Organisasjonsform (kapittel 4)

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at det er bred enighet blant høringsinstansene om krav til organisasjonsform.

Flertallet viser til at det ble foretatt en grundig gjennomgang av regelverk for friskoler i forbindelse med behandlingen av Prop. 84 L (2014–2015), da Stortinget vedtok flere innskjerpinger i regelverket for å sikre lovens intensjon om at tilskudd skal komme eleven til gode. Flertallet har merket seg at det innen friskolesektoren nå gjennomføres tilsyn og kontroll som avslører når aktører beriker seg på statstilskudd i strid med regelverket. Tilsynet blir stadig mer profesjonelt og treffsikkert, og erfaringer med tidligere lovbrudd gjør at man kan følge opp potensielle lovbrudd i fremtiden mer effektivt. Flertallet viser til at friskoleloven med forskrifter klart har angitt hva friskolene har lov til å bruke tilskudd og elevbetalinger til. Flertallet viser videre til at erfaringer fra tilsyn av friskoler viser at organisering som stiftelse ikke vil være en garanti for at statstilskudd kommer elevene til gode eller garanti for at statlig tilskudd ikke benyttes i strid med regelverket. Flertallet viser også til Andreassen-utvalgets rapport, som peker på at NOKUT-akkreditert høyskoleutdanning kun bør tillates organisert som enten aksjeselskap eller stiftelse. Et krav om at private høyskoler og fagskoler skal organiseres som stiftelser, vil innebære en innskrenkning av organisasjonsfriheten som ikke står i forhold til det man faktisk oppnår med en slik regulering. Flertallet finner det naturlig at friskoleloven og lovverket for private høyskoler og private fagskoler har regler som harmonerer med hverandre.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at den rød-grønne regjeringen nedsatte ekspertgruppen som utredet regelverket om tilskudd og egenbetaling for private høyskoler og fagskoler. De skulle klargjøre innholdet i bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven om at tilskudd og egenbetaling skal komme studentene til gode, utrede behovet for presiseringer for å sikre dette formålet, klargjøre departementets tilsynsansvar og foreslå eventuelle endringer for å sikre en hensiktsmessig gjennomføring av tilsyn. Disse medlemmer mener ekspertgruppens arbeid har lagt et godt grunnlag for lovarbeidet. Disse medlemmer mener likevel at lovforslaget, slik det fremmes fra regjeringens side, ikke går langt nok for å sikre at skattebetalernes penger og studentenes egenbetaling skal komme studentene til gode og ikke tas ut i privat profitt eller fortjeneste.

Disse medlemmer viser til Dokument 8:87 S (2015–2016) om endringer i lovverket til private skoler og høyskoler og Innst. 393 S (2015–2016), der Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti foreslo at regjeringen skulle utrede en lovendring som krever at private skoler og høyskoler skal organiseres som selveiende stiftelser, etter modell fra den danske «Lov om friskoler og private grundskoler» eller samvirkeforetak.

Disse medlemmer viser til at bakgrunnen for denne saken er spørsmål knyttet til organisasjonsform, disponering av tilskudd og egenbetaling i fagskoler, universiteter og høyskoler. Disse medlemmer vil påpeke at det de senere årene har vært en rekke saker der private skoler (såkalte friskoler) og en høyskole har måttet betale tilbake statstilskudd etter at tilsyn har avdekket at skoleeier på ulike måter har tatt ut fortjeneste med grunnlag i skoledriften. Blant annet ble det i Riksrevisjonens merknader til Kunnskapsdepartementet i forbindelse med den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013 påpekt mangelfull oppfølging av tilskudd til private høyskoler og private fagskoler, jf. Dokument 1 (2014–2015). Riksrevisjonen fant det «kritikkverdig at Kunnskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad styrer og følger opp tilskudd til private høyskoler og fagskoler».

Kontroll- og konstitusjonskomiteen gikk inn i saken på bakgrunn av Riksrevisjonens merknader og departementets varsling om at de ville gjennomføre en særskilt oppfølging av høyskolene NITH, Westerdals og NISS, som er under samme konsern, og Anthon B Nilsen Utdanning AS. Komiteen ville undersøke om dette var fulgt opp i lys av senere medieoppslag om at skolekonsernet i fusjonsprosessen mellom de tre høyskolene hadde utført transaksjoner som var i strid med universitets- og høyskoleloven, samt at elevene ble avkrevd for høye skolepenger. Komiteen mente i Innst. 35 S (2016–2017) at

«høringen og korrespondansen med kunnskapsministeren med klarhet viser at det aldri ble satt i verk en særskilt oppfølging av skolene, og at departementet var informert om hendelsene som senere ble omtalt som lovbrudd av departementet og sannsynligvis kunne og burde stoppet dette før det kom til det punktet».

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, fant dette kritikkverdig.

Som saken om statstilskudd til høyskolene NITH, Westerdals og NISS viser, var det behov for en gjennomgang av lovverket for private skoler og høyskoler for å sikre at intensjonen om at all statsstøtte skal komme elevene og studentene til gode, ivaretas bedre enn i dag. Saken viser også at det er utfordringer ved kontrollen av tilskudd til private institusjoner og skoler på utdanningsfeltet. Disse medlemmer er tilfreds med at reglene strammes inn, og at ansvaret klargjøres i lovs form.

Disse medlemmer påpeker at til tross for strenge regler mot privat profitt har private skole- og høyskoleeiere klart å hente ut penger gjennom kompliserte selskapsstrukturer og transaksjoner mellom disse. Å avdekke slike lovbrudd krever store offentlige utgifter til tilsyn og kontroll. Disse medlemmer understreker at kompliserte eierstrukturer ikke sjelden følges av omfattende skatteplanlegging. Svakhetene ved dagens modell og kostnadene ved tilsyn gjør at disse medlemmer mener at man burde se etter endringer i de organisatoriske rammebetingelsene for privatskoler og private høyskoler og fagskoler. Dette har blitt løst på ulikt vis i våre naboland, for eksempel i Danmark, der det kreves at alle private skoler som mottar statstilskudd skal være organisert som selveiende stiftelser. Skolens midler skal ifølge den danske loven for eksempel «alene komme skolens skole- og undervisningsvirksomhed til gode», og det presiseres at «skolens midler skal forvaltes, så de bliver til størst mulig gavn for skolen».

Disse medlemmer mener derfor man burde utrede endringer i de organisatoriske rammebetingelsene for å se hvordan en lovendring som krever at private skoler og høyskoler skal organiseres som selveiende stiftelser, hadde slått ut i Norge.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede en lovendring som krever at private skoler og høyskoler skal organiseres som selveiende stiftelser, etter modell fra den danske ‘Lov om friskoler og private grundskoler’.»

Overgangsordninger

Komiteen registrerer at noen institusjoner vil få økte kostnader i forbindelse med endret organisasjonsform. Komiteen vil understreke viktigheten av at tilbydere av høyere utdanning som må endre organisasjonsform som følge av lovendringen, sikres hensiktsmessige overgangsordninger. Komiteen mener at en overgangsordning må gi alle akkrediterte eller godkjente virksomheter som i dag er organisert på en måte som ikke oppfyller kravet om organisasjonsform, fritak for dokumentavgift ved overføring av hjemmel til fast eiendom og fritak fra skatteplikt ved realisasjon av formuesobjekt. Komiteen vil understreke at en slik overgangsordning kun vil gjelde et fåtall institusjoner, i en tidsbegrenset periode, og at den bare gjelder dersom betalingsplikten oppstår for å kunne oppfylle krav om organisering som aksjeselskap eller stiftelse.

Studieforbund

Komiteen viser til forslaget om ikke å pålegge Studieforbundet AOF og Studieforbundet Folkeuniversitetet å skille ut fagskoledriften i et aksjeselskap eller stiftelse og slutter seg til dette.

Disponering av tilskudd og egenbetaling i drift (kapittel 5)

Komiteen viser til at det i dag er et overordnet vilkår for disponering av tilskudd og egenbetaling at midlene skal komme studentene til gode. Dette gjelder både etter universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven.

Komiteen merker seg at vilkåret i dag gjelder for private høyskoler og fagskoler, uavhengig av om de mottar tilskudd eller ikke. Med bakgrunn i at det ikke er tydelig presisert hva vilkåret innebærer i praksis i dagens lov, forskrift eller tilskuddsbrev, blir det i proposisjonen vist til at det er behov for å klargjøre hvordan tilskudd og egenbetaling kan disponeres i drift og som utdelinger for institusjoner med og uten tilskudd, i lovverket.

Komiteen understreker at tilskudd og egenbetaling skal benyttes til å bygge opp kvalitet i utdanningene. Komiteen ser samtidig betydningen av at institusjonene i forskjellige faser vil ha ulike behov for likviditet, for eksempel i forbindelse med opprustning av lokaler, utstyr, videreutdanning av ansatte og for å møte svingninger i studentmassen. Komiteen merker seg at høringsinstansene påpeker behovet for at institusjonene har en viss frihet til å vurdere om midlene kommer studentene til gode, og at de får mulighet til å allokere midler på en slik måte at de kan brukes til å skape kvalitet over tid.

Komiteen vil understreke betydningen av at midler fra tilskudd og egenbetaling kommer studentene til gode. Komiteen mener det er viktig med en lov som gir klare og tydelige retningslinjer, og har merket seg at tunge aktører som Virke og Abelia er kritiske til omtalen i proposisjonen om anledning til å disponere overskuddslikviditet i form av alternativ plassering og utlån. Komiteen viser til at lovforslaget ikke innebærer at slike disposisjoner av overskuddslikviditet er i strid med krav til disponering, men at de må vurderes etter samme kriterier som disponering av tilskudd og egenbetaling i drift for øvrig. Dette innebærer at midlene skal benyttes til den akkrediterte utdanningen og innenfor formålet. I tillegg er det et grunnleggende krav at utlån av overskuddslikviditet kun kan skje på markedsmessige vilkår, og med betryggende sikkerhetsstillelse.

Krav om økonomisk skille mellom NOKUT-akkreditert og annen virksomhet (kapittel 6)

Komiteen merker seg at 18 av 22 høringsinstanser foretrekker at økonomisk skille innføres ved krav om regnskapsmessig skille mellom ulike deler av virksomheten. Komiteen viser til at flertallet av høringsinstansene, deriblant sentrale aktører som NOKUT, NHO og Studieforbundet AOF, peker på at krav om et regnskapsmessig skille vil være mindre byrdefullt enn krav til separate rettssubjekter.

Komiteen vil påpeke at kravet til separate regnskap for delvirksomhetene er viktig for å sikre kontrollen med at statstilskudd og egenbetaling disponeres til akkreditert/godkjent utdanning og innenfor lovens formål. Komiteen har merket seg at høringsinstansene støtter dette kravet, men vil vise til at både Virke og Abelia i sine innspill mener at kravet rent praktisk ikke er mulig å gjennomføre for balanseregnskapet. Komiteen viser til at økonomiregelverket stiller krav om at tilskudd skal benyttes til det formålet det er bevilget, og dette er også et krav etter EØS-regelverket om offentlig støtte. For å kunne føre kontroll med dette må det stilles krav til økonomisk skille i balanseregnskapene dersom virksomheten også driver annen aktivitet enn akkreditert utdanning i samme rettssubjekt. Alternativt kan institusjonene velge om de ønsker å legge all akkreditert virksomhet i eget rettssubjekt.

Utdelinger (kapittel 7)

Komiteen merker seg at departementet vil videreføre dagens lovgivning, som fastslår at private høyskoler som mottar tilskudd, har utdelingsforbud.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, merker seg videre at et flertall av høringsinstansene støtter alternativ 3 fra departementet, der det for NOKUT-akkrediterte private høyskoler og fagskoler som ikke mottar tilskudd, vil være tillatt med utdelinger, forutsatt at de ikke bringer egenkapitalen lavere enn 20 pst. av virksomhetens eiendeler.

Flertallet vil påpeke at et forbud mot utdeling som foreslått nedenfor, vil gjøre det vanskeligere å starte alternative skoler. Dette vil svekke mangfoldet innen utdanningssektoren og bidra til å gripe inn i de private virksomhetenes autonomi på en måte som verken studenter, skolen eller eierne er tjent med. Flertallet vil understreke at det ikke må foretas endringer i regelverket for private fagskoler og høyskoler som gjør det vanskeligere for seriøse aktører å drive disse videre.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at departementet sendte tre alternative forslag på høring vedrørende regulering av eiers adgang til å disponere overskudd eller egenkapital som utdeling for institusjoner som ikke mottar statstilskudd. Disse medlemmer støtter alternativ 1, som tilsvarer forslaget som ekspertgruppens leder Andreassen og medlemmene Aune og Kirkebirkeland foreslo. Alternativet innebærer en regulering der det fortsatt skal kunne drives akkreditert og ikke-akkreditert utdanning i samme rettssubjekt, men med utdelingsforbud for den akkrediterte delen av virksomheten. Dette er et alternativ som blant annet støttes av Organisasjonen for norske fagskolestudenter, Statens lånekasse for utdanning, Norske fag- og friskolers landsforbund og Landsorganisasjonen i Norge. I departementets vurdering av forslaget heter det:

«At studentenes midler utelukkende benyttes til den akkrediterte delen av virksomheten, og ikke kan være gjenstand for utdeling, vil gi studentene en trygghet for at deres egenbetaling fullt ut brukes på tjenesten de betaler for.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener departementet her gir en god begrunnelse, og vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

«I lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler gjøres følgende endringer:

§ 8-3 nytt fjerde ledd skal lyde:

Private universiteter og høyskoler som ikke mottar statstilskudd, kan ikke foreta utdelinger som stammer fra inntektskilder fra den akkrediterte delen av utdanningsinstitusjonen.

I lov 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning gjøres følgende endringer:

§ 15 nytt femte ledd skal lyde:

Private fagskoler som ikke mottar offentlig tilskudd, kan ikke foreta utdelinger som stammer fra inntektskilder fra den godkjente delen av utdanningsinstitusjonen.»

Regulering av opparbeidede verdier (kapittel 8)

Komiteen merker seg forslaget om at det fortsatt skal være tillatt å overføre overskudd til påfølgende driftsår. Komiteen merker seg videre at departementet vil fastsette krav til meldeplikt og dokumentasjonskrav ved fusjon, fisjon, omdanning og salg, og at regulering av avvikling følger de vurderinger og forslag som er gjort for utdelinger i drift.

Komiteen vil understreke betydningen av at regelverket er tydelig og gir stor grad av forutberegnelighet ved salg og omstruktureringer. Komiteen merker seg at Virke i sine innspill til proposisjonen mener at manglende mulighet for forhåndsgodkjenning ved salg eller omdanning svekker forutsigbarheten for partene som omfattes av regelverket, og at dette i neste omgang står i veien for myndighetenes målsetting om færre og mer robuste virksomheter på området for høyere utdanning.

Komiteen viser til at dette ofte vil gjelde kompliserte transaksjoner, og en forhåndsgodkjenning vil være arbeidskrevende. Dette kan føre til vesentlig mer byråkrati og kunne gi mindre effektive omstillinger for private høyskoler og fagskoler. Komiteen viser til at forvaltningsloven § 11 pålegger departementet en plikt til å veilede dersom institusjonene har spørsmål om forståelsen av regelverket. Komiteen vil påpeke at en dialog med tilsynsmyndigheten ikke fratar institusjonen ansvaret for å innrette seg etter lovverket. Fortsatt vil institusjonen som rettssubjekt være ansvarlig for at en transaksjon skjer i tråd med gjeldende regelverk og transaksjonen kan rettsforfølges dersom noen mener å kunne konstatere at det er foregått et lovbrudd.

Avtaler med nærstående (kapittel 9)

Komiteen vil påpeke at det sentrale hensynet bak regulering av avtaler med nærstående er å hindre at verdier overføres til eier eller eiers nærstående i den hensikt å omgå en regulering eller lignende. Handel med nærstående skal skje på markedsmessige vilkår.

Komiteen vil understreke at definisjonene av nærstående i henholdsvis aksjeloven og stiftelsesloven vil gjelde som utgangspunkt for institusjoner med disse organiseringsformene. Definisjonene i selskapslovgivningen tar utgangspunkt i alminnelig forretningsdrift og tar ikke høyde for de særlige risikoene som gjør seg gjeldende for private institusjoner i lys av krav til bruk av tilskudd og egenbetaling.

Komiteen vil vise til at forslaget tar utgangspunkt i at det kan være behov for å presisere ytterligere virkeområdet for hvilke parter som skal være å regne som nærstående for private høyskoler og fagskoler. Ut fra den særlige risikoen som foreligger for disponering av midler i strid med formålet, mener departementet at også andre kan ha en særskilt tilknytning til virksomheten, på en måte som kan medføre risiko for at avtaler ikke skjer til markedsmessige vilkår. En interessetilknytning kan foreligge uavhengig av slektskap eller bestemmende eierandel i det med-kontraherende selskapet.

Komiteen viser til at ved presisering av hvem som er å regne som nærstående i forskrift, bør det vektlegges å regulere dette på en minst mulig skjønnsmessig måte, og fastsette en regulering som gir tilstrekkelig tydelige kriterier for hvem som vil være omfattet av definisjonen. Forskriftsreguleringen vil vektlegge å gi institusjonene og deres avtaleparter tilstrekkelig forutberegnelighet med hensyn til denne avgrensningen. Forslag til forskrift vil bli sendt på alminnelig høring, og gi høringsinstansene mulighet til å kommentere forslaget til presisering.

Komiteen vil videre vise til at det ytterligere er et selvstendig behov for å definere hvem som er nærstående for fagskoler som er organisert som studieforbund. Disse er ikke underlagt aksjeloven eller stiftelseslovens definisjon som bakgrunnsrett.

Komiteen vil understreke betydningen av klare regler for å hindre at verdier overføres til eier eller eiers nærstående i den hensikt å omgå en regulering eller lignende. Komiteen merker seg at tunge aktører som Abelia og Virke påpeker betydningen av at lovteksten blir formulert så presist som mulig, og at de mener lovteksten i for stor grad gir en omvendt bevisbyrde. Komiteen vil her vise til uttalelse fra Kunnskapsdepartementet datert 22. februar 2017 om at det ikke innføres en ordning med omvendt bevisbyrde. Departementet viser til at det er tilsynsmyndigheten som på alminnelig måte må sannsynliggjøre at en avtale mellom institusjonen og dens nærstående ikke har skjedd på markedsmessige vilkår og således representerer et brudd på regelverket. Tilsynsmyndighetene er imidlertid avhengig av tilstrekkelig dokumentasjon for å kunne vurdere om avtalen er gjennomført på markedsmessige vilkår.

Styrets oppgaver og plikter (kapittel 10)

Komiteen merker seg at forslaget om krav til organisasjonsform vil innebære at alle private høyskoler og fagskoler som driver NOKUT-godkjent utdanning, må drive som aksjeselskap eller stiftelse, og at alle private institusjoner i tråd med dette og gjeldende lovregler må ha et styre. Komiteen merker seg at det er ulike syn blant høringsinstansene om departementets forslag til styrets oppgaver og plikter.

Tilsyn (kapittel 11)

Komiteen merker seg at departementet foreslår en ny bestemmelse som presiserer at departementet er tilsynsmyndighet også for private høyskoler og fagskoler som ikke mottar tilskudd, og at høringsinstansene tilslutter seg dette.

Rapportering av data (kapittel 12)

Komiteen merker seg at departementet foreslår en bestemmelse som pålegger både institusjoner som mottar og ikke mottar tilskudd, å rapportere regnskaps- og resultatinformasjon til departementet, og at et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget.

Årsregnskap og revisjon (kapittel 13)

Komiteen merker seg at departementet foreslår at alle virksomheter som driver NOKUT-akkreditert utdanning, skal være regnskaps- og revisjonspliktige. Komiteen merker seg videre at alle høringsinstansene er enige i departementets forslag til regnskaps- og revisjonsplikt, men at flere har merknader til forslaget som gjelder kravene om tilleggsrapportering utover selskapsrettens krav.

Reaksjoner (kapittel 14)

Komiteen merker seg at departementet foreslår lovregulering av reaksjoner ved brudd på regelverket i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven, og at samtlige høringsinstanser slutter seg til at det må være reaksjoner på lovbrudd.