Vedlegg - Brev fra Klima- og miljødepartementet v/statsråd Ola Elvestuen til energi- og miljøkomiteen, datert 11. oktober 2018

Vedlegg
Representantforslag 239 S (2017–2018) om erstatningsreglene ved tap av beitedyr til rovvilt fra stortingsrepresentantene Marit Arnstad, Emilie Enger Mehl, Ole André Myhrvold, Sandra Borch og Ivar Odnes

Jeg viser til brev fra Energi- og miljøkomiteen av 4. oktober 2018 vedrørende representantforslag 239 S (2017–2018) fra stortingsrepresentantene Marit Arnstad, Emilie Enger Mehl, Ole André Myhrvold, Sandra Borch og Ivar Odnes om erstatningsreglene ved tap av beitedyr til rovvilt.

Det fremmes følgende forslag:

"1. Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til endring i erstatningsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 19 som sikrer grunneiere i yngleområder for rovdyr full erstatning ved beitenekt og tap av næringsgrunnlag dersom husdyrhold må oppgis, eller ved plikt til omfattende forebyggende tiltak. Forslaget må sikre den næringsdrivende valgrett mellom full erstatning for økonomiske tap ved opphør av dyrehold eller økonomiske ekstrabelastninger ved fortsatt dyrehold.

2. Stortinget ber regjeringen sørge for at naturmangfoldloven § 19, hvor det heter at staten skal yte full erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein skades eller drepes av rovvilt, blir oppfylt. Det må sikres at praksis med avkortning av erstatning opphører når rovvilt fremstår som eneste reelle skadeårsak.

3. Stortinget ber regjeringen sørge for at forskrift om erstatning når husdyr blir drept eller skadet av rovvilt, endres i samsvar med de retningslinjer som ble gitt for erstatningsoppgjøret i 2017 for Oslo, Akershus og Oppland."

Innledningsvis vil jeg vise til at representantene fra Senterpartiet også tidligere har fremmet forslag i Stortinget som ligger nært opptil forslagene som nå fremmes. I Dokument 8: 1 S (2014–2015) om erstatningsvern for næringsutøvere innenfor yngleområdet for rovdyr, var forslaget:

"Stortinget ber regjeringen endre erstatningsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 19, slik at den blir likelydende med lovens § 50. Dette vil gi grunneiere i yngleområdet for rovdyr full erstatning ved beitenekt og tap av næringsgrunnlag dersom husdyrhold må oppgis, eller ved plikt til omfattende forebyggende tiltak."

Energi- og miljøkomiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, var da enig i vurderingene fra tidligere klima- og miljøminister Tine Sundtoft om at det i dag er gode økonomiske ordninger for eiere av beitedyr som blir berørt av rovvilt, jf. Innst. 141 S (2014–2015). Forslaget fra Senterpartiet ble ikke vedtatt.

I ettertid er det gjort flere tiltak for ytterligere å forsterke de økonomiske ordningene innenfor rovviltforvaltningen, slik som etablering av en ny økonomisk ordning til kommuner med ulverevir, nasjonalt fastsatte satser for tilskudd til hjemmebeite og tidlig nedsanking samt at regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2019 har økt midlene til forebyggende og konfliktdempende tiltak med 10 millioner kroner. I samme periode har også tapene av beitedyr til rovvilt blitt redusert i landet som helhet.

I pkt. 1 i forslaget foreslås det at Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til endring i erstatningsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 19 som sikrer grunneiere i yngleområder for rovdyr full erstatning ved beitenekt og tap av næringsgrunnlag dersom husdyrhold må oppgis, eller ved plikt til omfattende forebyggende tiltak.

Slik jeg forstår representantforslaget som helhet foreslås det å innlemme elementer fra forskrift 1. januar 2013 nr. 3 om tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader og konfliktdempende tiltak (FKT-forskriften) i naturmangfoldloven § 19 om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt. Jeg vil innledningsvis gjøre oppmerksom på at FKT-forskriften og erstatningsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 19 regulerer to ulike situasjoner, se nærmere omtale under. Videre er erstatningsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 19 en bestemmelse som gir rett til full erstatning dersom visse vilkår er oppfylt, mens FKT-forskriften er en tilskuddsordning man kan søke om midler fra, men hvor man ikke har krav på tilskudd.

På rovviltfeltet er det etablert mange ordninger med ulike former for økonomisk kompensasjon, inkludert tilskudd til forsinket beiteslipp og tidlig nedsanking. Disse gjennomgås i punkt a) – e) nedenfor. I tillegg er det en egen ordning for kompensasjon ved vedtak om beiterestriksjoner etter dyrevelferdsloven.

a) Erstatning for beitedyr tatt av rovvilt. Staten skal etter naturmangfoldloven § 19 sikre full erstatning for dokumenterte og sannsynliggjorte rovviltskader på husdyr og tamrein. Retten til erstatning for rovviltskader er nærmere regulert gjennom forskrift 30. mai 2014 nr. 677 om rovvilterstatning for husdyr og i forskrift 4. mai 2001 nr. 468 om erstatning for tap av tamrein. I budsjettforslaget for 2019 (Prop. 1 S (2018–2019)) foreslår Klima- og miljødepartementet at det settes av 136,978 mill. kroner til erstatningsutbetalinger. Budsjettposten er satt som overslagsbevilgning, slik at det sikrer full erstatning også i tilfeller der budsjettet overskrides.

b) Tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader. Dette er en frivillig ordning som har som mål å forebygge rovviltskader i husdyrhold og tamreindrift gjennom å medvirke til å finansiere forebyggende tiltak. Dette kan være tiltak som fysisk skiller rovdyr og beitedyr som tidlig nedsanking av sau, forsinket slipp på utmarksbeite, flytting av beitedyr til mindre rovviltutsatte beiteområder, hjemmebeite, beredskapsareal, rovdyravvisende gjerder og kalving i gjerde. Det kan også være utvidet tilsynsaktivitet i kombinasjon med andre tiltak som bruk av vokterhund, kortvarig intensivt tilsyn som utføres kveld, natt og morgen når det er oppdaget akutte rovdyrskader og i kombinasjon med bruk av f.eks. kadaverhund eller nattkve og fôring av tamrein i korte perioder av året for å samle flokken med formål å unngå rovvilttap. Miljødirektoratet fastsetter sats for utbetaling av tilskudd til kompensasjon for tidlig nedsanking av sau og for hjemmebeite hele beitesesongen. Fastsettelsen av satsene gjøres av Miljødirektoratet på bakgrunn av en vurdering av Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO).

Videre skal midlene brukes til godtgjøring ved forsøk på skadefelling av rovvilt, og medvirke til å dempe konflikter og øke verdiskaping i lokalsamfunnet knyttet til forekomst av rovdyr. I tråd med føringer i rovviltpolitikken blir hoveddelen av midlene kanalisert gjennom de åtte regionale rovviltnemndene. Ordningen er nærmere regulert i forskrift 1. januar 2013 nr. 3 om tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader og konfliktdempende tiltak (FKT-forskriften).

I budsjettforslaget for 2019 foreslår Klima- og miljødepartementet at det settes av 80,426 mill. kroner til slike tilskudd. Forslaget innebærer bl.a. at budsjettposten økes med 10,375 mill. kroner, til generell styrking av arbeidet med forebyggende og konfliktdempende tiltak, med særlig oppmerksomhet rettet mot arbeid for å finne langsiktige løsninger i områder med store tap av beitedyr til rovvilt slik som Nord-Østerdalen øst for Glomma i Hedmark.

c) Tilskudd til driftsomstilling grunnet rovvilt. Midler til driftsomstilling grunnet rovvilt gis til brukere som har hatt årvisse, betydelige tap til rovvilt. Ordningen er frivillig. Brukere innenfor kjerneområdene for bjørn og jerv, samt ulvesona har vært prioritert. I all hovedsak har omstillingsmidler vært gitt for å avvikle saueholdet og etablere ny, eller utvide annen næringsvirksomhet. Driftsomstilling er et effektivt tiltak for å redusere tapene hos den brukeren som blir omstilt, og det bidrar til at brukeren kommer over i en annen form for næringsvirksomhet som er bedre tilpasset rovviltsituasjonen. Ordningen er nærmere regulert i forskrift 12. februar 2015 nr. 158 om tilskudd til driftsomstilling grunnet rovvilt. Innenfor budsjettposten for forebyggende og konfliktdempende tiltak er det satt av 10 mill. kroner til omstillingstiltak per år.

d) Kompensasjon for beiterestriksjoner. Ordningen innebærer at full kompensasjon blir gitt ved vedtak om beiterestriksjoner etter dyrevelferdsloven. Vedtak om beiterestriksjoner etter dyrevelferdsloven er for øvrig et virkemiddel som benyttes i svært begrenset grad. Ordningen er nærmere regulert i forskrift 9. juli 2010 nr. 1087.

e) Regjeringen opprettet i 2017 en egen støtteordning, jf. Prop. 129 S (2016–2017), for kommuner med ulverevir. Tilskuddet er en oppfølging av Stortingets vedtak 770 og 771 fra behandlingen av Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur – Bestandsmål for ulv og ulvesone, jf. Innst. 330 S (2015–2016). I budsjettforslaget for 2019 foreslås det 20,560 mill. kroner til ordningen. Ordningen gir kommuner med ulverevir midler til ny næringsutvikling, tjenestetilbud eller andre tiltak som er relatert til ulv. Et annet formål kan være tilskudd til særskilt berørte næringsinteresser. Ordningen gjelder for kommuner i fylkene Hedmark, Akershus og Østfold som har ett eller flere ulverevir. Pengene vil bli fordelt likt mellom kommunene som søker om tilskudd og som har ulverevir, basert på Rovdatas informasjon om revir i endelig bestandsrapport som presenteres 1. juni hvert år. Variasjoner i antall ulverevir, og fordelingen av disse, avgjør hvor mange kommuner som det enkelte år blir berørt av ulverevir, og vil sammen med de årlige budsjettvedtakene i Stortinget bestemme størrelsen på tilskuddet kommunene vil motta.

Etter norsk rett gis det normalt ikke erstatning ved rådighetsreguleringer. Rovviltfeltet er et saksområde med særskilte økonomiske ordninger for å redusere konsekvensene av å ha rovvilt i norsk natur.

De norske ordningene er gunstigere enn det som gjelder i andre land. Etter mitt syn er det ingen tvil om at disse ordningene sikrer beitebrukere full erstatning etter naturmangfoldloven § 19, uavhengig av om beitedyrene er i rovviltprioritert område eller i beiteprioritert område. Norsk regelverk og praksis er også i overensstemmelse med Den europeiske menneskerettskonvensjon.

Jeg kan heller ikke se at beitebrukere skal kunne ha krav på erstatning i de tilfeller det ikke er tap av eller skader på beitedyr. Å åpne for rett til erstatning også for tilfeller der det ikke er tap eller skader fra rovvilt på beitedyr vil innebærer en betydelig utvidelse av erstatningsordningen som det er vanskelig å se konsekvensene av. Jeg kan på denne bakgrunn ikke se at det er behov for å endre naturmangfoldloven § 19.

Jeg vil også påpeke at utformingen av beitetilskuddet også tar hensyn til tap av dyr på beite, der utmålingen av utmarksbeitetilskudd til sau og lam gjøres gjennom et veid gjennomsnitt av antall dyr sluppet på utmarksbeite og antall dyr sanket. Denne løsningen er utarbeidet i samarbeid med næringsorganisasjonene. I tillegg kan foretak som er organisert i beitelag få støtte til driftstiltak som tilsyn, sanking og andre fellestiltak knyttet til utmarksbeite. Formålet er å legge til rette for en mer rasjonell utnyttelse av utmarka, samt å redusere tap av dyr på beite (uavhengig av tapsårsak).

I pkt. 2 i forslaget heter det bl.a. at det må sikres at praksis med avkortning av erstatning opphører når rovvilt fremstår som eneste reelle skadeårsak.

Tap av sau og lam på utmarksbeite skyldes en rekke forhold, herunder sykdom, ulykker, fluemark, giftige planter, rev og fredet rovvilt. Der rovviltskader dokumenteres gjennom kadaverfunn, utbetales det erstatning etter erstatningsforskriftene. Rundt 10 prosent av utbetalt erstatninger de siste tre årene er basert på dokumenterte skader. Der det ikke foreligger slik dokumentasjon, utbetales likevel rovvilterstatning dersom det er sannsynlighetsovervekt for at dyret er drept eller skadet av rovvilt. Rundt 90 prosent av utbetalte erstatninger de siste tre årene er ikke-dokumenterte skader .

Vurderingen av sannsynlighet må i det enkelte tilfelle foretas ut i fra en helhetlig og bred skjønnsmessig vurdering av de faktorer som følger av forskriftene og rettspraksis. I de fleste tilfeller gjenfinnes ikke kadaveret (i rundt 90 prosent av tilfellene). Det utbetales altså likevel erstatning dersom det er sannsynlighetsovervekt for at tapet skyldes fredet rovvilt.

Mangel på konkrete opplysninger om spesielle forhold som kan forklare tap, medfører ikke at årsaksfaktorene kan elimineres som lite sannsynlige. Mens man har svært god bestandsovervåking av rovvilt, samt en systematisk undersøkelse av kadaver der fredet rovvilt mistenkes å stå bak skadene, blir andre årsaker til tap på utmarksbeite i liten grad kartlagt og systematisert. Dette illustreres gjennom Mattilsynets årsrapport 2016 om arbeid med dyrevelferd, der det blant annet står følgende (s. 5): "Tap av beitedyr på utmark er den største utfordringen for dyrevelferden. De største tapene skyldes skader og fluemark. Rovdyrangrep får størst oppmerksomhet, men forårsaker ikke de største tapene".

Kunnskapsgrunnlaget om slike andre tapsårsaker for den enkelte besetning eller det enkelte beiteområde, er imidlertid langt dårligere enn de som gjelder rovvilt. Mulighetene for å hente inn ytterligere informasjon som kan bidra til å klarlegge hva som er årsaken til tapene, er også svært begrenset. Dette må tas i betraktning ved sannsynlighetsvurderingen.

Det er behov for mer kunnskap om alle tapsårsaker for beitedyr, og departementet har satt i gang et eget prosjekt med mål om å styrke kunnskapen om ulike tapsårsaker på utmarksbeite. En viktig forutsetning for at et slikt prosjekt skal lykkes, er imidlertid at berørte instanser stiller relevante data til rådighet.

Det er i dag vanskelig å vurdere omfanget av andre årsaksfaktorer enn rovvilt. Det skyldes at andre årsaker til tap på utmarksbeite enn rovvilt i liten grad er kartlagt og systematisert. Jeg har imidlertid tillit til at forvaltningen praktiserer regelverket så godt som det er mulig i lys av utfordringene knyttet til mangel på kunnskap om andre tapsårsaker enn rovvilt, og de vanskelige, skjønnsmessige vurderingene som må foretas.

I pkt. 3 i forslaget foreslås det at Stortinget ber regjeringen sørge for at forskrift om erstatning når husdyr blir drept eller skadet av rovvilt, endres i samsvar med de retningslinjer som ble gitt for erstatningsoppgjøret i 2017 for Oslo, Akershus og Oppland.

Jeg viser til at retningslinjene for oppgjøret i Oppland og Akershus i 2017 innebar en særskilt ordning for kompensasjon etter FKT-forskriften, og har ingen sammenheng med erstatningsforskriften som gjelder full erstatning for dokumenterte og sannsynliggjorte rovviltskader på husdyr og tamrein. Jeg viser i denne sammenheng til brevet fra Klima- og miljødepartementet om retningslinjene av 27. oktober 2017, der følgende nevnes:

"KLD mener at beitebrukere som oppfyller vilkårene i erstatningsforskriften, på vanlig måte skal søke og få dekket tap av husdyr og relevante følgekostnader knyttet til slike tap der dette følger av erstatningsforskriften."

Retningslinjene for oppgjøret i Akershus og Oppland i fjor sommer, som omfattet kompensasjon for blant annet utsatt beiteslipp/hjemmebeite, ekstraordinært tilsyn, kjøring og gjerdekostnader, ville derfor i praksis ikke ha hatt betydning for erstatning etter erstatningsforskriften dersom de hadde blitt lagt til grunn.

Det har for øvrig hele tiden blitt presisert at retningslinjene var en særskilt ordning for situasjonen som oppsto i Akershus og Oppland i fjor. Det har gjentatte ganger blitt presisert at den ordinære søknadsordningen for forebyggende tiltak etter FKT-forskriften gjelder, og at bruker/beitelag på forhånd må søke om tilskudd til tiltak eller gjøre avtale med fylkesmannen, og at dette gjelder selv om det er snakk om akuttiltak. Det vil ikke være mulig å ha en permanent tilskuddsordning der den enkelte beitebruker eller beitelag gjennomfører en rekke tiltak staten skal dekke uten at disse er avklart i forkant med forvaltningsmyndighetene. Erfaringene fra beitesesongen 2017 har vist at det var et riktig grep av forvaltningen å etablere standardiserte satser for visse typer inngripende tiltak før jul 2017. Det gir berørte brukere større forutsigbarhet i pågående skadesituasjoner, og fylkesmennene har klare og entydige svar til berørte brukere som søker tilskudd til forebyggende tiltak.