyrtrykk. Det er disse medlemmers mening at det har vært liten interesse blant andre partier på Stortinget for å løfte problemstillingen og å ta en bred politisk debatt om dette. Disse medlemmer har erfart at disse initiativene har vært møtt med en generell henvisning til forlikene som Stortinget har gjort omkring rovdyr i Norge, og den todelte målsettingen. Disse medlemmer ønsker denne debatten velkommen. Imidlertid er disse medlemmer av den oppfatning at det burde være unødvendig å endre loven slik det her legges opp til på bakgrunn av at det vurderes å være en avvikende tolkningspraksis fra det som har vært lovgivers intensjon ved tidligere lovarbeid i denne sammenheng.

Disse medlemmer merker seg videre at det er stor enighet om forslaget blant en rekke av høringsinstansene i saken, selv om det også her er påpekt at dagens lovgivning i utgangspunktet ikke står i veien for å legge bestandsmålet til grunn på den måten som forslagsstillerne begrunner sitt lovforslag med. Imidlertid ser disse medlemmer at det pekes på at den betydelige konfliktlinjen som dagens rovdyrforvaltning har forårsaket, tilsier at en slik presisering av hjemmelsgrunnlaget kan være nødvendig for å snu tolkningspraksisen. Disse medlemmer deler vurderingen og intensjonen som legges til grunn for forslaget, og støtter dette.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at Norge gjennom 50 år har bygget opp et solid lov- og rammeverk for norsk naturforvaltning som gir sterk beskyttelse til dyr som er fredet, og arter som står på rødlista. Dette forslaget vil, dersom det blir vedtatt, være et brudd med den tradisjonen. I verste fall vil forslaget føre til at Norge må trekke seg fra Bernkonvensjonen om vern av ville planter og dyr og deres naturlige leveområder.

Disse medlemmer viser til at forslagsstillerne legger til grunn at lovendringen som foreslås, vil sikre at bestandsmålet blir «et selvstendig kriterium for uttak av rovvilt». Disse medlemmer viser i den forbindelse til svar på skriftlig spørsmål til klima- og miljøministeren, Dokument 15:959 (2019–2020), der statsråden skriver følgende:

«Ei endring av naturmangfaldlova § 18 som etablerer dei vedtekne nasjonale bestandsmåla som sjølvstendige kriterium for felling, vil etter mi vurdering ikkje vere i tråd med Bernkonvensjonen.»

Statsråden stiller imidlertid spørsmål ved om forslagsstillerne har feiltolket konsekvensene av sitt eget forslag. Han skriver:

«Mi vurdering er likevel at lovendringa som er føreslått (…) ikkje inneber at forholdet til Bernkonvensjonen kjem på spissen. Uttala frå representantane om at bestandsmålet ‘skal være et selvstendig kriterium for uttak av rovvilt’ stemmer ikkje overeins med det forslaget til lovendring som faktisk har blitt lagt fram, då forslaget etter mi vurdering ikkje inneber at bestandsmålet blir etablert som eit sjølvstendig kriterium for felling.»

Situasjonen er altså som følger: Hvis forslagsstillerne tolker sitt eget forslag til lovendring rett, er forslaget i strid med Bernkonvensjonen. Hvis statsråden tolker forslaget rett, vil ikke den foreslåtte lovendringen føre til noen endring i dagens rovdyrforvaltning. I lys av dette stiller disse medlemmer seg undrende til at forslaget i det hele tatt er fremmet.

Disse medlemmer deler forslagsstillernes bekymring for et høyt konfliktnivå rundt rovdyrforvaltningen, men tviler på at lovendringen som foreslås, vil bidra til å dempe konflikten. Å ta ut en ulveflokk på bakgrunn av oppnådd bestandsmål alene vil kunne føre til økt uttak av ulv i Norge. Tar man ut ulveflokker som gjør liten eller ingen skade, vil streifulv som jakter alene og tar langt flere beitedyr, få åpne revir og økt mulighet til å streife over større arealer. Lovendringen som foreslås, kan dermed, gitt at forslagsstillernes tolkning er riktig, bidra til at flere beitedyr blir tatt av rovdyr.

Disse medlemmer mener rovdyrforvaltningen må være basert på kunnskap, og at den må forholde seg til internasjonale konvensjoner som sikrer truede arters overlevelse. Lovendringen som her foreslås, er verken kunnskapsbasert eller i tråd med internasjonale konvensjoner. Disse medlemmer mener derfor at forslaget verken kan eller bør vedtas.