Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen lovendringer som følger opp folkerettslige forpliktelser og internasjonale anbefalinger på terrorområdet.

Det foreslås for det første et spesialisert straffebud mot reiser med terrorformål. Dette straffebudet gjennomfører folkerettslige forpliktelser etter FNs sikkerhetsråds resolusjon 2178 og Rigaprotokollen til Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme. Det foreslås også en lovendring som gjør det klart at finansiering av reiser med formål om å gi eller motta opplæring i terror kan straffes som terrorfinansiering. Lovendringene vil legge til rette for at Norge kan ratifisere Rigaprotokollen.

Videre foreslås det endringer i straffeloven som følge av folkerettslige forpliktelser knyttet til terrorrelaterte handlinger mot luftfarten. Forpliktelsene springer i hovedsak ut fra Beijingkonvensjonen (2010) om bekjempelse av ulovlige handlinger knyttet til sikkerheten i sivil luftfart og Beijingprotokollen (2010) om bekjempelse av ulovlig bemektigelse av luftfartøyer. Det foreslås å kriminalisere farefull bruk av luftfartøy samt bruk og utslipp av visse våpen og farlige materialer fra fly. Det foreslås også visse justeringer av straffebestemmelsen om flykapring. Lovendringene vil legge til rette for at Norge kan tiltre disse instrumentene, som videreutvikler konvensjoner som Norge allerede er tilsluttet.

Det foreslås også endringer i reglene om båndlegging av formuesgoder. Regelverket foreslås flyttet fra straffeprosessloven til politiloven. Dette innebærer at båndlegging ikke lenger skal besluttes av påtalemyndigheten som et straffeprosessuelt tvangsmiddel, men av Politiets sikkerhetstjeneste som et tiltak utenfor etterforskning med hjemmel i politiloven. Formålet er å oppfylle internasjonale anbefalinger om at båndlegging skal være uavhengig av en straffesak. Det foreslås også andre endringer i reglene om båndlegging som legger til rette for en mer effektiv og rettssikker bruk av tiltaket.

Departementet foreslår dessuten endringer i inkassoloven samt retting av enkelte inkurier ellers i lovverket.

Reiser med terrorformål mv.

FNs sikkerhetsråd vedtok 24. september 2014 resolusjon 2178 (2014). Resolusjonen forplikter FNs medlemsstater til å treffe en rekke tiltak for å forebygge at personer reiser utenlands for på ulike måter å delta i terrorhandlinger eller terrortrening. Blant annet krever resolusjonen at statene kriminaliserer slike reiser og visse tilknyttede handlinger.

Lignende forpliktelser følger av tilleggsprotokoll 22. oktober 2015 (Rigaprotokollen) til europarådskonvensjonen 16. mai 2005 om forebygging av terrorisme.

Straffeloven kapittel 18 retter seg mot terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Straffbar handling som nevnt i straffeloven § 131 straffes som terrorhandling dersom den begås med terrorhensikt. I hovedtrekk foreligger terrorhensikt dersom en handling er begått for å forstyrre en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, å skape alvorlig frykt i en befolkning eller urettmessig tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning, jf. bestemmelsens annet ledd. Grov terrorhandling rammes av straffeloven § 132. De øvrige bestemmelsene i straffeloven kapittel 18 omtales i loven som terrorrelaterte handlinger. Det er flere av straffebestemmelsene i straffeloven kapittel 18 som bidrar til å oppfylle sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og Rigaprotokollen. Departementet gjennomgår dette i proposisjonen.

Sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6 krever i bokstav a at det skal være straffbart å reise, eller forsøke å reise, med formål om å begå, planlegge, forberede eller ta del i terrorhandlinger, eller å gi eller motta opplæring til terrorisme.

Utenlandsreiser kan etter omstendighetene representere reelle og alvorlige forberedelser til en terrorhandling. Overtredelse av straffbarhetsgrensen vil nok likevel vanligvis måtte forutsette at gjerningspersonen har foretatt seg mer enn kun å reise. Unntak kan tenkes i tilfeller hvor reisen er en del av gjennomføringen av selve terrorhandlingen, for eksempel ved forsøk på flykapring i terrorhensikt, jf. straffeloven § 139, jf. § 131 første ledd jf. tredje ledd. Også forsøk på reiser skal være straffbare etter sikkerhetsrådsresolusjonen og Rigaprotokollen.

Kriminaliseringsforpliktelsene omfatter bare reisende som har til formål å begå terrorhandlinger mv. Et slikt formål vil vanskelig kunne bevises hvis ikke gjerningspersonen har foretatt forberedelser som belyser formålet med reisen. I praksis vil dermed antakelig straffeloven § 131 tredje ledd ramme slike reiser som omfattes av forpliktelsene i sikkerhetsrådsresolusjonen OP 6 bokstav a og Rigaprotokollen artikkel 4.

Det utvidede forsøksansvaret i straffeloven § 131 tredje ledd gjelder likevel bare terrorhandlinger som definert i bestemmelsens første og annet ledd. Det omfatter ikke reiser med formål å gi eller motta terroropplæring eller andre terrorrelaterte handlinger som omfattes av terrorbegrepet i Rigaprotokollen, dersom ikke vilkårene i § 131 første og annet ledd samtidig er oppfylt.

At enkelte reiser med terrorrelaterte formål kan falle utenfor straffansvaret etter straffeloven § 131 tredje ledd, betyr likevel ikke at de vil være straffrie etter norsk rett.

Departementet har kommet til at de folkerettslige forpliktelsene til å kriminalisere reiser med terrorformål etter Rigaprotokollen artikkel 4 og sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6 bokstav a bør gjennomføres i et eget, spesialisert straffebud. Alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter denne løsningen, med unntak av Advokatforeningen.

Som påpekt i høringsnotatet, er ikke gjennomføring i et eget straffebud påkrevd etter protokollen eller resolusjonen. Straffeloven kapittel 18 bygger likevel på at folkerettslige kriminaliseringsforpliktelser bør gjennomføres i spesialiserte straffebestemmelser. Dette er et lovgivningspolitisk valg som er begrunnet i flere hensyn, og som departementet fastholder. Det avgjørende for departementets syn er behovet for å kunne synliggjøre en lojal gjennomføring av de folkerettslige forpliktelsene, som er viktig av hensyn til det internasjonale samarbeidet mot terror. Det legges til grunn at forslaget er i samsvar med menneskerettighetene.

Strafferammen foreslås satt til fengsel inntil seks år. Dette er tilsvarende som i straffeloven § 145 om deltakelse i væpnet konflikt.

De folkerettslige forpliktelsene til å kriminalisere reiser med terrorformål er i utgangspunktet begrenset til reiser som foretas av statens egne borgere og reiser fra statens eget territorium. Alle reiser fra norsk territorium vil rammes av forslaget, jf. straffeloven § 4. Ved at straffebudet plasseres i straffeloven kapittel 18, vil også reiser som skjer fra utlandet, rammes dersom gjerningspersonen er norsk statsborger eller er bosatt her. Reiser som foretas fra utlandet av en utlending, kan straffes i Norge dersom vedkommende oppholder seg i Norge, jf. straffeloven § 5 tredje ledd.

Etter gjeldende rett styres adgangen til bruk av ulike tvangsmidler i straffeprosesslovens fjerde del i betydelig grad av hvilken strafferamme det aktuelle straffebudet har. Straffeprosessloven tar utgangspunkt i at adgangen til bruk av tvangsmidler skal stå i forhold til lovbruddets grovhet. Det er av betydning å forbeholde de mest inngripende tvangsmidlene for de mest alvorlige straffbare forholdene. Det sentrale spørsmålet er hvorvidt det er særlige forhold som tilsier at det er behov for å utvide adgangen til skjulte tvangsmidler mer enn strafferammen på fengsel inntil seks år skulle tilsi.

Departementet foreslår at det i etterforskningen av saker om overtredelse av straffeloven ny § 136 b om reiser med terrorformål skal kunne brukes skjulte tvangsmidler i form av ransaking uten underretning (straffeprosessloven § 200 a), teknisk peileutstyr i klær, gjenstander mv. (straffeprosessloven § 202 c), kommunikasjonsavlytting (straffeprosessloven § 216 a) og dataavlesing (straffeprosessloven § 216 o). Departementet tilføyer at skjulte tvangsmidler bare kan brukes når vilkårene for dette er oppfylt, herunder at et tvangsmiddel bare kan brukes når det er tilstrekkelig grunn til det og inngrepet etter sakens art og forholdene ellers ikke vil være uforholdsmessig, jf. straffeprosessloven § 170 a.

Terrorrelaterte handlinger mot luftfarten

Konvensjonen 10. september 2010 om bekjempelse av ulovlige handlinger knyttet til sikkerheten i sivil luftfart (Beijingkonvensjonen) utvider forpliktelsene etter Montrealkonvensjonen ved at statene pålegges å kriminalisere flere handlinger som har betydning for sikkerheten i sivil luftfart. Konvensjonen trådte i kraft 1. juli 2018. Per 27. november 2018 har 26 stater ratifisert, tiltrådt eller godtatt konvensjonen, mens ytterligere 34 stater har signert. Konvensjonen videreutvikler og oppdaterer forpliktelser Norge allerede er bundet av, og som springer ut av FNs terrorkonvensjoner. Etter departementets syn bør Norge derfor ta sikte på å tiltre konvensjonen.

Handlingene som omfattes av de nye forpliktelsene i Beijingkonvensjonen, vil i hovedsak rammes av ulike alminnelige straffebud i straffeloven.

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f gjelder den som bruker et luftfartøy som er i tjeneste («in service») med formål om å forårsake tap av menneskeliv, betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø. I likhet med de øvrige handlingene i artikkel 1 er forpliktelsen i utgangspunktet avgrenset til handlinger som er begått ulovlig og forsettlig («unlawfully and intentionally»). Forpliktelsen er ny sammenlignet med Montrealkonvensjonen.

Å bruke luftfartøy på en farefull måte er ikke særskilt kriminalisert i dag. Etter departementets syn bør forpliktelsen i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f om farefull bruk av luftfartøy gjennomføres i et spesialisert straffebud. Departementet mener at forpliktelsen bør gjennomføres gjennom en egen bestemmelse i straffeloven ny § 141 a som fellesregulerer det gjeldende straffansvaret i straffeloven § 141 bokstav a om farefull bruk av skip og et nytt straffansvar for bruk av luftfartøy. Straffeloven § 141 rendyrkes dermed som en bestemmelse om utslipp og bruk av farlige materialer knyttet til bruk av ulike fartøy og installasjoner. Samlet sett gir dette den mest hensiktsmessige og pedagogiske reguleringen.

For å oppfylle konvensjonsforpliktelsen i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f må det avgjørende for straffansvar være om gjerningspersonen subjektivt har forsett om fremkalling av tap av menneskeliv eller alvorlig skade, ikke om skaden eller fare for slik skade faktisk har inntrådt. Dersom straffansvaret for farefull bruk av skip og luftfartøy skal fellesreguleres, er det naturlig at straffansvaret avgrenses på samme måte.

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav g omhandler utslipp av biologiske, kjemiske og kjernefysiske våpen, samt eksplosivt, radioaktivt og lignende materiale, fra et luftfartøy. Artikkel 1 nr. 1 bokstav h omhandler bruk av slike våpen og materialer mot eller om bord på et luftfartøy.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å gjennomføre forpliktelsene i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav g og h om bruk og utslipp av visse våpen og farlige materialer fra fly i straffeloven § 141, som rammer tilsvarende handlinger knyttet til skip og plattformer. En slik felles regulering vil være i tråd med hvordan tilsvarende nærstående forpliktelser er gjennomført ellers i straffeloven kapittel 18.

Siktemålet med Beijingprotokollen er å utvide straffansvaret for flykapring til å gjelde alle former for ulovlig kontroll over et luftfartøy. Som tidligere skal det være straffbart å ta eller utøve kontroll over et luftfartøy ved å utøve vold eller fremsette trusler om bord på fartøyet. Nytt er at også det å ta kontroll ved bruk av teknologi skal rammes, og at straffansvaret ikke er begrenset til personer som befinner seg om bord på luftfartøyet. I tillegg er tidsrommet som omfattes av forpliktelsen, utvidet fra «in flight» til hele perioden luftfartøyet er i tjeneste («in service»). Med «in service» menes fra det tidspunkt bakkepersonell eller besetning påbegynner forberedelser («pre-flight preparation») til flyvningen, frem til 24 timer etter landing.

Flykapring rammes av straffeloven § 139. Departementet foreslår å endre vilkåret «i drift» i straffeloven § 139 første punktum til «i tjeneste». Det blir også foreslått å tilføye «teknologi» som et alternativ ved siden av vold og trusler. For å sikre at konvensjonens krav er oppfylt, blir det dessuten foreslått å føye til «på annen måte oppnår kontroll over» som et alternativt vilkår.

Båndlegging av formuesgoder

Siden anslaget mot USA 11. september 2001 har FNs sikkerhetsråd vedtatt en rekke resolusjoner om forebygging og bekjempelse av terrorisme. Blant annet har sikkerhetsrådet etablert to ulike regimer for sanksjoner mot terrortilknyttede personer og enheter.

I denne proposisjonen behandles enkelte spørsmål knyttet til sanksjonsregimet som bygger på sikkerhetsrådsresolusjon 1373, vedtatt 28. september 2001.

Financial Action Task Force (FATF) ble etablert i 1989 etter initiativ fra G7-landene. FATFs oppgave er å utvikle standarder og fremme effektiv gjennomføring av regulatoriske og operasjonelle tiltak for å bekjempe hvitvasking av penger, terrorfinansiering, finansiering av masseødeleggelsesvåpen og andre relaterte trusler mot det internasjonale finanssystemet. FATF har utarbeidet 40 internasjonale anbefalinger (rekommandasjoner) med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, hvorav rekommandasjon nr. 6 blant annet gjelder sikkerhetsrådsresolusjon 1373. FATFs rekommandasjoner ble sist revidert i februar 2012 og oppdatert i oktober 2015. Norge har gjennom sin deltakelse i FATF gitt sin tilslutning til rekommandasjonene.

Selv om rekommandasjonene formelt ikke er folkerettslig bindende, oppfattes de som politisk forpliktende, og de anses som den gjeldende internasjonale standard på området. Det synes å være en høyt prioritert oppgave for medlemsstatene å oppfylle rekommandasjonene.

FATF gjennomfører også evalueringer av medlemslandene. Norge har blitt evaluert flere ganger, sist gang i 2014. I evalueringsrapporten etter evalueringen i 2014 ble Norge ansett for å ha gjennomført flere positive tiltak for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering, men FATF pekte også på forhold en mente burde bedres. Evalueringsrapporten har blitt fulgt opp på flere måter.

Denne proposisjonen følger opp de delene av evalueringsrapporten som gjelder båndleggingsreglene i straffeprosessloven og den norske gjennomføringen av sikkerhetsrådsresolusjon 1373 og rekommandasjon nr. 6. I rapporten ble det lagt til grunn at den norske gjennomføringen av rekommandasjon nr. 6 er mangelfull fordi båndleggingsreglene ikke utgjør en «designation mechanism», at anvendelsen av reglene er knyttet til en «ongoing criminal investigation» og at det ikke er oppstilt et tydelig forbud mot å gjøre «funds available to persons subject to a freezing action». Departementet foreslår i proposisjonen lovendringer for å imøtekomme FATFs anbefalinger i rapporten. I tillegg fremmes enkelte forslag til justeringer av båndleggingsreglene som ikke er foranlediget av FATFs evaluering.

Departementet foreslår at reglene om båndlegging flyttes fra straffeprosessloven til politiloven. Det har vært avgjørende for departementet at denne løsningen stemmer best med anbefalingen i FATFs rekommandasjon nr. 6 om at båndlegging ikke skal være avhengig av en straffesak.

Etter politiloven § 17 b skal Politiets sikkerhetstjeneste «forebygge og etterforske» nærmere bestemte sakstyper, herunder overtredelse av terrorbestemmelsene, likevel slik at «åpen etterforsking» i slike saker kan foretas av det øvrige politi. Selv om forslaget innebærer at båndlegging skal skje uavhengig av etterforskning, vil det likevel skille seg klart fra tvangsmiddelbruk i forebyggende øyemed etter politiloven § 17 d, som må benyttes forut for en etterforskning. Det vil fortsatt stilles krav til sannsynlighetsovervekt for at nærmere bestemte terrorrelaterte straffebud er overtrådt. Dermed vil det i praksis være iverksatt etterforskning i saker hvor båndlegging kan være aktuelt. De foreslåtte reglene om båndlegging forutsettes benyttet parallelt med etterforskning, men formelt sett uavhengig av denne. Dermed er ikke en straffeprosessuell etterforskning eller siktelse et formelt vilkår etter forslaget. For å tydeliggjøre denne viktige forskjellen på forebyggende bruk av tvangsmidler og forslaget om båndlegging uavhengig av etterforskning, foreslås overskriften i politiloven kapittel III a endret slik at båndlegging nevnes særskilt.

Etter departementets syn fungerer i utgangspunktet de gjeldende båndleggingsreglene godt. Med de endringsforslag som er foreslått, antar departementet at reglene i utgangspunktet vil være godt egnet til å ivareta ulike relevante hensyn, herunder kravene som oppstilles gjennom rekommandasjon nr. 6 og FATFs evalueringsrapport. Bortsett fra disse forslagene og lovtekniske tilpasninger som en flytting av regelverket til politiloven vil medføre, er det etter departementets syn ikke nødvendig å endre det materielle innholdet i de gjeldende reglene. I forslaget til nye regler i politiloven foreslås derfor å videreføre det materielle innholdet i det gjeldende regelverket, og det forutsettes dermed at regelverket vil praktiseres i hovedsak likt som i dag.

Økonomiske og administrative konsekvenser

En del av forslagene i proposisjonen innebærer at flere forhold enn i dag blir straffbare. Det er imidlertid tale om en begrenset utvidelse av straffansvaret, som antas ikke å ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Heller ikke tilpasningene i båndleggingsreglene i straffeprosessloven antas å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av nevneverdig betydning. Berørte aktører, slik som Politiets sikkerhetstjeneste, politiet og domstolene, vil håndtere konsekvenser av forslagene innenfor eksisterende budsjettrammer.