Til Stortinget

INNLEDNING

I samsvar med Grunnlovens § 75 k har Riksrevisjonen i Dokument nr. 1 (1999-2000) lagt frem for Stortinget antegnelser med svar og forslag til desisjon av statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard sammen med ekstrakt av regnskapene for 1998. Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga 10. februar 2000 Innst. S. nr. 107 (1999-2000). I forbindelse med behandling av dokumentet valgte komiteen å trekke ut og behandle i egen innstilling sak nr. 3 under Samferdselsdepartementet, FATIMA.

Som ledd i saksbehandlingen gjennomførte komiteen en befaring av FATIMA-prosjektet 2. mai 2000.

Komiteen besluttet også å holde åpne høringer for å belyse saken nærmere. Tema for høringene var bl.a. de forhold som var fremkommet i Riksrevisjonens dokumenter.

Følgende personer har deltatt i komiteens åpne høring:

Mandag 8. mai 2000:

Tidligere samferdselsministere Kjell Opseth (3. november 1990 - 25. oktober 1996) og Sissel Rønbeck (25. oktober 1996 - 11. oktober 1997).

Samferdselsminister Terje Moe Gustavsen med bisitter: Fra departementet ekspedisjonssjef Knut Rønning, fra Vegdirektoratet vegsjef Olav Søfteland samt fra Vegkontoret i Finnmark vegsjef Geir Johnsen.

Stenografisk referat fra høringene følger som vedlegg til innstillingen.

I forbindelse med komiteens behandling av dokumentet ble Samferdselsdepartementet tilskrevet 23. mai 2000 for bl.a. å få en utdyping av enkelte av svarene som var avgitt under de åpne høringene. Samferdselsdepartementets svarbrev av 29. mai 2000 følger som vedlegg.

FATIMA-prosjektet

Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse av økningene i kostnadsoverslagene vedrørende utbyggingen av fastlandsforbindelsen til Magerøya og Nordkapp (FATIMA). I undersøkelsen er det særlig sett på investeringene omtalt i St.prp. nr. 47 (1992-1993) Om fastlandsforbindelsen til Magerøy i Finnmark. Revisjonsprosjektet er i hovedsak gjennomført ved innhenting av dokumentasjon hos Statens vegvesen Finnmark og i Vegdirektoratet. Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i forklaringene til overskridelsene i Vegdirektoratets brev til Samferdselsdepartementet av 17. juli 1997 og forhold som fremkommer i St.prp. nr. 1 for årene 1993-1998.

FATIMA ble første gang beskrevet i St.meld. nr. 32 (1988-1989) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1990-1993. Kostnadsoverslaget for totalprosjektet var da beregnet til 575 mill. 1988-kroner, hvorav bompenger var beregnet å dekke 180 mill. kroner.

Hovedplanen for FATIMA-prosjektet ble godkjent av Vegdirektoratet 18. oktober 1991. Kostnadsoverslaget ble da beregnet til 620 mill. 1990-kroner, eller 645 mill. 1993-kroner. Veiprosjektet omfatter både bygging av veier, broer, undersjøiske og landtunneler.

Stortinget vedtok utbyggingen av fastlandsforbindelsen til Magerøy den 28. mai 1993, jf. St.prp. nr. 47 (1992-1993) Om fastlandsforbindelsen til Magerøy i Finnmark. Det fremgår her at kostnadsoverslaget ble redusert fra 670 mill. til 625 mill. 1993-kroner, hovedsakelig på grunn av økt kunnskap om grunnforholdene i den undersjøiske tunnelen. Usikkerheten i kostnads-overslaget ble vurdert til +/-10 pst.

Det opprinnelige kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 47 (1992-1993)

Undersøkelsen viser at prosjektet ble lagt fram for Stortinget på et tidspunkt da en stor del av plangrunnlaget for prosjektet fremdeles var på hovedplannivå. Det er da vanlig å angi usikkerheten til +/-25 pst. Riksrevisjonen konstaterer at det i fremlegget for Stortinget ikke fremkommer opplysninger om dette, men at det derimot opplyses uten forbehold at usikkerhetsmarginen i overslaget ligger innenfor +/-10 pst., dvs. som for detaljplannivå.

Det opprinnelige kostnadsanslaget i St.prp. nr. 47 (1992-1993) er ikke komplett; idet enkelte kostnader ikke er innkalkulert, blant annet er post for felleskostnader ikke spesifisert. Det er heller ikke kalkulert inn uforutsette kostnader. Kostnader til bomstasjon og serviceanlegg, tilstøtende fyllinger for Kobbholet bro og kostnader i forbindelse med reindriftsskjønn er så vidt Riksrevisjonen kan se, heller ikke innkalkulert i kostnadsoverslaget. Videre synes utgiftene til sjøtransport, ombygging av eksisterende veg, flytting av bygninger, omlegging av kabler/vannledninger å være utilstrekkelig beregnet.

Kostnadsøkningene etter St.prp. nr. 47 (1992-1993)

Det har ikke vært mulig for Riksrevisjonen å få fremlagt regnskapsmateriale for kostnadsøkningene for alle delparseller som er egnet til å sammenholde med de opprinnelige plantall.

Det har derfor vært vanskelig for Riksrevisjonen å få dokumentert eksakte tallstørrelser for overskridelsene. Opplysningene om kostnadsoverskridelser baserer seg derfor på opplysninger som fremkommer i vegmyndighetenes korrespondanse.

Deler av prosjektet er undergitt til dels omfattende endringer under planleggingen:

Kobbholet bro var opprinnelig kalkulert til 52 mill. 1993-kroner. Broen ble umiddelbart før anbudsutlysning i 1995 omprosjektert. Vindmålinger utført høsten 1994 og vinteren 1995 viste vindstyrker over grensen for orkan. De utførte tekniske beregninger dokumenterte ikke at opprinnelig prosjektløsning kunne stå imot vind- og bølgelast samtidig. Vegdirektoratet var ansvarlig for å godkjenne denne brokonstruksjonen, og direktoratet var løpende orientert om de tekniske beregningene og kostnadsanslaget for broen.

Honningsvågtunnelen ble i 1994 planlagt gjort tilgjengelig for gang- og sykkeltrafikk. Dette medførte at tunnelbredden ble økt fra en totalbredde på 8 til 9 meter. Det er ikke funnet dokumentasjon som viser at det på noe tidspunkt er satt opp noen kostnadsoverslag/kalkyle for disse endringene, til tross for at vegutløsning til Sarnes er uttrykkelig omtalt i St.prp. nr. 47 (1992-1993).

Planleggingen viser en rekke fellestrekk for de tre vegparsellene Kåfjord-Vesterpollen, Veidnes-Alfbaklia og Kobbholla-Storbukt. Blant annet er de parsellvise byggeplanene datert opptil ett år etter at arbeidet på de forskjellige vegparsellene startet.

Det opprinnelige kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 47 (1992-1993)

Departementet bekrefter at en stor del av plangrunnlaget som lå til grunn for St.prp. nr. 47 (1992-1993) var på hovedplannivå, og dermed ikke skulle gi grunnlag for å operere med en usikkerhetsmargin på +/-10 pst. Departementet opplyser videre at det heller ikke ble foretatt noen usikkerhetsberegninger for å dokumentere at usikkerheten lå på dette nivået.

Kostnadsøkningene etter St.prp. nr. 47 (1992-1993)

Når det gjelder problemene med å sammenligne plantall med regnskapstall, anfører departementet i sitt brev av 14. juni 1999 at Vegdirektoratet mener det er viktig å presisere at det er mulig å operere med eksakte tallstørrelser for overskridelsene på prosjektnivå selv om det er vanskelig å spesifisere overskridelsene helt ned på prosessnivå.

Riksrevisjonen bemerker at det er uheldig at det i beskrivelsen av kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 47 (1992-1993), ikke ble opplyst hvilket plangrunnlag kostnadsoverslaget hadde som basis. En opplysning om en usikkerhetsmargin på +/- 10 pst., tatt uten forbehold, vil lett kunne gi inntrykk av at plangrunnlaget, og dermed kostnadsoverslaget, var mer nøyaktig enn hva som viste seg å være tilfelle. Det er dessuten uheldig at usikkerhetsberegninger ikke ble foretatt. Plangrunnlagets nøyaktighet er i denne forbindelse spesielt viktig, dersom en tar i betraktning at FATIMA-prosjektet er et av de mest omfattende vegprosjektene vegvesenet har utført under lignende klimatiske forhold.

Når det gjelder ikke innkalkulerte/utilstrekkelig beregnete kostnader i St.prp. nr. 47 (1992-1993), antar Riksrevisjonen at en god kvalitetssikring av planer og kostnadsoverslag burde ha avdekket disse forhold.

Etter Riksrevisjonens oppfatning er det vesentlig for en god prosjektstyring at regnskapstall kan sammenholdes med plantall. Riksrevisjonen er videre av den oppfatning at det ikke er tilstrekkelig å kun rapportere regnskapsmessig forbruk. En god prosjektoppfølging fordrer etter Riksrevisjonens mening også at fremdrift på de enkelte prosjekt rapporteres sett i forhold til de økonomiske plantall (rapportering mot milepæler).

Behovet for omprosjektering av Kobbholet bro burde ha vært oppdaget på et langt tidligere tidspunkt idet Vegdirektoratet var løpende orientert om de tekniske beregningene og kostnadsanslaget, og de formelle krav til lastpåvirkning i praksis ikke var endret under planleggingsperioden. Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at det opprinnelige overslaget for Kobbholet bro ikke var formelt godkjent av Vegdirektoratet, fordi direktoratet kun godkjente den tekniske løsningen og ikke kostnadsoverslaget. Riksrevisjonen vil anta at kostnadsoverslaget burde ha vært kvalitetssikret på lik linje med teknisk løsning, på grunn av sammenhengen mellom vurderingene.

Det er etter Riksrevisjonens oppfatning betenkelig at rutinene for utarbeidelse av byggeplan ikke synes å ha vært fulgt på de anleggsparsellene der vegvesenet har utført arbeidet i egen regi. Oppstart av anleggsarbeidene uten forutsatt plangrunnlag øker muligheten for feildisponeringer med økte kostnader til følge. Departementet bør innskjerpe at planprosedyrene skal følges.

Samferdselsdepartementet har svart:

«Når det gjelder manglende planlegging på de parseller av prosjektet som Statens vegvesen utførte i egenregi, er det i etterkant innført regler for utarbeidelse av avtaler mellom utbyggings- og produksjonsavdelingen. Den nye organisasjonsmodellen vil trolig redusere slike problemer i framtida.

Samferdselsdepartementet vil vise til at kravet til plangrunnlag, kostnadsoverslag og kostnadsstyring for start av nye veganlegg ble innskjerpet i 1997, jf. St.prp. nr. 1 (1997-98), s. 79. Videre vil departementet vise til at det nå også arbeides med forbedret styring av større statlige prosjekter med hensikt å redusere kostnads-overskridelser, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (1999-2000) (Gul bok for 2000) og St.prp. nr. 1 (1999-2000) for Samferdselsdepartementet.»

Riksrevisjonen har merket seg at departementet har iverksatt en rekke tiltak for å øke kvaliteten på plan-grunnlag, kostnadsoverslag og økonomistyring i Statens vegvesen. Selv om vegmyndighetene har nedlagt og nedlegger et omfattende arbeid for å videreutvikle verktøy og rutiner for planlegging, prosjektering og gjennomføring av store anlegg, er det etter Riksrevisjonens oppfatning avgjørende for et godt resultat at regelverk og anbefalt praksis faktisk følges i etaten. Undersøkelsen av FATIMA-prosjektet har etterlatt et inntrykk av at så ikke alltid er tilfelle.

Det er vesentlig at kvalitetssikringen av vegvesenets større prosjekter er tilfredsstillende i alle ledd. Dette gjelder også kvalitetssikring av informasjon til Stortinget. Riksrevisjonen konstaterer at informasjonen fra departementet til Stortinget har vært unøyaktig på flere punkter. Opplysninger om kostnadsoverslagenes nøyaktighet er etter Riksrevisjonens oppfatning så vesentlig for vurdering av beslutningsgrunnlaget at departementet må forvisse seg om at denne type informasjon er riktig og entydig, før saken fremlegges for Stortinget.

Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigurd Grytten, Inger Lise Husøy, Laila Kaland og lederen Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Svein Ludvigsen, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, viser til at denne saken utgjorde en del av Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (1999-2000). Komiteen valgte å ta ut saken av dokumentet og undergi den en egen behandling. Bakgrunnen for dette var at det hadde skjedd omfattende endringer i prosjektet og i de økonomiske overslagene etter at Stortinget hadde fattet vedtak i saken. Komiteen hadde videre merket seg at det kun var gitt informasjon om prosjektet i de årlige budsjett-proposisjoner. Komiteen mener det kan se ut som om departementet ikke har gitt Stortinget en tilstrekkelig god nok og omfattende informasjon om saken, tatt i betraktning de store endringene som skjedde underveis. Komiteen mener det ville vært naturlig at departementet, i tillegg til den informasjonen som ble gitt i budsjett-proposisjonene, hadde informert Stortinget om prosjektet som egen sak. Komiteen fant det nødvendig med befaring og åpen høring for at saken skulle bli belyst på en grundig måte.

Komiteens flertall alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser til at usikkerheten på hovedplan-nivå skal settes til +/- 25 pst., mens det på detaljplan-nivå opereres med en usikkerhet på +/- 10 pst.

Komiteen viser til at overskridelsene på FATIMA-prosjektet ved ferdigstillelse er 62,9 pst. utover den kostnadsrammen som lå til grunn for Stortingets vedtak. Dette er en overskridelse som går langt ut over den usikkerheten på +/-25 pst. som knyttes til prosjekter som legges fram på hovedplannivå.

Komiteens flertall alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, mener at prosjektet ble lagt fram for Stortinget på et tidspunkt der det verken hadde nådd hovedplannivå eller detaljplannivå.

Komiteen viser til at Vegdirektoratet under befaringen og høringen tok det fulle ansvaret for det kostnadsoverslaget for FATIMA-prosjektet som ble presentert i St.prp. nr. 47 (1992-1993). Komiteen viser til at overskridelsene knytter seg til forskjellige deler av prosjektet. De største prosentvise overskridelsene knytter seg til Honningsvågtunnelen (98,1 pst.), Veidnes (Kobbholet) bru (128,9 pst.) og veien Kobbholet – Storbukt (80,9 pst.). Komiteen er meget kritisk til prosjektering og gjennomføring av disse delene av prosjektet. Etter komiteens oppfatning burde traseen (innslaget fra Storbukt) ha vært valgt med større omhu fra begynnelsen av. Det forhold at man ikke kunne legge traseen mellom noen Esso-tanker, og at det ikke var forsvarlig å starte arbeidet i den planlagte uren, burde vært oppdaget på et tidligere tidspunkt og lagt inn i byggeplanene før prosjektet ble presentert Stortinget.

Komiteens flertall alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, er videre meget kritisk til at Honningsvågtunnelen ble utvidet fra 8 til 9 meter for å lage gang- og sykkelvei etter at Stortinget fattet vedtak i saken. Flertallet har ikke fått brakt på det rene hvor mye av overskridelsene som skyldes denne utvidelsen. Flertallet har merket seg at det er planer om å regulere et felt til boliger på Sarnes, et planarbeid som burde vært innarbeidet før vegprosjektet ble behandlet i Stortinget. Flertallet er meget skeptisk til nytten av en gang- og sykkelvei i en tunnel som er 4,4 km lang, når gangveien ikke er adskilt, for en bosetning på fire familier.

Komiteen viser til at Vegdirektoratet var løpende orientert om de tekniske beregningene og kostnadsanslagene for Veidnes-brua (Kobbholet bru) og at de formelle krav til lastpåvirkning i praksis ikke var endret under planleggingsperioden. Komiteen er derfor meget kritisk til at Veidnes-brua ikke allerede fra starten av ble prosjektert slik at den kunne tåle de værbelastningene som kan oppstå i området.

Når det gjelder Nordkapptunnelen, har komiteen merket seg at de geologiske forholdene var helt annerledes enn det forundersøkelsene viste. Etter den informasjonen komiteen har fått, er det fortsatt ikke i dag mulig for geologer å forklare hvorfor forholdene var så annerledes. Komiteen stiller seg undrende til dette, men tar det til etterretning.

Komiteen mener det er kritikkverdig at ikke alle kostnadene for prosjektet er tatt med. Etter komiteens mening burde også arbeidet vært lagt opp slik at det var mulig å sammenligne regnskapstallene med de opprinnelige plantallene på de forskjellige delparsellene. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at dette er et viktig styringsverktøy.

Komiteens flertall alle unntatt medlemmer fra Arbeiderpartiet, finner det også kritikkverdig at de parsellvise byggeplanene er datert opptil ett år etter at arbeidet på de forskjellige parsellene startet.

Komiteen viser videre til at Vegdirektoratet har opplyst at Samferdselsdepartementet og samferdselsministeren ikke var gjort kjent med usikkerheten i anslaget. Komiteen har ikke grunnlag for å tro at Vegdirektoratet bevisst har presentert et lavt kostnadsanslag for Samferdselsdepartementet for å få FATIMA-prosjektet vedtatt i Stortinget. Komiteen viser til at Stortinget var kjent med at Vegdirektoratet anbefalte et forbedret fergetilbud framfor en tunnelløsning til Nordkapp. Komiteen har merket seg at departementet hevder at de ikke sitter inne med kunnskaper til å overprøve den dokumentasjon det får fra underliggende etater, som for eksempel Vegdirektoratet.

Komiteen vil understreke betydningen av at Stortinget får seg fremlagt gode og gjennomarbeidede prosjekter med realistiske kostnadsrammer. Komiteen mener det er et problem når det viser seg at Stortinget i flere prosjekter har fattet vedtak på et beslutningsgrunnlag og med en økonomisk ramme som ikke holdes. Komiteen har merket seg at departementet har satt i gang tiltak for å øke kvaliteten på plangrunnlag, kostnadsoverslag og økonomistyring.

Komiteen viser til at det konstitusjonelle ansvaret for om opplysningsplikten overfor Stortinget i forbindelse med St.prp. nr. 47 (1992-1993) er overholdt ligger hos daværende statsråd Kjell Opseth. Stortinget kan reagere overfor brudd på opplysningsplikten med kritikk i merknadsform, vedta direkte kritikk (daddelsvotum) eller mene at saken er så graverende at man foreslår for Stortinget å forberede en mulig riksrettssak ved å opprette en protokollkomite. Hvor sterkt Stortinget skal reagere i slike saker er en vurderingssak.

Komiteen viser til at en sak der Stortinget har fått framlagt et mangelfullt eller misvisende beslutningsgrunnlag, men der statsråden ikke var kjent med de faktiske forhold, reiser to spørsmål. For det første om statsråden har forsømt sin selvstendige plikt til å undersøke om de opplysninger som organer legger fram for Stortinget under statsrådens ansvar er sanne og dekkende. For det andre hva som skal være Stortingets reaksjon dersom det mener at forsømmelsen ligger på embetsmannsnivå. Stortinget kan ikke gripe direkte inn overfor forsømmelser fra embetsmenn. Slike reaksjoner tilligger Regjeringen.

Komiteen mener det er rimelig å vurdere den kritikken som skal reises i forhold til tidligere saker av lignende karakter. Komiteen viser til at Stortinget i Innst. S. nr. 159 (1997-1998) behandlet Riksrevisjonens antegnelser vedrørende planlegging, prosjektering og gjennomføring av broprosjektet Nordhordlandsbroen – Dokument nr. 3:11 (1996-1997).

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at overskridelsene ved utbygging av Nordhordlandsbrua var på 68 pst., at prosjektet ble endret underveis og ellers har en rekke likhetstrekk med FATIMA-prosjektet. På de punktene der disse sakene er forskjellige mener dette flertallet at saken om Nordhordlandsbrua er mer alvorlig enn FATIMA-saken. Dette flertallet viser til at medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet gikk lengst i kritikken og mente at ansvarlige personer i vegetaten burde vurdere sin stilling på bakgrunn av den kritikken som komiteen den gang konkluderte med. Dette flertallet viser til at ingen av komiteens medlemmer mente at Riksrevisjonens antegnelser om Nordhordlandsbrua og Stortingets behandling av denne gav grunnlag for å vurdere en riksrettssak.

Dette flertallet mener imidlertid at det hersker uklarhet og usikkerhet om ansvarsforhold mellom departementet og underliggende etater – særlig direktorater som er opprettet gjennom egen lov vedtatt av Stortinget og heleide statlige aksjeselskaper. Dette flertallet viser til at de kontrollsakene om Nordhordlandsbrua, FATIMA-prosjektet og Gardermobanen reiser slike problemstillinger. Dette flertallet mener at slik uklarhet kan føre til at ansvaret for klart kritikkverdige forhold ikke blir plassert hos noen ansvarlige myndigheter. Dette flertallet viser til at disse problemstillingene ble berørt under det seminaret om konstitusjonelle reformer som på Stortingspresidentens initiativ ble avholdt i mars dette år. Dette flertallet viser til at stortinget etter dette har besluttet at det skal nedsettes et eget utvalg som skal gjennomgå Stortingets kontrolloppgaver. Dette flertallet mener at dette utvalget bør gjennomgå de prinsipielle konstitusjonelle spørsmål som de ovennevnte saker reiser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener det er grunnlag for å reise kritikk når kostnadsoverslaget sprakk med 62,9 pst., men vil understreke at ikke all framkommet kritikk er like kritikkverdig og viser bl.a. til vedtak fattet ihenhold til fullmakter i Vegdirektoratet. Ikke minst er det viktig å skille mellom endringer i prosjektet i henhold til fullmakt og rene overskridelser som følge av dårlig forarbeid eller geologiske forhold. Disse medlemmer vil viser til at de prosentvis overskridelsene ikke er de i største kroneverdi.

Disse medlemmer mener det er viktig å avdekke de bakenforliggende årsaker. Prosjektet må kontrolleres ut fra de regler og den praksis som var gjeldende i den kontrollerte perioden. Det må også tas hensyn til de endringer og forbedringer som allerede er iverksatt på bakgrunn av de svakheter som er avdekket fra 1993 og fram til i dag.

Disse medlemmer er urolige for flere til dels store kostnadsoverskridelser ved større bro- og tunnelprosjekter og vil understreke betydningen av bedre beregningsgrunnlag. Disse medlemmer vil likevel understreke at kostnadsoverslag med helstøpte tunneler som hovedregel, vil gi større sikkerhet og sannsynligvis mindre overskridelser, men samlet sett også en høyere pris. Disse medlemmer mener videre at denne risikoen var vel kjent for Stortinget da beslutningene ble fattet.

Disse medlemmer viser til at det fremgikk klart i St.prp. nr. 47 (1992-1993) at plangrunnlaget var på hovedplannivå og at man likevel valgte en usikkerhetsmargin på +/- 10 pst. Det er grunn til å tro at Stortinget var kjent med disse begrepene. Det vises til andre sammenlignbare prosjekter som Hardangerbrua og Trekantsambandet Sveio – Stord – Bømlo hvor kostnadsoverslaget også hadde usikkerhet på +/- 10 pst., St.prp. nr. 9 (1992-1993). Disse medlemmer vil understreke at +/- 10 pst. usikkerhetsmargin framkom etter en konkret vurdering basert på erfaringspriser.

På det gjeldende tidspunkt var det ikke entydige regler eller metoder for beregning av usikkerhetsmarginer i forbindelse med veganlegg. Disse medlemmer holder fast på at ferdig reguleringsplan med usikkerhet på +/- 10 pst. bør være målet når prosjektet tas opp til bevilgning, men utelukker ikke at det fra tid til annen finnes grunner som taler for unntak fra denne hovedregelen. Det vil i hvert enkelt tilfelle være opp til Stortinget å akseptere unntakene.

Disse medlemmer viser til at det framgår av St.- prp. nr. 47 (1992-1993) at i 1991 kom det fram endrede forutsetninger knyttet til finansieringen av prosjektet, bl.a. betydelige reduserte anslag for bompengeinntektene og en mindre økning i anleggskostnadene. På denne bakgrunn gikk Vegdirektoratet primært inn for å utsette hovedplanvedtaket og anbefalte i stedet forsterket fergeforbindelse. Disse medlemmer har merket seg at Vegdirektoratet kun anbefalte en utsettelse av vedtaket, ikke en avvisning av prosjektet. Disse medlemmer viser videre til at det i St.prp. nr. 47 (1992-1993) klart framkommer at det lave nytte/kostnadsforholdet isolert sett takk i retning av et forbedret ferjetilbud framfor fastlandsforbindelse.

Disse medlemmer viser til at overskridelsene var størst på de to tunnelene i prosjektet. Dette er lite belyst i Riksrevisjonens rapport. Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen tar til etterretning at grunnforholdenes beskaffenhet synes å ha vært vesentlige for kostnadsutviklingen i FATIMA-prosjektet. Ifølge Samferdselsdepartementet kan en stor del av overskridelsene tilbakeføres til geologiske forhold og det er svært vanskelig å skille ut hvilke ekstrakostnader som er en direkte følge av de geologiske forhold. I den grad det er mulig å anslå dette for de forskjellige deler av prosjektet er følgende resultat beregnet av Samferdselsdepartementet i mill. 1993-kroner:

Honningsvågtunnelen 76

Nordkapptunnelen 157

Kåfjord –Vestrepollen 20

Veidnes – Alfbaklia 14

Andel fellesutgifter 15

Totalt 282

Dette utgjør om lag 72 pst. av de totale kostnadsoverskridelsene på 393,3 mill. 1993-kroner. Når det gjelder økonomisk sluttregnskap for prosjektet er ikke dette klart ennå, da alle kostnader ikke er oppgjort. Det er foreløpig ikke utarbeidet en økonomisk sluttrapport for prosjektet. Denne rapporten vil vise hva midlene er brukt til og hvilke arbeidsoppgaver som har krevet store ressurser. Disse medlemmer mener det er viktig at den økonomiske sluttrapporten forelegges Stortinget på en egnet måte.

Grunnlaget for kalkylen var erfaringspriser på vegbygging i fylket og tunnelpriser fra tunneldrift på landsbasis. Overslagene ble bevisst lagt i overkant av disse erfaringsprisene og etter en helhetsvurdering mente både Statens vegvesen Finnmark og Vegdirektoratet at kostnadene ville ligge innenfor kravet om +/-10 pst. Det var faktisk slik at anslagene på et tidspunkt ble redusert pga. sikrere forutsetninger.

I St.meld. nr. 46 (1990-1991), om endring i rammebetingelser for bompengeprosjekter, ble det trukket opp retningslinjer for kostnadsoverslag i forbindelse med bompengeprosjekt. Her heter det s. 26 bl.a. følgende:

«Det skal i denne forbindelse legges til grunn at anslaget for anleggskostnadene som et minimum er innenfor en usikkerhet på +/- 25 pst. i hovedplanen. Bompengeprosjektene bør om mulig være så gjennomarbeidet at overslaget for anleggskostnader er bearbeidet til detaljplannivå/reguleringsplan. Dette innebærer en usikkerhet på +/- 10 pst."

Videre heter det i Innst. S. nr. 16 (1991-1992) fra samferdselskomiteen om endring i rammebetingelsene for bompengeprosjekter s. 6:

«Komiteen mener prosjektene i større grad må være så grundig gjennomarbeidet at overslag for anleggskostnader helst er bearbeidet til detaljplannivå. Dette innebærer vanligvis en usikkerhet på +/- 10 pst."

Disse medlemmer viser til at Stortinget ble informert om kostnadsoverskridelsene og endringer av prosjektet i de årlige budsjettproposisjoner. Samferdselskomiteen hadde ingen merknader til dette. Disse medlemmer kan heller ikke se at samferdselskomiteen har stilt spørsmål om dette.

Disse medlemmer synes å ha registrert en holdning under høringene i retning av nøktern kostnadsberegning slik at romslige kostnadsrammer i seg selv ikke skulle være kostnadsdrivende underveis i prosjektet eller i forhold til anbydere. Disse medlemmer avviser ikke at det kan ha noe for seg, men vil vise til kravet om mest mulig realistiske kostnadsoverslag.

Disse medlemmer viser til at det allerede i St.prp. nr. 47 (1992-1993) flere ganger henvises til Sarneset som et mulig utbyggingsområde for Honningsvåg kommune. Både Honningsvåg kommune og Finnmark fylkeskommune oppfordret til å tilrettelegge for gang- og sykkeltrafikk. Utvidelsen av tunnelen for må derfor ses i lys av dette. Det vises for øvrig til svarbrev fra Samferdselsdepartementet, hvor det framgår at tunnelutvidelsen utgjør omlag 17 mill.kroner.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om grunnundersøkelser for vegparsellene har holdt forutsatt grundighet. Ifølge svarbrev fra Samferdselsdepartementet mener vegmyndighetene at hvilket nivå som er nødvendig for å få tilstrekkelig visshet om de faktiske grunnforhold forut for anleggsstart er et faglig skjønnspørsmål. Disse medlemmer har ingen innvendinger mot en slik begrunnelse, men konstaterer at overskridelsene ble særdeles høye for veg i dagen, særlig for strekningen Kobbholet-Storbukt.

Honningsvågtunnelen ble mye dyrere enn det var forutsatt i stortingsvedtaket. Det er reist kritikk av at behovet for å endre påhugget og traseen for Honningsvågtunnelen ikke ble oppdaget på et tidligere tidspunkt. Bakgrunn for endringen var krav om at det måtte bygges en kulvert forbi oljeanlegget av sikkerhetshensyn. Disse medlemmer finner det ikke unaturlig at slike krav framkom i planarbeidet først etter stortingsbehandlingen, men mener det forberedende planarbeidet burde avdekket dette bedre.

Omprosjekteringen av Veidnes bru var omfattende og fordyrende og endte på hele 128,9 pst. i forhold til opprinnelig kostnadsoverslag. Samferdselsdepartementet er enig i kritikken fra Riksrevisjonen gitt at man hadde andre prosedyrer for teknisk godkjenning av bruprosjekter. Prosedyren er slik at gjennomgang av beregninger først blir foretatt når detaljprosjektet foreligger. Disse medlemmer tar denne redegjørelsen til etterretning og viser for øvrig til de endringer Vegdirektoratet har iverksatt for å bedre kvalitetssikringen på arbeidet i etaten. Disse medlemmer mener at omprosjekteringen var så omfattende at det er grunn til å mene at forarbeidet var for dårlig.

Riksrevisjonen finner det betenkelig at rutinene for utarbeidelse av byggeplaner ikke synes å ha vært fulgt opp på arbeid i egen regi. Samferdselsdepartementet redegjør for praksis i svarbrev og det vises til de endringer som nå er gjennomført når det gjelder enhetsprisavtaler med egen produksjonsavdeling.

Det vises til de vide fullmaktene Vegdirektoratet har etter vegloven. Retningslinjene for Vegdirektoratet følger instruks fastsatt av Samferdselsdepartementet 22. januar 1996. I budsjettsammenheng reguleres forholdet mellom Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet gjennom årlig tildelingsbrev. Stortinget bør ta stilling til hvorvidt man ønsker å endre disse forhold.

Disse medlemmer viser til at det internt i Vegdirektoratet er utviklet bedre systemer for å kvalitetssikre kostnadsoverslagene før prosjektene tas opp til bevilgning. Vegdirektoratet har også drevet mye opplæring på ny kalkulasjonsmetode. Videre skal nye prosjektstyringsverktøy gi bedre oversikt over utbyggingsprosjektene slik at korrigerende tiltak kan settes i verk på et tidligere stadium. Nye retningslinjer vil være ferdig i løpet av 2000.

Disse medlemmer tar til etterretning at FATIMA-prosjektet er resultat av en politisk beslutning det ikke tilligger komiteen å kontrollere eller på annen måte etterprøve. Etter disse medlemmers mening tilligger det heller ikke komiteen å mene noe om hvorvidt beslutningen var riktig eller gal. Disse medlemmer vil også peke på at så entydig klare lokale vedtak og prioriteringer som ble gjort i denne saken lokalt har hatt og bør ha en viss betydning.

Disse medlemmer konstaterer at Riksrevisjonen ikke har gått inn på spørsmålet om hvilke informasjoner Stortinget har mottatt i løpet av prosessene og hvilke reaksjoner Stortinget har gitt på dette.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til den meget sterke kritikk som fremkommer i Riksrevisjonens antegnelser om dette prosjekt hvor overskridelsen ble 58,3 pst. i forhold til den plan som ble presentert Stortinget i St.prp. nr. 47 (1992-1993) eller 364,2 mill. kroner. I planen som ble meddelt Stortinget ble den presentert som en plan på detaljplannivå med en usikkerhet på +/- 10 pst., mens det i ettertid påpekes betydelige mangler, feilinformasjoner og utilstrekkelige beregninger og begrensede grunnundersøkelser.

Disse medlemmer vil, når det gjelder en regjerings og en statsråds ansvar for å gi Stortinget korrekte opplysninger og et holdbart grunnlagsmateriale for beslutninger, vise til en flertallsmerknad i Innst. S. nr. 100 (1999-2000) hvor det heter:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at opplysningsplikten har sin forankring i Ansvarlighetsloven av 1932, og i en lang parlamentarisk praksis siden innføringen av parlamentarismen.

I den såkalte Crotale-saken i 1973 ble det generelle utgangspunktet beskrevet av flere talere:

«Den første forutsetning for at dette samarbeidet mellom Storting og Regjering skal kunne virke best mulig, er at Stortinget kan stole på det Regjeringen sier, og at Stortinget kan stole på at Regjeringen ikke skjuler noe som kan være av betydning for Stortingets arbeid." (Kåre Willoch)

og:

«Forholdet mellom Regjeringen og Stortinget må være basert på åpenhet. I motsatt fall vil ikke vårt politiske system kunne virke etter forutsetningene." (saksordfører Tor Oftedal)

Og i Reksten-saken i 1985:

«Det er vissheten om at Stortinget har alle opplysninger - og korrekte opplysninger - i en sak, som gjør at Stortinget er i stand til å treffe sin avgjørelse. Hvis vi hadde et system hvor Stortinget i utgangspunktet ikke kunne ta det som en selvfølge at alle opplysninger var fremlagt, men at Stortinget måtte gå igjennom alle opplysningene og selv foreta sine undersøkelser - selv sette i verk nesten gransking for å være overbevist om at man hadde alle opplysninger - ville forholdet mellom Storting og Regjering endres, ja, hele vårt styresett ville endres." (Carl I. Hagen)

Flertallet vil understreke at det er Stortinget selv som skal vurdere om opplysningsplikten er oppfylt. Regjeringen skal selvfølgelig gjøre et skjønnsomt utvalg om hvilke opplysninger som bør oversendes, men den er selv ansvarlig for det utvalg som blir gjort. For Stortinget er det viktig å bli kjent med alle relevante opplysninger, også de som taler mot den konklusjon Regjeringen anbefaler. Om opplysningene er relevante og dekkende tilkommer det Stortinget å avgjøre. Egil Aarvik uttalte om dette under Kings-Bay saken i 1963:

«aller minst er det noe departement, som bestemmer hva som kan ha betydning for Stortingets vurdering av en sak! Det er Stortinget som avgjør det!"»

Disse medlemmer vil også vise til at i debatten om denne innstillingen ble det avgitt viktige uttalelser om opplysningsplikten, bl.a.:

«Ellers har jeg lagt merke til at statsministeren og Fremskrittspartiets formann også har snakket om andre saker. De sa at flertallet har lagt lista høyt når det gjelder Regjeringens informasjonsplikt overfor Stortinget. Jeg vil gjerne gjenta det Jan Petersen sa, at lista har ligget der hele tiden."

«Vår kritikk går på at den norske regjering ikke har informert Stortinget godt nok om usikkerheten ved avtalen. ... Det går fram av høringen av samferdselsministeren i komiteen at det hele tiden har vært dårlig kjemi mellom de to partene. Dette var ikke kjent for Stortinget. Regjeringen valgte å gå videre på et uklart juridisk grunnlag. Det var heller ikke kjent for Stortinget." (Thorbjørn Jagland)

og:

«Jeg har lyst til å si det, for i debatten har en del brukt et uttrykk som går på at det er Stortinget som definerer hvilke opplysninger som skal gis. Det er rett i den forstand, at er det uenighet om hvilke opplysninger som skal gis, er det selvsagt Stortinget som til syvende og sist forteller om det. Men det er jo like klart at når det gjelder hva Stortinget skal ha, skal Regjeringen heller ikke ta feil. Den skal, når den lager proposisjonen, gi de opplysninger som Stortinget vil trenge i sin saksbehandling, nemlig de opplysningene som man trenger for å se styrke og svakheter ved, og få tak i hovedpoengene, i den saken som er fremlagt." (Jan Petersen)

Utgangspunktet for Stortingets vurdering av om opplysningsplikten og informasjonsplikten er overholdt i St.prp. nr. 47 (1992-1993) er sammenholdningen av informasjonen i proposisjonen og Riksrevisjonens gjennomgang. Slik dissemedlemmer ser saken er det meget klare indikasjoner på at nevnte proposisjon ikke er i samsvar med de forpliktelser en statsråd har i henhold til Ansvarlighetslovens bestemmelser i § 9 og § 10. Det vises også til at det er overveiende sannsynlig at dersom Stortinget hadde vært meddelt at FATIMA-prosjektet hadde en kostnadsramme på ca. 1 000 mill. 1993-kroner og ikke 625 mill. kroner så ville ikke Stortinget ha gitt sin godkjennelse. Disse medlemmer vil påpeke at dette klart stiller denne sak i et annet lys enn Nordhordlandsbroen.

Disse medlemmer viser til at det under komiteens åpne høring klart ble bekreftet at St.prp. nr. 47 (1992-1993) var basert på et planarbeid med en usikkerhet på +/- 25 pst., men at den ble presentert til Stortinget som en detaljplan på +/- 10 pst. Det er også fremkommet at planarbeidet bygget på uakseptabelt dårlige forundersøkelser og vurderinger idet det senere ble gjennomført betydelige endringer med brokonstruksjon, trasévalg og lengde/bredde for Honnings-vågtunnelen oa.

Det fremkom under høringen at det var Vegdirektoratet som hadde det faglige ansvaret for den mangelfulle planlegging og feilinformasjonen om detaljeringsgrad i planarbeidet som så Regjeringen ved statsråd Kjell Opseth presenterte for Stortinget. Når det gjelder det konstitusjonelle ansvaret for den meget mangelfulle og unøyaktige St.prp. nr. 47 (1992-1993) vises til utdrag av følgende spørsmål og svar i høringen:

«Carl I Hagen: "Det er klarlagt fra Riksrevisjonen at Stortinget har fått seg presentert et prosjekt hvor den reelle usikkerhet er pluss/minus 25%. Det ble presentert for Stortinget som et detaljert, utredet og ferdig prosjektert prosjekt pluss/minus 10 % usikkerhet. Hvem er det som har det konstitusjonelle ansvaret for at Stortinget fikk et prosjekt med feilaktig informasjon?»

«Kjell Opseth:" Som sagt: Det er den til kvar tid gjeldande statsråd. I dette tilfellet eg, som i den tida eg var statsråd, presenterte det – som har det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret."»

Når det gjelder problemet som måtte oppstå ved at en statsråd har det konstitusjonelle ansvar for feil som vedkommende selv ikke var kjent med, vises til faglitteratur som "Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget" av professor, dr. juris Eivind Smith hvor det på side 159 står om den foreliggende problemstilling:

«I første rekke har statsrådene plikt til å legge frem opplysninger som de selv (eller departementet) sitter inne med, og til å gi Stortinget et dekkende bilde av det foreliggende kunnskapsgrunnlag. Men de må også ha selvstendig plikt til å sørge for at de informasjoner som andre organer eller personer legger frem for Stortinget under statsrådenes ansvar, fyller kravene til å være sanne og dekkende. Hovedregelen må altså være at statsrådene - i forhold til Stortinget - ikke kan dekke seg bak at feil er begått av underordnede organer og tjenestemenn. De kan heller ikke dekke seg bak feil som er begått i heleide statsselskaper etc. som det departementet som de leder har det administrative ansvar for.

Spørsmål av den sistnevnte type sto sentralt i debattene om Koksverket og om Kings Bay. Disse sakene er nærmer omtalt under V.4.1.4 flg. ovenfor.

Utgangspunkt er altså at statsrådenes opplysningsplikt også omfatter en plikt til å legge frem opplysninger som befinner seg i lavere hierarkisk nivå, eller til å kontrollere riktigheten av opplysninger som underordnede organer selv legger frem.»

Prinsippet om at en statsråd har det konstitusjonelle ansvaret for feil, mangelfullt arbeid, misvisende saksfremstillinger og mangelfulle saksbehandlingsrutiner og kvalitetssikring hos embetsverket og underordnede forvaltningsorganer står sentralt i den norske konstitusjon og styringssystem. Dersom det eventuelt ikke vurderes å gjøre konstitusjonelt ansvar gjeldende overfor daværende statsråd Kjell Opseth med den begrunnelse at feilen eller det mangelfulle arbeidet med St.prp. nr. 47 (1992-1993) egentlig ligger hos Vegdirektoratet og Vegvesenet vil det i realiteten bety en dramatisk endrings i vårt konstitusjonelle system ved at ingen stilles til ansvar i den offentlige forvaltning, uansett om feilene eller manglene koster enorme beløp.

Slik disse medlemmer ser det er det derfor av stor viktighet for forståelsen av vårt konstitusjonelle ansvarsrettssystem at en protokollkomité gis i oppdrag å behandle spørsmålet om hvorvidt det i den foreliggende sak med den mangelfulle St.prp. nr. 47 (1992-1993) foreligger en ansvarssituasjon i forhold til vår konstitusjonelle bestemmelse og om sakens fakta tilsier at det reises tiltale for riksretten.

Disse medlemmer vil også vise til at for vanlige mennesker medfører det etterforskning og straff for skader med betydelig lavere beløp enn 1000 mill. kroner. I denne sammenheng vises til den klare påstand om at FATIMA ikke ville vært bygget dersom Stortinget hadde fått de korrekte opplysninger om kostnadene ved prosjektet og 1000 mill. kroner kunne i så fall ha vært benyttet til andre prosjekter eller formål. Det ansees derfor nødvendig av hensyn til det alminnelige rettssikkerhetsprinsipp om likebehandling av alle borgere at det vurderes å reise tiltale for brudd på ansvarlighetsloven eller andre lover av den eller de ansvarlige for at Stortinget ikke fikk akseptable, forsvarlige og korrekte informasjoner i St.prp. nr. 47 (1992-1993). Disse medlemmer viser til at fremgangsmåten når noen mener det er nødvendig å vurdere å gjøre konstitusjonelt ansvar for brudd på ansvarlighetsloven er fastlagt i Stortingets forretningsorden § 14 a, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«I

Valgkomiteens odelstingsmedlemmer gis i oppdrag å avgi innstilling til Odelstinget om oppnevning av en protokollkomité blant Odelstingets medlemmer til å behandle spørsmålet om hvorvidt det skal reises tiltale for brudd på ansvarlighetsloven overfor den eller de som har ansvaret for det mangelfulle og feilaktige innholdet i St.prp nr. 47 (1992-1993).

II

Da valgkomiteens leder og nestleder begge er medlemmer av Lagtinget, pålegges valgkomiteens sekretær å innkalle valgkomiteens odelstingsmedlemmer til møte og forestå forhandlingene inntil valgkomiteens odelstingsmedlemmer har valgt leder og nestleder.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ønsker å være rimelig konsistent i konstitusjonelle spørsmål – i det minste i tilnærmet like saker som behandles. Dette medlem finner derfor ikke grunnlag for å innlede eventuell riksrettsprøving av statsrådenes ansvar i denne saken når dette ikke var konklusjonen under behandlingen av Nordhordlandsbrua som dette medlem vurderer som en mer alvorlig sak.

Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet:

I

Valgkomiteens odelstingsmedlemmer gis i oppdrag å avgi innstilling til Odelstinget om oppnevning av en protokollkomité blant Odelstingets medlemmer til å behandle spørsmålet om hvorvidt det skal reises tiltale for brudd på ansvarlighetsloven overfor den eller de som har ansvaret for det mangelfulle og feilaktige innholdet i St.prp nr. 47 (1992-1993).

II

Da valgkomiteens leder og nestleder begge er medlemmer av Lagtinget, pålegges valgkomiteens sekretær å innkalle valgkomiteens odelstingsmedlemmer til møte og forestå forhandlingene inntil valgkomiteens odelstingsmedlemmer har valgt leder og nestleder.

komiteens tilråding

Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Antegnelsene til statsregnskapet for 1998 vedkommende Samferdselsdepartementet, sak nr. 3, blir desidert i samsvar med Riksrevisjonens forslag til antegnelse "Kan passere".

Vedlegg 1

Brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 29. mai 2000.

Vedrørende komiteens behandling av Riksrevi-sjonens Dokument nr. 1 (1999-2000) - Sak 3 under Samferdselsdepartementet - Fastlandsforbindelsen til Magerøya og Nordkapp (FATIMA)

Jeg viser til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen av 23. mai 2000.

Vedlagt oversendes svar på spørsmål 1 - 20.

Spørsmål 1

Samferdselsdepartementet fremhever uforutsette geologiske forhold som en viktig årsak til kostnads-overskridelser på alle parseller. Hvor stor andel utgjør dette av overskridelsene? Det vises også til et økonomisk sluttregnskap for prosjektet. Dersom dette foreligger bes det oversendt kontrollkomiteen.

Svar:

Uforutsette geologiske/geotekniske forhold kan medføre økte kostnader. Dette kan skyldes

• a) Ekstrakostnader som følge av mengdeøkninger.

• b) Ekstrakostnader som følge av vanskeligere og mer kostbare arbeider.

• c) Ekstra kostnader som følge av de førstnevnte poster, f.eks. behov for ekstra rigg, administrasjonskostnader som følge av forlenget byggetid og økte transportkostnader som følge av manglende tilkomst til andre deler av anlegget.

• d) Uforutsette kostnader som følge av tvist med entreprenøren om vederlaget.

Det er svært vanskelig å skille ut hvilke ekstrakostnader som er en direkte følge av de geologiske forhold. I den grad det er mulig å anslå dette for de forskjellige deler av prosjektet er følgende resultat beregnet i 1993-kroner:

Dette utgjør om lag 72 pst. av de totale kostnadsoverskridelsene på 393,3 mill. 1993-kr. Når det gjelder økonomisk sluttregnskap for prosjektet er ikke dette klart ennå, da alle kostnader ikke er oppgjort. F.eks. er reindriftsskjønnet ennå ikke avsluttet. Det er foreløpig ikke utarbeidet en økonomisk sluttrapport for prosjektet.

Spørsmål 2

Riksrevisjonen mener det er uheldig at det i beskrivelsen av kostnadsoverslaget ikke ble opplyst hvilket plangrunnlag kostnadsoverslaget hadde som basis. Var det klare regler for dette på det daværende tidspunkt eller var det vanlig legge frem hovedplan med ulike sikkerhetsmarginer? Har en usikkerhetsmargin på +/- 10% vært lag til grunn i tilsvarende prosjekter?

Svar:

I St.meld. nr. 46 (1990-91), s. 26 Om endring i rammebetingelser for bompengeprosjekter, ble det trukket opp retningslinjer for kostnadsoverslag i forbindelse med bompengeprosjekt. Her heter det bl.a. følgende:

«Det skal i denne forbindelse legges til grunn at anslaget for anleggskostnadene som et minimum er innenfor en usikkerhet på +/- 25% i hovedplanen. Bompengeprosjektene bør om mulig være så gjennomarbeidet at overslaget for anleggskostnader er bearbeidet til detaljplannivå/reguleringsplan. Dette innebærer en usikkerhet på +/- 10 pst.»

Videre heter det i Innst. S. nr. 16 (1991-92), s. 6 Innstilling fra samferdselskomitéen om endring i rammebetingelser for bompengeprosjekter:

«Komitéen mener prosjektene i større grad må være så grundig gjennomarbeidet at overslag for anleggskostnader helst er bearbeidet til detaljplannivå. Dette innebærer vanligvis en usikkerhet på +/- 10 pst.»

Med bakgrunn i dette gjennomgikk Vegkontoret i Finnmark og representanter fra Vegdirektoratet med god oversikt over erfaringspriser og kunnskap om denne type anlegg, plangrunnlaget for prosjektet. Ved å sammenholde kostnadsoverslaget med erfaringspriser for tilsvarende prosjekt i Finnmark og ellers i landet, ble det foretatt en revisjon av overslaget. Det ble da konkludert med at en hadde tilstrekkelig grunnlag til å kunne varsle at overslaget lå innenfor 10 pst. For konkrete bompengeprosjekter fremmet i 1992-93 og videre framover er kostnadsoverslag angitt med en usikkerhet på +/- 10 pst., jf. f.eks. St.prp. nr. 9 (1992-93) Om forhåndsinnkreving av bompenger til

• 1. Hardangerbrua og

• 2. Trekantsambandet Sveio - Stord - Bømlo.

Spørsmål 3

Finnes de klare regler for beregning av usikkerhetsmarginer på ulike plannivåer? Det bes redegjøres for ordinære prosedyrer på ulike plannivåer og på hvilket nivå det var vanlig å være når saken ble lagt frem for Stortinget?

Svar:

Det er ikke laget entydige regler eller metoder for beregning av usikkerhetsmarginer i forbindelse med veganlegg. Krav til nøyaktighet i kostnadsoverslaget er normalt avgjørende for detaljering av selve planen. Utgangspunktet er at det er kjente verdier på marginene på hhv. 25% på oversiktsplannivå og 10% på detaljplannivå. Planleggingen må detaljeres i en slik grad at en får den nødvendige oversikt mht. kostnader at en kan si seg trygg på at en ligger innenfor disse marginer.

På hovedplan/kommunedelplannivå benyttes relativt grove enheter som f.eks. løpemeter med veg, bro eller tunnel basert på antagelser om grunnforhold eller andre hovedparametere som har stor innvirkning på kostnadene. På detaljplannivå/reguleringsplannivå vil en vanligvis måtte gå mer detaljert til verks. Gjennom den kommunale planprosessen vil en også få oversikt over krav som må behandles og eventuelt innkalkuleres i prosjektkostnaden. Dette medfører at en kan få en gjennomarbeidet plan som gir grunnlag for en god oversikt over de arbeider som skal utføres. På detaljplannivå kan kostnadene fastsettes ut fra erfaringspriser.

I forbindelse med planarbeidet, har en i den senere tid arbeidet mye for å få prissatt de usikkerheter en kan treffe på i forbindelse med gjennomføring av anlegg. Dette arbeidet bidrar til sikrere kostnadsoverslag.

Når det gjelder krav til plannivå ved framleggelse for Stortinget vises til svar på spørsmål 2.

Det er et mål at en skal ha ferdig reguleringsplan med usikkerhet på +/- 10% når et prosjekt tas opp til bevilgning, men det finnes unntak fra denne målsettingen.

Spørsmål 4

Er det vanlig med reguleringsplan før Stortinget gjør sitt vedtak, for eksempel å innhente kommunale planer for nye boligfelt og uttalelser fra andre berørte parter?

Svar:

Målet er at vi skal ha fullstendig reguleringsplan med tilhørende overslag for planen, jf. svar på spørsmål 2 og 3.

Planlegging av et vegprosjekt er en omfattende prosess som er regulert av plan og bygningsloven. Denne har spesiell fokus på trafikkavvikling, miljø og trafikksikkerhet. Gjennom offentlig utlegging av reguleringsplaner får interessegrupper, kommuner og andre berørte anledning til å komme med merknader.

Spørsmål 5

Er det vanlig å tilrettelegge for gang- og sykkeltrafikk i tunneler i tynt befolkede strøk? Hva var merkostnaden for dette og dersom disse var store, var det ikke naturlig å ta det opp med departementet?

Svar:

Det er ikke automatikk i at det tilrettelegges for gang og sykkelveger i tunneler i tynt befolkete strøk. Når en etter oppfordring fra Honningsvåg kommune og Finnmark fylkeskommune, aksepterte å gjennomføre dette i Honningsvågtunnelen, var årsaken at kommunen er i en spesiell situasjon. Det er forklart at det ikke er tilgjengelige tomtearealer i kommunen og at den eneste ekspansjonsmuligheten er på Sarneset. For at videreutvikling i området skal kunne skje, er det nødvendig å kunne gå eller sykle mellom Sarneset og Honningsvåg.

I utgangspunktet ble det foreslått at tunnelen skulle utvides fra profil T8, dvs. 8 meter bredde, til profil T10 eller T11. Den er nå utvidet til T9 som er det minste tverrsnitt som vi har godkjent for myke trafikanter. Da beslutningen om dette ble tatt, ble det også tatt hensyn til at kostnadene ved etablering av gang/sykkelmulighet på et senere tidspunkt ville være uforholdsmessig kostbart og derfor i praksis ikke gjennomførbart. Ekstrakostnadene med utvidelsen ble i utgangspunktet ansett for å være ubetydelige i forhold til prosjektets størrelse. En gjennomgang av kostnadene i Honningsvågtunnelen har vist at merkostnaden er anslagsvis 17,0 mill. kr. At kostnaden har kommet opp på et slikt nivå, har i stor grad sammenheng med den generelle kostnadsøkningen for tunnelen som følge av de geologiske forhold.

Justeringen av tunnelbredden ble ikke vurdert å være en så vesentlig endring av prosjektet at det burde vært tatt opp med departementet.

Spørsmål 6

Det er gjort til dels omfattende endringer underveis i Fatima-prosjektet. Hva er kriteriene for at prosjekt-endringer fremmes som ny sak/tilleggssak, ut over budsjettrapportering, til Stortinget?

Svar:

Det foreligger ingen retningslinjer for å ta opp prosjektendringer underveis i et prosjekt ut over de ordinære budsjettprosesser. Dette vurderes fra sak til sak.

Spørsmål 7

Hvilke retningslinjer gjelder for Vegdirektoratet og hvilke bestemmelser og fullmakter foreligger det om ansvarsfordeling mellom Vegdirektoratet, vegkontorene og Samferdselsdepartementet?

Svar:

Retningslinjene for Vegdirektoratet følger instruks fastsatt av Samferdselsdepartementet 22. januar 1996. I budsjettsammenheng reguleres forholdet mellom Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet gjennom årlig tildelingsbrev.

Den formelle ordningen av forholdet mellom Vegdirektoratet og vegkontorene reguleres av en avtale mellom vegdirektøren og den enkelte vegsjef om rammebetingelser og krav til måloppnåelse for det enkelte år. I tillegg er utbyggingsstandard regulert i vegnormaler som vegkontorene skal følge og som Vegdirektoratet kan dispensere fra.

Spørsmål 8

Ifølge vegvesenets interne retningslinjer skal kostnadsoverslag være så riktige som mulig og fortrinnsvis på detaljnivå. På hvilken måte skiller dette kostnads-overslaget seg fra andre overslag? Var disse retningslinjene gjeldende på det daværende tidspunkt?

Svar:

Dette kostnadsoverslaget skiller seg fra andre kostnadsoverslag ved at grunnlaget var en hovedplan hvor en etter en konkret vurdering basert på erfaringspriser oppga en usikkerhet på +/- 10 pst.

Med hensyn til gjeldende retningslinjer henvises til spørsmål 2.

Spørsmål 9

Ifølge Riksrevisjonen var det opprinnelige kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 47 ikke komplett. Hva skyldes manglene og undervurderingen av enkelte kostnader?

Svar:

Det er korrekt at enkelte elementer var uteglemt i kostnadsoverslaget. Dette skyldes ren forglemmelse eller manglende oversikt hos dem som gjennomførte kalkulasjonen og at en ikke går så detaljert til verks når overslaget bygger på sammenlignbare enhetspriser. Et hvert overslag består av en rekke delelement og disse prissettes vanligvis med bakgrunn i erfaringspriser.

Hvis de lokale forhold avviker fra det en har hatt ved tidligere prosjekt, vil dette medføre at kostnaden på de enkelte delelementer avviker fra erfaringspriser i begge retninger. Dette vil ofte kunne balansere ved at økninger et sted går opp mot reduksjoner et annet sted. For å ta høyde for at det i noen tilfeller ikke balanserer opererer en med usikkerhetsfaktorer i totaloverslaget.

Spørsmål 10

Riksrevisjonen er usikker på hvorvidt grunnundersøkelser foretatt på vegparsellene har holdt forutsatt grundighet. Hvorfor ble det fremlagt begrensete grunnundersøkelser for veg dagen før saken ble lagt frem for Stortinget.

Svar:

«Forutsatt grundighet" er ikke et entydig begrep. Det er et skjønnsmessig spørsmål basert på fagkompetanse hvilket nivå som er nødvendig for å få tilstrekkelig visshet om de faktiske grunnforhold forut for anleggsstart. Det vil også være et kostnadsspørsmål som må sees i forhold til nytten av tilleggsinformasjon, hvor omfattende grunnundersøkelser som skal foretas.

I dette tilfellet har det ikke vært foretatt grunnboring. Det er derimot foretatt befaring med personell som hadde erfaring fra områder med tilsvarende forhold. Disse mente at de kunne anslå grunnforholdene med tilstrekkelig sikkerhet uten å bore.

For å ha budsjettmessig dekning dersom grunnforholdene ikke samsvarte med forutsetningene, ble kostnadsoverslaget økt for disse parsellene i forhold til overslaget i hovedplanen. Meterprisen lå på nivå med sammenlignbare anlegg i Finnmark. En mente dermed at selve overslaget skulle holde seg innenfor den forutsatte usikkerhetsmargin, jf. svar på spørsmål 2.

Spørsmål 11

Veidnesbrua var fra starten av ikke prosjektert for å tåle værbelastningene. Det ble under høringene vist til den såkalte "Mjøsbru-dommen". Hva innebar denne dommen som fikk konsekvenser for Veidnes bro?

Svar:

Mjøsbrudommen har ikke direkte sammenheng med denne saken, men den illustrerte at dette er en komplisert og følsom fundamenteringsmetode.

Dette tilsier at en bør utvise forsiktighet med å benytte metoden når det er usikkert mht. de påkjenninger og laster som konstruksjoner vil bli utsatt for.

Spørsmål 12

Hvorfor innså man ikke behovet for å endre traseen for Honningsvågtunnelen på et tidligere tidspunkt?

Svar:

Bakgrunnen for den endelige avgjørelse om flytting av påhugget for Honningsvågtunnelen var kravet om at det måtte bygges kulvert på 110 mtr. forbi oljeanlegget av sikkerhetshensyn. Det var først når dette kravet ble fremsatt i forbindelse med den senere planbehandling at en fikk grunnlag for å vurdere kostnaden med kulvert opp mot forlengelse av tunnelen. Ut over den rene kostnadsmessige sammenligningen kom det også inn ekstramomenter (rasproblemer) som man hadde vært klar over tidligere, men som alene ikke tilsa at påhugget burde flyttes. Dette medførte at en etter en helhetsvurdering i mai 1995 besluttet å flytte påhugget.

Spørsmål 13

Ifølge Riksrevisjonen burde behovet for omprosjektering av Veidnes bro vært oppdaget på et langt tidligere tidspunkt. Er departementet enig i at dette var mulig?

Svar:

Departementet er enig i at behovet for omprosjektering av Veidnes bru kunne vært oppdaget tidligere dersom en hadde andre prosedyrer for teknisk godkjenning av bruprosjekter. Vegdirektoratet har godkjenningsmyndighet for bruer. Prosedyren er slik at gjennomgang av beregninger først blir foretatt når detaljprosjekt foreligger. Siden de aller fleste planer og beregninger som leveres blir godkjent er dette mest hensiktsmessig.

I forbindelse med Veidnes bru ble det derfor gjennomført to omganger med detaljprosjektering med frittstående søylegrupper før en hadde et endelig prosjekt. Frittstående søylegrupper ville gitt den billigste konstruksjonen. Ved gjennomgang av dette viste det seg at løsningen ikke hadde tilstrekkelig sikkerhet. Det ble da besluttet å endre konstruksjonen.

En eventuell endring av kvalitetssikringsprosedyren for å fange opp slike tilfeller som oppsto i forbindelse med Veidnes bru, innebærer at det blir foretatt en omfattende gjennomgang fra Vegdirektoratets side tidligere i prosessen enn det man gjør i dag. Dette anses ikke hensiktsmessig.

Spørsmål 14

Overslagene for Veidnes bro var ikke formelt godkjent av Vegdirektoratet. Hva er forklaringen på dette?

Svar:

Overslaget for Veidnes bru kom fram etter en lang prosess. Opprinnelig kostnadsoverslag (detaljplan 1991) på 50,0 mill. baserte seg på priser fra lignende bruer andre steder ved utarbeidelse av overslag. Fundamenteringsløsningen var 2-8 frittstående peler i vann, altså en betydelig enklere fundamentering enn dagens løsning med senkekasser. Løsningen er også enklere enn løsningen i forprosjektene utarbeidet i 1992 og 1994.

Kostnadsoverslaget som ble utarbeidet i februar 1992 var basert på forprosjekter fra tre utvalgte konsulenter. Dette kostnadsoverslaget var utarbeidet etter opprinnelig kostnadsoverslag som var basert på opprinnelig detaljplan fra 1991.

Mht. Vegdirektoratets godkjenning av kostnadsoverslag forelå dette som del av totaloverslaget som inngikk i St.prp. nr. 47. Denne er derved godkjent av Vegdirektoratet på det grunnlag som da forelå. Fundamenteringsløsningen måtte i ettertid endres, jf. spørsmål 13.

Spørsmål 15

Hvorfor ble de parsellvise byggeplaner datert opp til et år etter at arbeidene var startet?

Svar:

Byggeplanene er datert på det tidspunkt da de var ferdigstilt og i dette tilfellet pågikk byggeplanleggingen parallelt med arbeidene i marken. Dette er ikke uvanlig praksis ved byggeprosjekter generelt. Både i forbindelse med vegprosjekter og andre byggeprosjekter er det svært vanlig at byggeplanprosessen pågår parallelt med realisering av et prosjekt, men selvsagt i forkant av selve delarbeidprosessene.

Spørsmål 16

Riksrevisjonen finner det betenkelig at rutinene for utarbeidelse av byggeplaner ikke synes å ha vært fulgt opp på arbeid i egen regi. Det fremgår også av Riksrevisjonens rapport at regelverk og anbefalt praksis ikke alltid følges i etaten. Hva er forklaringen på dette og hvilke tiltak er i så måte iverksatt?

Svar:

Det er korrekt at rutinene for utarbeidelse av byggeplaner ikke var fulgt for alle arbeider i egenregi på Fatimaprosjektet.

For parsellen Kåfjord - Vestrepollen var årsaken til dette at en kom i tidsnød. Vedtaket om oppstart av anlegget og mål for ferdigstillelse var satt slik at en måtte starte umiddelbart for å etablere adkomst for påhugg for Nordkapptunnelen. Denne lå på kritisk linje.

For parsellen Veidnes - Afbaklia forelå ikke byggeplaner før hhv. høsten 96 og høsten 97 for to delparseller. Dette var etter oppstart. Her hadde man imidlertid en gjennomarbeidet reguleringsplan som etter prosjektledelsens oppfatning ga godt nok grunnlag for å starte med sprengning og masseflytting parallelt med at en gjennomførte byggeplanlegging.

For parsellen Kobbholla - Storbukt forelå det byggeplan da arbeidet startet opp.

Vegvesenets praksis på dette prosjektet har vært at en har satt inn byggeplanressurser først på de strekninger hvor en benyttet entreprise. Dette har hatt sammenheng med at egenregiarbeider har vært å betrakte som regningsarbeid hvor byggherren gjør opp etter medgåtte kostnader. Dette medfører at en ikke har det samme behov for mengdeenheter som i forhold til en entreprise som vanligvis er en enhetspriskontrakt. Dette er imidlertid endret nå da det også inngås enhetsprisavtaler med egen produksjonsavdeling.

Spørsmål 17

Riksrevisjonen konstaterer at informasjonen fra departementet til Stortinget har vært unøyaktig på flere punkter. Hvorfor ble det presentert unøyaktig prosjekt og kostnadsbeskrivelse for Stortinget?

Svar:

Departementets informasjon til Stortinget har etter vår oppfatning vært så god som mulig i forhold til den kunnskap man hadde på det tidspunkt da den ble avgitt. Departementet har ikke vært kjent med andre opplysninger som kunne gi grunnlag for noe annet. Opplysningene har vært basert på informasjon fra Vegdirektoratet som er vår faginstans på området.

Departementet har ikke selvstendig kompetanse til å kontrollere eller kvalitetssikre den informasjon som mottas fra Vegdirektoratet med hensyn til rent tekniske forhold og kostnader i denne sammenheng. Dette ville etter departementets oppfatning vært en uhensiktsmessig ordning. Departementet vil imidlertid påpeke at den nye ordningen med ekstern kvalitetssikring av alle kostnadsoverslag over 500 mill. kr (jf. omtale i Gul bok for 2000) vil gi departementet et bedre grunnlag for vurdering av kostnadsoverslag for framtidige prosjekter.

Spørsmål 18

Riksrevisjonen reiser kritikk ved flere forhold i fremlegget og prosessen av dette prosjektet. Hvilke tiltak er iverksatt for å øke kvaliteten på de svakheter som er avdekket?

Svar:

Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet har tatt situasjonen mht. kostnadsoverskridelser meget alvorlig og arbeider med å bedre kostnadsoverslagene. Internt i Vegdirektoratet er det utviklet bedre systemer for å kvalitetssikre kostnadsoverslagene før prosjektene tas opp til bevilgning. Vegdirektoratet har også drevet mye opplæring på ny kalkulasjonsmetode, men denne satsingen vil ikke komme til nytte før om noen år. Nye prosjektstyringsverktøy skal bidra til bedre oversikt over utbyggingsprosjektene, slik at korrigerende tiltak kan settes i verk på et tidligere stadium. Det arbeides også med en klargjøring og forbedring av rutinene ved gjennomføring av våre prosjekter. Retningslinjer vil være ferdig i løpet av 2000.

I Gul bok for 2000 er ytterligere tiltak for bedring av kostnadsstyringen omtalt. Jf. også svar på spørsmål 17. Disse tiltak vil gjelde generelt for berørte departementers arbeid med styring av store prosjekter.

Spørsmål 19

Foreligger det korrespondanse om Fatima-prosjektet i forbindelse med de ulike behandlingene som ble lagt frem for Stortinget?

Svar:

Etter Stortingets vedtak i forbindelse med St.prp. nr. 47 (1992-93), jf. Innst. S. nr. 177 (1992-93), er prosjektet omtalt i samtlige budsjettproposisjoner fra og med St.prp. nr. 1 (1993-94). I tillegg er prosjektet omtalt i St.prp. nr. 64 (1997-98) Om ein del løyvingar m.v. for 1998 på Samferdselsdepartementets område.

Vegdirektoratet utarbeider hvert år forslag til riksvegbudsjett. Dette oversendes Samferdselsdepartementet som grunnlag for departementets utarbeidelse av de årlige budsjettproposisjonene. Vegdirektoratets forslag bygger på budsjettforslag fra vegkontorene. I denne forbindelse foreligger det korrespondanse om prosjektet. I tillegg foreligger det korrespondanse i forbindelse med St.prp. nr. 64 (1997-98).

Fatimaprosjektet inngår i de større prosjektene som Vegdirektoratet følger opp spesielt mht kostnadsutvikling og fremdrift, jf. St.prp. nr. 64 (1997-98). Følgelig foreligger det også korrespondanse i forbindelse med vegkontorets tertial- og årsrapportering til Vegdirektoratet.

Ut over dette har en i forbindelse med Fatimaprosjetet en omfattende korrespondanse mellom departementet, Vegdirektoratet og vegkontoret selv om denne ikke er knyttet direkte opp mot den enkelte stortingsbehandling. Denne korrespondansen har vært tilgjengelig for Riksrevisjonen og er i stor grad benyttet som grunnlag for Riksrevisjonens rapport.

Spørsmål 20

Hvilke regler for framlegg av saker til Stortinget var gjeldende da St.prp. nr. 47 ble framlagt?

Svar:

Mht. regler for kostnadsoverslag og krav til plan-grunnlag henvises til svar på spørsmål nr. 2 og 3.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 31. mai 2000