1. Innledning

       Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 33 (1991-1992), jf. Innst.S.nr.200 (1991-1992), ble det gitt tilslutning til Reform  94.

       Gjennom reformen ble retten til tre års videregående opplæring for ungdom mellom 16 og 19 år lovfestet. For fag under lov om fagopplæring i arbeidslivet ble det innført en hovedmodell med to år i skole og resten av opplæringen i bedrift. Fylkeskommunene ble forpliktet til å ha et faktisk antall elever/lærlinger under opplæring som tilsvarer minimum 375 % av et årskull. På driftssiden skulle det være økonomisk dekning for å gjennomføre reformen.

       Riksrevisjonen har gjennomført en analyse for å vurdere om Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har fulgt opp at Reform  94 gjennomføres i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger på områdene omfang, lærlinger og økonomi.

2. Oppsummering av undersøkelsen

      Riksrevisjonens undersøkelse er gjennomført ved intervjuundersøkelser, analyser av sentrale stortingsdokumenter og supplerende materiale.

Omfanget av videregående opplæring

       Undersøkelsene viser at alle søkere med rett til videregående opplæring har fått oppfylt sin lovfestede rett til utdanning.

       Flere av fylkeskommunene er uenige i det grunnlaget for beregning av omfang som er fastlagt av departementet. Etter deres vurdering gir stortingsdokumentene rom for tolkning i spørsmålet om målet skal knyttes til faktisk elevtall eller antall plasser. Flere av de undersøkte fylkeskommunene framhevet også at utformingen av omfangsforskriften i for liten grad har tatt hensyn til etterspørselen etter videregående opplæring og situasjonen på arbeidsmarkedet.

       I skoleåret 1996/97 var det 12 fylker som hadde et omfang lavere enn minimumskravet. Fylkeskommunene hevdet at den viktigste årsaken til dette var mangel på voksne søkere og en desentralisert skolestruktur. Dette er forhold som Stortinget ved innføringen av reformen forutsatte at det skulle tas hensyn til.

Lærlinger

       Under behandlingen av St.meld. nr. 33 (1991-1992) sluttet flertallet i kirke- og undervisningskomiteen seg til at en tredjedel av avgangskullet skal få tilbud om læreplass. Verken departementet eller partene i arbeidslivet har etablert måltall for de enkelte fylkeskommunene. Dette svekker departementets mulighet til å gjennomføre en effektiv mål- og resultatstyring av antall læreplasser.

       I skoleåret 1996/97 hadde ingen av de fem besøkte fylkeskommunene oppnådd det forventede antallet lærekontrakter med reformelever. I St.meld. nr. 22 (1996-1997) baserer departementet resultatvurderingen på lærlingområdet på forholdet mellom antall søkere og inngåtte lærekontrakter, og ikke på forholdet mellom en tredjedel av årskullet og inngåtte kontrakter som gir et høyere avvik. En slik måte å måle resultater på kan være med på å tilsløre det reelle avviket mellom inngåtte kontrakter og det nasjonale målet.

       Samtlige reformelever som ikke har fått læreplass, har fått tilbud om fagopplæring gjennom videregående kurs II i skole, men det er indikasjoner på høy strykprosent for disse. Det er alvorlig dersom de endelige resultatene bekrefter at en stor andel av elevene ikke får fag- eller svennebrev.

Rapportering

       På områdene omfang og lærlinger er det svakheter knyttet til kvaliteten på rapporterte data. Det er uheldig at det i løpet av overgangsperioden ikke er etablert enighet med fylkeskommunene om beregningen av omfangstallene. Det er heller ikke utviklet resultatindikatorer om forholdet mellom ressursbruk, elevtall og kapasitet.

Bruken av statens utdanningskontorer

       Statens utdanningskontorer er et lokalt statlig forvaltningsorgan som skal ha en koordinerende rolle mellom forvaltningsnivåene i spørsmål om utdanningspolitikk. Statens utdanningskontorer har hatt en beskjeden rolle i oppfølgingen av Reform  94. Dette kan ha svekket departementets mulighet til å sikre at de nasjonale målene blir nådd.

Kontroll- og oppfølgingstiltak fra departementet

       Departementet har valgt å ikke omformulere målsettingene på noen av områdene i reformperioden. Når det gjelder lærlinger, opplyser departementet at det vil bli iverksatt ytterligere økonomiske stimuleringstiltak for å øke antallet lærekontrakter. I fylker med stram økonomi er det hevdet at en for stor fokusering på omfangskravet kan føre til prioritering av rimeligere løsninger i form av økt sentralisering og redusert innsats på mer kostnadskrevende yrkesfaglige tilbud.

       Departementet har i brev av 2. mai 1996 til fylkeskommunene varslet at man ville be Kommunal- og arbeidsdepartementet vurdere å oppheve de aktuelle fylkeskommunenes budsjetter dersom det for 1997 ikke ble avsatt tilstrekkelige midler til å oppfylle kravene i omfangsforskriften. Det er strenge krav til å karakterisere en bevilgning som urealistisk. Etter Riksrevisjonens vurdering bør derfor departementet gjennomføre nærmere undersøkelser om årsakene til resultatavviket før lovlighetskontroll iverksettes.

Økonomi

       I St.meld. nr. 33 (1991-1992) uttaler departementet at det på driftssiden vil være økonomisk dekning for å gjennomføre reformen med statlige overføringer og fylkeskommunal ressursbruk på samme nivå som i 1992. Riksrevisjonen konstaterer at det i meldingen ikke presenteres noen beregninger av antatte framtidige utgifter til videregående skoleformål. Dette er ikke i samsvar med krav i regelverksinstruksen (nå utredningsinstruksen).

       Hervikutvalget (jf. NOU 1994:15 ) mente at det var lite sannsynlig at kostnadene ved driften av videregående opplæring ville overstige departementets anslag for kostnadene ved reformen. Hervikutvalget bemerket også at det ikke hadde registrert at det fra myndighetenes side ble gjort anslag for merkostnadene ved Reform  94 før reformen ble besluttet gjennomført. På bakgrunn av analyser av de samlede fylkeskommunale regnskapene for 1994-96 konkluderer departementet i St.prp. nr. 1 (1997-1998) med at den økonomiske delen av Reform  94 så langt følger Stortingets forutsetning om finansiering. Etter Riksrevisjonens vurdering er det imidlertid usikkert om analysene gir et riktig bilde av den økonomiske utviklingen på området videregående opplæring.

Oppsummering

       Resultatene på områdene omfang og lærlinger er lavere enn målsettingene. Det er uheldig at departementet ikke har foretatt en nærmere analyse av årsakene til den svake måloppnåelsen i de enkelte fylkeskommunene, hvor områdene omfang, lærlinger og økonomi ses i sammenheng.

3. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets kommentarer

    Departementet framhever at det gjennom sin løpende oppfølging av reformen har undersøkt årsakene til at omfangskravet ikke er nådd. Departementet har valgt å bruke en løpende forskningsbasert evaluering av Reform  94. Dette arbeidet er ikke sluttført. Departementet har også på bakgrunn av informasjon fra fylkeskommunene selv vurdert årsaker til at omfangsforskriften ikke er fulgt opp. Dette kommer til uttrykk i St.prp. nr. 1 (1997-1998), det årlige styringsrundskrivet til kommunene og fylkeskommunene F-120, og gjennom tre store landskonferanser og St.meld. nr. 22 (1996-1997) Om lærlingsituasjonen.

       Når det gjelder manglende datakvalitet, viser departementet til at fylkeskommunene ikke har vært raske nok til å registrere alle kurskoder som brukes. Departementet er kjent med det fortsatt er uenighet om omfangstallene for skoleåret 1996/97. Etter kommunikasjon mellom departementet og aktuelle fylkeskommuner er denne typen problemstillinger i hovedsak blitt oppklart.

       Departementet understreker at andelen elever som velger yrkesfag, har økt etter innføringen av reformen, men at departementet likevel ikke er tilfreds så lenge behovet for læreplasser ikke er dekket. Målsettingen om at en tredjedel av årskullet skulle få lærekontrakt, kan etter departementets mening ikke legges til grunn fordi antallet læreplasser er avhengig av blant annet næringsstruktur, konjunktursvingninger og søkning til faget. Erfaringer har vist at forsøk på å definere entydige mål på lærekontrakter ville være av liten verdi. Departementet kan for øvrig ikke se at innsatsen på lærlingområdet kan komme i konflikt med målsettingen om å oppfylle omfangskravet.

       Departementet er uenig med Riksrevisjonen i at bruk av lovlighetskontroll er et lite adekvat styringsvirkemiddel.

       Når det gjelder utredning av de økonomiske konsekvensene av reformen, viser departementet til ulike arbeidsgrupper og notater som dokumenterer at det i reformen ville ligge rasjonaliseringsgevinster som sammen med den kommende nedgangen i ungdomskullenes størrelse, gjorde det realistisk å gjennomføre reformen innenfor den økonomien som allerede lå i videregående opplæring. Departementet er heller ikke enig i at det var relevant å kostnadsberegne merkostnadene ved å gjennomføre Reform  94, siden det ville ha vært betydelige problemer med å videreføre den gamle ordningen.

       Etter departementets vurdering er det tvilsomt om fagdepartementet i sin økonomiske oppfølging vil kunne skaffe til veie regnskapstall som gir mer korrekt informasjon enn de offisielle regnskapstallene.

4. Riksrevisjonens bemerkninger

       Etter Riksrevisjonens vurdering er det klart uheldig at det ikke fra starten av er etablert en felles forståelse mellom departementet og fylkeskommunene om grunnlaget for omfangsberegningene.

       Under behandlingen av St.meld. nr. 33 (1991-1992) sluttet et flertall i kirke- og undervisningskomiteen seg til en målsetting på landsbasis om at en tredjedel av avgangskullet fra grunnskolen skal få tilbud om læreplass. Riksrevisjonens undersøkelse viser at ingen av de besøkte fylkeskommunene har nådd et slikt mål.

       Riksrevisjonen fastholder at de økonomiske konsekvensene ikke ble tilfredsstillende presentert for Stortinget før reformen ble vedtatt. Det vises i denne sammenhengen til at St.meld. nr. 33 (1991-1992) ikke inneholder noen beregninger av forventede framtidige utgifter til videregående opplæring. Informasjon om eventuelle merkostnader er nødvendige opplysninger selv om det etter departementets vurdering var problemer med å videreføre den gamle ordningen.

       Departementets økonomiske oppfølging i ettertid har begrenset seg til en vurdering av fylkeskommunenes samlede utgifter til videregående opplæring ut fra regnskapstall. Etter Riksrevisjonens vurdering burde det dessuten ha vært innhentet informasjon som kunne gjøre det mulig å korrigere for endringer i fylkeskommunenes konteringspraksis over tid, og utført analyser som i større grad undersøker fylkeskommunenes manglende resultatoppnåelse.

       Fra fylkeskommunene framheves det at problemene med å nå omfangskravet ikke i første rekke skyldes utilstrekkelige økonomiske midler. Etter Riksrevisjonens vurdering burde departementet ha etablert en systematisk, løpende og samlet undersøkelse av årsakene til den manglende måloppnåelsen i de enkelte fylkeskommunene. En slik oppfølging ville kunne bidra til et forbedret datagrunnlag og styrket dialog mellom departementet og den enkelte fylkeskommune.

       Riksrevisjonen tar ellers til etterretning at departementet har igangsatt en omfattende forskningsbasert evaluering av Reform  94.

5. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets svar

    Departementet har i brev av 4. mars 1998 bl.a. svart:

6. Riksrevisjonens uttalelse

  Enkelte fylkeskommuner framhever at departementets sterke vektlegging av omfangskravet kan bidra til sentralisering av skoletilbudet og mindre innsats innenfor det mer kostnadskrevende yrkesfaglige tilbudet.

       Riksrevisjonen konstaterer at departementet ikke har analysert årsakene til den svake måloppnåelsen i de enkelte fylkeskommunene nærmere for å se områdene omfang, lærlinger og økonomi i sammenheng. Riksrevisjonen anser at dette ikke er i samsvar med komitéflertallets merknader i Innst.S.nr.200 (1991-1992). Riksrevisjonen fastholder at slike fylkesvise undersøkelser ville ha bidratt til et forbedret datagrunnlag og styrket dialog mellom departementet og den enkelte fylkeskommunen. Mål- og resultatstyring av utdanningssektoren tilsier etter Riksrevisjonens vurdering at fastsetting av mål og utforming av virkemidler i stor grad må skje med utgangspunkt i dialog og informasjonsutveksling mellom sentrale myndigheter og kommunesektoren. Etter Riksrevisjonens vurdering ville slike undersøkelser dessuten ha kunnet belyse eventuelle overgangsproblemer ved fylkeskommunenes tilpasning til reformen.

       Riksrevisjonen tar for øvrig til etterretning Stortingets behandling av Innst.S.nr.174 (1996-1997) Om lærlingesituasjonen.

       Saken sendes Stortinget til orientering.

7. Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Ottar Kaldhol, Karin Lian og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Svein Ludvigsen og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, har gjennomgått Riksrevisjonens rapport om undersøkelser vedrørende omfang, lærlinger og økonomi i Reform  94. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har gjennomført undersøkelsen gjennom intervjuer med departement, fem fylkeskommuner og statens utdanningskontorer i de samme fylkene og at det er utført omfattende analyser av stortingsdokumenter og supplerende materiale i tilknytning til Reform  94.

       Komiteen har merket seg at undersøkelsen viser at alle søkere med rett til videregående opplæring har mottatt et tilbud, og at Riksrevisjonen konstaterer at denne gruppen har fått oppfylt sin formelle, lovfestede rett. Komiteen har videre merket seg at flere av de undersøkte fylkeskommunene er uenig i grunnlaget for beregning av omfang som er fastsatt i omfangsforskriften av 20. april 1994 og at disse har fremhevet at utformingen av omfangsforskriften i alt for liten grad har tatt hensyn til etterspørselen etter videregående opplæring og situasjonen på arbeidsmarkedet. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det er uheldig at det ikke er oppnådd en felles forståelse mellom forvaltningsnivåene om grunnlaget for omfangsberegningene. Komiteen forutsetter derfor at de berørte arbeider for en best mulig felles forståelse av gjeldende forskrifter og at departementet har et overordnet ansvar for at dette blir gjort.

       Komiteen viser til behandlingen av St.meld. nr. 33 (1991-1992), hvor et flertall i kirke- og undervisningskomiteen sluttet seg til en målsetting som på landsbasis skulle utgjøre at en tredjedel av avgangskullet fra grunnskolen skulle få tilbud om læreplass. Komiteen konstaterer at Riksrevisjonens undersøkelse viser at ingen av de undersøkte fylkeskommunene hadde nådd dette målet. Komiteen viser i denne sammenheng til departementets brev av 15. januar 1998 og til St.prp. nr. 1 (1997-1998), og er tilfreds med at departementet arbeider aktivt for å følge opp denne målsettingen overfor fylkeskommunene.

       Komiteen registrerer at det i skoleåret 1996/97 var 12 fylker som hadde et omfang lavere enn minimumskravet på 375 prosent. Komiteen har i denne sammenheng merket seg at departementets manglende samordnede resultatoppfølging og sterke vektlegging av omfangskravet ifølge enkelte fylkeskommuners vurdering kan bidra til sentralisering av skoletilbudet og mindre ressursinnsats på det yrkesfaglige tilbudet i fylkeskommuner med svak økonomi. Komiteen har også merket seg at departementet peker på at fylkeskommunenes opplysninger til Riksrevisjonen vedrørende mangel på at voksne søkere ikke er i samsvar med de høringsuttalelser departementet har mottatt fra de samme fylkene i forbindelse med Buerutvalgets ( NOU 1997:25 ) utredning. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det ikke kan legges særlig vekt på at de samme fylkeskommunene i denne sammenheng eventuelt kan ha gitt uttrykk for andre synspunkter til departementet. Komiteen vil derfor peke på at det er departementets overordnede ansvar å sørge for en vurdering og gjennomgang av de synspunkter som fremkommer gjennom denne undersøkelsen uavhengig av høringen rundt Buerutvalgets utredning.

       Komiteen viser til at Riksrevisjonen fastholder at de økonomiske konsekvensene ikke ble tilfredsstillende presentert for Stortinget før reformen ble vedtatt. Komiteen konstaterer at St.meld. nr. 33 (1991-1992) ikke inneholder beregninger av forventede fremtidige utgifter til videregående opplæring. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at informasjon om eventuelle merkostnader er helt nødvendig, da dette ville ha kunnet styrket beslutningsgrunnlaget og redusert fylkeskommunenes fremtidige usikkerhet i tilknytning til reformen. Komiteen vil på denne bakgrunn understreke viktigheten av at slike beregninger forelegges i relevante dokumenter til Stortinget. Dette er etter komiteens oppfatning svært viktig når det gjelder behandling av reformer av den størrelsesorden som her er omtalt.

       Komiteen er også enig med Riksrevisjonen i at departementet burde ha innhentet informasjon som kunne gjøre det mulig å korrigere for endringer i fylkeskommunenes regnskapspraksis over tid, og at man bør utføre analyser som i større grad undersøker fylkeskommunenes manglende resultatoppnåelse. Komiteen har merket seg at departementet både i 1996 og 1997 varslet samtlige fylkeskommuner om mulig lovlighetskontroll av de fylkeskommunale budsjettene, men er samtidig enig med Riksrevisjonen i at det bør være mer formålstjenlig med en mer systematisk, løpende og samlet undersøkelse av årsakene til den manglende måloppnåelsen i forhold til de enkelte fylkeskommunene. Dette er etter komiteens oppfatning svært viktig, særlig når måloppnåelse i forhold til omfangskravet i første rekke ikke skyldes utilstrekkelige økonomiske midler. Komiteen er også enig med Riksrevisjonen i at en slik oppfølging ville kunne bidra til et forbedret datagrunnlag og en styrket dialog mellom departementet og den enkelte fylkeskommune, og en bedre belysning av eventuelle overgangsproblemer ved fylkeskommunenes tilpasning til reformen.

       Komiteen viser til at departementet har opplyst at det er gjennomført en bred resultatoppfølging av reformen, men er enig med Riksrevisjonen i at analyser i tilknytning til den svake måloppnåelsen i de enkelte fylkeskommunene for nærmere å se områdeomfang, lærlinger og økonomi i sammenheng kunne vært gjort bedre enn det som fremkommer av undersøkelsen.

       Komiteen vil understreke viktigheten av Riksrevisjonens påpekning av at mål- og resultatstyring av utdanningssektoren tilsier at fastsetting av mål og utforming av virkemidler i hovedsak må skje i dialog og informasjonsutveksling mellom sentrale myndigheter, kommunesektoren og berørte organisasjoner. Komiteen vil understreke at dette også må gjelde målet for omfanget av videregående opplæring, selv om forskriften etter departementets vurdering er utformet i samsvar med loven.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til komiteens uttalelser over, og vil i tillegg konstatere at Riksrevisjonens gjennomgåelse av enkelte sider av Reform  94 viser at Fremskrittspartiets og Høyres advarsler i forbindelse med den forserte gjennomføringen av reformen var godt begrunnet. Disse medlemmer vil minne om at Fremskrittspartiet og Høyre foreslo at gjennomføringen av reformen skulle utsettes, med sikte på å få bedre tid til å forberede Reform  94 på en forsvarlig måte. I tillegg til de for dårlig avklarte økonomiske konsekvenser - som Riksrevisjonen påpeker - hadde Fremskrittspartiet og Høyre også en rekke innvendinger når det gjaldt de faglige og kvalitetsmessige sider av Reform  94.

       Disse medlemmer legger også vekt på at problemene omkring lærlingesituasjonen, som Riksrevisjonen kommenterer i sin rapport, dessverre fortsatt er uløste. Disse medlemmer vil derfor understreke at det synes å være en viktig forutsetning for å få flere lærlingeplasser at departementet viser fleksibilitet og større grad av lydhørhet overfor arbeidslivets organisasjoner, bransjene og andre aktører som arbeider med fagopplæringen. Det er også viktig å legge større vekt på synspunkter fra de bedrifter som er aktuelle som lærebedrifter.

       Komiteen slutter seg for øvrig til Riksrevisjonens merknader og foreslår at Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende omfang, lærlinger og økonomi i Reform  94 tas til orientering.

8. Komiteens tilråding

     Komiteen viser til dokumentet og det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

       Dok.nr.3:09 (1997-1998) - Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende omfang, lærlinger og økonomi i Reform  94 - vedlegges protokollen.