7. Landbruks- og matdepartementets eierskapsutøvelse
- 7.1 Innledning
- 7.2 Riksrevisjonens merknader
- 7.2.1 Landbruks- og matdepartementet har ikke klare forventninger til selskapenes resultater
- 7.2.2 Landbruks- og matdepartementet følger i liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk
- 7.2.3 Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift har vært svak
- 7.2.4 Riksrevisjonens anbefalinger
- 7.3 Komiteens merknader
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Landbruks- og matdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med statens prinsipper for god eierstyring når det gjelder åpenhet knyttet til statens mål og forventninger, oppfølging og rollehåndtering overfor selskapene.
Landbruks- og matdepartementet forvalter statens eierskap i Statskog SF, Staur gård AS og Kimen Såvarelaboratoriet AS. Statskog og Staur gård er heleide selskaper, mens staten eier 51 prosent av aksjene i Kimen Såvarelaboratoriet. I undersøkelsesperioden 2012−2014 har forskningsinstituttet Bioforsk hatt fullmakt på vegne av departementet til å forvalte statens eierinteresser i Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift. Bioforsk har hatt 35 prosent av aksjene i Instrumenttjenesten og 61 prosent av aksjene i ITAS Eierdrift. De andre eierne har vært virksomheter under Landbruks- og matdepartementet og Kunnskapsdepartementet. 1. juli 2015 ble Bioforsk, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning og Norsk institutt for skog og landskap fusjonert, og det nye instituttet har fått navnet Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO). Fra samme dato ble NIBIO gitt det delegerte ansvaret for eierskapsforvaltningen i Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift.
Flere av selskapene har både forretningsmessige og sektorpolitiske oppgaver. Uklarhet knyttet til hva som er forretningsmessige og sektorpolitiske oppgaver, innebærer risiko for at eiernes mål og forventninger ikke er tilpasset selskapenes formål og egenart, og ikke dekker hele selskapets virksomhet. Dette kan føre til svak eieroppfølging. Uklart skille mellom forretningsmessige og sektorpolitiske oppgaver vil også kunne innebære en risiko for sammenblanding av roller.
Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:
lov om aksjeselskaper av 13. juni 1997 (aksjeloven)
lov om statsforetak av 30. august 1991 (statsforetaksloven)
lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv. av 27. november 1992 (EØS-loven)
Innst. 140 S (2014−2015), jf. Meld. St. 27 (2013−2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap
Innst. 8 S (2014−2015), jf. Prop. 1 S Landbruks- og matdepartementet (2014−2015)
Rapporten ble forelagt Landbruks- og matdepartementet ved brev av 24. juni 2015. Departementet har i brev av 24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Hovedfunn:
Landbruks- og matdepartementet har ikke klare forventninger til selskapenes resultater.
Landbruks- og matdepartementet følger i liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.
Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift har vært svak.
Staten som eier skal stille klare forventninger til selskapenes resultater. For selskaper med sektorpolitiske oppgaver skal målene oppnås på en ressurseffektiv måte, og staten skal utvikle tydelige resultatforventninger. For selskaper med forretningsmessige oppgaver skal staten stille avkastnings- og utbytteforventninger.
Statskog er et foretak med både forretningsmessig virksomhet og sektorpolitiske oppgaver. Departementet stiller utbytteforventninger til Statskog, men har ikke satt konkrete mål for de årlige resultatene i den forretningsmessige virksomheten.
Departementet opplyser at det ikke måler de årlige resultatene opp mot et avkastningskrav fordi det vil være variasjon i inntektene, både planlagt variasjon og den som følger av markeds- og naturforhold foretaket ikke rår over. I tillegg vil skogens tilvekst føre til verdiøkning. Departementet oppgir at investeringer i skogproduksjon, skogeiendommer og utnyttelsen av ressursene skjer etter markedsmessige avkastningskrav, der ikke annet følger av lov eller anerkjente standarder for bærekraftig skogbruk. Departementet gir uttrykk for at verdivurderingen fra 2011 har gitt et godt grunnlag for oppfølging av foretakets resultater. Sentrale indikatorer på om foretaket driver eiendommene effektivt, er avvirkningskvantum (det vil si mengden hogst og produsert tømmer), tømmerpriser og driftskostnader sammenlignet med gjennomsnittet i markedet. Landbruks- og matdepartementet har imidlertid ikke gjennom sin eieroppfølging av Statskog etablert eksplisitte indikatorer og tydelige forventninger på disse områdene.
Etter Riksrevisjonens vurdering framstår det som uklart hva departementet legger til grunn for å vurdere selskapets årlige resultater på de indikatorene som brukes i oppfølgingen av den forretningsmessige virksomheten. Dermed er det lite tydelig hvilke forventninger departementet har til foretakets forretningsmessige resultatutvikling.
Statens investering i Staur gård er ikke begrunnet i forretningsmessige hensyn, men hoveddelen av selskapets omsetning kommer likevel fra forretningsmessig og konkurranseutsatt gjestegårdsvirksomhet. Landbruks- og matdepartementet har ikke satt konkrete forventninger til avkastning, men det stilles en forventning om at selskapet skal gå med overskudd. Ut over dette er det gitt få føringer for drift og økonomi.
Staur gård har sektorpolitiske oppgaver som ivaretas på ulike måter. Selskapet driver utleie til forsøksvirksomhet knyttet til dyr og planter. Flere av bygningene på gården, hagen og parkanlegget er fredet av Riksantikvaren, og en viktig målsetting ved eierskapet er å ivareta bygningsmassen for den kulturhistoriske virksomheten. Selskapet er derfor pålagt vedlikeholdsforpliktelser gjennom leieavtalen. I tillegg gjennomføres det ekstraordinært vedlikehold finansiert av Landbruks- og matdepartementet.
Leieavtalen regulerer leieforholdet mellom departementet som utleier og selskapet som leietaker av eiendommen Staur gård. Betalingsvilkårene i leieavtalen, inkludert finansieringen av ekstraordinært vedlikehold, skiller ikke mellom forsøksvirksomheten og gjestegårdsvirksomheten. Etter Riksrevisjonens vurdering gir leieavtalen ikke klare nok vilkår for den forretningsmessige gjestegårdsvirksomheten. Sammenblandingen av gjestegårdsvirksomheten og sektorpolitiske tiltak og hensyn skaper usikkerhet om hvorvidt det gis offentlig støtte til den konkurranseutsatte virksomheten.
Kimen Såvarelaboratoriet utfører såvareanalyser mot full brukerbetaling. Selskapet er på flere områder eneste tilbyder i det norske markedet, og ønsket om å gjennomføre flest mulig såvareanalyser innebærer at prisene holdes lave. På bakgrunn av dette mener departementet at selskapet ikke har ordinær forretningsmessig virksomhet. Det stilles ikke forventninger fra departementet om avkastning eller utbytte, men det har for årene 2012 og 2013 blitt betalt ut utbytte. Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet få økonomiske mål og forventninger til selskapet, og det er lite oppmerksomhet knyttet til om selskapets drift er effektiv.
Det er Riksrevisjonens vurdering at det for disse selskapene er et uklart skille mellom sektorpolitiske og forretningsmessige oppgaver, og at dette har medført uklarhet om forventningene til og rammene for selskapenes økonomiske virksomhet.
Landbruks- og matdepartementet har lagt eierskapsforvaltningen til ulike avdelinger i departementet, og ingen avdeling har det overordnede ansvaret for eierskapsutøvelsen. Departementet mener at det er god kontakt mellom de aktuelle avdelingene om eierspørsmål, og viser til at selskapene er svært ulike, og at arbeidet med eierskapsutøvelse utgjør en liten del av departementets oppgaver. Etter Riksrevisjonens vurdering kan organiseringen der ansvaret for eierskapsutøvelsen for enkelte selskaper er fordelt på ulike fagavdelinger, ha bidratt til for liten oppmerksomhet om de forretningsmessige oppgavene og dermed helheten i eierstyringen.
Undersøkelsen viser at det ikke var etablert retningslinjer for eierskapsutøvelsen i ITAS Eierdrift slik reglement for økonomistyring i staten forutsetter. Fra 1. juli 2015 ble det etablert retningslinjer for eierskapsutøvelsen for ITAS Eierdrift, og samtidig ble de utdaterte retningslinjene for eierskapsutøvelsen i Instrumenttjenesten fra 2005 oppdatert. Med de nye retningslinjene ble departementets forventninger til og føringer for eierskapsutøvelsen i ITAS Eierdrift og Instrumenttjenesten i større grad tydeliggjort.
Etter at Instrumenttjenesten kjøpte aksjene i Kabel-TV- og bredbåndsselskapet DK-nett og besluttet at de ønsker å selge avdelingen for målesystemer, vil selskapets virksomhet bli begrenset til datadrift og bredbåndsleveranser. Dette dekker bare deler av selskapets vedtektsfestede formål, og selskapets virksomhet retter seg i hovedsak mot andre kunder enn eierne. Etter Riksrevisjonens vurdering vil Instrumenttjenestens virksomhet framover i liten grad være tilpasset det vedtektsfestede formålet. Statens formål med eierskapet er å legge til rette for effektiv forskning og utvikling i sektoren, og begrunnelsen for statens eierskap i selskapet framstår etter Riksrevisjonens vurdering som uklar.
Landbruks- og matdepartementet har blitt informert om de aktuelle kjøp og salg av virksomhet gjennom protokoller fra generalforsamlinger og styremøter. Departementet har ikke gitt noen føringer, eller hatt bemerkninger til Bioforsk eller selskapene om hva som skal være innenfor selskapets virksomhetsområde ut over det som framgår av vedtektene. Bioforsk har heller ikke hatt synspunkter til dette. Landbruks- og matdepartementet har vært lite involvert ved endringer som har hatt betydning for selskapenes framtidige virksomhet, og etter Riksrevisjonens vurdering har departementet i liten grad fulgt opp Bioforsks eierskapsutøvelse.
For Instrumenttjenesten, som er et rent forretningsmessig selskap, ble det etablert et avkastningskrav på generalforsamlingen i 2014. Før etableringen av avkastningskravet i 2014 var forventningen at selskapet skulle gå med overskudd. For ITAS Eierdrift blir det stilt krav om at selskapet skal gå i balanse og drives økonomisk forsvarlig. For begge selskapene stiller eier krav om at de leverer tjenester til rett tid, har riktig pris og er oppdatert på teknologi. Disse forventningene er formidlet gjennom avtaler om oppdrag og muntlig i kontakt med styreleder. Ut over avkastningskravet fra 2014 er eiers forventninger i liten grad nedfelt skriftlig. Dette medfører at forventningene fra eier framstår som lite dokumentert.
Bioforsk har vært lite tydelig i sine forventninger til selskapene og lite involvert ved større endringer. Etter Riksrevisjonens vurdering har svak oppfølging av Bioforsk fra Landbruks- og matdepartementet ført til svak eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift.
Riksrevisjonen anbefaler at Landbruks- og matdepartementet
tydeliggjør hva de årlige resultatene for Statskogs forretningsmessige virksomhet skal vurderes opp mot. Mer konkrete mål for den forretningsmessige virksomheten vil gjøre det lettere å vurdere om den økonomiske utviklingen er tilfredsstillende
tydeliggjør skillet mellom konkurranseutsatt og sektorpolitisk virksomhet for Staur gård
fastsetter tydelige mål og forventninger til utviklingen i drift og økonomi for Kimen Såvarelaboratoriet og Staur gård
følger opp at eierskapsutøvelsen i Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) er i tråd med gjeldende regelverk og de føringer som departementet har gitt
Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Landbruks- og matdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med statens prinsipper for god eierstyring når det gjelder åpenhet knyttet til statens mål og forventninger, oppfølging og rollehåndtering overfor selskapene.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:
Landbruks- og matdepartementet har ikke klare forventninger til selskapenes resultater.
Landbruks- og matdepartementet følger i liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.
Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift har vært svak.
Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger og støtter disse.