1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen en midlertidig endringslov om tilpasninger i saksbehandlingsreglene for Utlendingsnemnda (UNE). Formålet er å legge til rette for at UNE kan gjennomføre sin møtevirksomhet på en måte som er forenlig med anbefalte smitteverntiltak. I den utstrekning smittevernhensyn gjør det nødvendig, foreslås det å åpne for at nemndmøter kan avvikles ved bruk av fjernmøter og mer bruk av skriftlig saksbehandling.

I saker som skal avgjøres i nemndmøte, og hvor klageren etter gjeldende regler ville fått adgang til å møte personlig sammen med sin advokat eller annen fullmektig for å uttale seg muntlig til nemnda, skal nemndleder etter forslaget kunne beslutte at klageren og fullmektigen skal delta via video- eller lydlink. For å sikre at nemndleder og de to nemndmedlemmene skal kunne samles i UNEs lokaler i Oslo uten at det forutsetter lange reiser med bruk av fly eller annen kollektivtransport, foreslås det i disse tilfellene at UNE skal kunne innkalle nemndmedlemmer fra Oslo-området. Det foreslås samtidig at nemndleder skal kunne beslutte å korte ned møtene – både fysiske møter og fjernmøter – ved at deler av den muntlige behandlingen i nemndmøtesaker hvor klageren ellers ville ha møtt personlig, kan erstattes med skriftlig behandling. Nemnda skal innhente utlendingens syn før slik beslutning treffes, og det skal tillegges vekt.

I saker som skal avgjøres i nemndmøte, men hvor klageren etter gjeldende regler ikke ville fått adgang til å møte personlig for å uttale seg muntlig til nemnda, foreslås en adgang for nemndleder til å beslutte at nemndas møte skal kunne gjennomføres som fjernmøte mellom nemndleder i UNEs lokaler og nemndmedlemmer som deltar fra sine lokale adresser rundt i landet. Fordi det foreløpig er praktiske utfordringer knyttet til distribuering og behandling av personsensitive saksdokumenter til nemndmedlemmers privatadresser, er det imidlertid behov for en alternativ adgang for UNE til å velge ut nemndmedlemmer fra Oslo-området også i denne typen saker.

Det er et absolutt krav for å velge løsninger med fjernmøte og skriftlig saksbehandling at slik saksbehandling er nødvendig av smittevernhensyn, og at det er ubetenkelig, det vil si at utlendingens rettssikkerhet ivaretas.

Departementet vil understreke at nemndmøter altså skal gjennomføres på ordinær måte dersom smittevernreglene ikke er til hinder for det. Dette samspillet mellom ordinære regler og unntaksbestemmelser skal sikre tilstrekkelig fleksibilitet til at utlendingsmyndighetenes arbeid skal kunne videreføres innenfor rammene av varierende smittevernregler. Ordningen vil bidra til at ventetiden for den enkelte som har en sak til behandling, ikke blir lengre enn nødvendig.

De midlertidige reglene foreslås å tre i kraft straks og gjelde til og med 31. oktober 2020, med mindre Stortinget i senere lovvedtak skulle bestemme noe annet.

Det foreslås også overgangsregler.

1.2 Bakgrunnen for lovendringsforslaget

Den 13. mars 2020 offentliggjorde UNE beslutningen om at deres nemndmøter var utsatt ut april. Det ble vist til helsemyndighetenes råd for å hindre spredning av koronavirus.

I brev 26. mars 2020 tok UNE kontakt med Justis- og beredskapsdepartementet og redegjorde nærmere for konsekvensene for sitt arbeid, herunder om utsettelse av saker som betyr lengre saksbehandlingstid. Videre tok de opp at om situasjonen varte noe lenger og på ubestemt tid, var det grunn til bekymring både for utlendingens rettssikkerhet og de driftsmessige konsekvensene for UNE.

1.3 Høringen

Et høringsnotat med forslag til regler om fjernmøte, skriftlig saksbehandling mv. i UNE for å overholde gjeldende smittevernregler ble sendt på høring onsdag 22. april 2020. Høringsfristen ble satt til fredag 24. april 2020 kl. 10.00.

1.4 Generelle merknader

1.4.1 Gjeldende rett og situasjonen i dag

UNE er et faglig uavhengig organ som avgjør klager over vedtak truffet av UDI etter utlendingsloven. Saker som byr på vesentlige tvilsspørsmål, avgjøres i nemndmøte, mens øvrige saker kan avgjøres av nemndleder etter forberedelse av sekretariatet. Det er nemndleder som beslutter avgjørelsesform. Utlendingen kan gis adgang til å møte personlig når saken behandles i nemndmøte. UNE holder til i Oslo. Nemndmedlemmer rekrutteres fra hele landet.

1.4.2 Situasjonen i andre nordiske land

Også i de andre nordiske landene har klagebehandlingen i utlendingssaker blitt påvirket av rettslig regulering for å begrense smittespredning etter utbruddet av covid-19. I proposisjonen redegjøres det kort for situasjonen i Danmark, Finland og Sverige.

1.4.3 Departementets vurdering og forslag

I proposisjonen fastholdes hovedtrekkene i lovforslaget som åpner for at UNE kan avholde nemndmøter ved bruk av fjernmøteteknikk og større innslag av skriftlig saksbehandling. Lovforslaget kommer likevel bare til anvendelse i den utstrekning smittevernhensyn gjør det «nødvendig».

Det vises i proposisjonen til at formålet med lovforslaget er å legge til rette for at UNE kan behandle nemndsaker slik at saksbehandlingstiden ikke blir uforholdsmessig lang. Det er viktig at det legges opp til fleksible ordninger. Lang saksbehandlingstid er uheldig for de berørte, og er i seg selv et rettssikkerhetsproblem. Lang saksbehandlingstid vil kunne bryte med den enkeltes rett til en rettferdig rettergang innen rimelig tid, jf. bl.a. Grunnloven § 95 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 6. Lang saksbehandlingstid kan også være uforenlig med kravet til effektivt rettsmiddel etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 13.

Samtidig understreker departementet at beslutningen om fjernmøte i en sak der utlendingen ellers skulle møtt personlig, må bero på en helhetsvurdering. At det legges til rette for fjernmøter, betyr ikke at det er et alternativ i alle saker.

Lovforslaget åpner ikke for fravikelse av bestemmelser som ivaretar barns grunnleggende rettigheter.

Som et ledd i nemndas vurdering av om fjernmøteteknikk og delvis skriftlig saksbehandling er «ubetenkelig» i en konkret sak der utlendingen ellers skulle møtt personlig, skal utlendingens syn tillegges vekt.

Departementet understreker at det er både tekniske, praktiske og personvernmessige utfordringer som må løses av UNE før det ligger til rette for å etablere en mer omfattende praksis med fjernmøter. Dersom behovet for fjernmøteløsningen skulle vise seg å opphøre relativt snart, er det derfor usikkert hvor omfattende bruk det faktisk vil bli gjort av slike løsninger. Departementet mener likevel at det er viktig å få på plass et hjemmelsgrunnlag som gir UNE handlingsrom til å behandle klagesakene.

Departementet fastholder for øvrig forslaget om at nemndleder skal kunne beslutte å korte ned den muntlige delen av de møtene hvor utlendingen deltar personlig, enten gjennom fysisk oppmøte eller gjennom fjernmøteteknikk. Departementet har merket seg de innvendinger som har kommet til dette forslaget. Adgangen antas likevel å være nyttig, blant annet som et redskap for å spisse saken og begrense møtets omfang.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til både økt og redusert tidsbruk som følge av endringene.

Det vises i proposisjonen til at det er usikkert hvor omfattende bruk det vil bli gjort av de foreslåtte fjernmøteløsningene i praksis, og det kan vise seg å være behov for investering i teknisk utstyr, utvikling av tekniske løsninger mv. Eventuelle merkostnader dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.