1.1 Sammendrag

1.1.1 Omfang av kontrollen

Riksrevisjonens kontroll for 2010 har omfattet 45 heleide aksjeselskaper, 27 deleide aksjeselskaper, 8 allmennaksjeselskaper (ASA), 4 regionale helseforetak, 7 statsforetak, 6 selskaper som er organisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipnader.

For 2010 har Riksrevisjonen funnet grunnlag for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser under Helse- og omsorgsdepartementet, Kultur-departementet, Kunnskapsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet.

1.1.2 Regjeringens eierpolitikk

Statens eierskap skal utøves innenfor de rammene som følger av ansvarsdelingen mellom selskapenes eiere og styre. Innenfor disse rammene er aktivt eierskap en sentral forutsetning i regjeringens eierpolitikk. Etter Riksrevisjonens oppfatning må staten som eier på denne bakgrunn benytte de virkemidler som er tilgjengelig for eierstyring, oppfølging og kontroll på en aktiv måte. Riksrevisjonens kartlegging om statens eieroppfølging av ekstern revisors oppdrag og uavhengighet viser at staten som eier i mange tilfeller har et potensial for mer aktiv bruk av ekstern revisor i sin oppfølging og kontroll av selskapene.

Revisors uavhengighet er viktig for at revisor skal kunne utøve sin virksomhet i tråd med revisorlovens krav til integritet, objektivitet og aktsomhet. Riksrevisjonens undersøkelse viser at ekstern revisors honorar til rådgivning og andre tjenester er mangelfullt spesifisert for mange selskaper, og flere selskaper har hatt samme revisor i mer enn 7 år. Riksrevisjonen understreker betydningen av at departementene i sin gjennomgang av ekstern revisors uavhengighet bidrar til større åpenhet om revisors oppdrag knyttet til rådgivning og andre tjenester og har en gjennomtenkt holdning til behovet for revisorrotasjon.

Riksrevisjonen gjennomførte for 2009 en kontroll med lederlønnsutviklingen for administrerende direktør i 42 selskaper med statlig eierandel, inkludert de fire regionale helseforetakene. Undersøkelsen ble rapportert til Stortinget i Dokument 3:2 (2010–2011), jf. Innst. 246 S (2010–2011). I debatten i Stortinget 21. mars 2011 etterlyste flere representanter en tilleggsundersøkelse av lederlønningene i alle helseforetakene. Tilleggsundersøkelsen viser at lederne i foretakene (de regionale helseforetakene og helse-foretakene) har en sterkere lønnsvekst enn det øvrige ansatte i foretakene har. Oppfordringen om moderasjon har vært særlig sterk fra 2007. Likevel har lønnsveksten i helseforetakene vært sterkere i årene 2007–2010 enn i årene 2003–2007.

1.1.3 Sentrale funn fra de utvidede kontrollene

Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2010 har omfattet ni utvidede kontroller. I disse kontrollene har Riksrevisjonen funnet svakheter som gjelder:

• Svak oppfølging av sektorpolitiske mål

• Eierskapsutøvelsen er ikke tilstrekkelig tilpasset selskapenes egenart

• Svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige mål

1.1.4 Svak oppfølging av sektorpolitiske mål

De regionale helseforetakenes resultatrapportering viser fortsatt store forskjeller i andelen som en tildelt rett til nødvendig helsehjelp, både mellom regioner og mellom fagområder. Riksrevisjonen mener at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter og at ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av hvilken region pasienter tilhører. Det er fortsatt ingen av de regionale helseforetakene som når kravene på sentrale kvalitetsindikatorer som utsending av epikriser og andelen strykninger av planlagte operasjoner, og innen andelen korridorpasienter har det i tillegg vært en negativ utvikling.

Rammeavtaler for leie av helsepersonell er et virkemiddel for å sikre forsvarlig bemanning i spesialisthelsetjenesten. Alle helseforetakene kjøper tjenester fra leverandører uten rammeavtale, men andelen som disse kjøpene utgjør, varierer fra 8 til 69 prosent. Manglende systemer gjør det vanskelig for helsefore-takene å dokumentere i hvilken grad kjøp fra leverandører uten rammeavtale faktisk skyldes manglende leveringskapasitet hos avtaleleverandørene eller manglende lojalitet til bestillingsrutinene i helseforetakene. Riksrevisjonen er enig med Helse- og omsorgsdepartementet i at de regionale helseforetakene og helseforetakene har et forbedringspotensial i oppfølging av rammeavtalene. Etter Riksrevisjonens syn forutsetter virkemiddelet at de regionale helseforetakene allerede ved planlegging av anskaffelsesprosessen tar tilstrekkelig hensyn til mekanismene i markedet og forholdene ved tilgangen på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører kan levere etter behov.

Riksrevisjonen viser til at NSBs tog- og bussvirksomhet er et vesentlig virkemiddel i regjeringens arbeid med å legge til rette for å øke andelen som reiser kollektivt. Riksrevisjonens undersøkelse viser at virksomheten i Nettbuss de siste årene har påvirket kollektivandelen i persontransportmarkedet i liten grad, og at Samferdselsdepartementet i liten grad har fulgt opp målene som Stortinget har satt for kollektivutviklingen.

Eierskapsutøvelsen er ikke tilstrekkelig tilpasset selskapenes egenart

Etter Riksrevisjonens vurdering viser årets kontroll flere eksempler på at eierdepartementene i liten grad har fulgt opp selskapene i samsvar med selskapenes egenart og formålet med eierskapet:

• En vesentlig del av overskuddet i Statkraft SF er i de siste årene investert i ny virksomhet i andre land og andre produksjonsformer. Nærings- og handelsdepartementet har etter Riksrevisjonens vurderinger, i liten grad fulgt opp disse investeringene, med hensyn til målet om at avkastningen fra norsk vannkraft skal komme fellesskapet til gode.

• I årene etter at Mesta AS ble skilt ut fra Statens vegvesen skulle selskapet konkurrere om nye oppdrag samtidig som selskapet hadde en betydelig kontraktsportefølje som var skjermet for konkurranse. Eierdepartementene fulgte i disse årene ikke opp selskapets resultater fra den konkurranseutsatte delen av virksomheten.

• Baneservice AS har etter opprettelsen i 2005 fått endrede forutsetninger for sin drift og vært gjennom omfattende omstilling, men Samferdselsdepartementet har ikke utarbeidet nye analyser av selskapet og ikke vurdert å fastsette et nytt avkastningsmål for selskapet.

• Statoil ASA skal drives på et forretningsmessig grunnlag, og for denne typen selskaper er det i eierskapsmeldingene klare forventninger om at staten skal utforme avkastningsmål og utbytteforventninger, og kommunisere dette til selskapet. Olje- og energidepartementet har så langt ikke utarbeidet og formidlet avkastningsmål og utbytteforventning til Statoil i samsvar med de forventningene som framkommer i regjeringens eierskapsmeldinger.

Riksrevisjonen legger til grunn at det innenfor selskapslovgivningen og øvrige rammer som Stortinget har satt, er betydelige muligheter for en mer aktiv eierskapsutøvelse overfor disse selskapene.

Svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige mål

For de selskapene som har et forretningsmessig formål, er målet med det statlige eierskapet størst mulig avkastning over tid. Mesta, Secora og Baneservice ble skilt ut fra statlige forvaltningsorganer for å drive på et forretningsmessig grunnlag i konkurranseutsatte markeder. Disse selskapene har i femårsperioden 2006–2010 hatt en lite tilfredsstillende avkastning.

Virksomheten i Nettbuss skal også oppnå en tilfredsstillende avkastning over tid. Avkastningen i Nettbuss har i perioden 2008–2010 ligget lavere enn det fastsatte kravet fra NSB, og det vil også i årene som kommer bli en utfordring for Nettbuss å oppnå de økonomiske resultatmålene som er satt.

1.1.5 Riksrevisjonens årlige kontroll

Riksrevisjonen mottar statsrådens beretning om forvaltningen av statens interesser for alle selskaper som Riksrevisjonen fører kontroll med. I hovedsak mottas beretningene innenfor de fastsatte fristene, og de inneholder i de fleste tilfeller tilstrekkelig informasjon om de etterspurte emnene. En gjennomgang viser at bare litt over halvparten av beretningene gir svar på spørsmålet om selskapenes styrer har gjennomført av egenevaluering i 2009 og 2010.

I Dokument 3:2 (2010–2011) ble det tatt opp at Riksrevisjonen for et flertall av de deleide selskapene ikke mottok innkalling til generalforsamling før generalforsamlingene fant sted. Ved Stortingets behandling av saken uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen at dette var kritikkverdig. En gjennomgang av innkallingene til ordinær generalforsamling i 2011 viser at Riksrevisjonen har mottatt kopi av innkalling for 13 av 27 deleide aksjeselskaper før generalforsamlingene fant sted. Dette innebærer at Riksrevisjonen for omtrent halvparten av de deleide aksjeselskapene heller ikke i 2011 har hatt mulighet til å vurdere ut fra sakslisten om det er ønskelig å delta i generalforsamlingen.

1.1.6 Oppfølging av tidligere rapporterte saker

Riksrevisjonen har fulgt opp 13 saker som tidligere har blitt rapportert i Dokument 3:2 (2009–2010) og Dokument 3:2 (2010–2011). Av disse er 9 avsluttet, mens 4 saker følges opp videre.

1.2 Komiteens behandling

Som et ledd i komiteens behandling av dokumentet, avholdt komiteen åpen kontrollhøring 9. mars 2012. Formålet med høringen var å belyse håndteringen av styringsutfordringene i statens eierskapspolitikk vurdert opp mot målsettingen om et aktivt eierskap. Følgende problemstillinger lå til grunn for høringen:

• Hvordan vurderer statsrådene Riksrevisjonens kritikk?

• Hvordan foregår i praksis den statlige eierskapspolitikken?

• Hvordan ser Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet på sin utøvelse av statens eierskapspolitikk, særlig med henblikk på den svake oppfølgingen av sektorpolitiske mål?

• Det har vært svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige mål under Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet. Hvordan vurderer statsrådene sin eierskapsutøvelse i lys av dette?

Statsråd Ola Borten Moe i Olje- og energidepartementet og statsråd Trond Giske i Nærings- og handelsdepartementet deltok i høringen.

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen, og referatet følger som vedlegg til denne innstillingen.

1.3 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Terje Halleland, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til at i 2011 fikk Riksrevisjonen kun innkalling for 13 av de 27 deleide aksjeselskaper før generalforsamlingen fant sted. Komiteen finner dette kritikkverdig da det innebærer at Riksrevisjonen heller ikke i 2011 har hatt mulighet til å vurdere ut fra sakslisten om det er ønskelig å delta i generalforsamlingen.

Komiteen viser videre til at etter Riksrevisjonens oppfatning må staten som eier benytte de virkemidler som er tilgjengelig for eierstyring, oppfølging og kontroll på en aktiv måte. Komiteen vil påpeke at statens eierskap skal styres etter prinsippene i eierskapsmeldingen, jf. Innst. 392 S (2010–2011) og Meld. St. 13 (2010–2011). Formålet med statens eierskap i Telenor er i eierskapsmeldingen klart definert som forretningsmessig og at hovedkontor og sentrale forsknings- og utviklingsaktiviteter forblir i Norge. Komiteen understreker at departementets eierskapsutøvelse må skje innenfor disse rammer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Telenor/TV2-saken skjedde i utradisjonelle kommunikasjonsformer som skapte uklarhet for selskapet. Statsråden har i denne saken tatt noe selvkritikk, men flertallet understreker viktigheten av at kommunikasjon skal skje på en langsiktig og forutsigbar måte og ikke på innskytelse fra eier.

Flertallet viser til at all journalverdig kommunikasjon mellom departementet og selskap skal journalføres i tråd med bestemmelser i arkivloven, arkivforskriften og offentlighetsloven. Flertallet viser til at plikten også innebærer at journalføringen skal skje fortløpende, hvilket betyr daglig, jf. Innst. S. nr. 21 (1998-99), og St. meld. 32 (1997–98) punkt 5.3.2.4.

Flertallet viser til brev fra Nærings- og handelsdepartementet datert 9. mars 2012 hvor det fremgår at tekstmeldingen fra departementet til Telenors styreleder er sendt 7. januar og journalført 17. januar. Flertallet mener det er kritikkverdig at journalføringen av disse tekstmeldingene ikke er skjedd fortløpende. Flertallet ber om at Nærings- og handelsdepartementet gjennomgår egne rutiner for å sikre at en for fremtiden følger gjeldende regelverk for journalføring.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Dokument 3:2 (2011–2012) ikke omtaler eller omhandler Telenor/TV 2-saken.

Komiteen viser også til at Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2010 har omfattet ni utvidede kontroller. I disse kontrollene har Riksrevisjonen påpekt svak oppfølging av sektorpolitiske mål og at eierskapsutøvelsen ikke er tilstrekkelig tilpasset selskapenes egenart. Svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige mål er også en del av Riksrevisjonens kritikk.

Når det gjelder sektorpolitiske mål, viser komiteen til at de regionale helseforetakenes resultatrapportering viser fortsatt store forskjeller i andelen som er tildelt rett til nødvendig helsehjelp, både mellom regioner og mellom fagområder. Komiteen mener i likhet med Riksrevisjonen at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter, og at ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av hvilken region pasienter tilhører. Komiteen forutsetter at de regionale helseforetakene allerede ved planlegging av anskaffelsesprosessen tar tilstrekkelig hensyn til mekanismene i markedet og tilgangen på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører kan levere eter til behov.

Komiteen finner også i likhet med Riksrevisjonen at eierskapsutøvelsen hos departementene ikke er tilstrekkelig tilpasset selskapenes egenart eller er i samsvar med formålet for eierskapet når det gjelder flere selskaper. Dette gjelder Statkraft SF, Mesta AS, Baneservice AS og Statoil ASA. Komiteen legger til grunn at det innenfor selskapslovgivningen og øvrige rammer som Stortinget har satt, er betydelige muligheter for en bedre eierskapsutøvelse overfor disse selskapene.