Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Christian Tynning Bjørnø, lederen Trond Giske, Martin Henriksen, Tone
Merete Sønsterud og Marianne Aasen, fra Høyre, Henrik Asheim, Norunn
Tveiten Benestad, Kent Gudmundsen og Kristin Vinje, fra Fremskrittspartiet,
Lill Harriet Sandaune og Bente Thorsen, fra Kristelig Folkeparti,
Anders Tyvand, fra Senterpartiet, Anne Tingelstad Wøien, fra Venstre,
Iselin Nybø, og fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, viser
til representantforslaget.
Komiteen viser til at forskrift
om nasjonal grense for udokumentert fravær ble innført fra og med
skoleåret 2016/2017. Forskriften tillater udokumentert fravær på
10 pst. pr. fag, med mulighet for bruk av skjønn på den enkelte
skole opp til 15 pst. før eleven nektes vurdering i faget.
Komiteen viser til at Stortinget
tidligere har behandlet spørsmålet om en nasjonal fraværsgrense
i Dokument 8:86 S (2015–2016).
Komiteen viser til at det er
bred politisk enighet om å redusere det udokumenterte fraværet i
skolen. Høyt fravær øker sannsynligheten for ikke å fullføre og
bestå videregående opplæring, og det er derfor viktig at skolen
har verktøy som sikrer at elevene har et lavt udokumentert fravær.
Komiteen mener skolene må ha
klare regler for fravær. Det må kommuniseres at retten til opplæring
følges av en forventning om at man stiller opp til undervisningen.
En skole som er tydelig når det gjelder kravet om tilstedeværelse,
bidrar til elevenes læring.
Komiteen mener innsatsen for
å redusere fraværet i videregående opplæring først og fremst må bestå
i forebyggende tiltak. Tiltak mot mobbing, arbeid med å skape gode
og trygge læringsmiljøer, tettere oppfølging av elever med høyt
fravær og en vesentlig styrking av skolehelsetjenesten kan være viktige
bidrag i dette arbeidet.
Komiteen mener at man gjennom
både fraværsregelverk og andre tiltak må sørge for å forhindre fravær
lenge før det når 10 eller 15 pst.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, ber på bakgrunn av dette
regjeringen om å intensivere innsatsen mot fravær og sørge for sterkere
oppfølging av elever i videregående opplæring, herunder en plikt
for skolene til oppfølging av elever.
Et annet flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet,
viser til at det gjennom en rekke saker i media rapporteres om at
de nye reglene for fravær så langt har ført til mindre fravær hos
elevene sammenliknet med skoleåret 2015/2016.
Komiteens medlemmer
fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk
Venstreparti ser ikke noe grunnlag for å konkludere om konsekvensene
av fraværsgrensen få måneder etter regelendringen, verken når det
gjelder fraværsstatistikken ved slutten av året eller frafallsstatistikken.
Andre enkeltoppslag i media kan eksempelvis fortelle at 3 000 varselbrev
er sendt i Rogaland om at elever kan miste halvårsvurdering i fag
på videregående, og at opplæringsutvalgene i vestlandsfylkene er
bekymret for økt frafall. Disse medlemmer imøteser den
varslede følgeforskningen.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet viser til at det har kommet flere medieoppslag
og lokale eksempler som viser til ulike erfaringer med fraværsgrensen,
både praktiske utfordringer og lavere fravær på enkelte skoler. Disse medlemmer peker
på at det er regjeringens, ikke Stortingets, oppgave å utforme og
håndheve forskrifter. Disse
medlemmer understreker at det er kunnskapsministerens ansvar
å følge situasjonen, ha dialog med sektoren og gjøre eventuelle
nødvendige endringer eller tilpasninger av forskriften.
Stortingets flertall
ga gjennom komitémerknader våren 2016 regjeringen føringer for hvilke
prinsipper som bør ligge til grunn for en fraværsgrense i videregående
skole, og slo fast at innføringen av en slik forskrift skulle følges
av følgeforskning og evalueres etter tre år. Disse medlemmer viser også
til at Stortinget la til grunn at regelverket skulle være mest mulig
ubyråkratisk og ha større rom for skjønn ved den enkelte skole,
og mener det er sentralt å evaluere hvordan dette har blitt praktisert
i skole-Norge. Disse
medlemmer ser det som hensiktsmessig at man lar grensen virke
en tid før man konkluderer endelig om hvordan forskriften har fungert
i skolen, men vil påpeke at det kan vise seg fornuftig å framskynde
en evaluering. Disse
medlemmer mener også det er naturlig at kunnskapsministeren
vurderer endringer i forskriften på bakgrunn av de erfaringer som
er gjort til nå, og fremmer følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen vurdere endringer i reglene for fravær i videregående
opplæring på bakgrunn av erfaringer med fraværsgrensen så langt. Særlig
bør det vurderes større mulighet for skjønn til skoleeier, egenmelding
for foreldre/foresatte eller myndige elever ved sykdom eller andre
velferdsgrunner, og at kjøreopplæring som må finne sted i skoletida,
kan gi rett til fravær uten at det påvirker vurderingsgrunnlaget.»
Komiteens medlemmer
fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk
Venstreparti mener fraværsregelverk og andre tiltak
må stille krav til nærvær i undervisningen, men mener at fraværsordningen som
ble innført høsten 2016, med en fraværsgrense på 10 pst. i enkeltfag,
er for rigid og unødvendig byråkratisk.
Disse medlemmer viser til at
det gjennom en rekke saker i media rapporteres om frustrasjon hos lærere
over å måtte bruke tid på det nye fraværsbyråkratiet, om leger som
er oppgitt over at opp mot 10 pst. av deres kapasitet går til å
skrive legeerklæringer til småsyk og forkjølt ungdom, om motiverte
og pliktoppfyllende elever som er bekymret og stresset for
ikke å få vitnemål, og om familier med dårlig økonomi som finner
det belastende og unødvendig å måtte betale for legebesøk som nesten
utelukkende handler om å få en underskrift.
Disse medlemmer vil videre
peke på at det er viktig å ta høyde for at det kan være svært ulike
og sammensatte årsaker til at enkelte elever er borte fra undervisningen
i perioder eller over tid. Manglende motivasjon, sosiale utfordringer,
mobbing, problemer hjemme, psykiske problemer og utfordringer med
å takle overgangen fra ungdomsskole til videregående opplæring kan
være noen bakenforliggende årsaker til fravær. Disse medlemmer mener det er
viktig at fraværsreglementet utformes på en måte som ikke øker risikoen
for at elever med slike utfordringer får økt fravær eller dropper
ut av skolen, og anser ikke at det nylig innførte regelverket gjør
det i tilstrekkelig grad.
Disse medlemmer viser videre
til at for skoler som driver særskilt tilrettelagt opplæring, kan
en rigid maksgrense stå i veien for arbeidet med å få flere til
å gjennomføre utdanningen. Disse medlemmer viser i den
sammenheng til høringsuttalelsen fra Blå Kors i forbindelse med
Dokument 8:86 S (2015–2016) om nasjonal fraværsgrense, som mener
at en grense på 10 pst. er laget for å motivere «normaleleven»,
og at man har glemt de mange elevene som har spesielle utfordringer.
Eksempler på dette kan være elever som har «rett til» en diagnose, men
på grunn av dårlig oppfølging i grunnskolen ikke har fått det. Dette
kan være skolevegrere eller elever med sosial angst som før de får
stilt en diagnose, får varsel om at de vil miste rett til vurdering. Skolen
kan klare å løfte elever som ligger i randsonen mot rusavhengighet,
til en rusfri fremtid. Disse elevene har ofte perioder med fravær,
men lykkes ved hjelp av godt miljøarbeid og miljøskifte. Når disse
mister rett til å få vurdering, vil veien mot andre dårlige valg
være nærliggende. Disse
medlemmer mener at de justeringene som er gjort i regelverket
siden Stortingets behandling av Dokument 8:86 S (2015–2016) om nasjonal
fraværsgrense, ikke i tilstrekkelig grad tar høyde for disse motforestillingene.
Disse medlemmer mener de endringer
som foreslås i representantforslaget, vil bidra til litt mer rom
for skjønn og en noe mindre byråkratisk og rigid fraværsordning,
og støtter på denne bakgrunn forslaget i dokumentet.
Disse medlemmer mener
at skoleleders mulighet til å utvise skjønn i enkelttilfeller må
omfatte muligheten til å godkjenne trafikkopplæring som gyldig fravær
for elever ved yrkesfaglige studieretninger, der sertifikat for
bil er nødvendig eller forventet når eleven skal ut i lære.
Disse medlemmer mener at når
en nasjonal fraværsgrense først innføres, er hovedutfordringen at den
modellen som er valgt, gir urimelige utslag for enkelte fag. Forskrift
til opplæringslova § 3-3 slår fast at eleven ikke kan gis halvårsvurdering
med karakter ved mer enn 10 pst. fravær i det enkelte fag (15 pst.
etter rektors vurdering). For fag som har 56 timer undervisning
i løpet av året, og der undervisningen er lagt til dobbelttimer,
vil to dagers fravær være tilstrekkelig til at halvårsvurdering
ikke kan gis. Fraværsbestemmelsen er dermed vesentlig mindre fleksibel
enn egenmeldingsreglene i arbeidsmiljøloven. Disse medlemmer registrerer
at denne bekymringen i flere medieoppslag har vært knyttet til kroppsøvingsfaget,
men konstaterer at det også gjelder norsk og naturfag i en rekke
yrkesfaglige utdanningsprogram som allerede er høyt representert
i frafallsstatistikken.
Disse medlemmer fremmer forslag
1 og 2 i dokumentet:
Stortinget ber regjeringen endre forskrift til
opplæringslova slik at skoleeier tillegges myndighet til å utvise
skjønn i enkelttilfeller om fravær.Stortinget ber regjeringen endre
forskrift til opplæringslova slik at egenmelding fra foreldre/foresatte,
eller myndige elever, godkjennes som gyldig dokumentasjon for fravær
ved sykdom og andre velferdsgrunner i inntil tre dager.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Venstre fremmer i tillegg forslag 3 i dokumentet:
Stortinget ber regjeringen endre forskrift til
opplæringslova slik at dokumentert fravær som skyldes kjøreopplæring
som må finne sted i skoletida, kan gi rett til fravær uten at det
påvirker vurderingsgrunnlaget.
Komiteens medlemmer
fra Kristelig Folkeparti og Venstre legger til grunn at dyktige
lærere er den enkeltfaktoren som i størst grad bidrar til gode resultater
i klasserommene og dermed til å heve kvaliteten i norsk skole. Dyktige
lærere må ha høy faglig og pedagogisk kompetanse, men de må også
ha respekt blant elevene og de foresatte. Politiske myndigheter
kan legge til rette for slik respekt ved å vise læreren tillit og
sørge for et nødvendig profesjonelt handlingsrom. Disse medlemmer er bekymret
for at flertallet i stadig flere saker er med på å innsnevre dette
handlingsrommet, og at man gjennom krav om nasjonale retningslinjer
på stadig flere områder som tradisjonelt har vært opp til læreren
og skolelederens faglige og pedagogiske skjønn, bidrar til å redusere
lærernes faglige og sosiale autoritet. Disse medlemmer mener det er
positivt med lærere som ansikt til ansikt med elever og foresatte har
tilstrekkelig respekt og autoritet til å diskutere utfordringer
knyttet til høyt fravær og finne løsninger på disse, men er bekymret
for en situasjon der læreren i stedet er tvunget til å henvise til
et nasjonalt regelverk som kan gi mening i enkelte situasjoner, men
som oppleves som rigid og urettferdig i andre situasjoner.
Disse medlemmer mener prinsipielt
at karakteren en elev får, skal knyttes til måloppnåelse i faget,
og viser til mindretallets merknader i Innst. 398 S (2015–2016)
om dette.
Komiteens medlem
fra Senterpartiet viser til de mange innvendingene og advarslene
som framkom i behandling av Dokument 8:86 S (2015–2016). Flertallet
i komiteen skrev blant annet:
«Flertallet frykter
at de mange og detaljerte bestemmelsene med unntaksordninger og
spesialbestemmelser vil gi mye ekstra byråkrati i skolene. Flertallet
mener mer myndighet og skjønn med fordel kan tillegges den enkelte
skole. Tillit og delegering reduserer byråkrati og kontrollsystemer
og gir rom for fornuftig gjennomføring på den enkelte skole.»
Dette medlem viser til at en
enstemmig komité fattet følgende vedtak i juni 2016:
«Stortinget ber regjeringen
oppheve forskriften om en fraværsgrense på ti prosent i enkeltfag
i videregående opplæring og i dialog med sektoren utarbeide et nytt
regelverk for fravær.»
Som det framgår av
representantforslaget, mener forslagsstillerne at regjeringens oppfølging
av vedtaket ikke er fullt ut ivaretatt. Det er positivt at det er lagt
inn en begrenset skjønnsmulighet for rektorer, men denne er, etter dette medlems oppfatning, så snever at
den i liten grad vil imøtekomme behovet for et smidigere regelverk.
Dette medlem viser til at det
utover høsten har framkommet en rekke eksempler på at forskriften praktiseres
ulikt. Dette gjelder både registrering av fravær, adgangen til å
komme til konsultasjon hos lege etc. Dette medfører at like tilfeller
behandles ulikt, noe som er åpenbart urettferdig for de elevene som
rammes av dette.
Dette medlem mener det er behov
for å justere forskriften slik at den blir rettferdig og praktikabel
og ikke fører til et unødig byråkrati verken i skolesystemet eller
i helsevesenet.
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti viser til Dokument 8:86 S (2015–2016),
hvor forslagsstillerne uttrykte bekymring for at en rigid fraværsgrense
vil forsterke frafallet i videregående skole, og særlig på de yrkesfaglige
utdanningsprogrammene. Det er også på yrkesfag at noen av fagene
har så få timer at de møter de største utfordringene knyttet til
den nye fraværsgrensen på 10 pst. Dette medlem har ikke vært
i tvil om at en fraværsgrense vil føre til at færre vil skulke.
Likevel viser medieoppslag og tilbakemeldinger fra sektoren at regjeringens
fraværsordning også har hatt uheldige konsekvenser for elever som
sliter og får ugyldig fravær.