Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Landbruks-
og matdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med statens
prinsipper for god eierstyring når det gjelder åpenhet knyttet til statens
mål og forventninger, oppfølging og rollehåndtering overfor selskapene.
Landbruks- og matdepartementet forvalter statens
eierskap i Statskog SF, Staur gård AS og Kimen Såvarelaboratoriet
AS. Statskog og Staur gård er heleide selskaper, mens staten eier
51 prosent av aksjene i Kimen Såvarelaboratoriet. I undersøkelsesperioden
2012−2014 har forskningsinstituttet Bioforsk hatt fullmakt på vegne
av departementet til å forvalte statens eierinteresser i Instrumenttjenesten
og ITAS Eierdrift. Bioforsk har hatt 35 prosent av aksjene i Instrumenttjenesten
og 61 prosent av aksjene i ITAS Eierdrift. De andre eierne har vært
virksomheter under Landbruks- og matdepartementet og Kunnskapsdepartementet.
1. juli 2015 ble Bioforsk, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning
og Norsk institutt for skog og landskap fusjonert, og det nye instituttet
har fått navnet Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO). Fra samme
dato ble NIBIO gitt det delegerte ansvaret for eierskapsforvaltningen
i Instrumenttjenesten og ITAS Eierdrift.
Flere av selskapene har både forretningsmessige og
sektorpolitiske oppgaver. Uklarhet knyttet til hva som er forretningsmessige
og sektorpolitiske oppgaver, innebærer risiko for at eiernes mål
og forventninger ikke er tilpasset selskapenes formål og egenart,
og ikke dekker hele selskapets virksomhet. Dette kan føre til svak
eieroppfølging. Uklart skille mellom forretningsmessige og sektorpolitiske
oppgaver vil også kunne innebære en risiko for sammenblanding av
roller.
Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
lov om aksjeselskaper
av 13. juni 1997 (aksjeloven)
lov om statsforetak av 30. august 1991
(statsforetaksloven)
lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i
avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv. av
27. november 1992 (EØS-loven)
Innst. 140 S (2014−2015), jf. Meld. St.
27 (2013−2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap
Innst. 8 S (2014−2015), jf. Prop. 1 S Landbruks- og
matdepartementet (2014−2015)
Rapporten ble forelagt Landbruks- og matdepartementet
ved brev av 24. juni 2015. Departementet har i brev av 24. august
2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak
innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.
Hovedfunn:
Landbruks- og matdepartementet
har ikke klare forventninger til selskapenes resultater.
Landbruks- og matdepartementet følger i
liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.
Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten
og ITAS Eierdrift har vært svak.
Staten som eier skal stille klare forventninger
til selskapenes resultater. For selskaper med sektorpolitiske oppgaver
skal målene oppnås på en ressurseffektiv måte, og staten skal utvikle
tydelige resultatforventninger. For selskaper med forretningsmessige
oppgaver skal staten stille avkastnings- og utbytteforventninger.
Statskog er et foretak med både forretningsmessig
virksomhet og sektorpolitiske oppgaver. Departementet stiller utbytteforventninger
til Statskog, men har ikke satt konkrete mål for de årlige resultatene
i den forretningsmessige virksomheten.
Departementet opplyser at det ikke måler de
årlige resultatene opp mot et avkastningskrav fordi det vil være
variasjon i inntektene, både planlagt variasjon og den som følger
av markeds- og naturforhold foretaket ikke rår over. I tillegg vil skogens
tilvekst føre til verdiøkning. Departementet oppgir at investeringer
i skogproduksjon, skogeiendommer og utnyttelsen av ressursene skjer
etter markedsmessige avkastningskrav, der ikke annet følger av lov
eller anerkjente standarder for bærekraftig skogbruk. Departementet gir
uttrykk for at verdivurderingen fra 2011 har gitt et godt grunnlag
for oppfølging av foretakets resultater. Sentrale indikatorer på
om foretaket driver eiendommene effektivt, er avvirkningskvantum
(det vil si mengden hogst og produsert tømmer), tømmerpriser og
driftskostnader sammenlignet med gjennomsnittet i markedet. Landbruks-
og matdepartementet har imidlertid ikke gjennom sin eieroppfølging
av Statskog etablert eksplisitte indikatorer og tydelige forventninger på
disse områdene.
Etter Riksrevisjonens vurdering framstår det som
uklart hva departementet legger til grunn for å vurdere selskapets
årlige resultater på de indikatorene som brukes i oppfølgingen av
den forretningsmessige virksomheten. Dermed er det lite tydelig
hvilke forventninger departementet har til foretakets forretningsmessige
resultatutvikling.
Statens investering i Staur gård er ikke begrunnet
i forretningsmessige hensyn, men hoveddelen av selskapets omsetning
kommer likevel fra forretningsmessig og konkurranseutsatt gjestegårdsvirksomhet.
Landbruks- og matdepartementet har ikke satt konkrete forventninger
til avkastning, men det stilles en forventning om at selskapet skal
gå med overskudd. Ut over dette er det gitt få føringer for drift
og økonomi.
Staur gård har sektorpolitiske oppgaver som
ivaretas på ulike måter. Selskapet driver utleie til forsøksvirksomhet
knyttet til dyr og planter. Flere av bygningene på gården, hagen
og parkanlegget er fredet av Riksantikvaren, og en viktig målsetting
ved eierskapet er å ivareta bygningsmassen for den kulturhistoriske
virksomheten. Selskapet er derfor pålagt vedlikeholdsforpliktelser
gjennom leieavtalen. I tillegg gjennomføres det ekstraordinært vedlikehold
finansiert av Landbruks- og matdepartementet.
Leieavtalen regulerer leieforholdet mellom departementet
som utleier og selskapet som leietaker av eiendommen Staur gård. Betalingsvilkårene
i leieavtalen, inkludert finansieringen av ekstraordinært vedlikehold,
skiller ikke mellom forsøksvirksomheten og gjestegårdsvirksomheten.
Etter Riksrevisjonens vurdering gir leieavtalen ikke klare nok vilkår
for den forretningsmessige gjestegårdsvirksomheten. Sammenblandingen
av gjestegårdsvirksomheten og sektorpolitiske tiltak og hensyn skaper
usikkerhet om hvorvidt det gis offentlig støtte til den konkurranseutsatte
virksomheten.
Kimen Såvarelaboratoriet utfører såvareanalyser mot
full brukerbetaling. Selskapet er på flere områder eneste tilbyder
i det norske markedet, og ønsket om å gjennomføre flest mulig såvareanalyser
innebærer at prisene holdes lave. På bakgrunn av dette mener departementet
at selskapet ikke har ordinær forretningsmessig virksomhet. Det
stilles ikke forventninger fra departementet om avkastning eller
utbytte, men det har for årene 2012 og 2013 blitt betalt ut utbytte.
Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet få økonomiske
mål og forventninger til selskapet, og det er lite oppmerksomhet
knyttet til om selskapets drift er effektiv.
Det er Riksrevisjonens vurdering at det for
disse selskapene er et uklart skille mellom sektorpolitiske og forretningsmessige
oppgaver, og at dette har medført uklarhet om forventningene til
og rammene for selskapenes økonomiske virksomhet.
Landbruks- og matdepartementet har lagt eierskapsforvaltningen
til ulike avdelinger i departementet, og ingen avdeling har det
overordnede ansvaret for eierskapsutøvelsen. Departementet mener
at det er god kontakt mellom de aktuelle avdelingene om eierspørsmål,
og viser til at selskapene er svært ulike, og at arbeidet med eierskapsutøvelse
utgjør en liten del av departementets oppgaver. Etter Riksrevisjonens vurdering
kan organiseringen der ansvaret for eierskapsutøvelsen for enkelte
selskaper er fordelt på ulike fagavdelinger, ha bidratt til for liten
oppmerksomhet om de forretningsmessige oppgavene og dermed helheten
i eierstyringen.
Undersøkelsen viser at det ikke var etablert
retningslinjer for eierskapsutøvelsen i ITAS Eierdrift slik reglement
for økonomistyring i staten forutsetter. Fra 1. juli 2015 ble det
etablert retningslinjer for eierskapsutøvelsen for ITAS Eierdrift,
og samtidig ble de utdaterte retningslinjene for eierskapsutøvelsen
i Instrumenttjenesten fra 2005 oppdatert. Med de nye retningslinjene
ble departementets forventninger til og føringer for eierskapsutøvelsen
i ITAS Eierdrift og Instrumenttjenesten i større grad tydeliggjort.
Etter at Instrumenttjenesten kjøpte aksjene
i Kabel-TV- og bredbåndsselskapet DK-nett og besluttet at de ønsker
å selge avdelingen for målesystemer, vil selskapets virksomhet bli
begrenset til datadrift og bredbåndsleveranser. Dette dekker bare
deler av selskapets vedtektsfestede formål, og selskapets virksomhet
retter seg i hovedsak mot andre kunder enn eierne. Etter Riksrevisjonens
vurdering vil Instrumenttjenestens virksomhet framover i liten grad
være tilpasset det vedtektsfestede formålet. Statens formål med
eierskapet er å legge til rette for effektiv forskning og utvikling
i sektoren, og begrunnelsen for statens eierskap i selskapet framstår
etter Riksrevisjonens vurdering som uklar.
Landbruks- og matdepartementet har blitt informert
om de aktuelle kjøp og salg av virksomhet gjennom protokoller fra generalforsamlinger
og styremøter. Departementet har ikke gitt noen føringer, eller
hatt bemerkninger til Bioforsk eller selskapene om hva som skal
være innenfor selskapets virksomhetsområde ut over det som framgår
av vedtektene. Bioforsk har heller ikke hatt synspunkter til dette.
Landbruks- og matdepartementet har vært lite involvert ved endringer
som har hatt betydning for selskapenes framtidige virksomhet, og
etter Riksrevisjonens vurdering har departementet i liten grad fulgt
opp Bioforsks eierskapsutøvelse.
For Instrumenttjenesten, som er et rent forretningsmessig
selskap, ble det etablert et avkastningskrav på generalforsamlingen
i 2014. Før etableringen av avkastningskravet i 2014 var forventningen
at selskapet skulle gå med overskudd. For ITAS Eierdrift blir det
stilt krav om at selskapet skal gå i balanse og drives økonomisk
forsvarlig. For begge selskapene stiller eier krav om at de leverer
tjenester til rett tid, har riktig pris og er oppdatert på teknologi.
Disse forventningene er formidlet gjennom avtaler om oppdrag og
muntlig i kontakt med styreleder. Ut over avkastningskravet fra
2014 er eiers forventninger i liten grad nedfelt skriftlig. Dette
medfører at forventningene fra eier framstår som lite dokumentert.
Bioforsk har vært lite tydelig i sine forventninger til
selskapene og lite involvert ved større endringer. Etter Riksrevisjonens
vurdering har svak oppfølging av Bioforsk fra Landbruks- og matdepartementet
ført til svak eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten og ITAS
Eierdrift.
Riksrevisjonen anbefaler at Landbruks- og matdepartementet
tydeliggjør hva de
årlige resultatene for Statskogs forretningsmessige virksomhet skal vurderes
opp mot. Mer konkrete mål for den forretningsmessige virksomheten
vil gjøre det lettere å vurdere om den økonomiske utviklingen er tilfredsstillende
tydeliggjør skillet mellom konkurranseutsatt
og sektorpolitisk virksomhet for Staur gård
fastsetter tydelige mål og forventninger
til utviklingen i drift og økonomi for Kimen Såvarelaboratoriet
og Staur gård
følger opp at eierskapsutøvelsen i Norsk
institutt for bioøkonomi (NIBIO) er i tråd med gjeldende regelverk
og de føringer som departementet har gitt
Komiteen viser til
at målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Landbruks- og matdepartementets
eierskapsutøvelse er i samsvar med statens prinsipper for god eierstyring
når det gjelder åpenhet knyttet til statens mål og forventninger,
oppfølging og rollehåndtering overfor selskapene.
Komiteen merker seg Riksrevisjonens
hovedfunn:
Landbruks- og matdepartementet
har ikke klare forventninger til selskapenes resultater.
Landbruks- og matdepartementet følger i
liten grad opp den delegerte eierskapsforvaltningen i Bioforsk.
Bioforsks eierskapsutøvelse overfor Instrumenttjenesten
og ITAS Eierdrift har vært svak.
Komiteen viser til Riksrevisjonens
anbefalinger og støtter disse.