Målet med undersøkelsen har vært å vurdere effektiviteten
i NSB persontogs alternative transport ved innstillinger og større
forsinkelser. Undersøkelsen omfatter perioden 2012−2014.
Staten ved Samferdselsdepartementet betaler
for at NSB skal utføre transporttjenester, og Samferdselsdepartementet
har inngått en avtale med NSB om kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsom persontransport
med tog, jf. Trafikkavtalen. NSB skal etter Trafikkavtalen også
sette opp alternativ transport ved driftsforstyrrelser. NSB har
de senere årene økt antall togavganger og opplevd en passasjervekst.
11,7 prosent av NSBs persontog var forsinket i 2014, noe som utgjorde 11 701
forsinkelsestimer. I tillegg til dette kommer innstilte togavganger.
Forsinkelsene og innstillingene innebærer tapt arbeidstid for kundene
og store kostnader for staten og samfunnet generelt. Over 80 prosent
av NSBs togreiser i Norge foregår i eller gjennom deler av Intercity-triangelet
(Lillehammer-Skien-Halden via Oslo). NSB AS eies 100 prosent av
Samferdselsdepartementet. Målet med statens eierskap er å bidra
til effektiv, sikker og miljøvennlig transport.
De senere årenes behov for vedlikehold og annet arbeid
med infrastrukturen på jernbanenettet innebærer flere stengninger,
noe som gir et økt behov for alternativ transport. Flere reisende berøres
av både planlagte og ikke-planlagte avvik. Planlagte avvik er avvik
som varsles av Jernbaneverket, og ikke-planlagte avvik er avvik som
oppstår uten forvarsel.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
Innst. 433 S (2012–2013),
jf. Meld. St. 31 (2012−2013) Verksemda til NSB AS
Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St.
27 (2013−2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap
Innst. 450 S (2012–2013), jf. Meld. St.
26 (2012−2013) Nasjonal Transportplan
bevilgningsreglementet
I tillegg er det tatt utgangspunkt i Trafikkavtalen for
perioden 2012−2017.
Utkast til rapport ble forelagt Samferdselsdepartementet
ved brev av 24. juni 2015. Departementet har i brev av 21. august
og e-post av 24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet.
Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Hovedfunn:
Det alternative transporttilbudet
er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene.
Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs
alternative transporttilbud.
Det er svak koordinering mellom NSB og
andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk.
Samferdselsdepartementet har begrenset
informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet.
NSB har opprettet ordningen buss for tog for
å gi et tilbud om alternativ transport ved innstillinger og større
forsinkelser. For å sikre nok busser i avvikssituasjoner har selskapet
inngått rammeavtaler med et stort antall bussleverandører og ansatt
egne bussplanleggere. It-systemet «buss for tog» er etablert for
å forbedre responstiden for bussene.
All alternativ transport vil i de fleste tilfeller
ta lengre tid enn ordinær togtransport i rute. Økt reisetid innebærer
en vesentlig endring av den tjenesten passasjerene har kjøpt.
For å redusere reisetiden med alternativ transport
ved planlagte avvik setter NSB opp direktebusser mellom de store
stoppestedene. I tillegg settes det opp egne busser som opprettholder
togenes stoppmønster for kunder som stiger på/av ved mindre stasjoner.
Samtidig blir reisetiden for passasjerene i de undersøkte tilfellene
betydelig forlenget når det settes inn buss for tog.
For ikke-planlagte avvik har NSB som internt mål
at det skal gå maksimalt 30 minutter fra NSB er kjent med at et
avvik har oppstått, til første buss er på avgangsstedet for alternativ
transport. På sentrale strekninger som for eksempel Intercity-triangelet
kunne det i 2014 i gjennomsnitt gå opptil 53 minutter. Departementet
uttaler at det viktigste tiltaket for å redusere total reisetid
for kundene vil være å bedre responstiden det tar å få busser på
plass, samt sikre at sjåførene har rett kompetanse og kjører riktig rute.
Passasjerene får i mange tilfeller ikke god
nok informasjon i avvikssituasjoner. Dette gjelder både ved planlagte
og ikke-planlagte avvik. Eksempler på dette er dårlig skilting og
informasjon på stasjonsområdet og ved bussene, at kundeveilederne
ikke gir nok informasjon og at varsel om avvik ikke alltid blir
formidlet via NSBs mobilapplikasjon. Det går også fram av undersøkelsen
at passasjerene ikke får informasjon om hvor lang ekstra reisetid
de må beregne. Etter Riksrevisjonens vurdering har NSB et erfaringsgrunnlag
som burde gjøre det mulig å anslå reisetid ved alternativ transport.
Manglende informasjon om forventet reisetid reduserer passasjerenes
mulighet til å innrette seg etter situasjonen.
Kundetilfredsheten med buss for tog og informasjonen
ved avvik er gjennomgående lav, det vil si rundt 50 på en skala
fra 0 til 100. Samtidig gir NSBs kundetilfredshetsundersøkelser
i liten grad informasjon om passasjerenes vurdering av buss for
tog-tilbudet i konkrete situasjoner og hva passasjerene er misfornøyde
med. Det går videre fram av Riksrevisjonens undersøkelse at NSB
i begrenset grad gjennomfører evalueringer av avvikene, og at de
samme problemene i avvikshåndteringen gjentar seg. Det synes derfor
å være et potensial hos NSB til å bruke kundetilfredshetsundersøkelser
og evalueringer som verktøy i arbeidet med å forbedre gjennomføringen
av alternativ transport. Dette vil etter Riksrevisjonens vurdering
bidra til at passasjerene får et mer effektivt tilbud om alternativ
transport.
De totale avvikskostnadene for 2013 var 168,1 mill.
kroner, og i 2014 var kostnadene 191 mill. kroner. Den alternative
transporten kostet over dobbelt så mye per setekilometer som ordinær togtransport
i 2014. Bussenes effektive kjøretid ved planlagte avvik, det vil
si kjøretid med passasjerer, utgjorde langt under halvparten av
den totale kjøretiden. For å få et anslag på setebelegg skal busselskapene
rapportere det høyeste antallet passasjerer som var om bord i bussen
på reisen. Den gjennomsnittlige maksimalbeleggsprosenten i 2014
var på 39 prosent for de planlagte avvikene og 47 prosent for de
ikke-planlagte avvikene. Dette indikerer etter Riksrevisjonens vurdering
at NSB har et effektiviseringspotensial gjennom bedre styring og
dimensjonering av det alternative transporttilbudet.
Det er varierende kvalitet på NSBs data som
skal belyse kostnadseffektiviteten i alternativ transport. NSB har
eksempelvis ikke kunnet hente ut tall som viser effektive setekilometer,
det vil si antallet kilometer kjørt med passasjerer om bord. Etter
Riksrevisjonens vurdering begrenser datakvaliteten NSBs muligheter
til å følge opp om den alternative transporten er kostnadseffektiv.
For å kunne gjennomføre den alternative transporten
best mulig for kundene er NSB avhengig av et godt samarbeid med
øvrige samferdselsaktører.
Jernbaneverket er ansvarlig for at informasjonen som
går fram av tavler og monitorer, eller som gis over høyttaleranlegg
på stasjonene, er riktig. Koordineringen av informasjon mellom NSB
og Jernbaneverket fungerer ikke alltid som forutsatt.
I tillegg til Jernbaneverket samarbeider NSB med
Statens vegvesen, politiet og Oslo kommune, og arbeidet foregår
i tre ulike samarbeidsfora: Koordineringsmøte, Trafikkforum og Planleggingsmøter
sporbrudd. Til tross for dette samarbeidet viser Riksrevisjonens
undersøkelse at koordineringen i flere tilfeller ikke har fungert som
forutsatt ved planlagte avvik. Etter Riksrevisjonens vurdering ser
det ut til å være et potensial for bedre samarbeid og koordinering
mellom NSB og andre samferdselsaktører.
Gjennom Trafikkavtalen har Samferdselsdepartementet
stilt krav til NSB når det gjelder håndtering av alternativ transport
ved innstillinger og større forsinkelser. Trafikkavtalen inneholder også
krav til hvordan NSB skal rapportere om sin gjennomføring av avtalen.
Departementet skal motta rapporter om den løpende driften av togtilbudene
som kjøpes gjennom Trafikkavtalen. NSB skal blant annet rapportere
på antall innstilte avganger per måned som det ikke settes inn alternativ
transport for.
Ved større, planlagte infrastrukturavvik er
det stilt krav om rapportering på hvilken informasjon som er gitt
til passasjerene, omfanget av avviket, det vil si antall avganger
som innstilles, og volum av alternativ transport og antall reisende.
For øvrige avvik har Samferdselsdepartementet ikke noen samlet
oversikt over tilbudet som gis til passasjerene.
Ifølge Trafikkavtalen skal NSB legge vekt på kostnadseffektive
løsninger. Samferdselsdepartementet har i perioden 2012–2014 mottatt
informasjon om estimerte kostnader per passasjer ved buss for tog
ved hvert enkelt brudd i kategori 1. Når kostnadene ikke ser ut
til å samsvare med bruddets størrelse og antall berørte passasjerer, stiller
departementet spørsmål til NSB om årsaken til dette. Departementet
har ikke etterspurt annen informasjon, for eksempel om beleggsprosenten
i bussene, som grunnlag for å vurdere om NSB benytter kostnadseffektive
løsninger ved alternativ transport.
Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke Samferdselsdepartementet
tilstrekkelig informasjon for å kunne gjøre en helhetlig vurdering
av effektiviteten i det alternative transporttilbudet, verken når
det gjelder om passasjerene får et effektivt alternativt transporttilbud,
eller om NSB sørger for kostnadseffektive løsninger i den alternative
transporten.
Riksrevisjonen anbefaler at Samferdselsdepartementet
videreutvikler kravene
til rapporteringen om effektiviteten i det alternative transporttilbudet, slik
at rapporteringen gir departementet et mer helhetlig grunnlag for
å vurdere om passasjerene får et tilfredsstillende transporttilbud,
og om løsningene er kostnadseffektive
følger opp at NSB og de øvrige samferdselsaktørene
styrker koordineringen i forbindelse med innstillinger og større
forsinkelser
Riksrevisjonen viser til at statsråden mener
at beleggsprosent i bussene alene ikke er et godt måltall for kostnadseffektivitet
i NSBs transporttilbud. Riksrevisjonen vil peke på at undersøkelsen
også beskriver andre indikatorer for kostnadseffektivitet. I tillegg
til lav beleggsprosent er også kostnadene per setekilometer høye
sammenlignet med tilsvarende kostnader for togtrafikk. Videre var
under halvparten av timene busselskapene fakturerte NSB for i 2014,
kjøretimer med passasjerer om bord. Etter Riksrevisjonens vurdering
er det mulig å oppnå bedre kostnadseffektivitet i det alternative
transporttilbudet, og det er derfor viktig at både NSB og Samferdselsdepartementet
har oppmerksomhet om dette.
Komiteen viser til
at målet med undersøkelsen har vært å vurdere effektiviteten i NSB
persontogs alternative transport ved innstillinger og større forsinkelser,
og at undersøkelsen omfatter perioden 2012−2014.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
hovedfunn:
Det alternative transporttilbudet
er ikke tilstrekkelig effektivt for passasjerene.
Det er lav kostnadseffektivitet i NSBs
alternative transporttilbud.
Det er svak koordinering mellom NSB og
andre samferdselsaktører ved planlagte avvik fra ordinær togtrafikk.
Samferdselsdepartementet har begrenset
informasjon om effektiviteten i det alternative transporttilbudet.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
funn om at det tar lang tid å sette inn busser ved uforutsette avvik,
at informasjonen til passasjerene ofte er dårlig, at det ikke gis
informasjon om hvor mye ekstra tid passasjerene må beregne dersom
det settes inn buss for tog, og at kundetilfredsheten med både tilbudet
og informasjonen er gjennomgående lav.
Komiteen merker seg videre at
NSB i begrenset grad gjennomfører evalueringer av avvikene og at
de samme problemene ofte gjentar seg.
Komiteen merker seg at NSB har
begrenset kvalitet på dataene som omhandler den alternative transportens
kostnadseffektivitet og dermed vil kunne ha problemer med å gjøre
nødvendige grep for å bedre kostnadseffektiviteten.
Komiteen viser til Riksrevisjonens
anbefalinger, og støtter disse.