Sammendrag

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. Stortinget ber regjeringen instruere UDI om tolkning av § 88 i utlendingsloven om i hvilke tilfeller aldersundersøkelse kan benyttes.

2. Stortinget ber regjeringen utlyse midler til et forskningsprosjekt for utvikling av en metode for psykososiale aldersundersøkelser.

3. Stortinget ber regjeringen iverksette tiltak for å sikre at aldersuttalelser fra saksbehandlere i Politiets utlendingsenhet og UDI er av god nok kvalitet, og at aldersfastsettelse i vedtak synliggjøres i tilstrekkelig grad.

4. Stortinget ber regjeringen iverksette tiltak for å sikre at aldersuttalelser fra omsorgssenter og asylmottak foreligger i flere saker.»

I dokumentet vises det til at for at enslige mindreårige asylsøkere skal få innfridd rettighetene de har krav på, må norske myndigheter vite om en asylsøker er over eller under 18 år.

Mange har ikke identitetsdokumenter som norske myndigheter anser å ha tilstrekkelig notoritet til å dokumentere alder. En del asylsøkere vet ikke nøyaktig når de ble født. Det forekommer også at voksne bevisst oppgir å være under 18 år for å oppnå fordelene som barn får i asylprosessen, eller at barn bevisst oppgir å være voksne.

Dagens medisinske aldersundersøkelser er omstridte i medisinskfaglige miljøer.

Ifølge Utlendingsdirektoratet (UDI) er den medisinske aldersundersøkelsen «på nåværende tidspunkt den mest objektive og faglig begrunnede vurderingen av søkerens alder», og er tungtveiende når UDI fastsetter asylsøkeres alder.

I en rapport fra mars 2016 konkluderer Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) og Redd Barna med at dagens praksis for aldersvurderinger bryter med utlendingsloven og FNs retningslinjer.

Forslagsstillerne mener at overforbruk av usikre medisinske aldersundersøkelser kan føre til feilvurderinger av alder. Medisinske aldersundersøkelser er også svært kostnadskrevende og kan være psykisk belastende for søkerne.

Forslagsstillerne mener at psykososiale aldersundersøkelser som et tillegg til medisinske aldersundersøkelser vil være i tråd med FNs anbefalinger og bidra til mer solide aldersvurderinger ved tvil om alder.

Det ser ut til å være behov for forskning på feltet.

UDI er åpne for psykososiale aldersundersøkelser. Slike undersøkelser støttes også av UNICEF Norge og fagpersoner ved Regionsenter for barn og unges psykiske helse og Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress.

Forslagsstillerne peker på at NOAS og Redd Barnas rapport synliggjør at aldersuttalelser fra saksbehandlere i Politiets utlendingsenhet og UDI er av for lav kvalitet. Godt begrunnede aldersuttalelser fra saksbehandlere og ansatte på omsorgssenter og mottak vil bidra til mer solide aldersvurderinger.

Forslagsstillerne viser til at et bredt flertall på Stortinget er enig om behovet for å utrede nye og mer treffsikre metoder for alderstesting av barn.

Det vises for øvrig til dokumentet for nærmere beskrivelse av forslaget.

Komiteens behandling

Komiteen sendte i brev av 19. mai 2016 representantforslaget til Justis- og beredskapsdepartementet ved innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug for vurdering. Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev av 3. juni 2016.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen og Eirin Sund, fra Høyre, Frank J. Jenssen, Mudassar Kapur, Bjørn Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Peter N. Myhre og lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Marie Ljones Brekke, fra Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, er positiv til intensjonen i representantforslaget og ser behovet for å sikre mest mulig treffsikre metoder for alderstesting av barn som søker asyl. Dette er også nedfelt i integreringsforliket fra desember 2015.

Komiteen mener det er viktig at utlendingsmyndighetene til enhver tid har gode rutiner for aldersvurderinger. Feilvurderinger kan få store konsekvenser for den det gjelder. Dette gjelder spesielt enslige mindreårige asylsøkere som har særlige rettigheter i kraft av å være barn. Samtidig er det viktig at utlendingsmyndighetene til enhver tid er i stand til både å avdekke og forhindre at voksne oppgir å være under 18 år for å oppnå fordeler som barn får i asylprosessen.

Komiteen understreker at det kun er om lag 2 pst. av de enslige mindreårige asylsøkerne som har med seg id-dokumenter. Det er også en utfordring at dokumentsikkerheten er lav, noe som gjør hele id-avklaringsprosessen krevende for norske myndigheter.

Komiteen viser til departementets brev datert 3. juni 2016, hvor departementet redegjør for sine vurderinger av representantforslaget om treffsikre metoder for alderstesting av barn som søker asyl. Departementet har tiltro til at UDIs praksis er i henhold til § 88 i utlendingsloven, og anser det ikke som nødvendig å instruere UDI om tolkningen av lovparagrafen.

Komiteen noterer seg at medisinske aldersundersøkelser er omstridte i flere fagmiljøer.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til uttalelse fra Legeforeningen i 2010 hvor det fremgår at leger ikke bør delta i røntgenundersøkelser av hånd for å fastsette alder, på grunn av metodens svakheter.

Disse medlemmer viser til høringsuttalelse fra Norsk barnelegeforening, hvor det fremgår at både den norske og europeiske barnelegeforening har frarådet sine medlemmer å delta i aldersundersøkelser slik de gjennomføres i dag. Barnelegeforeningen er videre bekymret over at prinsipper om frivillighet og informert samtykke ikke er ivaretatt, at helseopplysninger ikke er innhentet på tilfredsstillende måte, og at forståelse for metodens uegnethet ikke er god nok. Barnelegeforeningen viser også til at Folkehelseinstituttet, som har fått tildelt oppgaven med aldersbestemmelse, ikke vurderer dagens undersøkelser og metode og kategorier for medisinske aldersvurderinger til å være tilstrekkelig vitenskapelig bevist til at de kan overta den gjeldende praksis.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser samtidig til at disse undersøkelsene ifølge UDI er de mest objektive og faglig begrunnede vurderingene de har når alder skal fastsettes i tvilstilfeller.

Komiteen viser til at det for tiden tas røntgen av hånd og håndrot på alle som oppgir å være enslig mindreårig mellom 15 og 18 år. På bakgrunn av det resultatet som foreligger, gjør UDI en vurdering av hvorvidt det skal tilbys en tannundersøkelse. Denne ordningen trådte i kraft i november 2015.

Komiteen har merket seg at UDI har fått kritikk for nåværende praksis, og det hevdes at den ikke er i tråd med FNs retningslinjer og utlendingsloven § 88. FNs retningslinjer samt utlendingsloven er tydelige på at aldersundersøkelser skal foretas når det ikke kan fastslås med rimelig sikkerhet om asylsøkeren er over eller under 18 år.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, vil samtidig påpeke at det er betydelige kostnader knyttet til medisinske aldersundersøkelser. I 2015 ble det brukt ca. 13 mill. kroner på slike undersøkelser. Det er viktig at offentlig tildelte midler forvaltes på en forsvarlig måte, og at undersøkelsene kun foretas når det er nødvendig.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti mener på denne bakgrunn at UDIs praksis knyttet til aldersvurderinger i medhold av utlendingsloven § 88 må endres. Aldersundersøkelser skal bare benyttes der det er konkrete grunner til å tvile på alderen asylsøkeren har oppgitt. Det er særlig viktig når metodene er omstridte og resultatene usikre. Disse medlemmer viser også til at aldersundersøkelsene er kostbare, og at det er mer hensiktsmessig å prioritere grundige aldersundersøkelser i saker hvor det er grunnlag for tvil, enn enkle undersøkelser i alle saker.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til høringsuttalelse fra Vergeforeningen Følgesvennen, hvor det fremgår at barn blir undersøkt selv om det ikke er tvil om at oppgitt alder er riktig:

«Vi ser at barn blir sendt til aldersundersøkelse også når både representanten og ansatte hos PU og UDI mener at det ikke er tvil om alder.»

Vergeforeningen uttaler videre at:

«…aldersundersøkelse er et inngripende tiltak overfor et sårbart barn. Det kan være psykisk belastende å bli mistenkeliggjort, og de langt fleste bærer allerede på traumer. Mindreårige som åpenbart er svært unge og som det i utgangspunktet ikke finnes noen grunn til å tvile på har oppgitt riktig alder, kan ta alvorlig skade av nettopp denne mistenkeliggjøringen.»

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti mener det er viktig at man ved tvil om alder gjør nærmere aldersundersøkelser. At det gjennomføres aldersundersøkelser der det ikke foreligger tvil, fremstår imidlertid som ufornuftig bruk av offentlige ressurser. Når undersøkelsene i tillegg er belastende for barna, fremstår praksisen som enda mer uforståelig.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram endringer i bruken av aldersundersøkelser i utlendingssaker som klargjør at slike undersøkelser bare skal brukes i saker der det er konkrete grunner til tvil om asylsøkers oppgitte alder.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at NOAS og Redd Barna i sin rapport påpeker at det er problematisk at medisinske aldersundersøkelser veier tungt i UDIs vurderinger når flere fagmiljøer er kritiske til disse undersøkelsene. UDI kritiseres blant annet for å vektlegge utseende i altfor stor grad, mens den psykososiale utvikling/modenhet er lite vektlagt.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at Vergeforeningen i sin høringsuttalelse illustrerer svakhetene ved rene medisinske aldersundersøkelser gjennom et konkret eksempel:

«I en rapport fra Barnesak AS, datert november 2015, kommer det odontologiske fakultet og Unilabs frem til to svært forskjellige resultater etter sine undersøkelser av en enslig mindreårig asylsøker med oppgitt alder 15 år og 7 måneder. Det odontologiske fakultet konkluderer etter tannundersøkelsen med en alder på ca. 16 år. Etter røntgen av hånd og håndrot konkluderer Unilabs med en alder på ca. 19 år. Det odontologiske fakultet kommenterer at oppgitt alder, 15 år og 7 måneder, kan passe bra – Unilabs, derimot, mener at søkeren er 19 år eller eldre.»

Komiteen registrerer at psykososiale undersøkelser støttes av blant andre UNICEF Norge og fagpersoner ved Regionsenter for barn og unges psykiske helse og Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress. UDI er også åpne for det, men det finnes ingen godt utviklede metoder for den type undersøkelser i dag. Komiteen mener at dersom psykososiale undersøkelser bidrar til å styrke kvaliteten på aldersvurderinger, bør det utredes hvordan slike undersøkelser kan anvendes.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til avtalen «Et felles løft for god integrering. Tiltak for å møte flyktningkrisen, del II og III», som ble inngått mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre 16. desember 2015, hvor partiene ble enige om å utrede nye og mer treffsikre metoder for alderstesting av barn. Det vises også til Representantforslag 37 S (2015–2016), vedtak 435 likelydende punkt 7 som ble enstemmig vedtatt. En utvidelse av aldersundersøkelsene til å inkludere psykososiale forhold vil gi en mer treffsikker metode, og disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge til rette for etablering av et forskningsprosjekt for utvikling av en metode for psykososiale aldersundersøkelser.»

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til høringsuttalelse fra Norsk barnelegeforening:

«En kartlegging av en asylsøkers mentale modenhet og sosiale funksjoner vil sammen med fysisk utvikling gi et bredere grunnlag for aldersbestemmelser. Her vil også uttalelser fra omsorgsenter og asylmottak være av stor verdi. Ingen enkeltmetoder vil være presise, men til sammen vil resultatet bli sikrere.»

Komiteen forutsetter at UDI til enhver tid benytter de mest kvalitative og treffsikre metoder for alderstesting.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at regjeringen i Prop. 104 L (2013–2014) fremmet forslag om at utlendingsmyndighetene skulle kunne be mottaksansatte eller ansatte i omsorgssentre for mindreårige og barnevernsinstitusjoner om nærmere bestemte opplysninger vedrørende enslige mindreårige asylsøkere. Aktuelle opplysninger var informasjon om en beboers opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner, alder og opplysninger om eventuell særlig sårbarhet.

Disse medlemmer vil påpeke at dette forslaget ble nedstemt.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til fellesmerknad fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti i Innst. 103 L (2014–2015) om at saken den gang handlet om å oppheve mottaksansattes taushetsplikt angående barn. Det er langt mer inngripende enn å innhente aldersuttalelser fra mottaksansatte, der en vurdering av alder er hensikten. En slik mulighet handler ikke om generelt å skulle samle inn og videreformidle taushetsbelagt informasjon om asylsøkere til UDI. Sammenligningen er ikke relevant, og forslaget ble heller ikke vedtatt fordi det gikk altfor langt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at fagområder for aldersundersøkelser er i stadig utvikling. Nettopp for å styrke arbeidet med aldersvurderinger har Folkehelseinstituttet fått ansvar for å utvikle kunnskap og metoder på området. Instituttet vil gradvis bygge opp et kompetansemiljø i løpet av 2016 og vil i den forbindelse vurdere alternative eller supplerende metoder i medisinsk aldersvurdering.

Disse medlemmer understreker at det også nylig er avsluttet et forskningsprosjekt (FOU) utført av Norsk regnesentral mfl. i regi av UDI knyttet til videreutvikling av de medisinske undersøkelsene.

Disse medlemmer ser, ut i fra disse hensyn, at det vil være fornuftig å vente med ytterligere forskningsprosjekter inntil de nylig avsluttede forskningsprosjektene er vurdert eller fulgt opp.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti støtter videre forslaget om å sikre at aldersuttalelser fra saksbehandlere i Politiets utlendingsenhet og UDI er av god nok kvalitet, og at grunnlaget for aldersfastsettelse i vedtak synliggjøres i tilstrekkelig grad. Det er også viktig at saksbehandlere som fatter vedtak, har tilstrekkelig kompetanse til å uttale seg om alder. Asylsøkerens rettssikkerhet må ivaretas.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti stiller seg positive til at ansatte ved omsorgssentre og i mottak involveres i større grad når det gjelder aldersvurderinger. Disse medlemmer er enige med forslagstillerne i at ansatte i disse institusjonene ser asylsøkeren i ulike situasjoner og over tid og derfor kan ha et godt utgangspunkt for å uttale seg om søkerens alder. Samtidig vil komiteen understreke at dette ikke må komme i konflikt med § 84 b andre ledd i utlendingsloven. Det er lovfestet at ansatte i omsorgssentre for mindreårige og i barneverninstitusjoner ikke kan anmodes om å gi utlendingsmyndighetene opplysninger om en beboer. Dette for å ivareta tillitsforholdet mellom ansatt og bruker.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til høringsuttalelsen fra Vergeforeningen, som mener det er behov for mer kompetanse rundt aldersvurderinger hos UDI, PU, mottaksansatte og blant sine egne representanter:

«Vi opplever at mange uttalelser fra ansatte i PU og UDI er dårlig begrunnet, eller ikke begrunnet i det hele tatt. En vanlig uttalelse etter et asylintervju er at intervjueren ikke ser noen grunn til å betvile resultatet av aldersundersøkelsen. […] Ofte kommer det heller ikke godt nok frem hvilken konkrete holdepunkter UDI har for å justere opp alder når aldersundersøkelsen ikke utelukker at oppgitt alder er riktig. Vi mener altså at tvil ikke kommer søkeren til gode i tilstrekkelig grad.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen iverksette tiltak for å sikre at aldersuttalelser fra saksbehandlere i Politiets utlendingsenhet og UDI er av god nok kvalitet, og at aldersfastsettelse i vedtak synliggjøres i tilstrekkelig grad.»

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at ansatte i omsorgssenter og asylmottak har anledning til å skrive en aldersuttalelse til UDI i saker der de mener søkeren er eldre enn oppgitt. Det er imidlertid en utfordring å innhente aldersuttalelser fra mottaket der mottaksansatte mener oppgitt alder er riktig. Disse medlemmer vil understreke at mottaksansattes taushetsplikt må overholdes, og at det må innhentes samtykke fra asylsøkeren.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti fremmer med dette følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen iverksette tiltak for å sikre at aldersuttalelser fra omsorgssenter og asylmottak foreligger i flere saker.»