1. Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper

1.1 Sammendrag

1.1.1 Omfang av kontrollen

Riksrevisjonens kontroll for 2010 har omfattet 45 heleide aksjeselskaper, 27 deleide aksjeselskaper, 8 allmennaksjeselskaper (ASA), 4 regionale helseforetak, 7 statsforetak, 6 selskaper som er organisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipnader.

For 2010 har Riksrevisjonen funnet grunnlag for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser under Helse- og omsorgsdepartementet, Kultur-departementet, Kunnskapsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet.

1.1.2 Regjeringens eierpolitikk

Statens eierskap skal utøves innenfor de rammene som følger av ansvarsdelingen mellom selskapenes eiere og styre. Innenfor disse rammene er aktivt eierskap en sentral forutsetning i regjeringens eierpolitikk. Etter Riksrevisjonens oppfatning må staten som eier på denne bakgrunn benytte de virkemidler som er tilgjengelig for eierstyring, oppfølging og kontroll på en aktiv måte. Riksrevisjonens kartlegging om statens eieroppfølging av ekstern revisors oppdrag og uavhengighet viser at staten som eier i mange tilfeller har et potensial for mer aktiv bruk av ekstern revisor i sin oppfølging og kontroll av selskapene.

Revisors uavhengighet er viktig for at revisor skal kunne utøve sin virksomhet i tråd med revisorlovens krav til integritet, objektivitet og aktsomhet. Riksrevisjonens undersøkelse viser at ekstern revisors honorar til rådgivning og andre tjenester er mangelfullt spesifisert for mange selskaper, og flere selskaper har hatt samme revisor i mer enn 7 år. Riksrevisjonen understreker betydningen av at departementene i sin gjennomgang av ekstern revisors uavhengighet bidrar til større åpenhet om revisors oppdrag knyttet til rådgivning og andre tjenester og har en gjennomtenkt holdning til behovet for revisorrotasjon.

Riksrevisjonen gjennomførte for 2009 en kontroll med lederlønnsutviklingen for administrerende direktør i 42 selskaper med statlig eierandel, inkludert de fire regionale helseforetakene. Undersøkelsen ble rapportert til Stortinget i Dokument 3:2 (2010–2011), jf. Innst. 246 S (2010–2011). I debatten i Stortinget 21. mars 2011 etterlyste flere representanter en tilleggsundersøkelse av lederlønningene i alle helseforetakene. Tilleggsundersøkelsen viser at lederne i foretakene (de regionale helseforetakene og helse-foretakene) har en sterkere lønnsvekst enn det øvrige ansatte i foretakene har. Oppfordringen om moderasjon har vært særlig sterk fra 2007. Likevel har lønnsveksten i helseforetakene vært sterkere i årene 2007–2010 enn i årene 2003–2007.

1.1.3 Sentrale funn fra de utvidede kontrollene

Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2010 har omfattet ni utvidede kontroller. I disse kontrollene har Riksrevisjonen funnet svakheter som gjelder:

• Svak oppfølging av sektorpolitiske mål

• Eierskapsutøvelsen er ikke tilstrekkelig tilpasset selskapenes egenart

• Svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige mål

1.1.4 Svak oppfølging av sektorpolitiske mål

De regionale helseforetakenes resultatrapportering viser fortsatt store forskjeller i andelen som en tildelt rett til nødvendig helsehjelp, både mellom regioner og mellom fagområder. Riksrevisjonen mener at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter og at ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av hvilken region pasienter tilhører. Det er fortsatt ingen av de regionale helseforetakene som når kravene på sentrale kvalitetsindikatorer som utsending av epikriser og andelen strykninger av planlagte operasjoner, og innen andelen korridorpasienter har det i tillegg vært en negativ utvikling.

Rammeavtaler for leie av helsepersonell er et virkemiddel for å sikre forsvarlig bemanning i spesialisthelsetjenesten. Alle helseforetakene kjøper tjenester fra leverandører uten rammeavtale, men andelen som disse kjøpene utgjør, varierer fra 8 til 69 prosent. Manglende systemer gjør det vanskelig for helsefore-takene å dokumentere i hvilken grad kjøp fra leverandører uten rammeavtale faktisk skyldes manglende leveringskapasitet hos avtaleleverandørene eller manglende lojalitet til bestillingsrutinene i helseforetakene. Riksrevisjonen er enig med Helse- og omsorgsdepartementet i at de regionale helseforetakene og helseforetakene har et forbedringspotensial i oppfølging av rammeavtalene. Etter Riksrevisjonens syn forutsetter virkemiddelet at de regionale helseforetakene allerede ved planlegging av anskaffelsesprosessen tar tilstrekkelig hensyn til mekanismene i markedet og forholdene ved tilgangen på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører kan levere etter behov.

Riksrevisjonen viser til at NSBs tog- og bussvirksomhet er et vesentlig virkemiddel i regjeringens arbeid med å legge til rette for å øke andelen som reiser kollektivt. Riksrevisjonens undersøkelse viser at virksomheten i Nettbuss de siste årene har påvirket kollektivandelen i persontransportmarkedet i liten grad, og at Samferdselsdepartementet i liten grad har fulgt opp målene som Stortinget har satt for kollektivutviklingen.

Eierskapsutøvelsen er ikke tilstrekkelig tilpasset selskapenes egenart

Etter Riksrevisjonens vurdering viser årets kontroll flere eksempler på at eierdepartementene i liten grad har fulgt opp selskapene i samsvar med selskapenes egenart og formålet med eierskapet:

• En vesentlig del av overskuddet i Statkraft SF er i de siste årene investert i ny virksomhet i andre land og andre produksjonsformer. Nærings- og handelsdepartementet har etter Riksrevisjonens vurderinger, i liten grad fulgt opp disse investeringene, med hensyn til målet om at avkastningen fra norsk vannkraft skal komme fellesskapet til gode.

• I årene etter at Mesta AS ble skilt ut fra Statens vegvesen skulle selskapet konkurrere om nye oppdrag samtidig som selskapet hadde en betydelig kontraktsportefølje som var skjermet for konkurranse. Eierdepartementene fulgte i disse årene ikke opp selskapets resultater fra den konkurranseutsatte delen av virksomheten.

• Baneservice AS har etter opprettelsen i 2005 fått endrede forutsetninger for sin drift og vært gjennom omfattende omstilling, men Samferdselsdepartementet har ikke utarbeidet nye analyser av selskapet og ikke vurdert å fastsette et nytt avkastningsmål for selskapet.

• Statoil ASA skal drives på et forretningsmessig grunnlag, og for denne typen selskaper er det i eierskapsmeldingene klare forventninger om at staten skal utforme avkastningsmål og utbytteforventninger, og kommunisere dette til selskapet. Olje- og energidepartementet har så langt ikke utarbeidet og formidlet avkastningsmål og utbytteforventning til Statoil i samsvar med de forventningene som framkommer i regjeringens eierskapsmeldinger.

Riksrevisjonen legger til grunn at det innenfor selskapslovgivningen og øvrige rammer som Stortinget har satt, er betydelige muligheter for en mer aktiv eierskapsutøvelse overfor disse selskapene.

Svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige mål

For de selskapene som har et forretningsmessig formål, er målet med det statlige eierskapet størst mulig avkastning over tid. Mesta, Secora og Baneservice ble skilt ut fra statlige forvaltningsorganer for å drive på et forretningsmessig grunnlag i konkurranseutsatte markeder. Disse selskapene har i femårsperioden 2006–2010 hatt en lite tilfredsstillende avkastning.

Virksomheten i Nettbuss skal også oppnå en tilfredsstillende avkastning over tid. Avkastningen i Nettbuss har i perioden 2008–2010 ligget lavere enn det fastsatte kravet fra NSB, og det vil også i årene som kommer bli en utfordring for Nettbuss å oppnå de økonomiske resultatmålene som er satt.

1.1.5 Riksrevisjonens årlige kontroll

Riksrevisjonen mottar statsrådens beretning om forvaltningen av statens interesser for alle selskaper som Riksrevisjonen fører kontroll med. I hovedsak mottas beretningene innenfor de fastsatte fristene, og de inneholder i de fleste tilfeller tilstrekkelig informasjon om de etterspurte emnene. En gjennomgang viser at bare litt over halvparten av beretningene gir svar på spørsmålet om selskapenes styrer har gjennomført av egenevaluering i 2009 og 2010.

I Dokument 3:2 (2010–2011) ble det tatt opp at Riksrevisjonen for et flertall av de deleide selskapene ikke mottok innkalling til generalforsamling før generalforsamlingene fant sted. Ved Stortingets behandling av saken uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen at dette var kritikkverdig. En gjennomgang av innkallingene til ordinær generalforsamling i 2011 viser at Riksrevisjonen har mottatt kopi av innkalling for 13 av 27 deleide aksjeselskaper før generalforsamlingene fant sted. Dette innebærer at Riksrevisjonen for omtrent halvparten av de deleide aksjeselskapene heller ikke i 2011 har hatt mulighet til å vurdere ut fra sakslisten om det er ønskelig å delta i generalforsamlingen.

1.1.6 Oppfølging av tidligere rapporterte saker

Riksrevisjonen har fulgt opp 13 saker som tidligere har blitt rapportert i Dokument 3:2 (2009–2010) og Dokument 3:2 (2010–2011). Av disse er 9 avsluttet, mens 4 saker følges opp videre.

1.2 Komiteens behandling

Som et ledd i komiteens behandling av dokumentet, avholdt komiteen åpen kontrollhøring 9. mars 2012. Formålet med høringen var å belyse håndteringen av styringsutfordringene i statens eierskapspolitikk vurdert opp mot målsettingen om et aktivt eierskap. Følgende problemstillinger lå til grunn for høringen:

• Hvordan vurderer statsrådene Riksrevisjonens kritikk?

• Hvordan foregår i praksis den statlige eierskapspolitikken?

• Hvordan ser Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet på sin utøvelse av statens eierskapspolitikk, særlig med henblikk på den svake oppfølgingen av sektorpolitiske mål?

• Det har vært svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige mål under Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet. Hvordan vurderer statsrådene sin eierskapsutøvelse i lys av dette?

Statsråd Ola Borten Moe i Olje- og energidepartementet og statsråd Trond Giske i Nærings- og handelsdepartementet deltok i høringen.

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen, og referatet følger som vedlegg til denne innstillingen.

1.3 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Terje Halleland, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til at i 2011 fikk Riksrevisjonen kun innkalling for 13 av de 27 deleide aksjeselskaper før generalforsamlingen fant sted. Komiteen finner dette kritikkverdig da det innebærer at Riksrevisjonen heller ikke i 2011 har hatt mulighet til å vurdere ut fra sakslisten om det er ønskelig å delta i generalforsamlingen.

Komiteen viser videre til at etter Riksrevisjonens oppfatning må staten som eier benytte de virkemidler som er tilgjengelig for eierstyring, oppfølging og kontroll på en aktiv måte. Komiteen vil påpeke at statens eierskap skal styres etter prinsippene i eierskapsmeldingen, jf. Innst. 392 S (2010–2011) og Meld. St. 13 (2010–2011). Formålet med statens eierskap i Telenor er i eierskapsmeldingen klart definert som forretningsmessig og at hovedkontor og sentrale forsknings- og utviklingsaktiviteter forblir i Norge. Komiteen understreker at departementets eierskapsutøvelse må skje innenfor disse rammer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Telenor/TV2-saken skjedde i utradisjonelle kommunikasjonsformer som skapte uklarhet for selskapet. Statsråden har i denne saken tatt noe selvkritikk, men flertallet understreker viktigheten av at kommunikasjon skal skje på en langsiktig og forutsigbar måte og ikke på innskytelse fra eier.

Flertallet viser til at all journalverdig kommunikasjon mellom departementet og selskap skal journalføres i tråd med bestemmelser i arkivloven, arkivforskriften og offentlighetsloven. Flertallet viser til at plikten også innebærer at journalføringen skal skje fortløpende, hvilket betyr daglig, jf. Innst. S. nr. 21 (1998-99), og St. meld. 32 (1997–98) punkt 5.3.2.4.

Flertallet viser til brev fra Nærings- og handelsdepartementet datert 9. mars 2012 hvor det fremgår at tekstmeldingen fra departementet til Telenors styreleder er sendt 7. januar og journalført 17. januar. Flertallet mener det er kritikkverdig at journalføringen av disse tekstmeldingene ikke er skjedd fortløpende. Flertallet ber om at Nærings- og handelsdepartementet gjennomgår egne rutiner for å sikre at en for fremtiden følger gjeldende regelverk for journalføring.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Dokument 3:2 (2011–2012) ikke omtaler eller omhandler Telenor/TV 2-saken.

Komiteen viser også til at Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2010 har omfattet ni utvidede kontroller. I disse kontrollene har Riksrevisjonen påpekt svak oppfølging av sektorpolitiske mål og at eierskapsutøvelsen ikke er tilstrekkelig tilpasset selskapenes egenart. Svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige mål er også en del av Riksrevisjonens kritikk.

Når det gjelder sektorpolitiske mål, viser komiteen til at de regionale helseforetakenes resultatrapportering viser fortsatt store forskjeller i andelen som er tildelt rett til nødvendig helsehjelp, både mellom regioner og mellom fagområder. Komiteen mener i likhet med Riksrevisjonen at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter, og at ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av hvilken region pasienter tilhører. Komiteen forutsetter at de regionale helseforetakene allerede ved planlegging av anskaffelsesprosessen tar tilstrekkelig hensyn til mekanismene i markedet og tilgangen på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører kan levere eter til behov.

Komiteen finner også i likhet med Riksrevisjonen at eierskapsutøvelsen hos departementene ikke er tilstrekkelig tilpasset selskapenes egenart eller er i samsvar med formålet for eierskapet når det gjelder flere selskaper. Dette gjelder Statkraft SF, Mesta AS, Baneservice AS og Statoil ASA. Komiteen legger til grunn at det innenfor selskapslovgivningen og øvrige rammer som Stortinget har satt, er betydelige muligheter for en bedre eierskapsutøvelse overfor disse selskapene.

2. Kontroll av utøvelsen av regjeringens eierpolitikk

2.1 Statens eieroppfølging av ekstern revisors oppdrag og uavhengighet

2.1.1 Sammendrag

Innledning

Ekstern revisjon er en lovpålagt kontroll hvor det vurderes om årsregnskapene er etterrettelige. Hovedhensikten er en uavhengig kontroll og bekreftelse av den økonomiske informasjonen selskapene legger fram. Det er selskapenes generalforsamling som velger ekstern revisor. Revisors uavhengighet er sentral for at revisor skal kunne utøve sin virksomhet i tråd med revisorlovens krav til integritet, objektivitet og aktsomhet. Gjennomgang av årsregnskap og årsrapport er den grunnleggende kontrollformen staten som eier har for å følge opp statlig eide selskaper. Denne informasjonen danner grunnlaget for eiers vurdering av selskapenes måloppnåelse.

Av økonomireglementet § 10 framgår det at statens eierinteresser skal forvaltes i samsvar med prinsipper for god eierstyring, og at det skal legges særlig vekt på måloppnåelse. Videre kreves det at styring, oppfølging og kontroll skal tilpasses selskapets egenart. I St.meld. nr. 13 (2006–2007) har regjeringen lagt vekt på å fastsette formål for statens eierskap i hvert enkelt selskap. Noen statlige selskaper har oppgaver med tilhørende økonomisk kompensasjon fra staten. Andre selskaper er tildelt enerettsoppgaver eller har annen virksomhet som medfører at regnskapet alene ikke viser om selskapet drives på en god måte. For å vurdere måloppnåelse for selskaper som har andre enn rent forretningsmessige mål, kan eier i noen tilfeller ha behov for informasjon utover det som normalt framlegges gjennom regnskapet og kontrolleres gjennom lovpålagt revisjon.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 13 (2006–2007) la et flertall i næringskomiteen til grunn at Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse (NUES) skulle bli fulgt opp i praksis i den statlige eierskapspolitikken. NUES inneholder anbefalinger for bruk av ekstern revisor.

Målet med undersøkelsen har vært å kartlegge eiers bruk av ekstern revisor i statlige selskaper og hvorvidt bruken er tilpasset selskapenes egenart og formålet med statens eierskap. Det har videre vært et mål å se på selskapenes bruk av ekstern revisor og ekstern revisors uavhengighet.

Målet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

• 1. I hvilken grad er eiers bruk av ekstern revisor tilpasset selskapenes egenart og formålet med statens eierskap?

• 2. I hvilken grad er selskapenes bruk av ekstern revisor i samsvar med krav om uavhengighet?

Riksrevisjonen uttaler

En stor del av de statlige selskapene har en egenart som medfører at eier må følge opp andre økonomiske forhold enn resultat, avkastning, utbytte, soliditet og andre forhold som normalt belyses gjennom selskapenes årsregnskaper. Riksrevisjonens undersøkelse viser at ekstern revisors oppdrag for mange selskaper ikke er tilpasset selskapenes egenart.

Riksrevisjonen er enig med Nærings- og handelsdepartementet i at det er en oppgave for staten som regulator å kontrollere bruk av tilskuddsmidler og etterlevelse av regelverk om subsidiering og kryssubsidiering, og at det kan være legitime og hensiktsmessige grunner for å benytte andre enn selskapets eksterne revisor til å kontrollere dette. Samtidig påpeker Riksrevisjonen at staten som eier har et ansvar for å følge opp at selskapene når de målene som eier har satt for selskapet. Dersom staten som eier ønsker at ekstern revisor skal gjennomføre kontrollhandlinger ut over den lovpålagte revisjonen, må eier selv ta initiativ til dette. Undersøkelsen har gitt flere eksempler på at staten både som regulator og som eier har bidratt på en god måte til at ekstern revisor utfører kontrollhandlinger som er tilpasset selskapenes egenart. Samtidig synes det etter Riksrevisjonens vurdering som at staten verken som eier eller som regulator har sørget for slike kontrollhandlinger. På denne bakgrunn er det Riksrevisjonens oppfatning at staten som eier har mulighet til å benytte ekstern revisor mer aktivt i sin oppfølging og kontroll av selskapene.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at ekstern revisors honorar til rådgivning og andre tjenester er mangelfullt spesifisert for mange selskaper, og at flere selskaper har hatt samme revisor i mer enn sju år. Riksrevisjonen merker seg at eierdepartementene har en årlig gjennomgang av forhold som kan true revisors uavhengighet, og at Nærings- og handelsdepartementet i den forbindelse også foretar en konkret vurdering av om det er behov for revisorrotasjon, også for de selskapene hvor dette ikke er lovpålagt. Riksrevisjonen understreker betydningen av at departementene bidrar aktivt til åpenhet om innholdet i revisors oppdrag og har en gjennomtenkt holdning til behovet for revisorrotasjon.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at de heleide selskapene i varierende grad følger NUES. Nærings- og handelsdepartementet og Riksrevisjonen er enige om at åpenheten om eierstyring og selskapsledelse i statlig heleide selskaper som hovedregel bør være like omfattende som for børsnoterte selskaper. Riksrevisjonen legger til grunn at dette følges opp i forvaltningen av alle statlig heleide selskaper.

2.1.2 Komiteens merknader

Komiteen merker seg at Riksrevisjonens kontroll viser at ekstern revisors honorar for rådgivning og andre tjenester er mangelfullt spesifisert i mange selskaper, og at flere selskaper har hatt samme revisor i mer enn 7 år. Komiteen vil i likhet med Riksrevisjonen understreke betydningen av at departementene i sin gjennomgang av ekstern revisors uavhengighet bidrar til større åpenhet om revisors oppdrag knyttet til rådgivning og andre tjenester og at selskapene har en gjennomtenkt holdning til behovet for revisorrotasjon.

3. Resultater av utvidede kontroller

3.1 De regionale helseforetakenes resultat-rapportering og måloppnåelse

3.1.1 Sammendrag

Innledning

Etter helseforetaksloven § 34 og vedtektene § 15 skal de regionale helseforetakene hvert år utarbeide og forelegge en årlig melding til departementet om foretaket og dets virksomhet, og redegjøre for hvordan kravene som departementet har stilt i foretaksmøte/oppdragsdokument, er fulgt opp. Riksrevisjonens undersøkelser har gjennom flere år vist at kvaliteten på rapporteringen fra de regionale helseforetakene er av en slik karakter at det er risiko for at informasjon om tilstanden ikke er tilstrekkelig. Videre har det gjennom flere år vært svak måloppnåelse på enkelte sentrale kvalitetsindikatorer og styringskrav. Kontroll- og konstitusjonskomiteen deler Riksrevisjonens bekymring over at kvaliteten på form og innhold på meldingene fra de regionale helseforetakene har vært svak over flere år.

Det framgår av økonomireglementet § 10 at staten skal forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring, blant annet at fastsatte mål for hvert enkelt selskap nås. For å sikre god internkontroll og pålitelig styringsinformasjon må helseforetakene sørge for å følge reglene i forskrift om internkontroll for sosial- og helsetjenesten. Virksomhetens internkontroll skal gi en rimelig grad av sikkerhet for at virksomheten når målene og etterlever lover og regler, og at resultatrapporteringen er korrekt.

Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere rapporteringskvaliteten i de årlige meldingene for 2010 og undersøke i hvilken grad de regionale helseforetakene følger opp og innfrir utvalgte styringskrav i oppdragsdokumentene for 2010. Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

• 1. I hvilken grad er de regionale helseforetakenes rapportering i årlig melding i henhold til de krav som er satt til innholdet i helseforetaksloven § 34, vedtektene § 15 og oppdragsdokumentene?

• 2. I hvilken grad når de regionale helseforetakene målene som er satt i oppdragsdokumentene og i budsjettproposisjonene/innstillingene fra Stortinget?

Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen viser til at Helse- og omsorgsdepartementet har utarbeidet en mer utfyllende mal for rapportering i årlig melding, og registrerer at det har ført til en forbedring i rapporteringen. Riksrevisjonen oppfordrer departementet til fortsatt å ha oppmerksomhet på bedre resultatrapportering både på tiltak og på styringsparametre.

Riksrevisjonen vil påpeke at det følger av forskrift om prioritering av helsetjenester og rett til helsehjelp at de alvorligst syke skal prioriteres først. Riksrevisjonen viser til at det på landsbasis har vært en reduksjon i ventetiden for pasienter med rett til nødvendig helsehjelp for tre av fire behandlingsområder. Riksrevisjonen ser imidlertid alvorlig på at det fortsatt er store regionale forskjeller i ventetid for rettighetspasienter, spesielt innen somatikk og psykisk helsevern for barn og unge. Det er også fortsatt store forskjeller i andelen som blir tildelt rett til nødvendig helsehjelp, spesielt innen somatikk. Riksrevisjonen mener at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter, og at ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av hvilken region pasienter tilhører. Riksrevisjonen mener at departementet fortsatt må arbeide for en likere prioritering mellom regionene.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det har vært en negativ utvikling i andel korridorpasienter på somatiske avdelinger i tre av fire regioner. Korridorpasienter er en sentral kvalitetsindikator, og Riksrevisjonen merker seg at de regionale helseforetakene i oppdragsdokumenter for 2011 har fått i oppgave å utrede økonomiske sanksjoner for å unngå korridorpasienter.

Riksrevisjonen merker seg at departementet har valgt å ta ut styringskravet til individuell plan fra oppdragsdokumentene for 2011 med begrunnelsen at lovkrav som hovedregel ikke gjentas i oppdragsdokumentene. Individuell plan er en kvalitetsindikator for både somatikk og psykisk helsevern og et viktig virkemiddel for pasienter som trenger langvarige og koordinerte tjenester. Riksrevisjonen understreker at det er viktig at departementet følger opp kvalitetsindikatorene, som kan gi en støtte for styring, kvalitetsforbedring og indikasjon på om pasientene får sine lovpålagte rettigheter oppfylt.

3.1.2 Komiteens merknader

Komiteen ser i likhet med Riksrevisjonen alvorlig på at det fortsatt er store regionale forskjeller i ventetid for rettighetspasienter, spesielt innen somatikk og psykisk helsevern for barn og unge. Det er også fortsatt store forskjeller i andelen som blir tildelt rett til nødvendig helsehjelp, spesielt innen somatikk. Komiteen mener at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter, og at ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av hvilken region pasienter tilhører. Komiteen mener at det er viktig at departementet fortsatt må arbeide for en likere prio-ritering mellom regionene, og ser i likhet med Riksrevisjonen alvorlig på at det har vært en negativ utvikling i andel korridorpasienter på somatiske avdelinger i tre av fire regioner. Komiteen ber departementet følge opp dette arbeidet nøye.

3.2 Lederlønnsutviklingen i helseforetakene

3.2.1 Sammendrag

Innledning

Riksrevisjonen gjennomførte i 2010 en kontroll med lederlønnsutviklingen for administrerende direktør i 42 selskaper med statlig eierandel, inkludert de fire regionale helseforetakene. Undersøkelsen ble rapportert til Stortinget i Dokument 3:2 (2010–2011), jf. Innst. 246 S (2010–2011). I debatten i Stortinget 21. mars 2011 etterlyste flere representanter en tilleggsundersøkelse av lederlønningene i alle helseforetakene.

I St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, jf. Innst. S. nr. 264 (2001–2002), la regjeringen blant annet fram ti prinsipper for god eierstyring. Ett av prinsippene er at lønns- og insen-tivordninger skal framstå som rimelige. Også i senere eierskapsmeldinger har moderasjon i lederlønninger vært framhevet, blant annet i St.meld. nr. 13 (2006–2007), jf. Innst. S. nr. 163 (2006–2007).

Departementene har siden 2001 hatt retningslinjer for lederlønninger i statlige selskaper. Retningslinjene er siden endret med virkning fra henholdsvis 28. juni 2004, 8. desember 2006 og 31. mars 2011. Det overordnede vilkåret i retningslinjene er at statlige selskaper ikke skal være lønnsledende i forhold til tilsvarende virksomheter. Retningslinjene gjelder ikke for datterselskap/-foretak, men for virksomheter der staten er direkte eier.

I retningslinjene fra 8. desember 2006 står det at pensjonsvilkår bør ses som en del av de samlede ansettelsesvilkårene, og forutsetter at de enkelte elementene i en lønnspakke må vurderes samlet. Pensjonsalderen bør ikke settes lavere enn 65 år, og kompensasjonsgraden bør ikke overstige 66 prosent av lønnen. Retningslinjene har helt fra 2001 hatt en bestemmelse om at sluttvederlaget skal reduseres med all inntekt som opptjenes hos andre i samme periode.

Det er Helse- og omsorgsdepartementets oppgave å følge opp statens lederlønnspolitikk innenfor sitt ansvarsområde, og det er de regionale helseforetakenes oppgave å følge opp dette overfor sine underliggende helseforetak.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om lederlønningene i foretakene er i samsvar med Stortingets forutsetninger og retningslinjer for statlig eierskap. Foretak er her og i undersøkelsen for øvrig brukt som betegnelse for de regionale helseforetakene og helseforetakene samlet.

Undersøkelsen er belyst ved følgende problemstillinger:

• 1. Hvordan har utviklingen i lederlønningene i foretakene vært i perioden 2003–2010?

• 2. Er gjeldende lønns- og insentivordninger utformet i samsvar med Stortingets forutsetninger?

• 3. Hvordan har eier fulgt opp Stortingets forutsetninger for fastsettelse av lederlønn i foretakene?

Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen viser til at det er innhentede lønnsdata som viser at lønnsveksten i årene 2003–2010 var sterkere for lederne i foretakene enn for ansatte generelt. Til tross for de gjentatte oppfordringene om moderasjon, har lønnsveksten likevel vært sterkest i siste del av perioden.

Undersøkelsen viser også brudd på bestemmelsen om at sluttvederlaget skal reduseres hvis det samtidig mottas inntekt fra andre. Dette gjelder fire arbeidsavtaler, inkludert én i et regionalt helseforetak. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at departementet sørger for at bestemmelsene i retningslinjene for lederlønn etterleves.

Bakgrunnen for retningslinjene var at de blant annet skal bidra til å stoppe en uønsket lederlønnsutvikling, der forskjellen mellom ledere og resten av arbeidsstyrken øker. I statsrådens svar går det fram at i tillegg til kravene i tidligere foretaksmøter om etterlevelse av retningslinjene for lederlønn, tar departementet sikte på å vedtektsfeste et krav om at styrene årlig skal legge fram en erklæring om ledernes ansettelsesvilkår. Erklæringen er forutsatt behandlet i det ordinære foretaksmøtet. Riksrevisjonen mener at dette vil styrke oppmerksomheten på ledernes ansettelsesvilkår. Etter Riksrevisjonens syn vil virkningen likevel være begrenset hvis dette bare skal gjelde de regionale helseforetakene. Riksrevisjonen vil også understreke at det er viktig at foretaksmøtet retter oppmerksomheten mot forholdet mellom lønnsutviklingen for ledere og øvrige ansatte.

3.2.2 Komiteens merknader

Komiteen finner det urovekkende at lønnsveksten i årene 2003–2010 var sterkere for lederne i foretakene enn for ansatte generelt. Til tross for de gjentatte oppfordringene om moderasjon, har lønnsveksten likevel vært sterkest i siste del av perio-den.

Komiteen vil understreke viktigheten av at departementet sørger for at bestemmelsene i retningslinjene for lederlønn etterleves, særlig sett i lys av fjorårets høring i komiteen om lederlønninger i staten.

3.3 Helseforetakenes bruk av nasjonale rammeavtaler for leie av helsepersonell

3.3.1 Sammendrag

Innledning

I Prop. 1 S (2009–2010) framgår det at Helse- og omsorgsdepartementet gjennom foretaksmøter i 2009 har stilt krav til de regionale helseforetakene om å sikre større grad av nasjonal styring og samordning innen stabs- og støttefunksjoner for å forbedre kvaliteten i anskaffelsesprosesser.

De regionale helseforetakene besluttet å samkjøre avtaleområdet vikartjenester og gjennomføre en nasjonal anskaffelsesprosess. Hensikten var å sikre likebehandling mellom regionene i tilgangen på innleide vikartjenester, skape forutsigbarhet i markedet for både helseforetakene og bemanningsbyråene, samt å etablere hensiktsmessig statistikk som grunnlag for bedre framtidige anskaffelser. Helseforetakenes innkjøpsservice AS (HINAS), som eies av de fire regionale helseforetakene, fikk i oppdrag av eierne å gjennomføre anskaffelsesprosessen, tilrettelegge for implementering og bruk av rammeavtalene i de underliggende helseforetakene og forvalte avtalene.

Det ble inngått tre nasjonale rammeavtaler for leie av helsepersonell mellom de regionale helse-foretakene og 15 leverandører. Avtalene trådte i kraft mai–juni 2009 og gjelder for to år. Avtalene er forlenget til 30. september 2012. Formålet med avtalene er å sikre god kvalitet på vikartjenestene, god ressursutnyttelse (redusere kostnader og sikre tilstrekkelig kapasitet) og bidra til en høyere profesjonalisering blant leverandører av vikartjenester.

De regionale helseforetakene og helseforetakene skal i henhold til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten ha formålstjenlige strukturer, systemer og rutiner, samt klart definerte og dokumenterte prosesser. Det innebærer at de må ha et styringssystem som sikrer at ledelsen på alle nivåer kan gjennomføre løpende økonomisk planlegging og oppfølging av kostnader som brukes til å leie helsepersonell, inkludert dokumentere at de nasjonale rammeavtalene etterleves.

Formålet med undersøkelsen er å vurdere helseforetakenes implementering og bruk av de nasjonale rammeavtalene. Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende problemstillinger:

• 1. I hvilken grad bruker helseforetakene de nasjonale rammeavtalene?

• 2. I hvilken grad har helseforetakene etablert systemer og rutiner for å sikre at de nasjonale rammeavtalene etterleves?

• 3. I hvilken grad sørger de regionale helseforetakene for at de nasjonale rammeavtalene blir brukt?

Riksrevisjonen uttaler

Undersøkelsen viser at samtlige undersøkte helseforetak har kjøpt vikartjenester fra leverandører uten rammeavtale, men i varierende grad. Årsaken til at det kjøpes fra leverandører uten rammeavtale, oppgis blant annet å være at avtaleleverandørene ikke i tilstrekkelig grad kan levere vikarer med riktig kompetanse til etterspurt tidspunkt, og at dette spesielt gjelder spesialsykepleiere. Riksrevisjonen er enig med departementet i at det er et forbedringspotensial i de regionale helseforetakenes og helseforetakenes systematikk i oppfølgingen av rammeavtalene. For å sikre etterlevelse av de inngåtte rammeavtalene mener Riksrevisjonens det er viktig med tett kontraktsoppfølging av leverandørene og at helseforetakene etablerer tilstrekkelig system for risiko- og avvikshåndtering.

Å inngå rammeavtaler for leie av helsepersonell er et virkemiddel for å sikre forsvarlig bemanning i spesialisthelsetjenesten. Bruk av dette virkemiddelet forutsetter etter Riksrevisjonens syn at de regionale helseforetakene allerede ved planlegging av anskaffelsesprosessen tar tilstrekkelig hensyn til mekanismene i markedet og forholdene ved tilgangen på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører kan levere etter behov. Nåværende rammeavtaler gjelder til 30. september 2012, og Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil vurdere krav i foretaksmøtene i de regionale helseforetakene i januar 2012.

3.3.2 Komiteens merknader

Komiteen er enig med Riksrevisjonen og departementet i at det er et forbedringspotensial i de regionale helseforetakenes og helseforetakenes systematikk i oppfølgingen av rammeavtalene. For å sikre etterlevelse av de inngåtte rammeavtalene, finner komiteen at det er viktig med tett kontraktsoppfølging av leverandørene og at helseforetakene etablerer tilstrekkelig system for risiko- og avvikshåndtering.

3.4 Satsingen på psykisk helsevern

3.4.1 Sammendrag

Innledning

Opptrappingsplan for psykisk helse (1999–2008) ble fullført ved utgangen av 2008. Ifølge Prop. 1 S (2009–2010) skal området psykisk helsevern fortsatt ha høy prioritet selv om opptrappingsplanen er avsluttet, og de overordnede målene og verdigrunnlaget fra planen skal fortsatt ligge til grunn for regjeringens politikk. For å sikre en varig effekt av opptrappingsplanen skal ifølge St.prp. nr. 1 (2008–2009) de samlede driftsmidlene fra opptrappingsplanen i kommuner og regionale helseforetak videreføres etter 2008. Midlene skal fra og med 2009 følges opp gjennom rapportering fra kommuner og regionale helseforetak.

Tidligere undersøkelser fra Riksrevisjonen har vist at kvaliteten på styringsdata på området psykisk helsevern ikke er tilfredsstillende. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i Innst. S. nr. 189 (2008–2009) påpekt at dårlig og manglende rapportering gjør det svært vanskelig både for de regionale helseforetakene og for Helse- og omsorgsdepartementet å få oversikt over måloppnåelsen.

Formålet med kontrollen har vært å undersøke om satsingen på psykisk helsevern i spesialisthelsetjenesten er opprettholdt. Dette er belyst gjennom følgende problemstillinger:

• 1. I hvilken grad er psykisk helsevern fortsatt et prioritert område i spesialisthelsetjenesten etter opptrappingsplanen?

• 2. I hvilken grad sikrer de regionale helseforetakenes og helseforetakenes oppfølging at psykisk helsevern prioriteres etter opptrappingsplanen?

Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonens viser til at departementet er enig i at rapporteringen fra helseforetakene for området psykisk helsevern ikke er god nok. Dette kan ha konsekvenser for kvaliteten på den offisielle statistikken. Departementet opplyser at større datamengder og hyppigere rapportering gjør det nødvendig å forsterke den tekniske infrastrukturen. Riksrevisjonen merker seg at departementet iverksetter tiltak for å bedre kvaliteten på rapporteringen for psykisk helsevern, og vil understreke viktigheten av disse tiltakene for at styringsinformasjonen om psykisk helsevern blir god og pålitelig.

Det er en klar forutsetning at innsatsen på psykisk helsevern skal opprettholdes også etter opptrappingsplanen. Riksrevisjonen merker seg at departementet følger utviklingen for området psykisk helsevern på flere områder, som personell, aktivitet og ventetider. Etter Riksrevisjonens vurdering er det avgjørende at Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene fortsatt følger utviklingen på området tett, for å forsikre seg om at psykisk helsevern ikke nedprioriteres i årene som kommer.

3.4.2 Komiteens merknader

Komiteen mener at det er en klar forutsetning at innsatsen på psykisk helsevern skal opprettholdes også etter opptrappingsplanen. Komiteen merker seg at departementet følger utviklingen for området psykisk helsevern på flere områder, som personell, aktivitet og ventetider. Komiteen forventer tilbakemelding til Stortinget om tilstanden på området om psykisk helse før utgangen av 2012.

3.5 Mål- og resultatstyring i scenekunstselskap

3.5.1 Sammendrag

Innledning

Ved behandlingen av St.meld. nr. 32 (2007–2008) Bak kulissene og Innst. S. nr. 157 (2008–2009) ble det fastsatt at hovedmålet for scenekunstselskapene er å ha et scenekunsttilbud av høy kunstnerisk kvalitet som er mangfoldig, nyskapende og utford-rende, og som når hele befolkningen og forvalter kulturarven. Familie- og kulturkomiteen påpeker i innstillingen at det er viktig at staten holder «armlengdes avstand» til den kunstneriske virksomheten, og at scenekunsten i størst mulig grad får det handlingsrommet som kunsten er nødt til å ha for å utvikle seg og gi publikum den kvaliteten og nyskapingen som er forventet.

Kulturdepartementet tildeler driftstilskudd til nasjonale og regionale scenekunstselskaper over statsbudsjettets kapittel 324 post 70 og 71. Den Norske Opera & Ballett AS, Nationaltheatret AS, Den Nationale Scene AS, Rogaland Teater AS, Trøndelag Teater AS og Carte Blanche AS er statlig heleide og deleide selskaper som mottar tilskudd. For 2011 ble disse selskapene samlet tildelt ca. 880 mill. kroner i driftstilskudd fra staten.

Statens prinsipper for godt eierskap innebærer at departementet skal fastsette mål og følge opp at disse målene nås. For sektorpolitiske selskaper som scenekunstselskapene stilles det i St.meld. nr. 13 (2006–2007) krav om effektiv drift. Selskapene i undersøkelsen er sentrale institusjoner når det gjelder gjennomføringen av regjeringens kulturpolitikk, og de inngår i styringsnivå 1 i departementets klassifisering av tilskudd. Styringen av tilskuddsmottakere i denne gruppen skal ligge over minimumskravet i økonomiregelverket. Av økonomireglementet framgår det at tilskuddsbrev til den enkelte mottaker skal angi formål og vilkår for tilskuddet. Videre skal Kulturdepartementet hente inn rapporter fra tilskuddsmottaker som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse.

Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om Kulturdepartementets styring og oppfølging av statlig eide scenekunstselskaper som mottar statlig driftstilskudd, sikrer at fastsatte mål nås.

Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

• 1. I hvilken grad når selskapene fastsatte mål?

• 2. I hvilken grad har departementet en tilfredsstillende styring og oppfølging av sine selskaper?

Riksrevisjonen uttaler

Hovedmålet på scenekunstområdet er å ha et scenekunsttilbud av høy kunstnerisk kvalitet som er mangfoldig, nyskapende og utfordrende, og som når hele befolkningen og forvalter kulturarven. Undersøkelsen viser at scenekunstselskapenes rapportering på flere områder ikke gir tilstrekkelig informasjon til å vurdere i hvilken grad selskapene bidrar til at målene på scenekunstområdet nås.

Riksrevisjonens undersøkelse bygger i stor grad på selskapenes rapportering for de resultatindikatorene som framkommer av de årlige tilskuddsbrevene. Disse indikatorene har i hovedsak ligget fast i den undersøkte perioden, og dette gir etter Riksrevisjonens vurdering et godt grunnlag for å vurdere måloppnåelsen over flere år. Departementets henvisning til at hovedmålene på området er endret, har derfor begrenset relevans. Riksrevisjonen har merket seg at det etter departementets oppfatning stadig er et behov for å videreutvikle rapporteringssystemet, og Riksrevisjonen mener at departementet har betydelige muligheter for å styrke oppfølgingen av selskapenes resultater og bidra til at målene på scenekunstområdet nås, uten at dette griper inn i selskapenes kunstneriske vurderinger og valg.

Riksrevisjonen har merket seg Kulturdepartementets understreking av at departementet i sin styring av scenekunstfeltet legger stor vekt på å følge opp både publikumsoppslutningen og kostnadsutviklingen over tid. Riksrevisjonen vil samtidig peke på at det er selskaper som i hele undersøkelsesperioden har hatt en negativ utvikling i antall publikummere og egeninntektsandel, til tross for at det i denne perio-den er lagt økende vekt på at selskapene skal utnytte sitt egeninntektspotensial. Etter Riksrevisjonens vurdering bør Kulturdepartementet styrke sin oppfølging av selskapenes ressursutnyttelse.

3.5.2 Komiteens merknader

Komiteen mener i likhet med Riksrevisjonen at det stadig er et behov for å videreutvikle rapporteringssystemet, og at departementet har betydelige muligheter for å styrke oppfølgingen av selskapenes resultater og bidra til at målene på scenekunstområdet nås.

Komiteen er videre bekymret over at det er selskaper som i hele undersøkelsesperioden har hatt en negativ utvikling i publikumsoppslutning og egeninntektsandel, og ber om at Kulturdepartementet styrker sin oppfølging av selskapenes ressursutnyttelse.

3.6 Statkraft – lønnsomhet, kostnadsutvikling og styring

3.6.1 Sammendrag

Innledning

I 2004 ble Statkraft SF omorganisert, og hoveddelen av virksomheten i statsforetaket ble overført til datterselskapet Statkraft AS og underliggende datterselskaper. I St.prp. nr. 53 (2003–2004), som tar for seg denne omorganiseringen, legges det vekt på at departementet ikke ønsker å svekke eiers styringsmuligheter gjennom den foreslåtte omorganiseringen. Statkraft er organisert med identiske styrer i Statkraft SF og Statkraft AS. Statkraft SF er underlagt Nærings- og handelsdepartementet.

Statkrafts hovedoppgave er å være en effektiv produsent av kraft i Norge. Statkraft skal også være ledende i Europa på miljøvennlig energi. Statkrafts virksomhet skal drives på kommersielt grunnlag og styres på bakgrunn av avkastningskrav, utbytteforventninger og eventuelt spesifikke eierkrav.

Statkraft eier om lag 36 prosent av produksjonskapasiteten i Norge. Statkraft-konsernet er Nordens tredje største produsent av elektrisitet og Europas største produsent av fornybar energi. Av Statkrafts totale kraftproduksjon i 2010 utgjorde vannkraft 87 prosent, gasskraft 12 prosent og vindkraft 1 prosent.

Ifølge St.meld. nr. 13 (2006–2007) er Statkraft kategorisert som et selskap som skal bidra til å realisere spesifikt definerte mål, i tillegg til bedriftsøkonomisk verdimaksimering. Statens eierskap i Statkraft skal sikre kontroll med vannressursene og naturmiljøet. Videre skal statlig eierskap sikre hovedkontorfunksjoner og utvikling av det norske kompetansemiljøet innen energiproduksjon generelt og miljøvennlig energiproduksjon spesielt. Statens eierskap skal sikre at avkastning og inntekter fra norsk vannkraft kommer fellesskapet til gode.

Det framgår av § 10 i reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet) og prinsipper for god eierstyring at staten skal sette resultatmål for selskapet og følge opp at disse oppnås. Det skal utformes avkastningsmål for selskaper som har statlig eierandel. Det følger videre av økonomireglementet at finansieringsformen skal være hensiktsmessig med hensyn til selskapets formål og eierskap.

Stortinget fastsetter utbytte for Statkraft i årlige budsjettproposisjoner. I St.meld. nr. 13 (2006–2007) framkommer det at utbyttepolitikken er basert på målsettingen om langsiktig markedsmessig avkastning og en god industriell utvikling i selskapet. Det skal føres en forutsigbar utbyttepolitikk, ivaretatt ved at staten for hvert enkelt selskap skal utforme utbytteforventninger for en periode på 3–5 år. Meldingen gir videre uttrykk for at utbyttet fra Statkraft SF normalt vil ligge i øvre kvartil.

Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad driften og forvaltningen av Statkrafts virksomhet er i samsvar med målet om effektiv drift.

Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

• 1. I hvilken grad er Statkrafts drift effektiv?

• 2. Hvordan legger departementet til rette for og følger opp Statkrafts økonomiske resultater og utvikling?

Riksrevisjonen uttaler

Statens eierstyringsprinsipper innebærer at staten skal sette mål for selskapene og følge opp at målene nås. Et viktig mål for statens eierskap i Statkraft SF er å sikre at avkastning og inntekter fra norsk vannkraft kommer fellesskapet til gode. Riksrevisjonen viser til at Statkrafts overskudd i den undersøkte perio-den i hovedsak har kommet fra norsk vannkraft. En vesentlig del av dette overskuddet er i de siste årene investert i ny virksomhet i andre land og andre produksjonsformer. Nærings- og handelsdepartementet og Riksrevisjonen er enige om at departementet framover bør rette et sterkere søkelys på Statkrafts internasjonale virksomhet og virksomhet innenfor andre teknologier. Samtidig viser undersøkelsen at investeringsomfanget har vært betydelig i undersøkelsesperioden. Etter Riksrevisjonens vurdering har det derfor i flere år vært behov for å følge opp disse investeringene, i samsvar med målet om avkastningen skal komme fellesskapet til gode.

Gjennomgående viser Riksrevisjonens undersøkelse at det er Statkraft som velger hvilken informasjon departementet får. Riksrevisjonen er enig med departementet i at styret har ansvaret for forvaltningen av selskapet og tilhørende forretningsmessige spørsmål. Etter Riksrevisjonens vurdering er likevel ikke selskapslovgivningen og øvrige rammer som Stortinget har satt, til hinder for at staten kan følge opp målene som er satt for statens eierskap. Etter Riksrevisjonens vurdering burde departementet mer aktivt etterspurt informasjon som kunne gjort departementet i stand til å vurdere om sentrale mål med statens eierskap ble oppnådd.

3.6.2 Komiteens merknader

Komiteen mener at departementet framover bør rette et sterkere søkelys på Statkrafts internasjonale virksomhet og virksomhet innenfor andre teknologier. Undersøkelsen viser at investeringsomfanget har vært betydelig i undersøkelsesperioden. Komiteen er enig i Riksrevisjonens vurdering om at det i flere år har vært behov for å følge opp disse investeringene, i samsvar med målet om at avkastningen skal komme fellesskapet til gode.

Komiteen finner det bekymringsfullt at det ifølge rapporten er Statkraft som velger hvilken informasjon departementet får. Komiteen er enig med departementet i at styret har ansvaret for forvaltningen av selskapet og tilhørende forretningsmessige spørsmål, men etter komiteens vurdering er likevel ikke selskapslovgivningen og øvrige rammer som Stortinget har satt, til hinder for at staten kan følge opp målene som er satt for statens eierskap.

Etter komiteens vurdering burde departementet mer aktivt etterspurt informasjon som kunne gjort departementet i stand til å vurdere om sentrale mål med statens eierskap ble oppnådd.

3.7 Den økonomiske utviklingen i Mesta Konsern AS, Baneservice AS og Secora AS etter omdanningen til aksjeselskaper

3.7.1 Sammendrag

Innledning

I 2003 ble Mesta AS (Mesta) opprettet som aksjeselskap under Samferdselsdepartementet, mens Baneservice AS (Baneservice) og Secora AS (Secora) ble opprettet som aksjeselskaper under henholdsvis Samferdselsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet i 2005. Forvaltningen av eierskapet i Mesta ble overført til Nærings- og handelsdepartementet i juli 2005, og forvaltningen av eierskapet i Secora ble overført til Nærings- og handelsdepartementet i juli 2008. Forvaltningen av Baneservice ligger fortsatt under Samferdselsdepartementet.

Utskillelsen av selskapene fra de statlige etatene Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket innebar at det ble et klart skille mellom bestillerfunksjonene og produksjonsvirksomhetene. Videre åpnet utskillelsen og omdanningen til aksjeselskaper for konkurranse om utbygging, vedlikehold og drift av veinettet samt vedlikehold av havner og farleder og større navigasjonsinstallasjoner. Utbygging av jernbane var allerede konkurranseutsatt, men utskillelsen skulle legge til rette for likere konkurransevilkår mellom Baneservice og konkurrentene. En av målsettingene med utskillelsen og omdanningen til aksjeselskaper var å effektivisere produksjonsenhetene og sektorene som helhet.

Mesta, Baneservice og Secora fikk bevilget statlige midler til restrukturering, nedbemanning og pensjonsforpliktelser. Mesta og Secora fikk også med seg oppdragsporteføljer fra henholdsvis Statens vegvesen og Kystverket i en omstillingsperiode.

Mesta, Baneservice og Secora er kategorisert som selskaper med forretningsmessige mål. Dette innebærer ifølge St.meld. nr. 13 (2006–2007) at hovedmålet for statens eierskap er å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at selskapet skal kunne ha en god industriell utvikling.

Det framgår av § 10 i reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet) og av prinsipper for god eierstyring at staten skal sette resultatmål for selskapet og følge opp at disse oppnås, at selskapets vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig med hensyn til selskapets formål og eierskap, og at styring og oppfølging skal tilpasses statens eierandel, selskapets egenart og risiko og vesentlighet. For selskaper med statlig eierandel skal det utformes avkastningsmål. Ifølge St.meld. nr. 13 (2006–2007) signaliserer konkrete avkastningsmål overfor selskapets ledelse at eieren legger vekt på lønnsomhet for sine investeringer. I stortingsmeldingen står det videre at avkastningsmål er en nødvendig forutsetning for å kunne følge opp og vurdere faktisk verdiutvikling opp mot eierens forventningsmål. Avkastningsmålet er ment å gjelde som et gjennomsnitt for en periode på 3–5 år.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad driften og forvaltningen av selskapene er tilrettelagt for at selskapene kan oppnå forretningsmessige mål.

Målet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

• 1. Hvilke endringer har selskapene gjennomgått etter omdanningen?

• 2. I hvilken grad har selskapene oppnådd forretningsmessige mål?

• 3. Hvordan har eierdepartementene fulgt opp selskapene når det gjelder økonomisk utvikling og utvikling for øvrig?

Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen viser til at hovedmålet med statens eierskap i Mesta, Baneservice og Secora er å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at selskapene skal ha en god industriell utvikling. Det er enighet om at selskapene ikke har hatt en tilfredsstillende avkastning på statens investerte kapital de siste fem årene.

Statens styring og oppfølging skal tilpasses selskapets egenart. I perioden 2003–2005 var Mestas egenart preget av at selskapet fikk med seg en konkurranseskjermet portefølje fra Statens vegvesen av betydelig verdi. Etter Riksrevisjonens vurdering ble ikke selskapets egenart i denne perioden tilstrekkelig ivaretatt i eieroppfølgingen, og dette medførte at eierdepartementene ikke var tilstrekkelig oppmerksomme på Mestas manglende lønnsomhet i den konkurranseutsatte delen av virksomheten i denne perioden.

Undersøkelsen viser at Mesta etter 2007 har gjennomført en betydelig omstilling og effektivisering. Samtidig er det enighet om at Mesta i tiden som kommer, fortsatt må øke sin konkurranseevne for å oppnå tilfredsstillende avkastning.

Riksrevisjonen merker seg at Samferdselsdepartementet mener at det vil være aktuelt å revurdere avkastningskravet til Baneservice i lys av at markedet selskapet opererer i, er preget av hard konkurranse og lave marginer. Riksrevisjonen slår fast at dette er forhold som i flere år har preget det markedet Baneservice opererer i, uten at Samferdselsdepartementet har justert avkastningskravet. Videre har ikke Samferdselsdepartementet kunnet uttale seg om verdiutviklingen i Baneservice etter omdanningen. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at Samferdselsdepartementet løpende holder seg oppdatert på markedet, verdiutviklingen og den industrielle utviklingen til de selskapene som departementet forvalter eierskapet i.

3.7.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at det er enighet om at selskapene Mesta, Baneservice og Secora ikke har hatt en tilfredsstillende avkastning på statens investerte kapital de siste fem årene. Komiteen mener at det er viktig å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at selskapene skal ha en god industriell utvikling.

Komiteen er enig med statsråd Giske som sa i høringen den 9. mars 2012 at «et selskap som Mesta må gå med overskudd», og komiteen deler statsrådens oppfatning om at Mesta i tiden som kommer fortsatt må øke sin konkurranseevne for å oppnå tilfredsstillende avkastning.

Komiteen forutsetter at det videre arbeidet med å sikre statens investerte kapital blir løpende ivaretatt og fulgt opp av departementet fremover, i tråd med de tiltakene som er planlagt.

3.8 Olje- og energidepartementets eieroppfølging av Statoil

3.8.1 Sammendrag

Innledning

Statoil ASA (Statoil) er et integrert olje- og gassel-skap med om lag 20 000 ansatte og tilstedeværelse i 34 land. Selskapet er operatør for om lag 80 prosent av den norske olje- og gassproduksjonen og er en av verdens største selgere av råolje og kondensat. Staten ved Olje- og energidepartementet eier 67 prosent av aksjene i Statoil.

I St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap er Statoil kategorisert som et selskap der formålet med statens eierskap er bedriftsøkonomisk verdimaksimering og nasjonal forankring av virksomheten. Eiermeldingen viser til at staten med sitt eierskap skal bidra til selskapenes langsiktige vekst og industrielle utvikling.

Et godt statlig eierengasjement forutsetter at staten er aktiv i sine eierposisjoner. Det forutsettes at staten har klare mål med eierskapet, at målene kommuniseres tydelig til selskapet, og at staten følger opp resultater i forhold til målene. I St.meld. nr. 13 (2006–2007) er det lagt til grunn at staten som eier skal utarbeide og formidle avkastningsmål og utbytteforventninger til selskapene. Avkastningsmålet skal uttrykke eiers forventning til avkastning i form av utbytte og verdistigning på kapitalplasseringen, mens utbytteforventningen skal gi uttrykk for hva staten som eier mener er riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd for å nå målet om høy verdiskaping over tid. Et viktig hensyn ved fastsetting av utbytte er at selskapet bør ha en egenkapital som er tilpasset virksomhetens mål, strategi og risikoprofil. Avkastnings- og utbytteforventningene skal være forutsigbare og skal normalt ligge fast over en periode på flere år. I Meld. St. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap legges det til grunn at staten som eier skal styrke sin strategiske og økonomiske oppfølging av selskapene.

I St.meld. nr. 13 (2006–2007) vises det til at arbeidet med samfunnsansvar skal integreres i strategiprosess og drift av virksomheten. Det presiseres at statens holdninger til samfunnsansvar er uttrykt som generelle og tverrgående forventninger eller hensyn, og at det forventes at selskapenes styre og ledelse tar med disse i sine vurderinger. I innstillingen vises det til at de ansvarlige departementene skal ta opp de tverrgående hensynene i sin jevne dialog med virksomhetene. Det legges også til grunn at større selskaper med internasjonal virksomhet bør vurdere å benytte rapporteringsnormen Global Reporting Initiat-ive. I Meld. St. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi uttrykkes det en forventning til at statlig eide selskaper over en viss størrelse rapporterer i henhold til Global Reporting Initiative (GRI).

Formålet med undersøkelsen har vært å belyse Olje- og energidepartementets eieroppfølging av Statoils avkastning, utbytte og arbeid med samfunnsansvar.

Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen viser til at hovedmålet med statens eierskap i Statoil er å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at selskapet skal ha en god industriell utvikling. Det er etter Riksrevisjonens vurdering alvorlig at Olje- og energidepartementet så langt ikke har utarbeidet og formidlet avkastningsmål og utbytteforventning til Statoil i samsvar med de forventningene som framkommer i regjeringens eierskapsmeldinger. Riksrevisjonen understreker derfor viktigheten av det arbeidet departementet har igangsatt med å komme fram til et egnet avkastningsmål.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet mener at de har en tydelig, langsiktig og forutsigbar holdning til Statoils utbyttebetalinger og hvordan disse skal fordeles mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd. Departementet har blitt forelagt og har vurdert Statoils utbyttepolitikk, men etter Riksrevisjonens vurdering er det ikke dokumentert at departementet har utarbeidet en utbytteforventning basert på en egen vurdering av selskapets situasjon og strategi og formidlet denne til selskapet, slik det forutsettes i eierskapsmeldingene.

Olje- og energidepartementet og Riksrevisjonen er enige om at oppfølgingen av Statoils internasjonale satsing er svært viktig, og Riksrevisjonen ser positivt på at departementet vil legge mer vekt på dette i eieroppfølgingen av Statoil i årene som kommer. Riksrevisjonen har merket seg at selskapets rapportering på dette området følger de krav som til enhver tid stilles gjennom gjeldende rapporteringsstandard, men vil samtidig peke på at den nåværende rapporteringen gir begrensede muligheter for å evaluere selskapets utenlandssatsing.

Riksrevisjonen viser til at Statoil ikke rapporterer fullstendig på flere sentrale områder innenfor samfunnsansvar. Riksrevisjonen merker seg at Statoil, etter Olje- og energidepartementets oppfatning, tar sitt samfunnsansvar på alvor, og at selskapet på dette området er blant de ledende aktørene innen sin bransje. Riksrevisjonen understreker at Stortinget har lagt til grunn at samfunnsansvar handler om det bedriftene gjør på frivillig basis ut over å overholde eksisterende lover og regler, og legger til grunn at det vil variere mye fra land til land i hvilken grad tverrgående temaer som miljø og menneskerettigheter er regulert av nasjonale lover. Det er etter Riksrevisjonens vurdering ikke i samsvar med Stortingets forutsetninger om rapportering av samfunnsansvar når Statoil blant annet utelater virksomhet som selskapet har i andre land enn Norge og Danmark, i betydelige deler av sin miljørapportering. Ut fra de forventningene som regjeringen har gitt i Meld. St. 13 (2010–2011), er det etter Riksrevisjonens oppfatning naturlig at Olje- og energidepartementet i sin eierdialog med Statoil følger opp hvordan selskapet rapporterer på vesentlige målindikatorer knyttet til sin miljøpåvirkning.

Riksrevisjonen har for øvrig merket seg Olje- og energidepartementets kommentarer til endringene i undersøkelsens formål. Riksrevisjonen understreker at det har vært dialog med departementet om undersøkelsens funn og om hvordan Riksrevisjonen best kunne rapportere denne saken. Dette handler også om at undersøkelsen har omfattet informasjon som ikke skal gjøres offentlig kjent. Etter Riksrevisjonens oppfatning har det vært en gjensidig enighet om å endre undersøkelsens temaer underveis i prosessen.

3.8.2 Komiteens merknader

Komiteen deler Riksrevisjonens syn på at Stat-oil ikke rapporterer fullstendig på flere sentrale områder innenfor samfunnsansvar og finner grunn til å presisere at dette er alvorlig. Komiteen vil i denne sammenheng vise til Meld. St. 13 (2010–2011) som omhandler statens eierskap. På side 6 heter det:

«Som eier har staten klare forventninger til at selskapene tar samfunnsansvar og at de er ledende på sine felt.»

Komiteen merker seg videre at statsrådens oppfatning er at Statoil tar sitt samfunnsansvar på alvor og at statsråden i høringen mente at selskapet på dette området er blant de ledende aktørene innen sin bransje. Statsråden sa i høringen:

«Man rapporterer på en frivillig internasjonal standard. Den standarden forutsetter ikke at man skal rapportere på alle indikatorer (…), Vår vurdering er at Statoil presterer godt på sitt samfunnsansvar (…).».

Komiteen kan ikke se at det her er samsvar mellom eierskapsmeldingens ambisjoner og statsrådens holdning.

Komiteen understreker i likhet med Riksrevisjonen at Stortinget har lagt til grunn at samfunnsansvar handler om det bedriftene gjør på frivillig basis ut over å overholde eksisterende lover og regler, og legger til grunn at det vil variere mye fra land til land i hvilken grad tverrgående temaer som miljø og menneskerettigheter er regulert av nasjonale lover.

Det er etter komiteens vurdering ikke i samsvar med Stortingets forutsetninger om rapportering av samfunnsansvar når Statoil i betydelige deler av sin miljørapportering blant annet utelater virksomhet som selskapet har i andre land enn Norge og Danmark. Riksrevisjonens viser videre til at det er 4–5 land utenfor OECD som Statoil ikke har utarbeidet planer for samfunnsansvar for. Ut fra de forventningene som regjeringen har gitt i Meld. St. 13 (2010–2011), er det etter komiteens oppfatning naturlig at Olje- og energidepartementet i sin eierdialog med Statoil følger opp hvordan selskapet rapporterer på vesentlige målindikatorer knyttet til sin miljøpåvirkning også i disse landene. Komiteen forutsetter at departementet følger tett opp arbeidet knyttet til samfunnsansvar fremover, og at rapporteringen inkluderer alle land.

Komiteen viser også til at statsråden ikke finner grunnlag for å sette spesielle avkastningsmål på utenlandsvirksomheten til Statoil, ref. høringen i Stortinget 9. mars 2012. Komiteen forventer mer regnskapsdata på dette feltet etter hvert og at departementet vil legge mer vekt på dette i eieroppfølgingen i årene som kommer.

3.9 Bussvirksomheten i NSB

3.9.1 Sammendrag

Innledning

Bussvirksomheten i NSB utføres gjennom det heleide datterselskapet Nettbuss AS (Nettbuss). Nettbuss er Norges største busselskap og driver lokal rutekjøring i tillegg til ekspressbussruter mv. Nettbuss utgjør en vesentlig del av NSBs virksomhet, med rundt 40 prosent av NSB-konsernets omsetning og ansatte. Formålet med statens eierskap i NSB er å bidra til å gi publikum en effektiv, sikker og miljøvennlig transport, samt å øke andelen som reiser kollektivt, og få mer gods på bane. Det framgår av statens prinsipper for godt eierskap at staten skal sette resultatmål for statlig eide selskaper. Stortinget har understreket at det må settes mål om langsiktig markedsmessig avkastning. NSB skal gi staten størst mulig verdiskaping over tid, og busselskapet skal drives forretningsmessig. Samferdselsdepartementet har satt et avkastningsmål til NSB konsern på 7,2 prosent av den markedsverdivurderte egenkapitalen.

I St.meld. nr. 21 (2008–2009) tilrådet Samferdselsdepartementet at NSBs oppmerksomhet i hovedsak skal være rettet mot en best mulig utvikling i det norske transportmarkedet. Utenlandsvirksomheten skal være økonomisk fordelaktig over tid, og det forventes at Nettbuss' videre satsing i Norden skjer innenfor den kapitalen bussvirksomheten selv genererer.

Det er et mål for regjeringen å få flere til å reise kollektivt, og regjeringen er opptatt av at NSB skal legge til rette for dette gjennom å gjøre tog og buss til et godt transportalternativ for så mange reisende som mulig. Staten har i eieroppfølgingen av NSB vært opptatt av at NSB skal utnytte de samvirkegevinstene som ligger i det å være et bredt sammensatt transportkonsern.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Nettbuss-konsernets virksomhet og måloppnåelse bidrar til å styrke kollektivandelen i Norge, og tilfredsstiller kravene til forretningsmessig drift og resultat.

Undersøkelsens mål er belyst gjennom følgende problemstillinger:

• 1. I hvilken grad bidrar Nettbuss til å styrke kollektivandelen i Norge?

• 2. I hvilken grad tilfredsstiller Nettbuss kravene til forretningsmessig drift og resultat?

• 3. I hvilken grad er Samferdselsdepartementets styring og oppfølging av bussvirksomheten i NSB tilfredsstillende?

Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen viser til at NSBs tog- og bussvirksomhet er et vesentlig virkemiddel i regjeringens arbeid med å legge til rette for å øke andelen som reiser kollektivt. Riksrevisjonens undersøkelse viser at virksomheten i Nettbuss de siste årene har påvirket kollektivandelen i persontransportmarkedet i liten grad, og at Samferdselsdepartementet i liten grad har fulgt opp om bussvirksomheten bidrar til å nå målene som Stortinget har satt for kollektivutviklingen. Undersøkelsen har også vist at det er behov for å styrke samordningen av fylkeskommunenes krav til selskapenes utarbeidelse av resultatinformasjon. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har opprettet et kollektivtransportprosjekt som skal utarbeide forslag til en nasjonal politikk for det statlige arbeidet med kollektivtrafikk. Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at departementet i sitt arbeid med kollektivtrafikken legger til rette for å kunne følge opp både den nasjonale utviklingen i kollektivandelen og NSBs bidrag til å øke kollektivandelen.

Riksrevisjonen påpeker at Stortinget i flere år har hatt en forventning om økt samordning mellom NSBs tog og busser, uten at Samferdselsdepartementet har iverksatt tiltak som har bidratt til dette. Departementet og Riksrevisjonen er enige om at den ønskede samordningen må skje ved en styrket koordinering av statens og fylkeskommunenes kjøp av transporttjenester, og uavhengig av statens eierskap i NSB. Riksrevisjonen understreker behovet for at departementet blant annet gjennom kollektivtransportprosjektet identifiserer og iverksetter relevante tiltak.

Riksrevisjonen viser til at NSB skal drives forretningsmessig, og at den konkurranseutsatte virksomheten over tid må oppnå en tilfredsstillende avkastning. Riksrevisjonens undersøkelse viser at Nettbuss ikke har nådd de økonomiske målene som er satt av NSB i undersøkelsesperioden, og at lønnsomheten i Nettbuss i stor grad har vært knyttet til avvikskjøring for NSB. Samferdselsdepartementet og Riksrevisjonen er enige om at det kan bli vanskelig for Nettbuss å nå de målene som NSB har satt, i et marked som vil bli ytterligere konkurranseutsatt. Ettersom midler fra statlig kjøp ikke skal finansiere den konkurranseutsatte virksomheten i Nettbuss, er det etter Riksrevisjonens vurdering viktig å understreke at Nettbuss også i framtiden må ha et markedsbasert avkastningsmål, og at dette reflekteres i Samferdselsdepartementets avkastningsmål til NSB-konsernet.

Riksrevisjonen har merket seg at Nettbuss' utenlandsvirksomhet etter Samferdselsdepartementets vurdering har vært drevet i samsvar med de forutsetningene som er gitt for NSBs utenlandsvirksomhet. Riksrevisjonen viser til at NSBs virksomhet i utlandet skal være økonomisk fordelaktig over tid. Undersøkelsen viser at Nettbuss' utenlandsvirksomhet samlet har gitt negativt driftsresultat både i undersøkelsesperioden og i perioden forut for denne. Dette er etter Riksrevisjonens vurdering ikke i tråd med forutsetningene. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil følge opp bussvirksomheten i utlandet videre. Etter Riksrevisjonens vurdering må departementet styrke denne oppfølgingen.

3.9.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at NSBs virksomhet i utlandet skal være økonomisk fordelaktig over tid. Undersøkelsen viser at Nettbuss' utenlandsvirksomhet samlet har gitt negativt driftsresultat både i undersøkelsesperioden og i perioden forut for denne. Dette er etter både komiteens og Riksrevisjonens vurdering ikke i tråd med forutsetningene.

Komiteen har merket seg at departementet vil følge opp bussvirksomheten i utlandet videre og ber om at departementet styrker denne oppfølgingen.

4. Resultater av den årlige kontrollen

4.1 Sammendrag

4.1.1 Olje- og energidepartementet

Statnett SFs arbeid med å sikre tilstrekkelig kapasitet i sentralnettet

Sentralnettet er regnet som kritisk infrastruktur. Statnett SF eier om lag 90 prosent av sentralnettet. I Statnetts formål framkommer det at foretaket skal ha ansvar for en samfunnsøkonomisk rasjonell drift og utvikling av det sentrale overføringsnettet for kraft. Statnett SF skal alene eller sammen med andre planlegge, prosjektere, bygge, eie og drive overføringsanlegg. Statnett skal også utbedre flaskehalser så lenge det er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

På styremøte i Statnett 9. desember 2010 vedtok styret at kapasitetsutnyttelsen i nettet normalt ikke skal være høyere enn at strømforsyningen når fram til sluttbrukerne, selv om én eller flere linjer skulle falle ut. Da styret fastsatte dette kriteriet, ble det pekt på at de fleste landene i Europa planlegger nettet ut fra et slikt kriterium eller strengere, og at administrasjonen i Statnett ikke kjenner til andre land i Nord-Europa som i så stor utstrekning som Norge ikke oppfyller dette kriteriet. Også tidligere har dette blitt brukt som et beslutningskriterium for investeringer i sentralnettet. Statnett informerte i brev 21. desember 2010 Olje- og energidepartementet og Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE) om det nye kriteriet for planlegging av sentralnettet, og pekte på at dette i større grad enn tidligere etablerer forsyningssikkerhet som en driver for nye nettinvesteringer.

Av rapporten Områder med redusert driftssikkerhet i Sentralnettet, som er utarbeidet av Statnett, framgår det at flere områder i Norge har hatt et økt antall timer der kapasitetsutnyttelsen i nettet har vært så høy at det ikke har vært noen reservelinje i nettet til å dekke opp forsyningen dersom én eller flere linjer skulle falle ut.

I nettutviklingsplanen fra 2010 er det identifisert til sammen rundt 60 prosjekter i sentralnettet med antatt idriftsetting i perioden 2010–2020. Disse prosjektene har en antatt investeringskostnad på til sammen nærmere 40 mrd. kroner.

Olje- og energidepartementet gir uttrykk for at Statnett nå har gode og systematiske rutiner for å fange opp behov for ny nettkapasitet og å identifisere og fremme aktuelle tiltak for beslutning. Departementet viser videre til at Statnett er underlagt inntektsrammeregulering fra NVE, og i tillegg har vedtekter som sier at de skal gjennomføre alle samfunnsmessig rasjonelle prosjekter i sentralnettet. På bakgrunn av det gir departementet uttrykk for at insentivene til å investere i nettet er gode. Departementet presiserer at Statnetts driftsstrategi, blant annet gjennom det nye beslutningskriteriet for investeringer i sentralnettet, ble betydelig innskjerpet i løpet av 2010. En konsekvens av innskjerpingen er at flere områder som lå innenfor den gamle driftspolicyen, nå ligger utenfor. Departementet uttaler at det nødvendigvis vil ta tid å bringe alle disse områdene innenfor den nye driftsstrategien.

Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen viser til at Statnett omtaler driftssikkerheten i flere områder i Norge som uakseptabel. Olje- og energidepartementet bekrefter at denne situa-sjonen vil vedvare helt til de nødvendige nettinvesteringene er gjennomført. Riksrevisjonen er enig med departementet i at det i de aktuelle områdene er spesielt viktig at det settes inn tiltak for å sikre at anleggene har høyest mulig tilgjengelighet. Videre har Riksrevisjonen merket seg at Statnett etter departementets oppfatning er i stand til å gjennomføre det nødvendige forebyggende vedlikeholdet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at staten, gjennom sin tilsynsvirksomhet, følger særskilt opp det forebyggende vedlikeholdsarbeidet i de aktuelle områdene.

4.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at flere områder i Norge har hatt et økt antall timer der kapasitetsutnyttelsen i nettet har vært så høy at det ikke har vært noen reservelinje i nettet til å dekke opp forsyningen dersom én eller flere linjer skulle falle ut og at Statnett selv omtaler dette som utilfredsstillende drift. Komiteen er i likhet med Riksrevisjonen bekymret over at driftssikkerheten er uakseptabel og mener at det i de aktuelle områdene er spesielt viktig at det settes inn tiltak for å sikre at anleggene har høyest mulig tilgjengelighet. Komiteen ber om at departementet, gjennom sin tilsynsvirksomhet, følger særskilt opp det forebyggende vedlikeholdsarbeidet i de aktuelle områdene og gir dette høy prioritet.

Komiteen ber også på bakgrunn av dette om en tilbakemelding fra departementet på oppfølgingen av driftssikkerhetsarbeidet og om tilstanden til driftssikkerheten i Norge innen 2012.

5. Oppfølging av tidligere rapporterte saker

5.1 Sammendrag

Rutiner for betaling av obduksjonslaboranter i Helse Sør-Øst

I Dokument nr. 1 (2008–2009) ble det rapportert om at Riksrevisjonen ser alvorlig på at fire helsefore-tak i Helse Sør-Øst praktiserer rutiner der obduksjonslaboranter mottar kontant betaling fra begravelsesbyråer for å legge ned lik i kister, til tross for at departementet i 1996 påla fylkeskommunene, Rikshospitalet og Det norske radiumhospital å endre rutinene. Funnene kan tilsi at slike rutiner også praktiseres i de øvrige helseregionene.

Riksrevisjonen har fulgt opp saken i 2009 og 2010 uten at det har kommet på plass tilfredsstillende rutiner i tråd med pålegget fra 1996 i alle helseregionene. Helse- og omsorgsdepartementet opplyser i mai 2011 at Helse Vest RHF fortsatt ikke kan bekrefte at rutinene er i orden, men at det har iverksatt tiltak for å sikre at disse vil komme på plass i 2011.

Riksrevisjonens vurdering

Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at Helse- og omsorgsdepartementet etter flere år fortsatt ikke har sørget for at alle helseregionene opptrer i samsvar med gjeldende regelverk og god virksomhetsutøvelse.

Saken blir fulgt opp.

Nærings- og handelsdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold

SIVAs innovasjonsprogrammer – bidrag til næringsutvikling og vekstkraft i distriktene

Riksrevisjonen rapporterte i Dokument 3:2 (2009–2010) at den største delen av de nye arbeidsplassene i næringshageprogrammet ble skapt ved nyetablering av bedrifter, og at andelen nyetablerte bedrifter var lav. Undersøkelsen viste at SIVA ikke hadde systemer som fanget opp om veksten i næringshagemiljøene faktisk var knyttet til nye arbeidsplasser og bedrifter i privat sektor. I 2007 var 11 prosent av bedriftene som var samlokalisert i næringshagene, offentlige virksomheter. Ved Stortingets behandling av saken mente kontroll- og konstitusjonskomiteen at det var grunn til å stille spørsmål ved om gjennomføringen av de enkelte programmene hos SIVA bidro til å nå de fastsatte målene for virksomheten, og at det måtte legges til grunn at en større satsing på nyetableringer ville ha gitt forbedret måloppnåelse.

Riksrevisjonen ba i brev 18. mars 2011 Nærings- og handelsdepartementet om å redegjøre for departementets oppfølging av Riksrevisjonens rapport. Departementet svarte i brev 26. april 2011. Riksrevisjonen har hentet inn informasjon om bedrifter som er tilsluttet SIVAs innovasjonsprogrammer i 2009 og 2010. Det er videre hentet inn registerdata fra Enhetsregisteret for disse bedriftene. En oppsummering av saken ble sendt til departementet i brev 1. juli 2011. Departementet ga sine kommentarer i brev 23. august 2011.

I Dokument 3:2 (2009–2010) ble det rapportert om andelen nyetablerte bedrifter i næringshage-, FoU-inkubator- og industriinkubatorprogrammene. Tall for 2009 og 2010 viser at andelen er tilnærmet uendret for næringshageprogrammet (28 prosent) og FoU-inkubatorprogrammet (66 prosent) sammenlignet med de tidligere undersøkte periodene. Andelen nyetablerte bedrifter er redusert i industriinkubatorprogrammet, fra 71 prosent i 2004–2008 til 36 prosent i 2009–2010.

SIVA har endret rapporteringssystemet slik at det nå rapporteres om bedrifter som mottar støtte gjennom næringshageprogrammet. 6 prosent av bedriftene som mottok støtte gjennom næringshageprogrammet i 2009 og 2010, er offentlige virksomheter. Virksomhetene inkluderer både statlige eide selskaper og statlige forvaltningsorganer.

Nærings- og handelsdepartementet viser til at et visst innslag av offentlig kunnskapsbasert virksomhet og større bedrifter anses å bidra til en berikelse for næringshagemiljøene.

Nærings- og handelsdepartementet opplyser at det er gjennomført en helhetlig evaluering av SIVA, der ett av hovedformålene har vært å vurdere om selskapet når sine mål på en god og effektiv måte. Videre opplyser departementet om at det i løpet av 2010 ble utarbeidet et nytt næringshageprogram. Dette ble iverksatt fra 1. juli 2011. I det nye programmet stilles det krav om et konkret antall nyetableringer per år. Videre vil det bli formulert som målkrav at verdiskapingen i næringshagebedriftene skal ligge 5 prosent over sammenlignbare bedrifter som ikke er tilknyttet næringshagene. Det nåværende FoU-inkubatorprogrammet utgår ved utgangen av 2011. Det arbeides i tillegg med et forslag til videre satsing på inkubasjon fra 2012. Nærings- og handelsdepartementet vil legge vekt på at programmets målsettinger skal være klare og målbare og i samsvar med SIVAs overordnede mål.

Nærings- og handelsdepartementet planlegger i samarbeid med SIVA og Kommunal- og regionaldepartementet å gå gjennom selskapets MRS-system. I denne prosessen vil det legges vekt på at de ulike programmålene også skal reflekteres i den årlige rapporteringen. Departementet opplyser at det vil legge vekt på å utarbeide forbedrede målinger i det videre arbeidet.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen konstaterer at andelen nyetablerte bedrifter fortsatt er lav i næringshageprogrammet. Andelen er uendret for FoU-inkubatorprogrammet og vesentlig redusert for industriinkubatorprogrammet. Flere av bedriftene som har mottatt støtte i næringshageprogrammet i 2009 og 2010, er offentlige virksomheter. Riksrevisjonen er enig i at offentlige virksomheter som er samlokalisert i miljøene, kan ha positive virkninger. Samtidig kan det etter Riksrevisjonens vurdering stilles spørsmål ved om det er i samsvar med statsstøtteregelverket og intensjonene med programmet at disse virksomhetene mottar støtte gjennom næringshageprogrammet. Riksrevisjonen ser positivt på at det utarbeides for-bedrede målinger av SIVA SFs resultater ved oppstart av de nye programmene og når selskapets MRS-system blir gjennomgått.

Saken blir fulgt opp.

Samferdselsdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Postens ekspansjon og økonomiske utvikling

Riksrevisjonen rapporterte i Dokument 3:2 (2009–2010) at avkastningen til ErgoGroup og de nye post- og logistikkselskapene i perioden 2004–2008 ikke innfridde forutsetningen om høye krav til lønnsomhet. Ved Stortingets behandling av saken uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen at den deler Riksrevisjonens kritikk mot Posten Norge AS, som i perioden 2004–2008 ikke oppnådde forventet høy lønnsomhet på de nye tjenestene, noe som var en forutsetning for Postens ekspansjon. Komiteen fant det riktig at Samferdselsdepartementet følger opp resultatene av Postens utvidelse bedre framover.

Riksrevisjonen ba i brev 18. mars 2011 Samferdselsdepartementet om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Samferdselsdepartementet ga sin redegjørelse i brev 15. april 2011. Riksrevisjonen har også hentet inn oppdaterte opplysninger fra Posten om blant annet avkastning og lønnsomhet. En oppsummering av saken ble sendt til departementet i brev 17. juni 2011. Departementets kommentarer til oppsummeringen ble gitt i brev 5. september 2011.

Posten-konsernet har gått gjennom flere strukturendringer etter 2008. Bring Citymails virksomhet i Danmark ble avviklet i januar 2010 etter flere års drift med store økonomiske tap. Videre fusjonerte ErgoGroup og EDB Business Partner i juni 2010. Posten Norge AS eier i dag 40 prosent av det fusjonerte, børsnoterte selskapet, og som følge av fusjonen inngår ikke lenger IT-området som et eget segment i konsernet. Det er ikke foretatt nye oppkjøp i segmentene Post og Logistikk i 2009 og 2010.

Oppdaterte opplysninger fra Posten viser at virksomheten i morselskapet Posten Norge AS også i 2009 og 2010 har hatt høy avkastning på investert kapital (ROIC) og er den eneste gruppen som innfrir Postens interne avkastningskrav. Det gode resultatet skyldes i utstrakt grad kostnadsreduksjonsprogrammet Spinnaker, som Posten iverksatte i 2008. Resultatene er også forklart ved økt statlig kjøp og ved synergigevinster fra oppkjøpt virksomhet som er integrert i morselskapet. Samtidig har de øvrige post- og logistikkselskapene som ble kjøpt og etablert i perioden 2004–2008, hatt lavere avkastning på investert kapital i 2009 og 2010 enn i de foregående årene. Denne gruppen har oppnådd lavere avkastning enn det interne kravet samtlige år i undersøkelsesperioden 2004–2010.

ErgoGroup ble i 2004 verdsatt til 2,2 mrd. kroner. I 2007 estimerte Handelsbanken Capital Markets at selskapsverdien hadde økt til 4,8 mrd. kroner. I Dokument 3:2 (2009–2010) ble det påpekt at verdiøkningen i perioden 2004–2007 var nesten identisk med de investeringene som hadde blitt gjort gjennom oppkjøp av nye selskaper. I verdivurderingen i 2010 var selskapsverdien for ErgoGroup-selskapene redusert med 32 prosent, til 3,25 mrd. kroner. I samme periode sank IT-indeksen ved Oslo Børs med om lag 15 prosent. I grunnlagsdokumentene for beslutningen om fusjonen mellom ErgoGroup og EDB Business Partner ble det forutsatt at ErgoGroup-selskapene hadde en selskapsverdi på 3,1 mrd. kroner, og aksjene hadde en antatt verdi på 1,9 mrd. kroner. Det fusjonerte selskapet EDB ErgoGroup hadde 13. desember 2011 en markedsverdi på Oslo Børs på omtrent 2,4 mrd. kroner. Postens andel på 40 prosent tilsvarer en markedsverdi på om lag 1 mrd. kroner. Markedsverdien, samt EDB ErgoGroups tilbakebetaling av netto gjeld til Posten på 1 mrd. kroner, tilsvarer en samlet selskapsverdi på ca. 2 mrd. kroner. Verdien av IT-investeringen i Posten har dermed sunket betydelig siden 2007.

Samferdselsdepartementet opplyser at oppfølging av Postens økonomiske resultater og finansielle situasjon skjer på kvartalsmøtene. Her mottar departementet også ikke-offentlig finansiell informasjon, spesifisert per selskap. I denne sammenhengen har departementet anledning til å ta opp forhold knyttet til synergieffekter mellom de enkelte selskapene samt forventninger om resultatforbedringer og lønnsomhetsutfordringer for de ulike selskapene på kort og lang sikt. Departementet opplyser videre at det, som et mer generelt tiltak for å styrke den finansielle styringen av departementets selskaper, vil iverksette kompetansehevende tiltak knyttet til bruken av avkastningskravet som styringsverktøy overfor selskaper med sektorpolitiske oppgaver. Departementet påpeker videre at de følger opp styrets arbeid med risikostyring og internkontroll i forbindelse med den årlige evalueringen av Postens styre.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen viser til at høy lønnsomhet var en viktig forutsetning for den ekspansjonen som fant sted i Posten-konsernet i perioden 2004–2008. Oppfølgingen viser at de nye post- og logistikkvirksomhetene i Posten-konsernet fortsatt ikke har oppnådd en tilfredsstillende lønnsomhet, og at Postens IT-investeringer og investeringene i Bring Citymail så langt har påført konsernet betydelige tap. Riksrevisjonen har merket seg at Samferdselsdepartementet har iverksatt tiltak for å styrke oppfølgingen av Posten-konsernets avkastning og lønnsomhet.

Saken vil bli fulgt opp.

5.2 Komiteens merknader

Komiteen finner det alvorlig at Helse- og omsorgsdepartementet etter flere år fortsatt ikke har sørget for at alle helseregionene opptrer i samsvar med gjeldende regelverk og god virksomhetsutøvelse når det gjelder rutiner for betaling av obduksjonslaboranter, og forutsetter at dette nå vil bli gjennomført.

Når det gjelder SIVA SFs innovasjonsprogrammer – bidrag til næringsutvikling og vekstkraft i distriktene, næringshageprogrammet, konstaterer komiteen i likhet med Riksrevisjonen at andelen nyetablerte bedrifter fortsatt er lav. Flere av bedriftene som har mottatt støtte i næringshageprogrammet i 2009 og 2010, er offentlige virksomheter. Komiteen er enig i Riksrevisjonens vurdering om at det må stilles spørsmål ved om det er i samsvar med statsstøtteregelverket og intensjonene med programmet at disse virksomhetene mottar støtte gjennom næringshageprogrammet. Komiteen har imidlertid merket seg at en del offentlige virksomheter og større bedrifter er med som eiere av næringshagene og kjøper tjenester fra dem på ordinære vilkår. Komiteen er tilfreds med at det utarbeides forbedrede målinger av SIVA SFs resultater ved oppstart av de nye programmene og forventer en positiv utvikling.

Komiteen viser til at høy lønnsomhet var en viktig forutsetning for den ekspansjonen som fant sted i Posten-konsernet i perioden 2004–2008. Oppfølgingen viser at de nye post- og logistikkvirksomhetene i Posten-konsernet fortsatt ikke har oppnådd en tilfredsstillende lønnsomhet, og at Postens IT-investeringer og investeringene i Bring Citymail så langt har påført konsernet betydelige tap.

Komiteen har merket seg at Samferdselsdepartementet har iverksatt tiltak for å styrke oppfølgingen av Posten-konsernets avkastning og lønnsomhet og ber om at departementet i sin eierstyring presiserer viktigheten av at aktivitet som ligger utenfor landet eller utenfor Postens kjernevirksomhet skal bidra til å styrke kjernevirksomheten, enten ved å skape overskudd eller synergier.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at EFTA-domstolen 18. april d.å. stadfestet avgjørelsen i ESA fra 2010 der EFTAs overvåkningsorgan slo fast at Posten Norge brøt med EUs konkurranseregler da de fra 2000 og frem til 2006 inngikk eksklusivitetsavtaler med dagligvarekjeder. Posten Norge har ved konsernsjef Dag Mejdell uttalt at boten på 11,112 mill. euro vil bli betalt. Dette vil isolert sett redusere statens utbytte fra Posten Norge.

Disse medlemmer viser til at bakgrunnen for denne boten er at ESA, EFTAs overvåkningsorgan, etter åtte års granskning slo fast at Posten i kraft av sin dominerende stilling hadde misbrukt sin markedsmakt og dermed brutt artikkel 54 i EØS-avtalen etter at Posten Norge ble klaget inn for ESA Schenker North AB, Schenker Privpak AB og Schenker Privpak AS. Disse medlemmer registrerer at Posten Norge har avvist et erstatningskrav fra Schenker North AB, Schenker Privpak AB og Schenker Privpak AS på 460 mill. kroner. Erstatningskravet er i dag enda høyere på grunn av renter. Kravet skal behandles i domstolene.

Disse medlemmer viser til at innføring av konkurranse i brev- og postmarkedet som følge av implementeringen av de to første postdirektivene er årsaken til at Schenker North AB, Schenker Privpak AB og Schenker Privpak AS kunne klage Posten Norge inn for ESA.

Disse medlemmer viser til at regjeringen, som følge av at regjeringspartienes landsmøter i fjor gikk inn for veto mot det tredje postdirektivet fra Den europeiske unionen (EU), har varslet EU om at Norge vil bruke vetoretten mot dette direktivet. Saken som Posten Norge nå har tapt gjør at disse medlemmer mener det i forbindelse med oppfølgingen av vetoet mot det tredje postdirektivet, må vurderes å ta grep som sikrer at Norge kan styre postpolitikken uavhengig av EUs direktiver.

6. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 3:2 (2011–2012) – om Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2010 – vedlegges protokollen.

PDF-fil fra åpen høring