1.1 Innledning

1.1.1 Overordnede mål i arbeids- og velferdspolitikken

Arbeidskraft er samfunnets viktigste ressurs, og det er derfor behov for en aktiv arbeids- og velferdspolitikk med sikte på at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Vi skal ha et trygt, fleksibelt og familievennlig arbeidsliv med plass til alle, og som støtter opp under høy sysselsetting og lav ledighet. Høy sysselsetting ligger til grunn for utformingen av den økonomiske politikken, det inntektspolitiske samarbeidet, arbeids- og velferdspolitikken og innsatsen for et inkluderende arbeidsliv. Et velfungerende arbeidsmarked, der det lønner seg å jobbe fremfor å motta trygd, er viktig for å oppnå høy sysselsetting og inkludering av flere mennesker i arbeidslivet.

Det er sentralt å føre en politikk som støtter opp under at jobbskifter og tilpasninger i arbeidslivet som hovedregel håndteres uten medvirkning fra det offentlige. Arbeids- og velferdspolitikken skal legge til rette for at personer som har problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet, også kan få en egnet jobb, og motvirke at personer i yrkesaktiv alder faller ut av arbeidslivet. Et inkluderende arbeidsliv med plass til alle og en arbeids- og velferdspolitikk som understøtter denne visjonen er, sammen med utdanning og gode helsetjenester, helt sentrale virkemidler også i kampen mot fattigdom og utenforskap.

Et godt arbeidsmiljø er et viktig bidrag til god helse og arbeidsevne og kan forhindre at folk faller ut av arbeidslivet. Målet er at flest mulig får brukt sine evner, og at arbeidsgivere får tak i den kompetansen de trenger.

De som på midlertidig eller varig basis ikke er i stand til å arbeide, skal sikres nødvendig inntekt. Norge har gode velferdsordninger som er bygget ut gjennom mange år og under skiftende politiske flertall. Hoveddelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som ikke er i arbeid eller under utdanning, mottar i dag offentlige ytelser. Det er dermed få i Norge som er helt avhengig av familie og andre for å kunne finansiere et livsopphold. Dette bidrar til at fattigdom er et avgrenset problem i Norge sammenliknet med de fleste andre land.

Inntektssikringsordningene bør være innrettet slik at det alltid lønner seg å jobbe, eventuelt å øke arbeidsinnsatsen dersom man kombinerer arbeid og ytelser. For å inkludere flere i arbeidsmarkedet vil kravene til aktivitet i velferdsordningene økes. Dette vil blant annet gi legitimitet til velferdsytelsene gjennom en bedre balanse mellom rettigheter og plikter, og styrke den enkeltes muligheter til å komme i jobb.

For å oppnå disse målene er det helt nødvendig å videreutvikle offentlig sektor med sikte på en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Gjennom forenkling av lover og regler og mindre byråkrati i møtet mellom forvaltning og det enkelte mennesket vil vi skape en enklere hverdag for folk flest. Mer makt og myndighet på lokalt nivå vil kunne sikre bedre tilpassede tjenester og gi den enkelte økt innflytelse over sitt liv.

Arbeids- og velferdsforvaltningen er en helt sentral utøver av arbeids- og velferdspolitikken ved å forvalte velferdsytelser, tilstå velferdstjenester og hjelpe dem som har behov for bistand for å kunne delta i arbeidslivet. Stortingsmeldingen handler primært om tiltak for å videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningen, med det formål at den i økt grad skal understøtte målet om flere i arbeid og færre på trygd, og at forvaltningen skal være robust slik at den kan møte ulike utfordringer som kan oppstå over tid. Meldingen er dermed en del av oppfølgingen av de strategiene og tiltakene som ble presentert i rapporten fra ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen.

Stortingsmeldingen legger til grunn igangsatte og gjennomførte prosesser knyttet til de ordninger og virkemidler som arbeids- og velferdsforvaltningen forvalter. Endringer på dette området er allerede delvis lagt frem for Stortinget i desember 2014 gjennom Prop. 39 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven og meldingsdelen til denne, og i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – Samordnet innsats for voksnes læring. I tillegg er man i gang med en gjennomgang av sentrale aspekter ved inntektssikringsordningene, med hovedvekt på arbeidsavklaringspenger, med sikte på at de i større grad skal stimulere til arbeid fremfor trygd. Det ble i meldingen orientert om at det tas sikte på å sende ut et høringsnotat før sommeren 2016. Man er også opptatt av at arbeids- og velferdsetaten har nødvendige systemer for å gi brukerne gode tjenester i ulike kanaler. Det vises i den forbindelse til Prop. 67 S (2015–2016) Oppstart av Prosjekt 2 i modernisering av IKT i Arbeids- og velferdsetaten. En slik modernisering av arbeids- og velferdsetatens IKT-systemer er blant annet et nødvendig ledd i digitaliseringsstrategien.

Meldingen handler ikke om de tiltakene som er satt i verk for å møte en situasjon med økt ledighet, og den handler heller ikke om de tiltakene som vil bli satt i verk for å møte en økt tilstrømming av flyktninger, selv om arbeids- og velferdsforvaltningen har viktige oppgaver for å møte disse utfordringene. Tiltak knyttet til arbeids- og velferdsetatens rolle og innsats når det gjelder å få flyktninger raskere over i arbeid, er behandlet i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Forslagene i denne meldingen handler likevel om tiltak som vil gjøre arbeids- og velferdsforvaltningen mer robust for å møte denne typen utfordringer, da en helt sentral del av forvaltningens oppgave på disse områdene er den innsatsen som gjøres i Nav-kontorene for å bidra til at flest mulig er eller kommer i arbeid.

1.1.2 Kort om utfordringsbildet fremover

Gjennomføringen av arbeids- og velferdspolitikken påvirkes av en rekke utviklingstrekk i samfunnet. Endringer i demografi, arbeidsmarked, teknologi og trygdeforbruk fremover vil kunne skape nye betingelser for organiseringen av og oppgaveløsningen i Nav-kontorene, for kontorenes samhandling med brukerne og med eksterne samarbeidsparter.

Det vises til kapittel 1 i meldingen der noen av de viktigste drivkreftene av betydning for gjennomføringen av politikken på arbeids- og velferdsområdet omtales, samt hvilke utfordringer dette stiller arbeids- og velferdsforvaltningen og Nav-kontorene overfor i årene fremover.

Det fokuseres spesielt på at:

• Den demografiske utviklingen vil bety at forsørgingsbyrden, målt som antall ikke-yrkesaktive i forhold til antall yrkesaktive, kommer til å øke i årene fremover, selv om en lykkes i å øke yrkesaktiviteten i de eldre aldersgruppene og lykkes med integreringspolitikken. En større folkemengde vil samtidig medføre at arbeids- og velferdsforvaltningen må være i stand til å håndtere betydelig flere brukere av tjenester og stønader.

• Fallet i oljeprisen det siste året medfører et lavere aktivitetsnivå innen petroleumsrelatert virksomhet og økt ledighet i deler av landet, samtidig som det fortsatt er etterspørsel etter arbeidskraft i andre deler av næringslivet. En viktig utfordring for arbeids- og velferdsforvaltningen vil derfor være å legge til rette for mobilitet for å bidra til fortsatt høy sysselsetting og lavest mulig ledighet.

• Dagens migrasjonsbilde med høy innvandring fra Asia og Afrika stiller arbeidslivet, arbeids- og velferdsforvaltningen og andre tjenesteytere overfor store utfordringer. Flyktningsituasjonen stiller arbeids- og velferdsforvaltningen overfor økte og til dels nye utfordringer ved at den skal bidra til at flest mulig av dem som får opphold i landet, blir integrert i det norske arbeidslivet.

• Det blir stadig færre arbeidsplasser der det ikke stilles krav om yrkesutdanning eller videregående utdanning og mer formell kompetanse. Samtidig er det fortsatt et relativt høyt frafall fra videregående skole og mange med svak yrkeskvalifiserende kompetanse. Sterkere konkurranse om denne typen jobber som følge av den økte innvandringen kan gjøre innsatsen med å bistå denne gruppen enda mer krevende.

• Samtidig som grupper med manglende formalkompetanse kan ha problemer med å komme i jobb, kan det bli mangel på arbeidskraft innen visse yrker.

• Økt bruk av arbeidslivet som kvalifiseringsarena øker forvaltningens behov for arbeidsmarkedskompetanse og direkte kontakt med arbeidsgivere for å kunne skaffe jobb til dem med nedsatt arbeidsevne og andre med ekstra behov for bistand.

• Mennesker med helseproblemer utgjør en dominerende andel av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere som har behov for arbeidsrettet bistand. Det er behov for å styrke båndene mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, utdanningsinstitusjonene og helsetjenestene, samt å utvikle en felles forståelse for at arbeid også kan ha positive helseeffekter.

Det vises til meldingens kapittel 1.4, der reformer i arbeids- og velferdspolitikken de senere år redegjøres for.

1.1.3 Oppsummering av hovedpunkter i meldingen

Meldingen omhandler videreutviklingen av arbeids- og velferdsforvaltningen slik at den blir bedre i stand til å nå målene i arbeids- og velferdspolitikken. Med utgangspunkt i forslagene fra ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen, drøfter meldingen tiltak med sikte på å:

• Styrke og videreutvikle de arbeidsrettede tjenestene både for arbeidsgivere og arbeidssøkere.

• Sikre utvikling av mer brukerrettede tjenester som er effektive, målrettede og bidrar til gode opplevelser for brukerne av Nav-kontorene.

• Gi Nav-kontorene økt myndighet og handlefrihet.

I meldingens kapittel 3 angis retningsvalg og forslag knyttet til den arbeidsrettede oppfølgingen ved Nav-kontorene. Formålet er å gi brukerne bedre og mer målrettede tjenester og å legge til rette for en tettere, enklere og bedre individtilpasset oppfølging av de brukerne som har behov for det:

• Arbeids- og velferdsdirektoratets kanalstrategi skal bidra til bedre digitale tjenester for brukerne og frigjøre mest mulig ressurser til å drive arbeidsrettet oppfølging i Nav-kontorene. Kanalstrategien skal videreutvikles.

• Unge skal være en prioritert målgruppe for arbeidsrettet bistand. Garantiordningene skal forenkles for å oppnå en klarere og mer entydig prioritering av unge.

• Gjennomføringen av behovs- og arbeidsevnevurderingene skal forenkles med sikte på økt arbeidsretting, avbyråkratisering og bedre brukermedvirkning.

• Regjeringen vil gjennomgå aktivitetskravene i de ulike livsoppholdsytelsene med sikte på konkretisering.

• Regjeringen vil påse at arbeids- og velferdsforvaltningen er utstyrt med tilstrekkelig gode reaksjons- og sanksjonsmidler, og om mulig innføre et mer likeartet og nyansert reaksjons- og sanksjonssystem i de ulike ytelsene.

I meldingens kapittel 4 argumenteres det for å gjennomføre følgende tiltak for å videreutvikle og styrke arbeidsmarkedsinnsatsen overfor arbeidsgivere og arbeidssøkere:

• Arbeids- og velferdsetaten skal tilby bedre informasjon om arbeidsmarkedet til arbeidssøkere og arbeidsgivere.

• Arbeids- og velferdsetaten og bemanningsbransjen skal samarbeide bedre for å oppnå økt inkludering i arbeidslivet av personer som i dag står utenfor.

• Videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens bistand til arbeidsgivere. Arbeids- og velferdsdirektoratet skal blant annet se etatens tjenester til arbeidsgivere i sammenheng, og hvordan koordineringen av bistand til arbeidsgivere kan bli bedre og gjøre innsatsen mer helhetlig.

• Arbeids- og velferdsetaten skal få økt fleksibilitet til å kunne velge om avklarings- og oppfølgingstjenester skal kjøpes av eksterne tiltaksarrangører eller foregå i egenregi innen avklarte økonomiske rammer.

• Videreutvikle styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene i en retning som i større grad vektlegger kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for arbeidssøkerne og i mindre grad vektlegger telling av gjennomførte aktiviteter.

Flere av forslagene vil også legge bedre til rette for å gi Nav-kontorene økt myndighet og handlefrihet, jf. meldingens kapittel 3 og 4. I tillegg drøftes det, jf. meldingens kapittel 5, hvordan utøvelsen av partnerskapet har hatt betydning for de resultatene som arbeids- og velferdsforvaltningen har oppnådd, og hvordan partnerskapet kan utvikles slik at det bidrar til en bedre måloppnåelse i arbeids- og velferdsforvaltningen gjennom å:

• Utvikle en mer felles styringslogikk mellom stat og kommune gjennom å gi mer lokal frihet i gjennomføringen av den statlige arbeids- og velferdspolitikken.

• Utvikle ledelse og kompetanse i Nav-kontorene for å utnytte det rommet som skapes gjennom mer lokal frihet.

• Stimulere til større Nav-kontor både gjennom kommunesammenslåinger og interkommunalt samarbeid for å bygge bredere fagmiljøer og bedre ivareta rettsikkerheten ved Nav-kontorene.

• Øke samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene om digitalisering av brukermøtene i Nav-kontorene.

• Arbeids- og velferdsetaten skal i reforhandlinger av de lokale avtalene vektlegge at Nav-kontorenes oppgaver bør være klart arbeidsrettede.

• Oppfordre kontorer med delt ledelse til å foreta en vurdering av erfaringene, og om ledermodellen er hensiktsmessig i et Nav-kontor med mer lokalt handlingsrom.

• Bedre grunnlaget for kunnskapsbasert tjenesteutvikling i Nav-kontorene gjennom mer forskning og spredning av kunnskap om arbeidsinkludering, arbeid og helse, interaksjon med brukere og innovasjon.

1.2 Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen

1.2.1 Innledning

Det ble i mars 2014 nedsatt en ekspertgruppe for å få en helhetlig gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen. Ekspertgruppen ble ledet av Sigrun Vågeng. Ekspertgruppen la frem en delrapport i september 2014 og en sluttrapport i april 2015.

Det vises til meldingens kapittel 2.1, der ekspertgruppens sluttrapport oppsummeres under følgende hovedpunkter:

• Nav-kontorets rolle i arbeidsmarkedet.

• Oppfølgingsarbeidet i arbeids- og velferdsforvaltningen.

• Styring, ledelse og organisering.

Ekspertgruppens sluttrapport har vært sendt på bred høring. Det kom inn 106 høringsuttalelser. En oversikt over forslagene i sluttrapporten og en sammenfatning av høringsuttalelsene fremgår i kapittel 2 med fokus på:

• Nav-kontorets rolle i arbeidsmarkedet.

• Oppfølging av brukere fra Nav-kontoret.

• Styring, ledelse, organisering – myndige Nav-kontor.

• Kompetanse og kunnskap.

1.3 Arbeidsrettet oppfølging fra Nav-kontoret

1.3.1 Innledning

Arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvar for å tilby arbeidsrettet oppfølging til personer som trenger bistand for å komme i arbeid eller fortsette i et arbeidsforhold. Til denne oppgaven disponerer forvaltningen et vidt tjenestespekter innenfor både det kommunale og statlige ansvarsområdet.

Relasjonen mellom Nav-veilederen og brukeren er viktig og utgjør kjerneaktiviteten i oppfølgingen.

I meldingens kapittel 3 er det redegjort for den arbeidsrettede oppfølgingen fra Nav-kontoret til personer som trenger bistand for å komme i eller bli i jobb. I årene som kommer står vi overfor økte utfordringer både når det gjelder situasjonen på arbeidsmarkedet og en forventet økning i antall brukere grunnet den demografiske utviklingen. Flyktningsituasjonen vil trolig i tillegg bidra til en ytterligere økning i antall brukere med sammensatte bistandsbehov. Dette fører til økte krav til arbeids- og velferdsforvaltningen. For at Nav-kontorene skal være bedre rustet til å kunne yte arbeidsrettet oppfølging av god kvalitet til brukere med behov for tilpassede og koordinerte tjenester, er det nødvendig å legge til rette for en mer effektiv og målrettet bruk av forvaltningens og Nav-kontorenes ressurser.

Behovet for å gjennomgå arbeids- og velferdsforvaltningens oppfølgingsinnsats er påpekt i flere forskningsrapporter og av ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen. Blant annet peker ekspertgruppen på at det er behov for å tilpasse innsatsen til brukernes behov, samtidig som det er nødvendig med en viss grad av standardisering knyttet til samhandlingen mellom forvaltningen og brukeren når det gjelder arbeidsrettet oppfølging.

Det redegjøres for behovet for prioriteringer av bruken av ressursene i Nav-kontorene, med særskilt vekt på unge. Som et ledd i arbeidet med å utvikle bedre oppfølgingsmetoder og prosesser drøftes problemstillinger knyttet til praktiseringen av behovs- og arbeidsevnevurderinger. Det drøftes også hvordan det kan legges til rette for tydeligere aktivitetskrav i de ulike ordningene, samt behovet for et mer ensartet og hensiktsmessig system for å følge opp disse kravene. Dette med sikte på økt arbeidsretting og brukerretting av oppfølgingen.

Målet er en effektiv forvaltning som møter brukerne med en helhetlig innsats og tilpassede tjenester og virkemidler. I henhold til gjeldende regler og innenfor de rammer som er stilt til disposisjon, skal brukerne gis de ytelser de har krav på, hensiktsmessige tjenester og tiltak med mål om å oppnå rask og varig overgang til arbeid.

Det vises til meldingens kapitel 3, der det er nærmere gjort greie for:

• Prioriteringer av ressursene til arbeidsrettet oppfølging, herunder digitalisering og frigjøring av ressurser, tidlig innsats og samordnede tjenester, herunder tidlig innsats rettet mot unge, tidligere avklaring av behov for arbeidsrettet oppfølging av sykmeldte som risikerer å falle varig ut av arbeid, samt samarbeid med andre tjenesteytere – helse, kriminalomsorgen, utdanning og integrering.

• Behovs- og arbeidsevnevurderinger, herunder brukere med ulike behov, evalueringer av arbeidsevnevurderingene (avveining mellom standardisering og rom for skjønnsvurderinger), videreutvikling av prosedyrene for behovs- og arbeidsevnevurderinger, samt mer effektiv avklarings- og oppfølgingsprosess gjennom profilering.

• Aktivitetskrav og reaksjoner ved brudd på disse, herunder håndheving av lovverket ved brudd på aktivitetskravene, diskusjon av aktivitetskravene i inntektssikringsordningene, tydeligere forventninger og krav til aktivitet, samt forslag til et mer nyansert og effektivt reaksjonssystem.

1.3.2 Oppsummering av forslag for å styrke den arbeidsrettede brukeroppfølgingen fra Nav-kontoret

Det er viktig å ha store ambisjoner på arbeids- og velferdsområdet og føre en aktiv arbeids- og velferdspolitikk med sikte på at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Mange som står utenfor arbeidslivet, vil ha behov for bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen for å styrke sine muligheter til å forbli i eller å få et inntektsgivende arbeid.

Meldingens kapitel 3 angir retningsvalg og forslag knyttet til den arbeidsrettede oppfølgingen ved Nav-kontoret. Formålet er å gi brukerne bedre og mer målrettede tjenester og å legge til rette for en tettere, enklere og bedre individtilpasset oppfølging av de brukerne som har behov for det:

• Arbeids- og velferdsdirektoratets kanalstrategi skal bidra til bedre digitale tjenester for brukerne og frigjøre mest mulig ressurser til å drive arbeidsrettet oppfølging i Nav-kontorene. Kanalstrategien skal videreutvikles.

• Unge skal være en prioritert målgruppe for arbeidsrettet bistand. Garantiordningene skal forenkles for å oppnå en klarere og mer entydig prioritering av unge.

• Gjennomføringen av behovs- og arbeidsevnevurderingene skal forenkles med sikte på økt arbeidsretting, avbyråkratisering og bedre brukermedvirkning.

• Aktivitetskravene i de ulike livsoppholdsytelsene vil bli gjennomgått med sikte på konkretisering.

• Det vil bli påsett at arbeids- og velferdsforvaltningen er utstyrt med tilstrekkelig gode reaksjons- og sanksjonsmidler, og om mulig innføre et mer likeartet og nyansert reaksjons- og sanksjonssystem i de ulike ytelsene.

1.4 Arbeids- og velferdsetatens rolle i arbeidsmarkedet

1.4.1 Innledning

Et velfungerende arbeidsmarked skal legge til rette for effektiv utnyttelse av arbeidskraften og sørge for at prosessen med å bringe sammen dem som tilbyr og dem som etterspør arbeidskraft, skjer raskt og effektivt. Dette kan bidra til kortere ledighetsperioder, bedre bruk av arbeidskraftens kompetanse og økt verdiskapning. De fleste jobbskiftene i arbeidslivet skjer frivillig og håndteres av den enkelte uten behov eller ønske om medvirkning fra offentlige organer. Det er først når arbeidsgiver ikke finner aktuelle kandidater til ledige stillinger, eller arbeidssøkere har problemer med å finne ledige stillinger, at arbeids- og velferdsetaten skal yte bistand.

Arbeids- og velferdsetaten har en lang rekke tjenester som kan nyttes for å bistå arbeidssøkere og arbeidsgivere. Arbeidsformidling innebærer at en arbeidssøker får informasjon eller bistand til å komme i kontakt med en aktuell arbeidsgiver, og på bakgrunn av denne informasjonen eller bistanden ansettes hos en arbeidsgiver.

Det vises til meldingens kapittel 4 der det er nærmere gjort greie for:

• Anbefalinger fra OECD knyttet til tjenester fra arbeidsmarkedsetatene.

• Ekspertgruppens vurdering av arbeids- og velferdsetatens arbeidsrettede innsats.

• Status for arbeids- og velferdsetatens arbeidsrettede tjenester, herunder de utfordringer som fortsatt er i arbeidet med formidlingsbistand til arbeidssøkere og rekrutteringsbistand til arbeidsgivere.

• Tilgang på informasjon bidrar til et godt fungerende arbeidsmarked.

• Formidlingsbistand til arbeidssøkere, herunder effekt av økonomiske insentiver knyttet til formidling.

• Rekrutteringsbistand til arbeidsgivere, herunder mer helhetlige og koordinerte tjenester til arbeidsgivere, samt nærmere om samarbeidet mellom arbeids- og velferdsetaten og bemanningsbransjen.

• Arbeidsrettede tjenester i arbeids- og velferdsetatens egenregi, herunder avklarings- og oppfølgingsinnsats og behovet for økt arbeidsrettet innsats i egenregi.

• Arbeidsmarkedstiltak, herunder gjennomførte reformer, styringen av arbeidsmarkedstiltakene, utfordringer knyttet til dagens styring av arbeidsmarkedstiltakene, samt videreutvikling av styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene.

1.4.2 Tiltak

Følgende tiltak vil bli gjennomført for å videreutvikle og styrke arbeidsmarkedsinnsatsen overfor arbeidsgivere og arbeidssøkere:

• Arbeids- og velferdsetatens skal tilby bedre informasjon om arbeidsmarkedet til arbeidssøkere og arbeidsgivere.

• Arbeids- og velferdsetaten og bemanningsbransjen skal samarbeide bedre for å oppnå økt inkludering i arbeidslivet av personer som i dag står utenfor.

• Videreutvikle arbeids- og velferdsetatens bistand til arbeidsgivere. Arbeids- og velferdsdirektoratet skal blant annet se etatens tjenester til arbeidsgivere i sammenheng, og hvordan koordineringen av bistand til arbeidsgivere kan bli bedre og gjøre innsatsen mer helhetlig.

• Arbeids- og velferdsetaten skal få økt fleksibilitet for selv å kunne velge om avklarings- og oppfølgingstjenester skal kjøpes av eksterne tiltaksarrangører eller foregå i egenregi innen avklarte økonomiske rammer.

• Videreutvikle styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene i en retning som i større grad vektlegger kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for arbeidssøkerne og i mindre grad telling av gjennomførte aktiviteter.

1.5 Videreutvikling av partnerskapet i Nav-kontorene

1.5.1 Innledning

Det ønskes å legge til rette for å øke handlingsrommet for de lokale Nav-kontorene. Det vises til meldingens kapittel 5, der det statlig-kommunale samarbeidet i Nav-kontorene, partnerskapet og hvordan dette kan utvikles for å øke det lokale handlingsrommet drøftes. Samtidig vises det til hvordan endringene som er foreslått i meldingens kapittel 3 og 4, også kan bidra til å vitalisere partnerskapet i Nav-kontorene.

Ved Nav-reformen ble det lovfestet at det skal inngås lokale samarbeidsavtaler mellom den enkelte kommune og arbeids- og velferdsetaten om opprettelse og drift av felles lokale Nav-kontor. Arbeids- og velferdsetaten og kommunene ble gitt stor frihet til selv å bestemme intern organisering og hvilke kommunale oppgaver som skal legges til Nav-kontorene.

Ved Stortingets behandlingen av Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner uttalte Stortinget at det er viktig å sikre et mer helhetlig tilbud til brukerne av arbeids- og velferdsforvaltningen, og ba regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til hvordan den kommunale og den statlige delen av tjenesten kan samordnes bedre, jf. Innst. 333 S (2014–2015). I forbindelse med Stortingets behandling av Riksrevisjonens undersøkelse av partnerskapet mellom staten og kommunen i Nav, jf. Dokument 3:16 (2011–2012), Innst. 66 S (2012–2013) uttalte en samlet kontroll- og konstitusjonskomité at

«partnerskapet mellom stat og kommune i Nav er en ny modell som utfordrer ansvars, styrings og ledelsesprinsipper. […] Komiteen påpeker at selv om et flertall av Nav-lederne mener at samarbeidet mellom statlig og kommunal del fungerer godt, må potensialet for å utnytte ressursen bedre på tvers, tas i bruk.»

Gjennom nær ti år er det høstet erfaring med partnerskapet som en organisatorisk ramme for den lokale tjenesteytingen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Partnerskapet utøves lokalt, og det er en betydelig variasjon i organiseringen av Nav-kontorene. Dette er til dels en naturlig variasjon som følge av størrelsen på kommunene, til dels valg som følger av hvilke tjenester kommunene har lagt til Nav-kontorene, og til dels valg tatt av ledelsen i Nav-kontoret.

Formålet med Nav-kontoret er å se statlige og kommunale virkemidler i sammenheng for at flest mulig av brukerne skal komme i eller beholde arbeid.

Partnerskapet og samordningen mellom kommune og stat var et viktig kjennetegn ved Nav-reformen. I sluttrapporten fra Nav-evalueringen er forskernes vurdering at mulighetene i partnerskapet i liten grad er utnyttet av dem som skulle realisere det. Samtidig viser de til at det er vanskelig å si noe absolutt og entydig om hvordan partnerskapet har fungert, siden det er et eget partnerskap rundt hvert Nav-kontor. Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen, påpekte at arbeids- og velferdsetaten og kommunene gir Nav-kontoret ulike rammebetingelser, og at det bidrar til ulike kulturer og ulike måter å snakke sammen og løse oppgaver på som i sum svekker Nav-kontorets tjenesteyting. I beskrivelsen av partnerskapet viste ekspertgruppen også til at modellen, blant annet som følge av spørsmål om ressurser, ledelse og oppgaveportefølje, har et iboende potensial for strategisk spill mellom stat og kommune som kan virke begrensende, men som også kan åpne opp for muligheter.

Det er dermed bred enighet om at partnerskapet ikke har fungert så bra som det kunne eller burde. Samtidig er det også ulike vurderinger av om partnerskapet er en egnet modell for å organisere arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet sier i høringsuttalelsen til ekspertgruppen at ekspertgruppen ikke gikk langt nok i å drøfte partnerskapsmodellen. Ifølge direktoratet er partnerskapsmodellen et hinder for å få flere i arbeid. Direktoratet mener derfor at spørsmålet om partnerskapet må adresseres i den videre oppfølgingen av ekspertgruppen. KS er i sin høringsuttalelse opptatt av at partnerskapet skal være likeverdig mellom stat og kommune, og skulle ønsket at ekspertgruppen i enda større grad diskuterte og synliggjorde det mulighetsrommet som faktisk ligger i partnerskapsmodellen.

Både KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet er sentrale aktører innen partnerskapet. Når disse sentrale partene uttrykker et grunnleggende ulikt syn på partnerskapet, er det behov for å drøfte både fordeler og ulemper ved partnerskapsmodellen.

I Prop. 1 S (2015–2016) ble det bebudet at i lys av ekspertgruppens gjennomgang vil regjeringen videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningen blant annet ved å gi Nav-kontorene økt myndighet og handlefrihet. I meldingens kapittel 5 er det nærmere gjort greie for hvordan rammene rundt partnerskapet kan videreutvikles i denne retningen, med fokus på:

• Funn fra Nav-evalueringen om partnerskapet.

• Hva er utfordringene og motsetningene i partnerskapet, hvor ligger mulighetene, herunder:

  • Utvikle en mer felles styringslogikk mellom stat og kommune.

  • Utvikle ledelse og kompetanse i Nav-kontorene.

  • Større og mer robuste Nav-kontor.

  • Digitaliseringens betydning for Nav-kontoret.

  • Arbeidsrette Nav-kontorene gjennom oppgavebredde og ledermodell.

  • Bedre grunnlag for kunnskapsbasert tjenesteutvikling.

  • Forsøk med økt kommunalt ansvar, herunder forsøk med større lokalt handlingsrom og økt kommunal medvirkning i oppfølging av unge med nedsatt arbeidsevne, samt forsøk med kommunalt ansvar for varig tilrettelagt arbeid (VTA).

1.5.2 Oppsummering

Formålet med Nav-kontoret er å se statlige og kommunale virkemidler i sammenheng for at flest mulig av brukerne skal komme i eller beholde arbeid. Gjennom nær ti år er det høstet erfaring med partnerskapet som en organisatorisk ramme for Nav-kontorene. I sluttrapporten fra Nav-evalueringen er forskernes vurdering at mulighetene i partnerskapet i liten grad er utnyttet av dem som skulle realisere det. Samtidig viser de til at det er vanskelig å si noe absolutt og entydig om hvordan partnerskapet har fungert, siden det er et eget partnerskap rundt hvert Nav-kontor.

Det vises til meldingens kapittel 5, der rammene for det statlig-kommunale samarbeidet i Nav-kontorene, partnerskapet, er drøftet.

Det legges til rette for å videreutvikle partnerskapet om Nav-kontorene ved å:

• Utvikle en mer felles styringslogikk mellom stat og kommune gjennom å gi mer lokal frihet i gjennomføringen av den statlige arbeids- og velferdspolitikken.

• Utvikle ledelse og kompetanse i Nav-kontorene for å utnytte det rommet som skapes gjennom mer lokal frihet.

• Stimulere til større Nav-kontor både gjennom kommunesammenslåinger og interkommunalt samarbeid for å bygge bredere fagmiljøer og bedre ivareta rettssikkerheten ved Nav-kontorene.

• Øke samarbeidet mellom arbeids- og velferdsetaten og kommunene om digitalisering av brukermøtene i Nav-kontorene.

• Arbeids- og velferdsetaten skal i reforhandlinger av de lokale avtalene vektlegge at Nav-kontorenes oppgaver bør være klart arbeidsrettede.

• Oppfordre kontorer med delt ledelse til å foreta en vurdering av erfaringene og om ledermodellen er hensiktsmessig i et Nav-kontor med mer lokalt handlingsrom.

• Bedre grunnlaget for kunnskapsbasert tjenesteutvikling i Nav-kontorene gjennom mer forskning og spredning av kunnskap om arbeidsinkludering, arbeid og helse, interaksjon med brukere og innovasjon.

Det vil videre gjennomføres to forsøk hvor kommunene gis økt ansvar for oppfølgingen av unge med nedsatt arbeidsevne og tiltaket varig tilrettelagt arbeid.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

1.6.1 Innledning

Det er et klart mål at flere skal inkluderes i arbeidslivet. Det legges i meldingen premisser for en videreutvikling av arbeids- og velferdsforvaltningen som vil støtte opp under målet om å få flere i arbeid og bidra til en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser.

1.6.2 Virkninger for individ og samfunn

Forenkling av lover og regler og mindre byråkrati vil skape en enklere hverdag for den enkelte. Mer makt og myndighet på det lokale Nav-kontoret vil kunne sikre bedre tilpassede tjenester og gi den enkelte økt innflytelse. Brukere som trenger det, skal få helhetlig bistand tilpasset den enkeltes behov.

Høy sysselsetting ligger til grunn for utformingen av den økonomiske politikken, det inntektspolitiske samarbeidet, arbeids- og velferdspolitikken og innsatsen for et inkluderende arbeidsliv. I tillegg bidrar det til å sikre finansieringen av velferdsordningene, samt gir muligheter til å videreutvikle velferdssamfunnet. Det å stå utenfor arbeidslivet er derfor en utfordring ikke bare for den enkelte, men for hele samfunnet.

1.6.3 Administrative og økonomiske virkninger

Det er behov for å legge til rette for en mer målrettet bruk av Nav-kontorets ressurser ut fra de store utfordringene arbeids- og velferdsforvaltningen står overfor i årene som kommer.

Digitalisering er viktig for å fornye, forenkle og forbedre arbeids- og velferdsforvaltningen og for å bidra til at mest mulig av de samlede ressursene går til arbeidsrettet oppfølging og tjenesteproduksjon. Arbeids- og velferdsdirektoratet vil derfor fortsette arbeidet med å gjennomføre og videreutvikle sin kanalstrategi. Dette forutsettes dekket innenfor etatens rammer.

Det vil bli gjennomført et forsøk hvor unge med nedsatt arbeidsevne skal få en tettere og mer tilpasset oppfølging fra Nav-kontoret, og hvor kommunene også utenfor rammen av Nav-kontoret samtidig får et større ansvar for å bistå i oppfølgingen.

Arbeids- og velferdsetaten vil få økt fleksibilitet til selv i større grad å kunne utføre avklarings- og oppfølgingstjenester. Dette kan skje gjennom økt adgang til omdisponering fra tiltaksbudsjettet til etatens driftsbudsjett. Det legges til grunn at omdisponeringen gir avklarings- og oppfølgingstjenester til minst like mange personer som det omdisponerte beløpet ville gitt av tiltaksplasser. Forslaget vil samlet sett ikke påvirke de økonomiske rammene. Det legges opp til at den konkrete utformingen av en slik fullmakt til å omdisponere midler fremlegges i de ordinære budsjettprosessene.

Styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene vil videreutvikles i en retning som i større grad legger vekt på kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for brukerne, og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter. Dette vil ikke påvirke den samlede rammen som bevilges til arbeidsmarkedstiltak.

1.6.4 Samlede virkninger

Det er ikke mulig å gi et konkret anslag på hvor mange som kommer i arbeid som følge av forslagene i meldingen. Strategiene og forslagene må konkretiseres ytterligere før de budsjettmessige konsekvensene kan anslås nærmere. Regjeringen vil komme tilbake til de økonomiske og administrative konsekvensene av eventuelle endringer som krever budsjettendringer i de årlige budsjettfremleggene for Stortinget.