6.1 Innledning

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om scenekunstselskapene har kostnadseffektiv drift og god økonomistyring, og om Kulturdepartementet følger opp selskapenes økonomiske utvikling og drift på en tilfredsstillende måte. Undersøkelsen omfatter de seks scenekunstselskapene som staten eier helt eller delvis: Den Norske Opera & Ballett AS, Nationaltheatret AS, AS Den Nationale Scene, Carte Blanche AS, Rogaland Teater AS og Trøndelag Teater AS. Undersøkelsen omfatter perioden 2011–2014. Undersøkelsen omfatter ikke selskapenes kunstneriske virksomhet.

Scenekunstselskapene finansieres hovedsakelig gjennom offentlige midler ved statlige driftstilskudd. Samlet tilskuddsbevilgning til de seks selskapene har økt fra om lag 630 mill. kroner i 2005 til vel 1,02 mrd. kroner i 2014 (prisjusterte tall). En vesentlig del av økningen er gått til Den Norske Opera & Ballett i forbindelse med flytting til nytt bygg. Nærmere en tredel av realøkningen til scenekunstselskapene har etter 2005 gått til å dekke økte pensjonskostnader og kostnader til drift og vedlikehold av bygg. Økte bevilgninger har derfor i begrenset grad gitt rom for økt kunstnerisk produksjon og publikumsrettede aktiviteter. Det er en risiko for at selskapene har svak økonomistyring, og at driften ikke er tilstrekkelig kostnadseffektiv.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om aksjeselskaper av 13. juni 1997 (aksjeloven)

• statens prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse (eierstyringsprinsippene)

• bevilgningsreglementet, vedtatt av Stortinget 26. mai 2005, § 10

• Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

• Budsjett-innst. 12 S (2013–2014), jf. Prop. 1 S Kulturdepartementet

Utkast til rapport ble forelagt Kulturdepartementet ved brev av 30. juni 2015. Departementet har i brev av 24. august 2015 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn:

• Scenekunstselskapene har ikke lagt godt nok til rette for kostnadseffektiv drift.

• Kulturdepartementet har en lite helhetlig oppfølging av scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet.

• Kulturdepartementet utnytter ikke de styringsmulighetene departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene.

6.2 Riksrevisjonens merknader

6.2.1 Scenekunstselskapene har ikke lagt godt nok til rette for kostnadseffektiv drift

Det er et mål at scenekunstselskapene skal drives kostnadseffektivt. Scenekunstselskapenes viktigste inntektskilde er det offentlige driftstilskuddet, som utgjør mellom 77 og 93 prosent av selskapenes totale inntekter. Driftstilskuddet legger derfor i stor grad hovedrammene for selskapenes drift.

Scenekunstselskapenes kjerneaktivitet er å spille forestillinger på egne scener. I tillegg utfører selskapene en rekke andre kunstneriske aktiviteter som turneer, gjestespill, matinéer, kunstnermøter, introduksjoner, debatter og andre formidlingsaktiviteter.

Selskapene har hatt ulik utvikling i både produksjonen og den økonomiske driften. Rapporterte opplysninger om antall forestillinger, egenproduksjoner, publikumsoppslutning, egeninntekter og kostnader indikerer at Rogaland Teater og Trøndelag Teater har hatt en svekkelse i ressursutnyttelsen i perioden 2011–2014. Disse to selskapene har hatt en betydelig nedgang i publikumsbesøk, billettinntekter og totale egeninntekter. Samtidig har disse selskapene hatt en nedgang i produksjonskostnadene og en stabil utvikling i personalkostnadene. De øvrige selskapene har i varierende grad hatt en positiv utvikling i sin ressursutnyttelse. Det er kun Nationaltheatret og Carte Blanche som har hatt vekst i egeninntekter.

Scenekunstselskapenes kunstneriske valg har betydning for ressursutnyttelsen i det enkelte år, men Riksrevisjonen har ikke vurdert selskapenes kunstneriske valg. Samtidig er det kunstneriske arbeidet preget av en lang planleggingshorisont. Det er derfor etter Riksrevisjonens vurdering viktig at selskapene har et grunnlag for å foreta balanserte vurderinger hvor også hensynet til effektiv utnyttelse av ressurser inngår.

Selskapene har i liten grad definert mål og styringsparametere for å sikre kostnadseffektiv drift. Videre er resultatrapporteringen til Kulturdepartementet lite konsistent når det gjelder det enkelte selskaps rapportering på samme aktivitetsindikator. Dette gjelder særlig for indikatorene som omhandler forestillinger, produksjoner og publikumsbesøk.

Personalkostnadene er selskapenes største kostnadspost og utgjorde i 2014 mellom 45 og 56 prosent av de totale driftskostnadene. Dagens system gir ledelsen oversikt over hvilke produksjoner de ansatte er tilknyttet. Selskapene har imidlertid ikke gode systemer for å allokere kostnadene dette representerer til den enkelte produksjon. Dette innebærer at selskapene i forbindelse med sin budsjettplanlegging og økonomioppfølging ikke har styringsinformasjon som gjør det mulig å få oversikt over de økonomiske konsekvensene av selskapenes kunstneriske valg for den enkelte produksjon eller for selskapet som helhet.

Samlet sett er det etter Riksrevisjonens vurdering mulig for selskapene å sikre en mer kostnadseffektiv drift ved å definere egne styringsparametere for kostnadseffektivitet og innarbeide økonomiske analyser i produksjonsstyringen. Dette vil sikre et bedre grunnlag for å vurdere om driften er kostnadseffektiv og om interne ressurser brukes på en optimal måte.

6.2.2 Kulturdepartementet har en lite helhetlig oppfølging av scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet

Kulturdepartementet har verken som eier eller tilskuddsforvalter presisert konkrete styringsmål eller rapporteringskrav for å sikre kostnadseffektiv drift og økte egeninntekter. Selskapenes rapportering på effektiv ressursutnyttelse er i hovedsak tekstbeskrivelser av aktiviteter som planer, tiltak og systemer for å benytte selskapets ressurser bedre. Beskrivelsene gir i liten grad departementet styringsgrunnlag for å kunne vurdere om selskapene drives på en kostnadseffektiv måte. Det finnes heller ingen sammenstilling mellom selskapenes økonomirapportering og rapporteringen på aktivitetsrelaterte indikatorer.

Departementet pålegger scenekunstselskapene omfattende rapportering om resultater og måloppnåelse i forbindelse med den årlige budsjettsøknaden, i årsrapporten og i rapporten til Norsk Teater- og orkesterforening (Scenestatistikk.no). Det er stor overlapping i aktivitetsindikatorene som selskapene skal rapportere på og lite konsistens i det enkelte selskaps rapportering på samme aktivitetsindikator. Den allerede omfattende rapporteringen gir ikke et tydelig bilde av hvilket informasjonsgrunnlag departementet har for å kunne vurdere og følge opp selskapenes kostnadseffektivitet.

Kulturdepartementet følger hovedsakelig opp selskapenes finansielle situasjon gjennom den årlige tilskuddsoppfølgingen, der hovedvekten legges på å kontrollere om selskapene går i balanse og har forsvarlig egenkapital. Det foreligger lite informasjon om hvordan departementet vurderer og følger opp selskapenes økonomiske og finansielle utfordringer i et lengre perspektiv. Det er viktig at selskapene går i balanse, men Riksrevisjonen mener at dette ikke er tilstrekkelig for å sikre kostnadseffektiv drift.

Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke departementet i tilstrekkelig grad utfordret selskapene til å utarbeide styringsinformasjon som synliggjør sammenhengen mellom selskapets kunstneriske aktiviteter, kostnader og egeninntekter. En mer systematisk oppfølging av selskapenes økonomiske utvikling med vekt på å stille konkrete krav og å følge opp sentrale kostnadsparametere vil kunne bidra til å øke selskapenes insentiver for en mer kostnadseffektiv drift.

6.2.3 Kulturdepartementet utnytter ikke de styringsmulighetene departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene

Kulturdepartementet skal, som eier, sette resultatmål for scenekunstselskapene og følge opp at målene nås på en effektiv måte. Departementet har valgt å utvise forsiktighet i sin eierstyring. Eierskapsutøvelsen og målstyringen utføres i all hovedsak som en del av tilskuddsforvaltningen, mens eventuelle eierkrav og mål for kostnadseffektivitet gis i de årlige tilskuddsbrevene. Riksrevisjonen mener at prinsippet om armlengdes avstand kan ivaretas både gjennom tilskuddsforvaltning og eierstyring.

Oppfølging av kostnadseffektiv drift krever et flerårig perspektiv, noe som kan være utfordrende å få til innenfor ettårig tilskuddsforvaltning. Etter Riksrevisjonens vurdering kan aktiv eierstyring utfylle tilskuddsforvaltningen og dermed gi departementet større handlingsrom til å styrke oppfølgingen av selskapenes kostnadseffektivitet. Eierstyring gir blant annet mulighet til å ivareta det flerårige perspektivet og tilpasse styringen av det enkelte selskap etter egenart og risiko.

6.2.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Kulturdepartementet

• følger opp scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet mer systematisk ved å fastsette tydeligere mål og krav til kostnadseffektiv drift og sørge for mer konsistent rapportering

• utfordrer selskapene til å forbedre sin styringsinformasjon og bruke denne til å sikre tettere kobling mellom kunstneriske aktiviteter, kostnader og inntekter

• i større grad bruker de styringsmulighetene departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene, og tilpasser styringen etter selskapenes egenart og risiko

6.3 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen registrerer at departementet vil følge opp anbefalingene. Riksrevisjonen er enig med statsråden i at prinsippet om armlengdes avstand er det grunnleggende styringsprinsippet for styring av scenekunstinstitusjonene. Samtidig skal scenekunstselskapene utnytte ressursene effektivt. Økonomien legger rammer for hvilke kunstneriske valg som kan tas. Riksrevisjonen mener det derfor er viktig at selskapene har systemer og styringspraksis som legger til rette for kostnadseffektiv drift. Etter Riksrevisjonens mening kan selskapenes administrative og økonomiske styringssystemer undersøkes uten at kvaliteten på den kunstneriske produksjonen vurderes samtidig.

Riksrevisjonen mener at departementet innhenter omfattende informasjon når det gjelder produksjonsaktivitet, publikumsoppslutning og økonomisk utvikling. Denne informasjonen er imidlertid ikke alltid relevant for å kunne vurdere selskapenes kostnadseffektivitet. I tillegg er aktivitetsrapporteringen fra selskapene i noen grad overlappende og lite konsistent. Forbedring og forenkling av departementets rapporteringskrav og sammenstilling av selskapenes rapportering om økonomi og aktivitet vil, etter Riksrevisjonens mening, gi departementet et bedre og mer overordnet grunnlag til å følge opp om selskapene har en kostnadseffektiv drift.

Statsråden viser til at selskapene har overholdt sine budsjetter til tross for utfordringer med blant annet økte pensjonskostnader. Riksrevisjonen vil understreke at det er viktig å tilrettelegge driften slik at budsjettene overholdes, men det trenger ikke bety at driften er kostnadseffektiv. Utvikling av styringsparametere for kostnadseffektivitet og styringsinformasjon som synliggjør kobling mellom kunstneriske valg og økonomiske konsekvenser, vil gi selskapene bedre styringsinformasjon til å kunne følge opp målet om effektiv ressursutnyttelse.

6.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere om scenekunstselskapene har kostnadseffektiv drift og god økonomistyring og om Kulturdepartementet følger opp selskapenes økonomiske utvikling og drift på en tilfredsstillende måte. Komiteen viser videre til at undersøkelsen omfatter de seks scenekunstselskapene som staten eier helt eller delvis: Den Norske Opera & Ballett AS, Nationaltheatret AS, AS Den Nationale Scene, Carte Blanche AS, Rogaland Teater AS og Trøndelag Teater AS, og omfatter perioden 2011–2014.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens hovedfunn:

• Scenekunstselskapene har ikke lagt godt nok til rette for kostnadseffektiv drift

• Kulturdepartementet har en lite helhetlig oppfølging av scenekunstselskapenes kostnadseffektivitet

• Kulturdepartementet utnytter ikke de styringsmulighetene departementet har som eier, i oppfølgingen av scenekunstselskapene

Komiteen noterer seg Riksrevisjonens funn om at dagens systemer ikke bidrar tilstrekkelig til å allokere personalkostnadene til den enkelte produksjon og dermed ikke synliggjør de reelle kostnadene for den enkelte produksjon. Dette gjør det vanskelig å budsjettere riktig, vanskelig å veie økonomiske hensyn opp mot kunstneriske hensyn, og bidrar heller ikke til kostnadseffektiv drift.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen finner at departementet ikke i tilstrekkelig grad utfordrer eller skaper insentiver for selskapene til kostnadseffektiv drift, og heller ikke bruker eierstyring i særlig grad for å oppnå kostnadseffektiv drift. Komiteen mener at det kan være rom for å gjøre dette i langt større grad, uten at det behøver å gå på bekostning av verken kunstnerisk frihet eller prinsippet om armlengdes avstand.

Komiteen sier seg enig med Riksrevisjonens påpekning om at budsjettbalanse ikke nødvendigvis betyr at driften er tilstrekkelig kostnadseffektiv.